5 Statlig styring i forhold til kommunene

Kommisjonen ønsker at den statlige styringen av kommunene i større grad blir preget av dialog og partnerskap heller enn hierarkiske styringsvirkemidler. En videreføring av arbeidet med å forenkle statlig regelverk overfor kommunene og at enhver lovpålagt oppgave som staten legger til kommunene blir fullfinansiert, vil bidra til dette. Partnerskapet og dialogen må ta utgangspunkt i en integrert modell for forholdet mellom stat og kommune, der de grunnleggende prinsippene i denne modellen blir ivaretatt. Særlig gjelder det et vern om kommunenes muligheter til å tilpasse og samordne sine oppgaver lokalt.

Videre er kommisjonen opptatt av at det finnes effektiv informasjonsinnhenting fra kommunene til staten. Informasjonsinnhentingen må imidlertid fungere slik at den ikke utgjør en unødvendig ekstra belastning på kommunene. Det er og grunn til å se nærmere på hvilke konsekvenser en eventuell standardisering som skal muliggjøre sammenligning mellom kommunene har for den enkelte kommune. Kommisjonen foreslår at det settes i gang en evaluering av hvilke konsekvenser felles kvalitetsindikatorer for kommunene vil ha for lokaldemokratiet. I prinsippet bør årsmeldinger, regnskap, forvaltningsrevisjon og KOSTRA være tilstrekkelig rapportering fra kommunene.

Det er viktig at staten tilrettelegger for pedagogiske virkemidler i forhold til kommunene og fylkeskommunene. Imidlertid er det grunn til å reise en advarsel mot pedagogiske virkemidler som kommunene kan oppfatte som regelverk og bindende normer.

Kommisjonen mener det bør legges et rammestyringsperspektiv til grunn når staten utformer styringstiltak overfor kommunene. Kommisjonen støtter arbeidet med å innlemme øremerkede tilskudd i rammetilskuddet.

Kommisjonen ser også et behov for at det i den offentlige debatten og fremtidig reformarbeid sterkere fokuseres på hva den statlige styringen skal rettes mot. Kommisjonen ønsker at oppmerksomheten i større grad rettes mot innholdsstyringen av kommunal virksomhet. Videre bør det vurderes om ikke den kapasitet staten disponerer mht å styre kommunene delvis kan overføres til kommunene og dels omgjøres til kapasitet for dialog mellom staten og kommunene.

5.1 Innledning

Temaet i dette kapitlet er styringsforholdet mellom staten og kommunene. Tre spørsmål avklares: 1) Hva legges det i statlig styring? 2) Hvordan utformes de ulike elementer i styringsforholdet? 3) Hvordan har den statlige styringen utviklet seg over tid? Drøftelsen legger spesielt vekt på den gjensidige avhengigheten mellom forvaltningsnivåene. Hvordan denne gjensidigheten kan videreutvikles drøftes i neste kapittel.

5.2 Statlig styring og kommunene

Styring kan defineres som en aktivitet som foretas for å oppnå resultater. I forholdet mellom staten og kommunene bruker staten ulike virkemidler for å få kommunene til å utføre aktiviteter som skal føre fram til resultater i samsvar med på forhånd gitte mål.

Offentlig styring har utgangspunkt i politisk fattede vedtak. Mens Stortinget legger de overordnede premissene og rammene for styringen av kommunene, legger kommunestyrer/fylkesting premissene for styringen av lokalsamfunnet. I de fleste vedtak som fattes i kommunestyret vil imidlertid Stortinget, regjeringen og statlig forvaltning allerede ha lagt sterke føringer. Kommunestyret er et ledd i en styringskjede der sluttresultatet er konkret oppgaveløsning, eksempelvis velferdstjenester. Tilsvarende gjelder for fylkestingets forhold til fylkeskommunen. Neste ledd i denne styringskjeden er kommunale og fylkeskommunale etater og virksomheter som bidrar med konkret oppgaveløsning. Økonomiske og faglige ressurser koples sammen for at oppgaveløsningen på en best mulig måte skal tilpasses den lokale virkelighet. Endelig har tjenesteleverandørene en styringsfunksjon i forhold til enkeltmennesker som har behov for offentlige tjenester. Denne styringsfunksjonen er mer teknisk preget av tjenesteleverandørens faglige kompetanse (Parsons 1960, Jansen 1981 ).

Denne beskrivelsen av styringsforholdet ligger nært opp til det som kjennetegner et hierarkisk styringssystem. Staten står imidlertid ikke i et direkte kommandoforhold til kommunene. Det er kun gjennom lov eller med hjemmel i lov at statlige myndigheter kan pålegge kommunen oppgaver og løsninger ( legalitetsprinsippet ). Kommunenes rettsstilling skiller seg slik sett ikke vesentlig fra den rettsstilling det enkelte individ har. Stortinget kan kun bruke lovverket for å pålegge oss å utføre visse handlinger og legge ned forbud mot andre.

Når oppgavene iverksettes, er det imidlertid ikke alltid at intensjonene eller målsettingene nås. Mediene opplyser ofte om at en kommune eller en kommunal institusjon ikke har gjort jobben på en måte som samsvarer med Stortingets opprinnelig intensjoner. Det er ikke overraskende at resultatene ikke alltid er forutsigbare når politikken iverksettes av et stort antall funksjonærer lokalt. Spørsmålet om hvorfor iverksettingen ofte ender med et resultat som ikke er i samsvar med stortingspolitikernes målsettinger har resultert i en omfangsrik faglitteratur (Offerdal 2000) . Offerdal (ibid:265) slår fast at selve iverksettingsfasen er viktig. Det er i denne fasen politikken gis et faktisk innhold. Det betyr at kommunene som iverksettere uansett vil sette sitt eget preg på politikken, ikke bare som forvaltningsorganer, men som politiske systemer med handlingsrom til å forme politikken etter egne ønsker. Hvis resultatet skulle vise seg ikke å være helt i tråd med rikspolitikernes intensjoner, kan den lokalpolitiske viljen uansett ha gitt positive bidrag. Hovedpoenget er at ulike nivåer vil gi selvstendige bidrag når oppgaver gjennomføres i praksis, og at det derfor er et sterkt behov for å utvikle styringskapasitet på samtlige nivåer (Parsons 1960, Olsen 1978) . Innenfor nasjonale rammer fastlagt av Stortinget utøver kommunestyrer og fylkesting styring som er vesentlig for at oppgaveløsningen tilpasses lokale forhold og innbyggernes ønsker.

Styringsforholdet mellom staten og kommunene oppfattes gjerne som et forhold der styringen ensidig rettes fra staten mot kommunene. I denne relasjonen har imidlertid toveiskommunikasjon stor betydning. Lokalnivåene er viktige premissleverandører for statlig politikk og styring, og staten må ta hensyn til kommunesektorens meninger. Kommunene etablerer også strategier for å håndtere usikkerhet som oppstår med utgangspunkt i statlige handlinger. Velferdsstaten er preget av en gjensidig avhengighet mellom stat og kommuner. Mens kommunene er avhengig av statens ressurser, legitimitet og tilretteleggingsfunksjon, er staten avhengig av kommunene for at velferdspolitiske ambisjoner skal nås.

Dette avhengighetsforholdet betyr at stat og kommune er koplet tett sammen. Forvaltningsnivåene skal løse oppgavene i fellesskap, hvert enkelt nivå har sin spesifikke rolle å spille. En viktig forutsetning er at kommunene har frihet til å finne egnede virkemidler og samordne den kommunale oppgaveløsningen. En annen er at staten formulerer overordnede, generelle og i enkelte tilfeller spesifikke mål for kommunesektoren. Ambisjonen med denne integrerte løsningen er at styringen skal baseres på likeverdighet og partnerskap. Den kan ikke fungere med basis i ensidig hierarkisk statlig styring.

Kommuneinndeling er et av de viktigste virkemidlene staten har for å forme vilkårene for lokal autonomi, politikk og forvaltning (Naustdalslid 1991) . Det er et sterkt styringsvirkemiddel, forstått på den måten at statlige reformer om endret kommunestruktur får direkte konsekvenser for mange kommuners eksistens. Dette er omtalt i et eget avsnitt i kapittel 4.

5.3 Virkemidler i styringsforholdet mellom staten og kommunene

5.3.1 Regler

Kommunene retter seg etter regelverk som enten er lovverk eller hjemlet i lov. Viktige formål med dette regelverket er å sikre at enkeltoppgaver gjennomføres, at resultater nås, at rettssikkerheten ivaretas og at rettigheter etableres.

Veksten i velferdstjenestene har vært betydelig fra 1980-tallet (Esping Andersen 1999) , noe som har ført til økt regelstyring og innholdsstyring av kommunene. Viktige stikkord er rettighetsfesting og ulike krav til tjenestenes innhold. Formålet har vært å sikre at grupper som ikke nødvendigvis når fram i kommunale prioriteringer får tjenester av en viss kvalitet (Hagen 2005) . Kravene til kommunene har også økt på andre områder enn det velferdspolitiske (for eksempel miljøkrav og plankrav).

Regler kan rette seg både mot: a) prosedyrer (hvordan oppgaver gjennomføres), b) innholdet (hva som skal oppnås) og c) organisering (hvordan enkeltvirksomheter skal organiseres).

Prosedyrer

Lov- og regelverk inneholder en rekke prosedyrekrav til hvordan kommunen skal håndtere sine oppgaver. Prosedyrekrav finnes både i generell lovgivning og i særlover . Kommuneloven inneholder et omfattende regelverk for saksbehandlingen i folkevalgte organer, for selve budsjettbehandlingen, og kriterier som skal oppfylles for at budsjettet skal være gyldig. Forvaltningsloven har saksbehandlingsregler som omfatter både staten, fylkeskommunene og kommunene. Forvaltningsloven skal bl.a. sikre at vedtak som gjelder enkeltpersoner blir forberedt og behandlet på en måte som gjør at man skal kunne føle seg sikker på at vedtaket er korrekt. Forvaltningsloven gir også den enkelte rett til å klage. Loven er viktig for å holde et høyt nivå på kravet til rettssikkerhet. I særlover, spesielt innenfor velferdsfeltet, stilles det klare prosedyrekrav. Både Barnevernloven, Sosialtjenesteloven og Opplæringsloven har regler for når visse handlinger skal iverksettes, hvordan det skal handles og hvem som skal handle. Tilsvarende finnes i en rekke forskrifter. Formålet med mange av disse prosedyrekravene er å ivareta rettssikkerheten.

Innhold

Innholdsstyring innebærer at lovverket stiller krav til mål- og resultater, kvalitet og kriterier for hvem som skal motta en tjeneste. Et eksempel er Opplæringsloven som setter krav til innholdet i skolen, hvem som har rettigheter og plikter i forhold til skoleverket, krav til kommunen om å yte spesielle tjenester til elever med særskilte behov og minimumskrav til hvor mye tid elevene skal ha på skolen. I tillegg kommer et forskriftsverk med ytterligere krav om innhold. Fra kommunesektoren og statens side har det vært et utbredt ønske om at visse sider ved innholdsstyringen skal vektlegges. Statlige krav til kommunene skal først og fremst komme i form av resultatkrav – dvs. krav om hva som skal komme ut av kommunal tjenesteproduksjon. Dette innebærer krav både i forhold til i hvilken grad kommunen imøtekommer innbyggernes etterspørsel etter et gode, og i forhold til hvilken kvalitet godet har.

Organisering

Kommuneloven fra 1992 førte til at det ble satt fart i arbeidet med å redusere omfanget av lovfestede krav til kommunal organisering (Ot. prp. nr. 59 1992-93) . Flere krav ble opphevet, noe som har gitt kommunene betydelig frihet i organisasjonsspørsmålet. Dette har resultert i mange lokale varianter og ulike overordnede organisasjonsprinsipper i kommunene. Enkelte hovedprinsipper for organiseringen av kommunene er imidlertid fastslått i kommuneloven. Kommunene skal ha kommunestyre/fylkesting, administrasjonssjef og kontrollutvalg (i en parlamentarisk modell gjelder andre regler). Det stilles også enkelte krav til organisering av noen kommunale virksomheter. Et eksempel er Opplæringslovens krav til oppretting av organer for brukermedvirkning ved skolene.

Systemer for statlig oppfølging

For å sikre at lover overholdes innholder statlig lov- og regelverk også bestemmelser om oppfølgingen av kommunene. Disse er vist i tabell 5.1:

Utover disse opprettet Kommunal- og Regionaldepartementet et eget system, Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), etter endring av kommuneloven i 2001. Endringen medførte at de kommuner som har ubalanse i sin økonomi blir meldt inn i ROBEK. Disse kommunene får sine budsjettvedtak lovlighetskontrollert og må ha statlig godkjenning for låneopptak. Før 2001 var alle kommuner gjenstand for en slik kontroll. Det er fylkesmannen som foretar lovlighetskontroll av kommunene, mens departementet har ansvar for fylkeskommunene. I St.prp. nr. 64 2003-2004 er det lagt nye føringer knyttet til fylkesmannens bruk av skjønnsmidler. ROBEK-kommuner skal ikke tildeles skjønnsmidler grunnet dårlig økonomi, uten at det foreligger en forpliktende plan for omstilling fra kommunens side 1 .

Regelstyring er omdiskutert

En styringsform basert på regelstyring er omdiskutert. Ulempen med styringsformen er at den anses å være lite fleksibel og lite tilpasningsdyktig (KOU 2003:3) . Argumentet er at stivbent regelverk hindrer endring og tilpasning i forhold til raske samfunnsendringer. Regler kan også tolkes og praktiseres forskjellig og er dermed ingen garanti for at ønskelige resultat oppnås. Regelstyring har imidlertid den fordel at det representerer stabilitet og gir den enkelte borger trygghet på hva han eller hun kan forvente seg av det offentlige. Lover representerer rettssikkerhet og forutsigbarhet. Regler kan gi kommunene faste holdepunkter om hvordan saker best kan håndteres, og det kan bidra til effektivitet for både kommunen, den enkelte og samfunnet generelt.

Regelverksforenkling

Det har vært et stort politisk press i retning av reduksjon og forenkling av regelverk rettet mot kommunene på 1990-tallet. Staten er blitt kritisert for at regelverket er blitt for komplisert. Konsekvensen er at kommunene overadministreres og får problemer med å få oversikt over, forstå og sette seg inn i det til enhver tid gjeldende regelverk.

Det er bred politisk enighet om behovet for regelforenkling i forhold til kommunene. De tre siste regjeringene har alle hatt dette som mål. Regjeringen Stoltenberg foreslo et eget regelforenklingsprosjekt i 2001 (St.prp. nr 62 1999-2000) . Prosjektet ble nærmere presentert i St. meld. nr 31 (2001-2002), der prinsippene for gjennomgangen fremgår. Stortingsmeldingen eksemplifiserer ulike regjeringers ønsker med tanke på regelforenkling. Begrunnelsene for arbeidet er vist i boks 5.1.

Det fremgår av begrunnelsene at tungtveiende nasjonale hensyn må ligge til grunn for å detaljstyre kommunene. Kommunenes selvbestemmelse over egen organisering og intern delegering bør som hovedprinsipp ikke uthules i særlover. Statlige godkjenningsprosesser oppfattes som et hinder for en effektiv saksbehandling samtidig som det pekes på at styring av planprosesser kan bidra til å passivisere kommunene i planleggingsprosessene.

Den sittende regjeringen vedtok 2. september i 2002 egne retningslinjer for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren 2 . Disse retningslinjene brukes av departementene i arbeidet med kommunerettede lover og forskrifter (se boks 5.2). Hensikten med retningslinjene er å øke forståelsen for at når kommunesektoren har fått ansvaret for en oppgave, er kommunene og fylkeskommunene også ansvarlige for å finne egnede måter å organisere oppgaveløsningen, delegere etter behov, planlegge tjenesten og ansette tilstrekkelig personell med riktig kompetanse etc.

Regelforenklingsambisjonene baserer seg tydelig på rammestyringsidealet og ønsket om økt kommunal frihet. Effektene av regelforenklingsarbeidet synes med enkelte unntak ikke å være helt i samsvar med kommunesektorens forventninger. Målet om å redusere antallet lover og regler ovenfor kommunene ser på noen områder ut til å gå i motsatt retning. Flere har pekt på at omfanget av lover og regler i den statlige styringen har vært tiltagende (Hansen m fl 2000, Fimreite og Grindheim 2000) . Spesielt gjelder det på det velferdspolitiske område. Studier der Norge sammenliknes med andre land tyder på at styringen i Norge fremstår både som sterkere og mer detaljorientert (Rieper m.fl. 2003, Vabo 2001) . Imidlertid har flere regler der sektormyndigheter har stilt særskilte plankrav til kommunene blitt fjernet. Tilsvarende er kravene til kommunal organisering myket opp. Dette viser at regelforenkling er mulig. Visse regler ser derimot ut til å være enklere å endre enn andre. Det er pekt på at økt kommunal frihet i organisasjonsspørsmål ikke er det som utløser politisk engasjement lokalt (Larsen og Offerdal 2000) .

I sum er det ikke enkelt å gi et entydig svar på om lover, regler og standarder som gjelder målsettinger er blitt mer detaljerte og spesifikke. Det som kan slås fast er at hvis kommunene kun får ansvar for å iverksette tiltak der staten i detalj fastsetter målsettingene, representerer det et brudd med den integrerte modellen. Denne modellen er nettopp basert på at det skal være et rom for lokalpolitikk som også omfatter vurderinger og valg vedrørende innhold og kvalitet i det kommunen leverer.

Kommisjonens syn

Regelforenkling er et viktig virkemiddel i arbeidet med å gi kommunene større lokaldemokratisk spillerom. Kommisjonen deler både tidligere regjeringers syn og den nåværende regjeringens arbeid med regelforenkling. Kommisjonen mener at det er viktig å videreføre og forsterke arbeidet med forenkling av statlig regelverk overfor kommunene. Stortinget som lovgiver har et særlig ansvar for at disse intensjonene oppfylles.

5.3.2 Finansielle styringsvirkemidler

Kommunalt selvstyre forutsetter at kommunene har frihet til både å bestemme det lokale skattenivået og til å disponere egne inntekter. I Norge er den statlige reguleringen av kommunenes og fylkeskommunenes inntekter sterk. Ved å definere innhold i og omfanget av kommunenes aktiviteter, bestemmer staten i stor grad hvordan kommunene disponerer sine midler. I en situasjon der en stor del av kommunenes inntekter forvaltes av staten, undergraves det lokale selvstyret. Kommunene vil ikke selv kunne foreta en vurdering av hvordan ressursene best kan utnyttes til fordel for innbyggerne og lokalsamfunnet. Kommunene kan sidestilles med statlige etater som står overfor en gitt inntektsramme fastlagt av staten. Hensynet til makroøkonomisk styring og geografisk likhet taler for statlig styring av kommunenes inntekter og utgifter. Kommunene står imidlertid overfor en situasjon med ubalanse i kommuneøkonomien. Det vil si at det ikke er tilstrekkelig med midler til at kommunesektoren skal løse de oppgaver som den er pålagt.

Hagen og Sørensen (2001:84) viser at norske kommuner er underlagt sterk statlig styring på inntektssiden. Den kommunale skatteprosenten fastlegges av staten. Staten bestemmer fordelingen av 90 prosent av kommunenes inntekter når de øremerkede overføringene tas med. Det fremgår av figur 5.1 at kommunene får største delen av sine inntekter gjennom skatter, og at skatteinntektene i dag utgjør 50 prosent av inntektene. I tillegg er det begrensninger når det gjelder hvilke formål kommunene kan finansiere med låneopptak. Mens den kommunale beskatningsfriheten omhandles i kapittel 7, tematiseres her utformingen av ulike typer statlige overføringer til kommunesektoren.

Statlige overføringer

Statlige overføringer til kommunesektoren og måten disse utformes på, har tre ulike politiske begrunnelser: For det første ønsket om å påvirke inntektsfordelingen mellom kommunene. For det andre ønsket om å påvirke kommunenes prioriteringer og for det tredje å tilføre kommunesektoren de inntekter som skal til for å løse de oppgavene som er pålagt den. Det er ingen uenighet om at det er behov for overføringer for å motvirke ulikheter i skattegrunnlag, befolkningssammensetning og kostnadsforhold i kommunene (Hagen og Sørensen 2001) . Statlige overføringer kommer i hovedsak enten som rammeoverføringer eller som øremerkede tilskudd. Totalt sett utgjør de statlige overføringene 29 prosent av kommunesektorens inntekter.

a) Rammefinansiering

Grunnsteinen i statlig kommunefinansiering er rammefinansieringsidealet: ”Et styrket lokaldemokrati og økt kommunal handlefrihet vil gi kommunene mulighet til å utforme tjenestene i tråd med lokale forhold og brukernes samlede behov. På bakgrunn av dette har regjeringen lagt til grunn at rammefinansiering skal være hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren” (St. prp. nr 64 2003-2004) . Rammeoverføringene inneholder tilskudd som både skal ivareta inntektsutjevningen og kostnadsutjevningen 3 mellom kommunene. Rammetilskuddet utgjør til sammen 19 prosent av kommunesektorens inntekter.

Ambisjonen med inntektssystemet som ble innført i 1986, var å øke handlefriheten i kommunene slik at ressursene kunne kanaliseres dit behovet var størst i den enkelte kommune. For å få dette til skulle mest mulig finansieres gjennom rammeoverføringer. Rammefinansieringen er en viktig forutsetning for økt prioriterings- og kostnadseffektivitet. Det betyr at beslutninger om tjenesteyting tas lokalt, tilpasses befolkningens behov og lokale kostnadsforhold. Både kommunesektoren og staten er dermed enig i prinsippet om at finansieringen av kommunesektoren som hovedregel skal skje gjennom rammer.

Rammefinansiering er likevel omdiskutert (Molander 2003) . Det er nødvendigvis ikke en entydig sammenheng mellom rammefinansiering og reell lokal frihet. I en situasjon der kommunene gjennom lov og regelverk pålegges å utføre bestemte oppgaver, vil rammetilskuddene gå til å dekke behovene på disse områdene. Dagens debatt dreier seg om å etablere en balanse mellom kommunenes økonomi og de oppgavene som skal løses. Hvis det i realiteten ikke er dekning, vil rammefinansiering ha liten betydning for den lokale friheten. Pengene er brukt opp før lokalt initierte tiltak kan vurderes. Sektorinteressene var skeptiske til endringene i overføringssystemet, fordi det kunne medføre at kommunene, i økonomisk vanskelige tider, nedprioriterte svakt lovregulerte områder (Vabo 2001) . Endelig trenger ikke rammetilskuddene bety at midlene automatisk tilpasses lokale ønsker og behov (Molander 2003:144) . Resultatet kan isteden bli lokal byråkratisk budsjettmaksimering og økte midler på tjenesteområder som ikke samsvarer med velgernes ønsker.

Det er dokumentert at rammetilskuddssystemet har positive effekter ved at presset mot de statlige budsjettrammene fra kommunesektoren dempes. Overgangen til rammestyring bidro til at kommunene innså at ekstern orientering mot statlige organ for å oppnå større tilskudd ikke lenger var en fruktbar strategi (Kjellberg 1988) . Kommunene la større vekt på en internorientert strategi – en oppfatning om at problemene må løses gjennom interne prioriteringer i kommunen. Rammefinansiering bidrar dermed til en bedre utnyttelse av ressursene og lokal tilpassning til gitte økonomiske rammer.

Rammefinansiering forutsetter at gitte rammer overholdes. Kommunene disiplineres til å overholde rammen og foreta nødvendige lokale prioriteringer (Kjellberg 1988) . I forsøk på å unngå smertefull tilpasning av driften lokalt, tar kommunesektoren til tider i bruk krisemaksimering, noe som har vist seg å gi resultater. De statlige budsjettrammene mykes dermed i realiteten opp. Kravet fra kommunene om mer penger til spesielle oppgaver blir bønnhørt av statlige politikere. Et eksempel var økte bevilgninger til skolebøker ved innføringen av reform 97. Slike situasjoner kan føre til at rammefinansieringsordningen uthules. Både staten og kommunene bidrar til at ideene bak rammefinansieringen svekkes.

b) Øremerking

Prisvridende tilskudd brukes av staten for å påvirke kommunenes prioriteringer. Hensikten er å få kommunene til å satse på bestemte formål. Tilskuddene går til spesifikke tiltak, eller skal føre til en gitt aktivitetsøkning fra kommunenes side. Tilskuddene er utformet slik at for å dra nytte av dem må kommunene oppfylle statlige krav. Videre er det vanlig med en forventning om kommunal egenfinansiering. Øremerkede tilskudd utgjør 10 prosent av kommunesektorens inntekter. Det har vært en markant økning i andel øremerkede tilskudd av kommunenes inntekter fra 1988 4 . Det betyr at staten i økende grad velger å påvirke kommunenes ressursbruk ved å ta i bruk spesielle ordninger på siden av rammefinansieringssystemet.

Øremerkede tilskudd som forutsetter kommunal egenfinansiering bidrar til økte forskjeller i tjenestetilbudet kommunene imellom. Tilskuddene tilfaller i første rekke kommuner med god nok økonomi. Hagen og Sørensen (2001) viser dette blant annet når det gjelder tilskudd til barnehager. I tillegg krever omfattende bruk av øremerking et stort kontrollapparat (Riksrevisjonen 2000) . Videre er det pekt på at uten en kommunal egenfinansiering motiveres ikke kommunene til å finne de mest kostnadseffektive løsningene, fordi regningen i sin helhet kan sendes til staten. Øremerking kan passivisere kommunene. De avventer midler fra staten i stedet for å vurdere hvilke områder i kommunen som bør prioriteres. Imidlertid kan øremerking ha en positiv effekt når staten ønsker å etablere nye tjenester. I en oppstartsfase spiller slike midler en viktig rolle, men effekten avtar jo lenger tjenestene har eksistert (Rongen 1995). Sektorinteressene har argumentert med at rammefinansiering kan gå utover oppgaver som kommunene skal løse, men som ikke er beskyttet ved lov. Tilsvarende kan øremerking gå utover andre områder som kommunen ønsker å prioritere gitt at kommunenes frie inntekter med dette reduseres. Resultatet kan bli at flere og flere tjenester faktisk ønsker å bli finansiert gjennom øremerking for å hindre at tjenesten taper i kampen om midlene i et rammefinansiert system.

St. meld. nr. 23 (1992-93) slo fast at øremerking egner seg som virkemiddel når nye tjenester skal etableres. Forutsetningen er at de kun brukes i en overgangsperiode og følgelig avvikles over tid. Tross intensjonene finner staten det nødvendig å beholde styringen over en del utgiftsområder. Berg (2004) mener dette viser at statlige myndigheter ikke har full tillit til at formål som staten ønsker å prioritere følges opp gjennom kommunenes prioriteringer.

Hvilke vekt man legger på den makroøkonomiske styringen har betydning for hvorvidt øremerking og regelstyring betraktes som et problem eller ikke. Legges det liten vekt på makroøkonomiske hensyn og hensynet til effektiv tjenesteproduksjon, fremstår øremerking og regelstyring som uproblematisk. Regningen for tiltakene kan sendes til staten for refusjon. En slik finansieringsmodell legger ikke opp til at kommunene skal finne de mest kostnadseffektive løsningene eller at disse skal tilpasses lokale behov. Vektlegges makroøkonomiske hensyn vil øremerking og regelstyring stå i veien for kostnadseffektive og prioriteringseffektive løsninger lokalt. Det vanskeliggjør en helhetlig lokal prioriteringsprosess innen gitte rammer.

Stykkprisfinansiering

Tradisjonelle finansieringsmodeller for velferdsgoder ufordres i dag av nye krav til tjenestene. Hagen og Sørensen (2001) ser nye krav i lys av at

1. flere sektorer har behov for et bedre utbygd tjenestetilbud,

2. krav om økt kostnadseffektivitet og

3. at innbyggerne selv ønsker å velge tjenesteprodusent. Et svar på dette er stykkprisfinansiering.

I Norge er stykkprisfinansiering bl.a innført i sykehussektoren. Her ble rammefinansieringen delvis erstattet med innsatsstyrt finansiering (ISF). Staten dekker en andel av kostnadsvekten til den diagnoserelaterte gruppen (DRG) som pasienten hører innunder (Nerland m fl 2002) . Nerland (ibid.) viser at pasientgjennomstrømningen har økt ved innføring av ISF. Ny forskning antyder imidlertid at sykehusene prioriterer de friskeste pasientene som har lave behandlingskostnader, mens ventetiden for pasienter med mer sammensatte og alvorlige plager øker (Martinussen 2005) . ”Skal satsningen på å redusere sosiale ulikheter i helsesektoren bli mer enn politiske festtaler, må vi se etter måter å finansiere disse tjenestene på som også fremmer likhet”. 5

Ideen om penger følger brukeren faller inn under begrepet stykkprisfinansiering. Det som kommer i tillegg er at brukerne fritt skal kunne velge tjenesteleverandør. Tanken er at brukernes valgfrihet skal gi økt effektivitet ved at brukerne gjennom skifte av tjenesteleverandør skiller de gode fra de dårlige. Sluttproduktet skal bli tjenester som både produseres mer effektivt og har en høyere kvalitet.

Kommisjonens syn

Ubalansen i økonomien er et grunnleggende problem for kommunene og fylkeskommunene (jf kapittel 4). Forklaringen på problemet kan dels søkes i svak samordning på statlig nivå. Kommunene pålegges sektorinitierte oppgaver som det ikke alltid er et finansielt grunnlag for å gjennomføre. Staten bidrar ikke tilstrekkelig økonomisk når kommunene pålegges nye oppgaver. Det er derfor nødvendig at det i forbindelse med enhver lovpålagt oppgave som staten legger til kommunene også sikres fullfinansiering.

Det er et problem at en stor del av de statlige overføringene til kommunene er øremerkede. I utgangspunktet er øremerkede bevilgninger uønskede fordi de hindrer en effektiv og fleksibel gjennomføring av oppgaver. Det gjelder også de lovpålagte oppgavene. Derfor er kommisjonen opptatt av at det må legges opp til at flere øremerkede tilskudd innlemmes i rammetilskuddet. Det må settes fart i dette arbeidet både fra Stortingets og regjeringens side.

Det er et problem for kommuner og fylkeskommuner at de i liten grad har muligheter for å skaffe egne inntekter. I kapittel 8 foreslår kommisjonen at denne muligheten utvides.

Medlemmet Røssland mener at stykkprisfinansiering vil kunne styrke det kommunale selvstyret i kombinasjon med økt brukermedvirkning og delegering av makt ned til lokale politiske organer. Kommunene vil da selv ha muligheten til å kontrollere deler av sine inntekter og utgifter, og organisere sine tilbud på den måten de mener innbyggerne har størst utbytte av.

5.3.3 Profesjoner

Standardisering av arbeidsoperasjonene sikres blant annet ved å stille krav til arbeidskraftens kompetanse. Slike krav er et viktig samordnings- og styringsverktøy (Mintzberg 1979) . En rekke funksjoner kan ikke fylles før den som skal ha den har kvalifisert seg gjennom utdanningssystemet. Mange yrker har i dag klare krav til profesjonell bakgrunn. I kommunene er lærere, sosionomer, ingeniører, sykepleiere og leger viktige yrkesgrupper. Profesjonene og deres kompetanse skal gi trygghet for at de tjenestene den enkelte mottar har den kvalitet og det innhold man forventer. Ved å stille krav til hvem kommunene skal ansette, har statlige myndigheter et viktig styringsvirkemiddel overfor kommunene. Staten stiller ikke bare krav til hvilke profesjoner som skal ha monopol på visse yrker, men svarer også for standarden i fagutdannelsen.

Profesjonalisering av kommunene har vært et viktig utviklingstrekk. Dette betraktes som en forutsetning for at kommunene kan håndtere et vidt oppgavespekter, et omfattende saksfelt og de problemstillinger som ligger til dem (Fimreite og Grindheim 2001) . Profesjonenes stilling har også endret seg. Staten legger ikke lenger like sterke bånd på kommunene med hensyn til å forbeholde stillinger til visse profesjoner. Denne utviklingen kom ved særlovsgjennomgangen etter at kommuneloven ble vedtatt i 1992. Profesjonens maktstilling i kommunene har blitt svekket gjennom innføring av nye organisasjonsmodeller som ikke har gitt profesjonene samme adgang til viktige beslutningsarenaer.

Profesjonene skal ha en viktig rolle når kommunene skal fatte beslutninger. De er delegert betydelig autonomi i ansikt – til – ansikt – relasjoner med klienter (Kjølsrød 2003) . De har en operasjonell beslutningsrolle ved at de tar standpunkt i saker vedrørende tildeling av offentlige goder. De er viktige som tolkere av lover og regler, hva staten krever og hva kommunen selv kan bestemme. Endelig er fagprofesjonene også viktige premissleverandører overfor lokalpolitikerne. I mange tilfeller vil yrkesutøverne være de som i praksis må gjøre avveiinger i forholdet mellom statlige mål om likhet og kommunale hensyn. Eksempelvis må prinsippet om likebehandling veies opp mot det lokale selvstyret (ibid.).

5.3.4 Tilbakeføringsmekanismer - tilsyn, kontroll og rapportering

Informasjonsutveksling er et viktig element i forholdet mellom staten og kommunene. Det eksisterer en rekke tilbakeføringsmekanismer mellom staten og kommunene som tilsyns- og kontrollordninger samt krav til kommunen om rapportering. Enkelte tilbakeføringsmekanismer oppfyller bare et informasjonsformål, informasjonen har liten betydning for framtidig politikk og beslutninger. Hensikten med det meste av den informasjon som samles inn er imidlertid at den skal bidra til læring, endring og til politikkutforming.

KOSTRA-systemet (KOmmune-STat-RApportering) er et verktøy for innhenting, registrering og sammenligning av informasjon om hvordan kommunene utnytter ressursene i sin tjenesteproduksjon. Systemet ble tatt i bruk av alle landets kommuner i 2000. KOSTRA legger til rette for rapportering og sammenligning på tjenestetype (grunnskole, barnehager, eldreinstitusjoner, hjemmehjelp, barnevern, spesialundervisning osv). Her finnes det data om situasjonen i kommunesektoren som eksempelvis kan brukes til å analysere variasjonen i tjenestetilbudet. KOSTRA representerer følgelig et svært omfattende systemet for tilbakeføring av data om kommunal virksomhet fra kommunene til staten. Når det gjelder KOSTRA-systemets betydning for lokaldemokratiet, bidrar faglitteraturen så langt med flere spørsmål enn svar. Fører det til bedre eller dårligere kommunikasjon og samordning mellom forvaltningssektorene? Fører styringsmulighetene som KOSTRA gir til økt nasjonal standardisering og mindre lokal tilpasning av kommunal tjenesteproduksjon innenfor hver sektor? Får KOSTRA konsekvenser for lokale folkevalgtes muligheter til å gjennomføre egne politiske valg? Eller, fører KOSTRA til positive omstillingsprosesser i kommunene?

KOSTRA kan brukes som styringsverktøy både av staten og enkeltkommuner. Rikspolitikere og administrative ledere i staten kan benytte informasjonen når de skal appellere til kommunene om en ønsket utvikling. Tallene kan brukes til å komme med generelle anmodninger om at ulikheter bør utjevnes og at enkeltkommuner kanskje bør øke innsatsen på områder der de kommer svakt ut. KOSTRA kan også gi statlige tilsynsorgan en pekepinn om hvilke kommuner de bør rette oppmerksomheten mot.

Sterkere bruk av tilbakeført informasjon finner sted når en tilsynsmyndighet etter et tilsyn kan peke på at en kommune ikke har oppfylt lovkrav. I enkelte tilfeller kan det også ilegges bøter. Både barnevernsloven og forurensingsloven hjemler bøtelegging. Hensikten med disse virkemidlene er å få kommunen til å endre praksis. Gjennom klagesystemet kan også kommunen bli pålagt av statlig instans å endre innholdet i et enkeltvedtak når en klager får medhold 6 .

Tilbakeføringsmekanismer og refleksiv styring

Læring mellom enkeltkommuner og mellom kommunene og staten er, og har vært, viktig både for kommunalforvaltningens og velferdsstatens utvikling. Kommuner lærer av hverandre og staten lærer av kommunene. Velferdsordninger utviklet i kommunene har blant annet vært viktige i utviklingen av velferden. Begrepet velferdskommunen fanger opp denne utviklingen (Grønlie 2004 ). Læring mellom kommuner med og uten statlig tilrettelegging er et viktig satsingsområde i kommunesektoren. Gjennom bruk av KOSTRA har staten lagt til rette for sammenligning kommunene imellom. Dette kan bidra til at kommuner som ser at de har svakere prestasjoner enn kommuner det er naturlig å sammenligne seg med, setter i gang omstillingsprosesser med inspirasjon fra det som er gjort i kommuner som presterer bedre. Effektivitetsnettverkene som KS leder med deltakelse og støtte fra KRD, er et tiltak bygget på ideen om at kommuner kan lære av hverandre (se boks 5.3).

Denne form for endring kan omtales som refleksiv styring. Baldersheim (1998) omtaler denne form for styring på følgende måte:

”Gjennom refleksiv styring kan staten spele med i lokal meiningsdanning på ein måte som er utviklingsdrivande både for staten og kommunane. Refleksiv styring inneber å etablere målestokkar og standarder som innbyggjarane, politikarane og administrasjonen kan vurdere dei kommunale prestasjonane mot. Slike målestokkar vil ofte ha form av samanlikningar mellom kommunar, gjerne ut frå standarder sett av føregangskommunar. Dei vil dermed gi andre kommunar noko å strekkje seg mot. Gjennom å publisere slike standarder kan det skapast ein offentleg debatt i den enkelte kommune og eit press i retning av forbetring eller utvikling i ein bestemt retning, evt eit krav om å få tilbod av eit visst slag. Preferansar og meiningar blir altså påvirka indirekte, som ein refleks av og refleksjon over samanlikningane og debatten, difor nemninga ”refleksiv styring”.”

Ulike tilbakeføringsmekanismer og refleksiv styring reiser imidlertid en rekke spørsmål. Behovet for regelforenkling kan tenkes å kollidere med ønsket om å kunne sammenligne kommunene. Sammenligning skaper behov for flere og mer detaljerte rapporteringsregler som i neste omgang kan føre til standardisering av tjenesteproduksjonen. For å kunne sammenligne bør kommunene produsere de samme tjenestene noenlunde likt og for å kunne rapportere må en tilpasse seg et standardisert rapporteringssystem. Et annet aspekt er at omfattende rapporteringssystemer er ressurskrevende. Spesielt gjelder det hvis det utover regnskapsdata også skal rapporteres data om kvaliteten på kommunal tjenesteproduksjon.

Læringsperspektivet er grunnlaget for refleksiv styring. Kommunene lærer både ved å vurdere egne prestasjoner over tid, og gjennom å sammenligne seg med andre kommuner. Dette kan bidra til positive omstillingsprosesser, men også til at kommunesektoren blir mer ensartet og at alle kommuner nærmer seg gjennomsnittskommunen. At det blir slik trenger ikke være et mål. Det kan også være et mål at kommuner ikke ønsker å bli mer like, men heller velger egne lokalpolitiske prioriteringer som gjør at kommunene er gode på noen tjenester og heller nedprioriterer andre ulikt hva andre kommuner gjør.

Den refleksive styringen mellom stat og kommune har i senere tid blitt utviklet gjennom avtaler om kvalitetsutvikling. Dette er et ledd i konsultasjonsordningen mellom KS og regjeringen, der utgangspunktet er en videreføring av det arbeidet kommunene har lagt ned gjennom Effektivitetsnettverkene. Arbeidets siktemål og utfordring består i å finne en god balanse mellom nasjonal standardisering og lokale utviklingsbehov.

Kommisjonens syn

Kommisjonen er opptatt av at det finnes effektiv informasjonsinnhenting fra kommunene til staten. Dette er nødvendig for at det skal dannes et mest mulig korrekt bilde av situasjonen i kommunene og fylkeskommunene. Denne type informasjon er også nyttig for kommunene, som gis en mulighet til å sammenligne seg med andre kommuner. Kommisjonen mener også at informasjonsinnhentingen skal fungere slik at den ikke utgjør en unødvendig ekstra belastning på kommunene. Det bør nøye vurderes hvilken informasjon som skal innhentes. Effektiviseringsnettverkene er et eksempel på et styrings- og samhandlingsforhold som kan bidra til at det blir utviklet mer balanserte og dialogbaserte styringsformer. Lykkes nettverkene i årene fremover med å oppnå effektiviseringsforbedringer, er det mulig å tenke at slike samarbeidsformer kan erstatte mer detaljert og regelorientert statlig styring. I prinsippet bør årsmeldinger, regnskap, forvaltningsrevisjon og KOSTRA være tilstrekkelig rapportering fra kommunene.

5.3.5 Pedagogiske virkemidler

Pedagogiske virkemidler omfatter ulike former for informasjon og holdningspåvirkning (Eckhoff 1983) . Statlige aktører uttrykker på ulike områder ønsker om at kommunene skal gi visse tilbud eller foreta bestemte politiske valg. Stortingsmeldinger kan inneholde politiske signal om behovet for kommunal innsats uten at det formuleres som formelle krav. Sentrale aktører som deltar i debatten på et samfunnsområde kan også påvirke kommunene i retning av å ta visse valg.

Departementer sender også ut veiledere til kommunene om hva de bør foreta seg på et politikkområde. Veiledningsmaterialet gir gjerne utfyllende opplysninger om hvordan kommunen kan gjennomføre lovpålagte oppgaver. Materialet skal også være til hjelp når regjeringen ønsker at kommunene skal iverksette en viss type politikk. Et eksempel på slik veiledning er regjeringens arbeid med å få kommuner til å slå seg sammen. Et annet er KRDs veileder med informasjon om brukervalg og hvordan kommunene kan ta det i bruk (KRD 2004).

Dette er en styringsform som ikke stiller formelle krav til kommunene om å gjennomføre tiltak. Kommunene trenger ikke å følge de råd som informasjonen gir. På samme måte som regelstyring, vil imidlertid veiledere og retningslinjer representere klart definerte arbeidsoppgaver og en kilde til stabilitet og trygghet. I forholdet mellom politikk og administrasjon kan en veileder bli brukt fra administrasjonens side til å foreslå visse løsninger med støtte i en autoritativ kilde utarbeidet av et departement eller direktorat. 7 På denne måten forenkler og letter veiledere arbeidet i kommunene, samtidig som de fungerer som et styringsvirkemiddel for staten.

Det er ikke uproblematisk at statlige organer driver en utstrakt pedagogisk virksomhet overfor kommunene. Det er ikke alltid tydelig at det som formidles er politiske signaler og ikke noe kommunene ”skal” gjennomføre. I tildelingsbrevet til fylkesmannsembetene i 2005 blir det presisert at fylkesmennene skal informere om plikter og om hvilken frihet kommunene har ved iverksetting av statlig politikk.

Veiledningsmateriale er ikke juridisk bindende, men kan av aktører i beslutningssystemet og av publikum bli oppfatter som nettopp det. Det gjelder både i offentlig debatt og blant kommunale og statlige beslutningstakere. Veiledningsmaterialet kan også få en rettslig funksjon. Hva et departement mener i et veiledningsrundskriv og hvilken forvaltningspraksis som har etablert seg, kan fungere som rettskilde. Dersom en sak som har vært oppe til behandling i forvaltningen kommer til rettssystemet, vil veiledninger kunne være rettskilder som har betydning for utfallet og skape presedens for tilsvarende saker (Eckhoff 1987) .

Kommisjonens syn

Det er viktig at staten tilrettelegger for pedagogiske virkemidler i forhold til kommunene og fylkeskommunene. Dette vil i mange tilfeller fungere bedre enn omfattende regelstyring. Kommunene kan bevare sitt spillerom for tilpasning og prioritering. Imidlertid er det grunn til å reise en advarsel mot pedagogiske virkemidler som kommunene kan oppfatte som regelverk og bindende normer. Representanter for statlige myndigheter har et ansvar for å klargjøre hva som er veiledning, og som kommunen kan rette seg etter dersom det er tjenlig, og hva som er bindende normer som kommunen må rette seg etter.

5.3.6 Rammestyring eller detaljstyring?

Styring både mot resultater (innhold), ressurser (økonomi) og organisering, kan skje detaljert eller gjennom rammer. Staten kan ved svært detaljerte spesifikasjoner stille krav til kommunene om hva som skal gjøres og hva som skal oppnås. I sin ytterste konsekvens vil detaljstyring bety at prosessen, fra et statlig krav til kommunen er bestemt til det skal leveres i form av en ytelse, blir spesifisert i minste detalj. Dette kan bety at det følger en pakke av penger, detaljerte administrative og operative rutiner og detaljerte resultat- og produktkrav når kommunen skal innpasse oppgavegjennomføringen i organisasjonen. Dette vil være effektueringskommunen i praksis.

Motsatt kan staten definere en oppgave på en svært romslig måte. Ressursene overføres gjennom rammetilskudd. Kommunene får frihet til selv å bestemme organiseringen av oppgaveløsningen og utformingen av lokale administrative og operative rutiner. Det stilles ikke detaljerte resultatkrav, men det gis generelle mål for oppgaveløsningen. Dette vil være en situasjon som bygger oppunder en ide om en integrert modell mellom stat og kommune basert på partnerskap.

Det kan ikke trekkes noe skarpt skille mellom detaljstyring og mer rammepreget styring. Innenfor en oppgave er det elementer av begge. En ny oppgave kan kompenseres gjennom inntektssystemet samtidig som det stilles spesifiserte krav til resultatet.

Tabell 5.2 antyder hvordan den statlige styringen har utviklet seg siden midten av 80-tallet. Prinsippet om rammestyring har stått sterkt. Det lå til grunn både ved innføringen av inntektssystemet i 1986 og når kommuneloven fra 1992 ble vedtatt. Ambisjonen var at kommunene selv i større grad skulle bestemme over ressursprioriteringer og organisering av virksomheten. I forhold til rammeoverføringer har prinsippet blitt praktisert i varierende grad. Siden 1988 har øremerkingen tiltatt dersom en måler dette i utviklingen av de frie inntektenes andel av kommuneopplegget 8 . Et annet utviklingstrekk er den tiltakende styringen i forhold til resultatsiden. Det har vært en bevisst politikk siden 1993 at mål- og resultatstyring skal legges til grunn ved styringen også av kommunene og fylkeskommunene (jf St.meld. nr. 23 1992-93 ). Mål- og resultatstyringen har allerede materialisert seg gjennom utviklingen av KOSTRA. Dette videreføres nå gjennom arbeidet med utvikling av kvalitetsindikatorer for kommunal tjenesteproduksjon (jf. Fürst og Høverstad, 2004). Det kan diskuteres om ikke rapportering i forhold til slike indikatorer kan bidra til at detaljkravene til oppgaveløsningen styrkes, og til standardisering av tjenestenes innhold. Spillerommet for kommunens politiske ledere til å påvirke innholdet i tjenestene vil slik sett reduseres. For brukerne gir det muligheter for å sammenligne kvaliteten på tjenestene mellom kommuner og kanskje også institusjoner innenfor samme kommune (jf undersøkelser som gjøres i skolene og karakternivået på den enkelte skole som legges ut på nettet).

Utviklingen av den statlige styringen ovenfor kommunesektoren de siste 20 årene peker i ulike retninger. Mens styringen har blitt strammere på økonomi- og innholdssiden har kommunene fått større frihet til selv å velge organisasjonsformer for de ulike virksomhetene.

Kommisjonens syn og forslag

Kommisjonen mener det bør legges et rammestyringsperspektiv til grunn når staten utformer styringstiltak overfor kommunene. Kommisjonen registrerer at det siden innføringen av et rammeoverføringssystem i 1986 har skjedd en utvikling i retning av at statlige midler til kommunene og fylkeskommunene i større grad har blitt øremerket. Kommisjonen støtter arbeidet med å innlemme øremerkede tilskudd i rammetilskuddet, men må samtidig beklage den svake framdriften i arbeidet.

Kommisjonen vil også bemerke at det kan se ut til at det skjer en statlig detaljering i forhold til utformingen av kommunale tjenester gjennom arbeidet med å utvikle detaljerte resultat- og kvalitetsmål. For kommunene kan standardisering som skal muliggjøre sammenligning mellom kommunene bety mindre spillerom for den enkelte kommune til å påvirke innholdet i tjenesteproduksjonen. Kommisjonen foreslår at det settes i gang en evaluering av hvilke konsekvenser felles kvalitetsindikatorer for kommunene vil ha for lokaldemokratiet.

Kommisjonen foreslår at det settes i gang en eva­luering av hvilke konsekvenser felles kvalitetsindikatorer for kommunene vil ha for lokaldemokratiet.

Medlemmet Røssland mener at stykkprisfinansiering vil kunne styrke det kommunale selvstyret i kombinasjon med økt brukermedvirkning og delegering av makt ned til lokale politiske organer. Kommunene vil da selv ha muligheten til å kontrollere deler av sine inntekter og utgifter, og organisere sine tilbud på den måten de mener innbyggerne har størst utbytte av.

5.4 Statlig styring - omfang og i ­hvilken retning?

Sentrale elementer i styringen fra staten rettet mot kommunene knyttes til styring gjennom regelverk, økonomisk styring, profesjoner, veiledning og resultater. Dette har vært sentrale trekk ved statens styring så lenge kommunene har vært en viktig del av velferdsstaten. Omfanget og utøvingen av styringen har vært hyppige debattema og kilde til bekymring i alle ledd av styringskjeden. Bekymringer har vært knyttet til redselen for at viktige velferdsoppgaver ikke ivaretas dersom staten ikke styrer effektivt, men og en bekymring for at lokalpolitikerne taper innflytelse og at lokaldemokratiet svekkes. Dessuten skaper styringen koordineringsproblemer og svakere effektivitet. Det kan også konstateres at det har vært avstand mellom intensjoner ulike regjeringer har uttrykt om rammestyring og faktiske resultat med stort innslag av detaljstyring, detaljreguleringer og øremerking som også Stortinget er med på.

Det er imidlertid vanskelig å slå fast at spillerommet til kommunene er blitt mindre etter de store omleggingene av styringen mellom staten og kommunene ved innføringen av inntektssystemet i 1986 og kommuneloven av 1992. Med nye oppgaver, flere ressurser og ansatte samt regelverksomlegginger, kan det hevdes at det har fulgt utvidet ansvar og nye muligheter for lokalpolitikerne. Den statlige rammeloven for kommunene og fylkeskommunene, kommuneloven, gav kommunene økt organisatorisk frihet. Denne friheten har i liten grad blitt påvirket av nye statlige reguleringer. Dette viser seg blant annet i den store variasjonsbredden når det gjelder kommunal organisering. Her er det dokumentert at lokalpolitikerne både har mulighet og evne til å bruke et lokalt handlingsrom (Bukve og Offerdal 2002, Vabo 2001) . 9

Samtidig har det imidlertid vært en tendens i retning av sterkere styring i forhold til innholdet i den kommunale virksomhet og hvilke resultater kommuner og fylkeskommuner leverer. Det er i dag større innslag av rettighetslovgivning i forhold til kommunene. Dessuten utgjør mål- og resultatstyring en vesentlig komponent i forholdet mellom staten og kommunene (for eksempel gjennom KOSTRA). Økt bruk av øremerkede tilskudd er et uttrykk for sterkere økonomisk styring for å påvirke den kommunale tjenesteproduksjonen og innholdet i den kommunale virksomhet.

På denne bakgrunnen kan det være grunn til å stille spørsmål om denne utviklingen har vært til gunst for lokaldemokratiet. Det kan være grunn til å vurdere på hvilke områder styringen har blitt sterkere og hvor den har blitt svakere. I et lokaldemokratisk perspektiv er dette viktige spørsmål. Det er ikke sikkert at det er på de områder hvor friheten har blitt utvidet at behovet for frihet har vært størst, dersom det er hensynet til lokaldemokratiet som skal vektlegges. Det har blitt stilt spørsmål om ikke kommunene har fått frihet på områder som i liten grad bidrar til lokalpolitisk engasjement og deltakelse (Larsen og Offerdal 2000) . Et sentralt spørsmål i den videre debatten må derfor bli hva det er staten skal styre? Skal kommunene gis større frihet til å definere innholdet i hva de skal drive på med?

5.5 Styringskapasitet og organiseringen av styringen

5.5.1 Å utøve styring betyr også et behov for styringskapasitet

For at offentlig forvaltning skal utføre oppgaver må en rekke vilkår oppfylles:

• Det må være behov og etterspørsel etter tjenesten. Det betyr også at brukerne og behovsomfanget i forhold til tjenesten må registreres.

• Tjenesteproduksjonen skal finansieres.

• Tjenesteproduksjonen skal bemannes med kvalifisert arbeidskraft.

• Tjenestene skal utvikles i samspill med innbyggerne.

• Tjenesten skal tilpasses den enkelte bruker slik at vedkommende får best mulig nytte av den.

• Det vil alltid være en fordel å se oppgaveløsningen lokalt i sammenheng med annen lokal oppgaveløsning.

• Det bør føres kontroll med oppgavegjennom­føring og ressursbruk (revisjon).

Dette krever et ikke ubetydelig forvaltningsapparat. Kommunene er i dag de viktigste iverksetterne av offentlig tjenesteproduksjon. En stor andel av tjenesteproduksjonen skjer på bakgrunn av statlige politiske vedtak. Kommunene vurderes som det forvaltningsleddet som har de beste forutsetningene og kapasiteten for å kunne ivareta og styre store deler av denne offentlige tjenesteproduksjon.

Offentlig forvaltning er delt inn i ulike forvaltningsnivåer som igjen er delt opp etter territorielle og funksjonelle kriterier. Også innenfor de enkelte forvaltningsnivåene har vi en oppdeling mellom nivå.

Staten er organisert med et sentralt apparat som består av Stortinget, regjeringen og departementene. Dette apparatet har i første rekke oppgaver med å forberede og vedta lover og budsjetter samt vedta oppgaver som staten og andre forvaltningsorganer 10 får ansvaret for å gjennomføre. De skal også sørge for at vedtak, regler og ressurser blir formidlet. Samlet kan man si at denne delen av statsapparatet tar seg av den overordnede styringen. Men dette apparatet har ikke tilstrekkelig administrativ kapasitet. Derfor er det også opprettet et ytre statlig apparat med administrative oppgaver av ulik karakter, som for eksempel å føre tilsyn, gi veiledning og fordele og formidle ressurser.

Det finnes ulike prinsipper for hvordan denne delen av statlig forvaltning kan organiseres: Et rent oppgaveprinsipp går ut på at det velges å etablere et nasjonalt organ som har ansvar for å ivareta administrative oppgaver innenfor en sektor. Denne modellen kan omtales som en direktoratsmodell. Dette er organer som kan ha hele landet som arbeidsfelt uten at de legger oppgaver ut til regionale eller lokale enheter. Men mer vanlig er det at både enkelte administrative, men mest operasjonelle funksjoner legges til regionale og/eller regionale/lokale enheter. Geografisk fordeling av oppgaver til underliggende organer er oftest en forutsetning for at oppgavene skal utføres effektivt. Det vil som regel være mindre effektivt å legge styringskapasitet til ett sentralt organ som da vil ha en lang geografisk avstand til styringsobjektet.

En annen modell er å desentralisere oppgaver til ikke-spesialiserte statlige forvaltningsorganer. Fylkesmannsembetet er et statlig organ som har flere typer oppgaver. Fylkesmannsembetet representerer en geografisk desentralisering internt i statsforvaltningen slik at den som utøver styring kommer nærmere den som styres. Det som er felles for disse to modellene av desentralisering internt i statsforvaltningen er at det er direkte kommandolinjer fra sentrale forvaltningsorganer til ytre etat.

5.5.2 Kommunene representer styrings­kapasitet for staten

En tredje modell for desentralisering som er sentral i den norske forvaltningsmodellen, er hvordan staten overlater oppgaver til kommunene og fylkekommunene. På samme måte som fylkesmannen, er kommunen og fylkeskommunen ikke et organ med én spesialoppgave eller noen få nær beslektede oppgaver, men organer som har et generelt oppgaveansvar. Kommunene og fylkeskommunene er heller ikke hierarkisk sett direkte underlagt staten, men er egne valgte politiske organer med et politisk ansvar og mandat fra innbyggerne i det territoriet enheten omfatter.

Når kommunene blir pålagt å utføre oppgaver, kan staten ha flere motiv for det. En grunn kan være å dra nytte av den administrative kapasiteten kommunen representerer. Isteden for å opprette en egen lokal forvaltning, vil kommunene allerede ha et administrativt apparat som kan utnyttes. En annen grunn er at kommunen representerer en politisk nærhet til innbyggerne. Også dette er en faktor i forhold til å ha styringskapasitet. Å kunne tilpasse tjenestene til brukerne er i dag en viktig del av offentlig styring. En tredje grunn er hensynet til samordning. En rekke offentlige oppgaver kan best løses i samspill mellom ulike etater. Kommunen er i dag den institusjon som kan tilby den beste muligheten for koordinert oppgavegjennomføring i forhold til andre oppgaver den har ansvar for. Staten kan også ha et økonomisk motiv for å legge tjenesteproduksjon til kommunene. Kommunene forvalter store økonomiske ressurser og gjennom å legge en oppgave til kommunene kan staten se en mulighet for å finansiere den. I konkurransen om kommunale ressurser vil staten stille sterkt. Imidlertid er det ikke sikkert at dette bidrar til at kommunal styring styrkes. Dersom staten i for sterk grad styrer kommunens prioriteringer, kan det føre til en mindre effektiv ressursbruk totalt.

Men det som også kan skje når staten bruker kommunen som iverksetter, er at tillitsforholdet mellom dem settes på prøve. Selv om kommunene med unntak utfører oppgavene etter oppskriften og i samsvar med vedtatte mål, er det unntakene som fort kommer i fokus. Resultatet kan bli mer omfattende kontroll og tilsyn og en tro på at statlige styringstiltak er det eneste som nytter. Redusert tillit mellom staten og kommunene kan bli resultatet. Dette behandles utførlig i kapittel 6.

5.6 Kommisjonens syn - Statlig styring – Fra kommando til dialog?

Kommisjonen mener forholdet mellom stat og kommune fortsatt i for stor grad preges av en hierarkisk styringsstruktur. Selv om kommisjonen ser behovet for nasjonal styring og at staten ut fra nasjonale interesser har en overordnet stilling, vil det likevel i en tid framover være behov for å fokusere på og utvikle partnerskapet mellom staten og kommunesektoren. Partnerskapet og dialogen må ta utgangspunkt i en integrert modell for forholdet mellom stat og kommune, og der de grunnleggende prinsippene i denne modellen blir ivaretatt. Særlig gjelder det et vern om kommunenes muligheter til å tilpasse og samordne sine oppgaver lokalt. Som vist i kapitlene 2 og 4 mener kommisjonen at det på den måten er mulig å sikre et politisk handlingsrom i kommunene som er grunnleggende for lokaldemokratiet og politisk deltakelse. For å sikre dette ser kommisjonen for seg en utvikling fra sterkt innslag av hierarkisk styring mot mer dialogbaserte styringsformer og partnerskap. Dette er vist i figur 5.2.

1 Figuren er utformet etter en figur presentert i Hansen, Heløe og Klausen (2000:98)

Figuren gir et oppsummert bilde av styrings- og samhandlingsforholdet mellom staten og kommunene og viser to dimensjoner ved forholdet mellom nivåene: Den ene er knyttet til om forholdet er hierarkisk eller egalitært. Den andre til om den er orientert mot sentrale regler og om kommunen blir målt i forhold til avvik fra regelverket eller om forholdet er preget av dialog- og løsningsorientering.

Kommisjonen mener at relasjonen mellom forvaltningsnivåene i dag kan plasseres opp mot venstre i figuren. Kommisjonen ønsker en bevegelse nedover til høyre mot regelverksforenkling, innlemming av øremerkede overføringer i rammetilskuddet og utvikling av dialogformer sentralt og regionalt. I forhold til dialog er dette prosesser som enda ikke helt har festnet seg ved at dialogformene fortsatt er i støpeskjeen og derfor må følges opp. Dette kommer kommisjonen tilbake til i kapittel 6.

Kommisjonen ser et behov for at det i den offentlige debatten og fremtidig reformarbeid sterkere fokuseres på hva den statlige styringen skal rettes mot. Kommisjonen ønsker at oppmerksomheten i større grad rettes mot innholdsstyringen av kommunal virksomhet.

Det er også et behov for å stille spørsmål ved hvor styringskapasiteten skal plasseres eller m.a.o. hvem det er som skal styre? Det må vurderes om ikke den kapasitet staten disponerer mht. å styre kommunene delvis kan overføres til kommunene og dels omgjøres til kapasitet for dialog mellom staten og kommunene. Dette vil bidra til en sterkere vektlegging av partnerskapsperspektivet mellom staten og kommunene.