7 Politisk deltaking lokalt 1

Institutt for administrasjon og organisasjonsvitskap, Universitetet i Bergen Audun Offerdal

7.1 Innleiing

I notatet drøftar eg først kva vi kan meine med lokalstyre; dernest understrekar eg nokre sider ved demokrati som styresett og løfter fram to utfordringar som demokratiet i kommunane står overfor. Eg gjev så eit kort oversyn over nivået på og variasjonane i den politiske deltakinga i kommunepolitikken. Dernest tek eg opp nokre viktige vegval ein må ta stilling til dersom ein skal tilrå tiltak for å gje gode vilkår for ei demokratisk lokalstyreordning. Til slutt tek eg opp spørsmålet om kommunestorleik og forholdet mellom deltaking og kostnadseffektivitet og presenterer ein lokalstyremodell med utgangspunkt i den gamle sokne-kommunen som kan minske spenningen mellom desse verdiane.

7.1.1 Om lokalstyre

På same måte som einkvar annan organisasjon treng også eit land ei eller anna form for lokalstyre. Dei som er tildelte styringsrett vil måtte ha delegert makt og mynde til folk tilsette utanfor dei politiske og administrative institusjonane sentralt. Landet må delast opp i mindre einingar. Det vi kallar ”det lokale” framhevar geografi som ein organiserande, og dermed fellesskapsskapande, faktor. Det lokale er stadbunde. Lokalstyre dreier seg om korleis eit styresett fordeler makt og mynde geografisk. Men det finst mange former for lokalstyre. Og det finst mange typologiar. Ein av desse byggjer på to dimensjonar ved dei lokale einingane landet er delt inn i:

1. I kva grad dei som er gitt styringsmynde innan den lokale eininga er representative for innbyggjarane og

2. kva oppgåver er dei gitt ansvar for. 2

Med graden av representativitet meinast både kven dei styrande representerer, dvs kor dei har legitimitetsgrunnlaget sitt frå, og kva fridom dei har til å realisere eigne mål. Den andre dimensjonen, oppgåver, viser til spørsmålet om dei styrande har eit generelt ansvar for offentlege oppgåver lokalt eller om dei berre har eit avgrensa ansvar for heilt spesifiserte oppgåver som for eksempel skulesaker eller sosialsaker. Typologien gir fire former for lokalstyre:

1. Kommunar: Lokale einingar der dei styrande har høg grad av representativitet og der dei har eit generelt ansvar for offentlege oppgåver.

2. Særkommunar: Einingar der dei styrande i høg grad er representative, men der dei berre har ansvar for ei spesifikk oppgåver. Skulekommunar, fattigkommunar, brannkommunar og hamnekommunar er historisk ikkje ukjende i norsk samanheng, og i England og USA er dette ei vanleg form for organisering av lokalstyret.

3. Prefektstyre: Ein sentralt utpeikt person styrer eininga på vegner av sentrale styresmakter og er tillagd ansvar for eit forholdsvis generelt saksfelt. Eit eksempel på dette kan vere den gamle ordninga med amtmenn og futar før formannskapslovene av 1837.

4. Den lokale stat: Sentralt tilsette og utpeikte personar har ansvar på vegner av sentrale styresmakter for avgrensa oppgåver. Eksempel finn vi innanfor trygdesektoren, politi, sjukehus, militæret og, i den grad dei framleis er å rekna som statlege, innanfor post og telegraf 3 .

Ei lokalstyreordning vil som oftast vere sett saman av ulike blandingar av desse lokalstyreformene. Her til lands ser vi frå eksempla at formene finst samstundes. Blandingsforholdet mellom dei har variert over tid og samkvemmet mellom einingar frå ulike former vil vere ulikt frå tid til tid og frå stad til stad. Men det er berre ei av desse formene eg vil karakterisere som eit lokaldemokratisk lokalstyre. Og det er eit lokalstyre organisert som kommunar.

7.1.2 Om lokaldemokrati

For å grunngje dette er det nødvendig å drøfte kva eg meiner er viktige sider ved demokratiske styresett. Trass i, eller kanskje nettopp på grunn av, to verdskrigar og totalitære herjingar gir det meining å karakterisere det 20. århundret som århundret der demokratiet som styreform fekk sitt gjennomslag. Dei fleste land vil på eitt eller anna vis søkje å stå fram som demokratiske. Demokrati er blitt eit honnørord. Det er ikkje lenger dei som er for eit demokratisk styresett som treng å grunngje kvifor demokrati er ei god styreform. Det er dei som meiner styreforma ikkje er god som må grunngje standpunktet. Dessutan, og det er kanskje vel så viktig, det er ikkje lenger nokon seriøs debatt om forholda i eit land eller lokalsamfunn er slik at dei passar for demokrati. Eller som Amartya Sen uttrykkjer det: ”A country does not have to be deemed fit for democracy; rather, it has to become fit through democracy” (Sen, 1999:4) . Men som eit honnørord med tilslutning frå alle, er det sjølvsagt mange ulike definisjonar og meiningar om kva demokrati eigentleg er; kva som er dei sentrale kjenneteikna ved eit demokrati. Dersom ein gjennomførde ei empirisk undersøking av dei reelt eksisterande demokratia, ville det truleg bli vanskeleg å finne mange felles kjenneteikn. Ofte blir det peika på at visse prosedyrar må vere til stades om eit politisk system skal kunne kallast demokratisk: Representantar valde gjennom frie val, alle vaksne har stemmerett, alle vaksne kan stille til val, borgarane har rett til å uttrykke sine meiningar utan fare for sanksjonar, borgarane har tilgjenge til ulike informasjonskjelder, og borgarane har rett til å skipe lag og organisasjonar. 4 Men under slike meir prosedurale kjenneteikn ligg det også nokre meir grunnleggjande førestillingar. Eg skal nemne fire som eg ser som viktige.

For det første ligg det til grunn for eit demokratisk styresett ei oppfatning om at menneska kan styre – at dei kan forme det samfunnet dei lever i. Det er ikkje blinde makter som styrer. Korkje gudar eller djevlar, lagnad eller tilfeldige hendingar rår grunnen åleine. Menneska kan forme og omforme samfunnet. Dette blir vel i dag tatt som noko sjølvsagt, men det var ein av dei store nye innsiktene hos dei gamle grekarane. I dette ligg det då også at vi som menneske alltid har eit val. Det finst alltid fleire vegar å gå.

For det andre, og det er kanskje noko like sjølvsagt, men likevel verdt å understreke: Demokrati dreier seg om ei styreform for eit fellesskap av menneske. Demokratiet dreier seg om vi og vårt og ikkje om meg og mitt. Med fellesskap tenkjer eg her ikkje på at alle er einige, at vi eigentleg er i same båt eller liknande formuleringar. Tvert imot, for at vi skal kunne tale om demokrati treng vi usemje, konfliktar og ulike meiningar. Men det må vere noko som bind saman. Det kan vere geografi, oppfatningar om at ein høyrer saman, etnisitet, språk som gjer at vi finn det nødvendig å skipe ei styringsordning for denne fellesskapen. Og styreforma er nødvendig nettopp fordi det er konfliktar og usemje samstundes som det er oppgåver vi må løyse i fellesskap med andre.

For det tredje, og dette er eit punkt som kan falle mange tungt for brystet, det er ei grunnleggande norm i eit demokratisk politisk system at alle er kompetente til å vere med å styre. Det er ingen som ikkje er i stand til å ha meiningar om korleis fellesskapet skal styrast. Det finst ingen ekspertar på demokrati som kan fortelje andre kva problem dei har og kva løysingar som er dei rette. Rette og sanne løysingar høyrer ikkje heime i eit demokratisk system. Dei som har funne sanninga har tvert imot vist seg å vere ein fare for demokratiet. 5

For det fjerde, og det heng saman med det tredje punktet, politikken er ein viktig konfliktløysar i demokratiske politiske system. Politikken er demokratiet sin måte å løyse konfliktar på, eller i det minste gjere det mogleg å leve med dei.

Det finst mange definisjonar av politikk. 6 Politikk blir oftast knytt til dei politiske institusjonane 7 . Politikk er det dei driv med på Stortinget og i regjeringa, i fylkesting og i kommunestyre. Men politikk blir også ofte knytt til forhold som inneber bruk av makt, styring og autoritet 8 . Den kanskje mest kjende definisjonen av politikk legg vekt på innhaldet i politikken og at politikk dreier seg om autoritative fordelingar av gode og byrder. 9 Men det er ei side ved politikken som ofte blir gløymd, og ikkje sjeldan miskjend: Politikken si prosess-side . Med det tenkjer eg på politikk oppfatta som visse måtar å løyse konfliktar på, som ein styringsmetode. Nå finst det vel dei som meiner at eit viktig kjenneteikn ved politisk verksemd er at den skapar heller enn løyser konfliktar. Det er truleg mykje av den oppfatninga som ligg i utsegner som at ”det har gått politikk i saka”. Men konfliktar er på mange måtar både grunnlaget for og ei fylgje av politikken. Utan konfliktar ville politikken vore både grunnlaus og meiningslaus. Dersom alle var samde om alle saker, om kva som var godt, kva som var rett, kva som var den beste fordelinga av gode og byrder i samfunnet og korleis dei ulike interessene i samfunnet skulle tilpassast kvarandre, ville ein ikkje ha bruk for nokon som arbeidde med å samordne og jenke dei ulike synspunkta til kvarandre slik at dei ikkje resulterer i konfliktar som bryt ned det som blir oppfatta som ein god måte å leve på. Det sentrale kjenneteiknet ved slike konfliktar er at det ikkje finst noko kjend logisk eller teknisk løysing som opphevar dei. Det finst ingen teknisk kunnskap som kan brukast til å fjerne konfliktane. Det finst heller ingen politisk kunnskap som kan fjerne desse konfliktane, men politisk kunnskap kan bli brukt til å halde konfliktane på eit nokolunde leveleg nivå. Det er derfor ikkje sanninga ein kjemper fram i politikken. Det er ikkje den einaste rette løysinga som er den viktige. Politikarane skal ikkje kome fram til rasjonelle løysingar, men til politiske løysingar. Rasjonelle løysingar i betydninga fagleg rette løysingar innanfor eit nærare definert saksfelt er sjølvsagt viktige også i politikken, men dei er ikkje dei viktigaste løysingane. Langt viktigare er det at løysingane er politisk rette løysingar. Politikken dreier seg meir om meining og opinion enn om sanning. Og det dreier seg vel så mykje om å skape meiningar som å fylgje meiningar. Det er her den politiske leiaren har si oppgåve.

Politiske måtar å løyse konfliktar på føreset ei viss semje, nemleg semje om at dei politiske framgangsmåtane i seg sjølve er fornuftige. Og det føreset at ein i ei viss grad godtek at alle dei som er motstandarar i konflikten har sine legitime interesser å ta vare på, og at dei har argument og synspunkt som er verdt å høyre på og som dei har krav på å få leggje fram. Demokratiet er derfor ei god styreform for folk som ikkje er heilt sikre på at dei sjølve har rett. Politikk er slik sett ei form for påverknad mellom menneske der ein person påverkar ein annan ved overtaling, overtyding, forhandling og gjerne også hestehandel slik at eigne synspunkt og standpunkt vinn tilslutning. Semja det er snakk om i politikken er derfor ei semje i ein konkret situasjon om at fellesskapen er viktigare enn usemje om innhaldet i visse handlingar. Gjennom slike prosessar vil den politiske fellesskapet bli halden oppe og utvikla. 10

Ei viktig side ved eit lokaldemokratisk styringssystem er at det i sin kjerne er politisk. Det er ikkje saksekspertar og administratorar som er dei sentrale aktørane. Det er politikarane. Utan politikarar mister lokalstyret sitt demokratiske innhald og ein sit igjen med ei eller annan form for lokalt statsstyre. Og det er i kommunane ein finn politikarane.

7.1.3 To utfordringar for lokaldemokratiet

Det er vanleg å oppfatte at kommuneinstitusjonen i sitt vesen er todelt. Den er på same tid både ein politisk organisasjon og ein forvaltningsorganisasjon. Den politiske organisasjonen har innslag av å vere forvaltning. Men det betyr også at forvaltningsorganisasjonen har innslag av å vere politisk. Kommunane er underlagde staten og skal på vegner av sentrale styresmakter forvalte gjennom­føringa av den politikk den står for. Den eine ut­fordringa for kommunane er derfor å kunne føre ein politikk ut frå eigne mål og verdiar. Dette kan vere eit problem når kommunane blir pålagde mange oppgåver frå sentralt hald samstundes som det er ein premiss at kommunane har eit potensiale for innsparingar gjennom organisatoriske effektiviseringstiltak som vil kunne finansiere ein del av oppgåvene. Men dersom denne tenkjemåten skulle vere feil, slik at den sentrale styringa resulterer i at kommunar manglar ressursar til å kunne føre ein eigeninitiert politikk, vil grunnlaget for politikken og demokratiet lokalt forsvinne. Begge føreset nettopp at det er rom for val – at ikkje alt er fastlagt av andre. Den menneskelege vilje og evne til å skape må derfor hegnast om.

I Noreg og svært mange andre land står oppfatninga om målstyring sterkt hos sentrale styresmakter 11 når det gjeld forholdet mellom stat og kommune. Staten skal legge fast måla og kommunane skal gjennomføre dei. Dette kom klart fram i utgreiinga om ny kommunelov frå 1990 og finst igjen i fleir offentlege utgreiingar 12 . Målstyringstankegangen heng saman med det som er blitt kalla ein integrasjonsmodell av forholdet stat – kommune i motsetning til ein autonomimodell. 13 I autonomimodellen blir stat og kommune sett som to skilde sfærar med ansvar for sine klart avgrensa oppgåver. Det er i prinsippet innebygt eit motsetningsforhold mellom dei to. Integrasjonsmodellen understrekar derimot det felles ansvaret stat og kommune har for å løyse offentlege oppgåver. Autonomimodellen er nært knytt til oppfatninga om det kommunale sjølvstyret, og dei fleste kommunale reformer er blitt gjennomført med forsikringar om at det kommunale sjølvstyret skulle vernast og odlast.

I formålsparagrafen til den siste kommunelova av 1992 blei omgrep som ”kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre” og ”de kommunale og fylkeskommunale fellesinteressene innanfor ramma av det nasjonale fellesskap” framheva, samstundes som det kommunale sjølvstyret blei ikkje nemnt. Paragrafen er ei bevisst kodifisering av ein praksis som har eksistert i mesteparten av etterkrigstida. Grunnlaget ligg i statens bruk av kommunane for å gjennomføre velferdspolitiske målsettingar. Det er truleg heller ikkje heilt tilfeldig at alle dei større utgreiingane om kommunane sidan tidleg på 90-talet har plassert kommunane innanfor eit styringssystem som også har andre målsettingar enn lokalt sjølvstyre. I innstilling frå Christiansenutvalet kan verksemda i kommunane og fylkeskommunane og den lokale statsforvaltninga ikkje vere eit mål i seg sjølve. ”Virksomheten må hele tiden vurderes i forhold til de overordnede samfunnsmessige målene.” 14 Desse måla var ”1.Effektiv ressursbruk, 2. Rettferdig fordeling, 3. Nasjonaløkonomisk styring, 4. Rettssikkerhet, 5. Regional utvikling, 6. Miljøvern og ressursforvaltning og 7. Levende demokrati.” 15 Det lokale sjølvstyret er dermed noko ein kan realisere berre i den grad det kan bli tilpassa dei andre samfunnsmessige måla. Men dei lar seg kanskje ikkje realiserast innanfor eit lokalpolitisk styringssystem. Den viktigaste grunngjevinga for kommunane som politiske organisasjonar som står igjen er ”det lokale folkestyre som en samordningsinstans” gjennom ”avveininger mellom ulike hensyn, om tilpassing av ulike behov, om prioriteringar mellom ulike interesser – i et nøtteskall; samordning er avhengig av politisk virksomhet”. 16 Dette er viktig, men det er ikkje alt.

Integrasjonsmodellen føreset ikkje utan vidare at kommunane blir underordna staten. Integrasjon må om den skal ha noko meining, føresetje to partar som begge har eit sjølvstendig maktgrunnlag og som går saman om å løyse det som blir oppfatta som felles oppgåver. I praksis kan integrasjonsmodellen likevel lett utvikle seg til ei sentral dirigering av kommunane som om dei var del av ein kva slags byråkratisk forvaltning som helst.

Den andre utfordringa kommunane står overfor heng saman med ei anna side ved integrasjon og målstyring, nemleg den vekta som tilnærminga legg på kommunane som tenesteytarar – som leverandørar av offentlege tenester til innbyggjarane. Tenestene kommunane yter til innbyggjarane har alltid vore viktige i kommunepolitikken. Dei utgjer råstoffet i dei politiske prosessane. Og ulike interesser vil gjere seg gjeldande når det skal prioriterast mellom dei ulike tenestene kommunane skal tilby. Det er likevel nokre aspekt ved den vekt som blir lagt på tenestesida som det kan vere verdt å peike på og som lett kan føre til at politiske prosessar blir gløymde eller jamvel oversedde. Det er for det første ofte ikkje politikk som står i sentrum for tenestene; det er behova til den einskilde. Og behova kan kartleggjast på andre måtar enn gjennom politiske prosessar t.d. gjennom brukarundersøkingar. For det andre kan dette også føre til at politikken blir erstatta av kalkulasjonar av behov og overforbruk eller underforbruk av ressursar i forhold til behovsdekninga. Effektive tenester er rettesnora. Og det blir leita etter prinsipp som kan brukast til å unngå politiske prosessar. 17 Dei bør heller erstattast av faglege vedtak bygde på sikker kunnskap om kva som er den rette politikken, eller dei bør erstattast av marknaden der individa kan gje uttrykk for sine behov gjennom kjøp og sal av varer og tenester. Og for det tredje vil vekt på tenestesida lett føre til at forholdet mellom kommunen og dei einskilde innbyggjarane vil bli sett i form av juridiske rettar og ein får krav om rettkravslover. I sin tur kan dette føre til at politiske ord og omgrep og vekt på politiske prosessar kan bli tekne over av økonomiske tenkjemåtar med vekt på marknadsprosessar eller juridiske ord og vendingar med vekt på juridiske rettar. Kommunen som politisk institusjon med borgarar som fastlegg kva politikk som skal vere gjeldande i kommunen kan dermed lett bli gløymd. Ein annan måte å seie dette på er at når ein legg vekt på tenestesida, og dermed uttakssida i det politiske systemet, kan det vere lett å sjå bort frå dei politiske prosessane som formar politikken på inntakssida i systemet. Dersom vi vil setje spenninga mellom inntaks- uttakssida i politikken på spissen, kan vi spørje om kva vi vil gjere den dagen vi finn ut at demokratiet ikkje lenger løner seg.

Innanfor ein slik måte å tenkje på blir innbyggjarane i kommunane sett på som tenestemottakarar og brukarar heller enn som borgarar. Det viktige er at dei får dekka behova som dei har, ikkje at dei sjølv deltek aktivt i å velja kva behov som er viktige å få dekka av det offentlege. Men denne tenkjemåten ser bort frå det politiske på to måtar. Først ved at alle behov synest like verdige til å bli dekka av det offentlege. For det andre, og det er viktig i min samanheng, er behova definerte som individuelle behov ikkje som kollektive behov. Men dei kollektive behova er også viktige. Det må nettopp vere ei viktig oppgåve for eit demokratisk styresett å halde oppe kollektivet – dvs oppfatninga at eit vel fungerande fellesskap er eit vilkår for å kunne realisere eigne behov. Det er litt av eit paradoks at velferdsstaten som nettopp har vore grunngjeven med at det må finnast felles ordningar som sikrar fridomen til den einskilde innbyggjaren, gjennom den individualisering av ytingar som den legg opp til kanskje har vore den viktigaste drivkrafta for nedbygging av fellesskapsløysingar til fordel for individuelle løysingar. 18 Legitimeringsgrunnlaget for kommunane ligg i deira evne til å binde saman individa og kollektivet. Og til det trengst det politisk kunnskap og ikkje teknisk ekspertise. Den samordnande funksjonen mellom ulike interesser i lokalsamfunnet som Kommunelovutvalet av 1990 understreka kan synast å vere sett på som lite viktig i dagens lokalstyrepolitiske praksis. Dermed kan den siste rest av det kommunale sjølvstyret vere forsvunne frå lokalstyret. Igjen står sentral styring og kontroll gjennom faglege teknikkar og modellar.

Ei slik utvikling kan bli forsterka ved dei nye organisasjonsformene som vinn fram i kommunane med flate strukturar og bruk av verksemdorganisering. Den sektororganiserte staten vil då lettare kunne kontrollere og ha tilsyn med den kommunale aktiviteten og omgå det som for kommunelovutvalet var den viktigaste oppgåva for kommunane: samordning av den statlege politikken lokalt. 19

7.1.4 Men er det så nøye då med politisk deltaking?

Brei folkeleg deltaking i løysingen av offentlege oppgåver blir grunngjeven på fleire måtar. Eit viktig argument er knytt til inntakssida i det politiske systemet, til korleis interessene til innbyggjarane blir kanaliserte inn i det kommunalpolitiske systemet. Og dette er viktig i eit demokratisk styresett. Ein kunne sjølvsagt tenkje seg at fagfolk ut frå kunnskap om faglege samanhengar kunne definere kva behov innbyggjarane eigentleg hadde og gjennomføre ein politikk med det som grunnlag, eller ein kunne tenkje seg at dei styrande gjennomførde meiningsmålingar for å avdekkje behova, men demokrati blir det ikkje av slike teknikkar. Teknikkane resulterer truleg heller ikkje i nokon god politikk. For mange politiske spørsmål finst det ikkje teknisk korrekte løysingar. Ingen kan slå opp i ei bok og finne ut kva løysing som eigentleg er den rette t.d. når det gjeld å avgjere kor ein veg skal gå, kor ei kyrkje skal byggjast, om ein skal satse på skulefrukost eller ikkje, eller kor stor del av aktiviteten i lokalsamfunnet som skal vere privat eller offentleg driven.

Dermed blir det viktig å få målborne så mange interesser og synspunkt som mogleg. Dei vil alle kunne kome med nyttige innspel til sakene som er oppe til behandling. Deltakinga må vere brei. Men for at innspela skal få gjennomslag er det også viktig at dei blir vurderte og drøfta. Deltakarane må vere villige til å høyre på kvarandre. Det betyr at i praksis så kan det ikkje vere for mange som snakkar samstundes. Og det betyr mindre forsamlingar. 20

Ikkje berre politikken blir betre, borgarane blir også betre borgarar gjennom å delta i politiske prosessar. Dei lærer å forhalde seg til andre sine interesser og argument og til å ta ansvar for eit fellesskap og ikkje berre for eige interesser. I tillegg vil dei gjennom demokratisk deltaking kunne utvikle engasjement og nye interesser. Det er vanleg å gå ut frå at det er ein samanheng mellom engasjement og deltaking. Då er tankegangen som oftast at engasjement fører til deltaking. Men det er ein lang tradisjon innanfor teoriar om demokrati å sjå retninga på samanhengen også andre vegen, frå deltaking til engasjement. Og det finst empiriske undersøkingar som klart viser ein slik samanheng. T.d. finn vi eit godt eksempel innanfor studiet av rekrutteringa av norske kommunestyrepolitikarar. Det er mange som trekkjer seg frå vervet som kommunestyrerepresentant etter ein 4-års periode. Bort imot 2/3 av representantane er nye etter kvart kommuneval. Ei vanleg tolking er at det kjem av at mange av dei som blir valde ikkje er særleg interesserte i å sitje i tillitsverva og dermed trekkjer seg så snart dei får høve til det. Nokre gjer sjølvsagt det. Men det er også mange av dei som i utgangspunktet ikkje hadde så stort ynskje om å bli valde som etter ei tid i kommunestyret fangar interesse for politisk arbeid. Mange av dei held fram i mange periodar medan andre trekkjer seg etter ein periode, men sit igjen med positive erfaringar frå arbeidet i kommunestyra. Dei politiske rekrutteringsprosessane inneheld både negative og positive sirklar 21 . Gjennom det høge personskifte i kommunestyra blir den politiske erfaringa spreidd i det norske samfunnet. Det fører i sin tur til at det finst spreidd mykje kunnskap om korleis det politiske systemet fungerer. Og ikkje minst blir det mange som kan kontrollere dei som til ei kvar tid sit i dei politiske posisjonane. Dette må vere ein styrke for eit kvart demokratisk politisk system.

Medan mange av dei nye styringsteknikkane som blir utvikla i forholdet mellom stat og kommune og innanfor den einskilde kommune legg vekt på kommunen som tenesteytar og brukar effektivitet som mål på ein godt fungerande kommune, kan det synast som det er større fare for den demokratiske og politiske sida ved kommunane. Valdeltakinga går nedover og medlemstalet går ned i dei politiske partia. Redninga synest for mange å vere å trekke politikken ut av kommuneinstitusjonen og over i det sivile samfunnet. I staden for ”government” for å bruke eit engelsk ord, får vi ”governance”. 22 Government er knytt til dei offentlege institusjonane og hierarkiske styringsformene medan governance står for eit lang vidare styringsomgrep der styringa går føre seg gjennom eit nettverk av ulike maktsentra og ansvarsgrupper der dei offentlege institusjonane berre inngår som ein del. For dei som ser løysingar i marknadsmekanismane, kan ei slik løysing vere tillokkande. Problemet er likevel at all erfaring har vist at marknaden ikkje fungerer godt til fordele offentlege gode. Det trengs noko som bind saman. Ein anarkistisk variant vil i staden for den usynlege handa på marknaden understreke det gode i menneska og deira evne til å handle altruistisk. Men kan desse mekanismane halde fast på oppfatninga om eit fellesskap?

Den politiske kunnskapen er eit destillat av ein gjeringsprosess der alle samfunnsinteresser og synspunkt har ytt sine bidrag. Og det vil ha sin lokale koloritt. Med andre ord: Politisk deltaking er viktig i eit demokratisk politisk system. Spørsmålet er så korleis det står til i det norske lokalstyret.

7.1.5 Politisk deltaking – nivå og variasjonar

Vurdert ut frå dei formelle ordningane er det norske lokaldemokratiet på mange måtar så godt som det går an å få det. Alle norske statsborgarar over 18 år, og utanlandske statsborgarar som har vore innførde i norsk folkeregister og som er over 18 år, har rett til å delta i kommunevala, til å bli valde og til å påverke utfall av val og av saker. Personar under 18 år kan veljast til nemnder dersom dei sjølve vil. Det er trykkje- og talefridom og organisasjonsfridom. Kven som vil kan ta initiativ til å setje opp vallister. Det er rettstryggleik for dei som deltek, og vala er hemmelege 23 . Problemet for lokaldemokratiet er derfor i liten grad knytt til dei formelle ordningane. Det er innhaldet i lokaldemokratiet slik det fungerer i praksis som er interessant å sjå nærare på.

Det er forholdsvis stor politisk deltaking blant norske borgarar samanlikna med mange andre land. Det skulle ein rettnok ikkje tru ut frå dei mange påstandane om eit demokrati, og særleg eit lokaldemokrati, i krise. Utgangspunktet for slike påstandar er som oftast tre:

1. Deltakinga i val er på veg ned både ved stortingsval og særleg ved kommune- og fylkestingsval.

2. Dei politiske partia har vanskar med å få folk til å stille som kandidatar på partilistene samstundes som det blir peika på at det ved kvart kommuneval er store utskiftingar av representantar i kommunestyra, og

3. Dei politiske partia slit med medlemstalet og med å halde aktiviteten oppe. Men er biletet dermed svart?

Valdeltakinga ved kommuneval er låg i Norge samanlikna med dei andre nordiske landa. Det er berre Finland som kjem dårlegare ut så vidt det er. 24 Og tendensen i Noreg har vore at valdeltakinga har gått jamt nedover. Men den same tendensen gjer seg også gjeldande i Sverige og Finland. Denne utviklinga kan tolkast som om veljarane blir meir og meir misnøgde med politikken og politikarane. Men om vi ser deltakinga til dei einskilde veljarane over tid, viser det seg at det berre er 12 prosent av veljarane som sat heime både ved kommunevalet i 1995 og ved valet i 1999. 25 Det tyder ikkje på misnøye, men kanskje heller på at innbyggjarane stort sett er nøgde med den politikken kommunen fører, men at dei engasjerer seg når dei meiner det er nødvendig 26 . Resultat frå andre undersøkingar tyder heller ikkje på at det er særleg utbreidd misnøye med kommunane. Dei som ikkje stemmer ved vala er nesten like nøgde med måten lokaldemokratiet fungerer på som dei som stemmer, og det same er tilfelle når det gjeld vurderinga av dei kommunale og fylkeskommunale tenestene. 27

Og ikkje all politisk deltaking er på veg nedover. Deltaking i aksjonar, underskriftskampanjar og protestar av ulikt slag synest heller å auke. Det er også verdt å merke seg at det over tid er blitt fleire som kontaktar politikarar og tilsette i kommunane 28 . Dette vil vere uttrykk for at innbyggjarane deltek på andre måtar enn tidlegare, men det kan også bety at dei i større grad ser den politiske aktiviteten mellom vala som vel så viktig som å delta i sjølve valet.

Valdeltaking er viktig for legitimiteten til styresettet, men den betyr truleg mindre for innhaldet i den politikken som blir førd i kommunane. Valprogramma til partia er oftast formulerte i generelle vendingar og tek sjeldan opp særleg mange konkrete saker. Partia vil ikkje binde seg. Kontrollen som veljarane har gjennom vala blir dermed ei allmenn støtte til partiet og personane dei stemmer på og ei form for etterkontroll ved at dei kan la vere å stemme på partiet ved neste val. Det er mellom vala dei konkrete sakene kjem til behandling i kommunen. Det er kanskje då det er viktig å gjere seg gjeldande. Då er aksjonar, kampanjar, samtalar mann og mann i mellom og direkte kontakt med kommunestyrerepresentantar og kommunebyråkratar tenlege måtar å aktivisere seg politisk på. Det er mange som aktiviserer seg i slike former for deltaking. 29 Det er 37% som har skrive under opprop om eit lokalt spørsmål, det er 32% som har deltatt i møte om eit spørsmål som gjeld grannelaget eller kommunen, det er 16% som har vore aktive i lokale aksjonsgrupper. Det er ikkje eit fleirtal av veljarane som aktiviserer seg på denne måten, men truleg mange nok til at det kan halde liv i eit deltakardemokrati mellom vala. Og samanliknar vi med dei andre landa i Norden viser det seg at dei norske borgarane ligg på topp saman med dei svenske når det gjeld slik aktiv påverknad. Det same er tilfelle når det gjeld aktiv påverknad retta mot t.d. forhold på arbeidsplassen, i helsestellet og i skulen. 30 Aktiviteten tyder ikkje på eit lokaldemokrati i krise. Men det er kanskje også slik aktivitet mange politikarar har vanskeleg for å godta. Protest og aksjonar og direkte påvirkning blir ikkje sett på som like stovereine som å påverke gjennom partimøte og dei formelle styringskanalane. For mange velmeinande demokratar kan det synast viktig at politisk deltaking går tenesteveg.

David Easton har eit skilje mellom det han kalla diffus og spesifikk støtte til eit politisk system 31 . Forholdet mellom desse formene for støtte får fram kor viktig protesten er i eit demokratisk politisk styresett. Den diffuse støtta er den allmenne støtta som blir institusjonen til del som institusjon. Det vil dreie seg om dei kommunale strukturane og prosessane blir oppfatta som rettferdige og rimelege ut frå folks eigne vurderingar. Denne støtta kunne også kallast den emosjonelle. Den spesifikke støtta, eller den instrumentelle, er meir basert på vurderingar av krav og forventningar i konkrete saker og i kva grad kommuneinstitusjonen tilfredsstiller desse.

Sambandet mellom desse to sidene ved legitimiteten er sjølvsagt eit viktig empirisk spørsmål. Vi har ikkje slike data, men det er rimeleg å argumentere med at manglande instrumentell og spesifikk støtte vil kunne bryte ned den emosjonelle og diffuse. Men ein kan også tenkje seg at når den diffuse støtta er høg, så vil borgarane tole meir av nedgang i den spesifikke. Det vil seie at lojaliteten til institusjonen kan gje seg uttrykk i krav om ein annan politikk, men desse krava blir ytra innanfor institusjonen. Folk trekkjer seg ikkje vekk og vel andre institusjonar slik dei gjer på ein marknad. 32 Med andre ord kan uttrykt misnøye indikere høg legitimitet og ikkje nødvendigvis låg. Gregory Vickers understrekar kor viktig denne sida ved legitimiteten er når han skriv om legitimitetsytringane som kjem til uttrykk i protestar: ”To preserve the legitimacy of protest is as important as to preserve the legitimacy of role; for they break together, and when they break, the conditions of civil war are present”. 33

Det er vidare eit kjenneteikn ved det norske politiske systemet at mange har politisk erfaring som tillitsmenn og -kvinner i kommunale styringsorgan. Det er 6 prosent av veljarane som har vore medlem eller varamedlem av kommunestyra dei siste to valperiodane. Dette er svært mange og betyr at det er mange som har kunnskap om korleis det politiske systemet fungerer og korleis det kan påverkast. Det er 10 prosent av veljarane som har vore medlemar eller varamedlemer til kommunalt styre eller råd. Ein grunn til det høge talet på veljarar med slik erfaring er det store skiftet i verva. I Noreg er det om lag 65 prosent av representantane i kommunestyra som blir skifta ut ved kvart val. Det blir av mange sett som eit problem 34 , men det kan like godt oppfattast som ein styrke. Det viser seg nemleg at dei som trekkjer seg etter ein periode ikkje gjer det fordi dei ikkje fann seg til rette i kommunestyret. Dei likte arbeidet, det var både interessant og lærerikt og blir oppfatta å kome til nytte seinare i livet. Men dei har ikkje tenkt å satse på ein politisk karriere. 35

Når det gjeld variasjonar i deltaking mellom ulike kommunar, er det eit gjennomgåande funn i fleire undersøkinga at deltakinga i det ein kan kalle rutinepolitikken er større i mindre kommunar enn i større kommunar. Ein større del av veljarane har lokale tillitsverv i kommune og politiske parti i små kommunar enn i større, valdeltakinga er noko større i mindre kommunar, dei sosiale nettverka som skapar grunnlag for det som er blitt kalla sosial kapital er større i små enn i store kommunar, innbyggjarane oppfattar kommunepolitikken som mindre vanskeleg i små enn i store kommunar, dei oppfattar også kommunepolitikarane som meir lydhøyre i småkommunane og tilliten til lokalpolitikarane er størst i desse kommunane. Desse samanhengane er tatt frå Baldersheim et. al. 2003. Forfattarane skriv s. 92 at dei ikkje finn mange direkte samanhengar mellom kommunestorleik og det dei kallar samfunnsgagnelege aktivitetar, men det finst indirekte samanhengar (for eksempel at kommunestorleik fører til meir kunnskap om lokale forhold som i sin tur fører til meir deltaking). Dei legg så til:

”De empiriske analysane rapportert her viser at kommunestørrelse har en klar relevans i forhold til selvopplevd lokalpolitisk dyktighet samt fleire sider ved innbyggernes oppfatningar av det lokale politiske systemet. Dette gjelder vel og merke sjølv etter at effektene av forskjellige personlige egenskaper til de som er bosatt i ulike kommuner er tatt i betraktning. Kommunestørrelse spiller i så henseende en sentral rolle i forhold til vilkårene for et åpent, gjennomskuelig lokalt selvstyre der de folkevalgte og systemets omdømme blir oppfattet på en positiv måte. For opprettholdelsen av det lokale selvstyrets grunnvoll er dette ganske vesentlig. ”

Det viser seg også i denne rapporten at folk i det store og heile er godt nøgde med dei kommunale tenestene. Mest nøgde er dei med barnehage-, helse-, kultur-, og vatn-kloakk-renovasjons-tenestene. Innbyggjarane er minst nøgde med byggesaksbehandling og informasjon til innbyggjarane. Innbyggjarane er i det store og heile meir nøgde med tenestene i små enn i store kommunar. Det kjem dels av at dei mindre kommunane er meir fleksible, at vegen frå veljar til dei som fattar vedtak er mindre og av reine statistiske årsaker ved at mindre kommunar vil vere meir homogene enn store kommunar.

Men mindre kommunar kostar meir å drive enn større kommunar. Spørsmålet er då kor mykje det norske samfunnet er villige til å betale for å halde oppe det politiske systemet som kjenneteiknar små kommunar. Og det er i sin tur eit spørsmål om kva grunnleggande verdiar ein står for. Som menneske kan vi velje. Det er ingen fastlagd retning på utviklinga. Den vel vi sjølve. Og vala gjer vi ut frå dei verdiar vi står for. Organisasjonsformene vi vel, teknikkane vi brukar og modellane vi ser verda ut frå er ikkje verdifrie. Det er berre i matematikken at tala er verdilause og berre i alfabetet at bokstavane er utan valør.

7.1.6 Nokre vegval

a) Kommunane som politiske system eller ­admini­stra­­­­tive einingar

Kommunane er i utgangspunktet både politiske system og administrative einingar. Det er ei spenning bygt inn i kommuneinstitusjonen. Spenninga dreier seg dels om kva ein oppfattar folket i kommunane å vere og kva relasjonar ein tilskriv dette folket. Det er to heilt ulike syn på dette i teoriar om lokalstyre. Det eine oppfattar at kommunane byggjer på eit sosialt fellesskap, og at dei som måtte styre, gjer det på vegner av dette fellesskapet, dvs på vegner av alle. Det andre synet oppfattar at kommunane berre er reine administrative ordningar som sentrale styresmakter kan organisere og omorganisere alt etter kva som måtte vere mest tenleg 36

Verdigrunnlaget for kommunelova av 1992 spegla av desse to sidene ved kommunane. Dei var både autonome og integrerte. Dei står fritt til å organisere seg på stort sett kva måte dei sjølve vil, men samstundes er oppgåvene dei skal arbeide med i stor grad styrde frå sentralt hald. Dette er ei noko underleg prioritering dersom ein legg vekt på autonomi for kommunane. Det mest nærliggande ville vel vere å setje klare krav til oppbygginga av den kommunale organisasjonen og kva normer og reglar som skal gjelde for den, og så la kommunane innanfor desse grensene få gjennomføre sin eigen politikk. Dermed kunne verdiar som t.d. rettstryggleik og likebehandling sikrast gjennom ei form for konstitusjon. 37 Hovudargumentet for å ha eit lokalstyre av kommunar var at dei var høvelege arenaer for å kunne samordne politiske krav i ein lokal samanheng. Det var den politiske sida ved kommunane som dermed blei framheva. Og for å halde oppe eit levande lokaldemokrati må denne sida ved kommunane vernast og odlast. I lokalstyreordninga er det dermed bygt inn at interessene lokalt kan vere ulike interessene slik dei blir oppfatta på sentralt nivå. Grunnlaget for kommunane er at dei representerer ulike interesser og har ulikt syn på kva saker som er vesentlege. Det må også gjelde interesser som går på tvers av interessene til dei som styrer sentralt.

Lokale interesser er ikkje noko som eksisterer uavhengig av innbyggjarane lokalt. Det finst få interesser som utan vidare kan knytast til ei geografisk eining. Det er innbyggjarane, menneska, som lever rundt om i by og bygd som har interesser. Og det som til slutt blir oppfatta som ei legitim felles interesse vil måtte vere resultat av politiske prosessar som ulike lokale aktørar engasjerer seg i og påverkar utfallet av. Ei lokalstyreordning bør derfor opne for brei deltaking.

Det ein kunne kalle demokratipolitikken her til lands, og for så vidt i andre land, har derimot ofte gått i motsatt retning. Kommunestyra blir mindre, nemnder og komitear blir rasjonaliserte, fleire saker blir delegerte til administrasjonen, i.e. dei blir definerte som ikkje-politiske. Færre folkevalde skal fatte vedtak på vegner av innbyggjarane. 38 Dessutan er det ei jakt etter styringsteknikkar som skal redusere innslaget av politikk i dei kommunale vedtaksprosessane. Den statlege kommunalpolitikken kan seiast å ha endra seg i etterkrigstida frå å ha sett kommunane som organisasjonar som skulle gjennomføre intensjonane i den nasjonale politikken innanfor ein lokal kontekst, til å sjå kommunane som reine effektueringsorgan for staten. 39 I tillegg blir det eksperimentert med nye former for deltaking gjennom brukardeltaking, brukarundersøkingar, bruk av internett osv. Problemet med mange av desse deltakingsformene er at dei dels er retta inn mot einskildsaker og interessene til einskildpersonar og dels av dei går ut frå at interessene og behova er gitte. I politikken er interessene og behova sjeldan gitte. Dei blir forma og utvikla i sjølve den politiske prosessen.

b) Bør det vere frivillig å engasjere seg politisk?

Dei fleste vil vel svare ja på eit slikt spørsmål. Det er mange som vil hevde at eit viktig vilkår for demokrati er at deltakinga skal vere frivillig. Når nokre vel å ikkje delta, er det også eit val. Problemet i forhold til eit politisk system er at ein ikkje samstundes vel bort tenestene. Det er berre deltakinga som blir vald bort. Dette kan sjåast på som ei form for gratispassasjer-verksemd der nokre haustar goda av at andre deltek. Og bør ikkje borgarane ha ei slags plikt til å delta? Ei slags plikt til å ”høyre til”. I mange land er det obligatorisk å stemme, og med jamne mellomrom finn det stad faglege debattar for og i mot slik stemmegiving. 40 I mange organiserte samanhengar er ein forplikta til å stemme for eller imot eit forslag. Som medlem av kommunestyret har ein t.d. ikkje lov å stemme blankt. 41 Og for å ta eit eksempel frå den norske valordninga: Her til lands er det ei plikt å ta imot val dersom du blir foreslått som kandidat på ei valliste og du ikkje er over 65 år, har vore representant i føregåande valperiode eller er medlem av eit anna politisk parti enn det som har ført deg opp på si liste 42 . Det hjelper ikkje å understreke at ein er usamd med partiet i alt og eitt. Ein kan bli oppførd likevel og må møte i kommunestyret dersom ein får nok stemmer til å bli vald. Dette er klar tvang sjølv om den heilt klart blir modifisert gjennom praksisen til partia. Likevel var det i fire norske kommunar i ei undersøking frå 1998 14 prosent av til saman 579 kandidatar som var førde opp på vallistene sjølv om dei vegra seg eller ikkje i det heile var spurde om å stå som kandidatar og i tillegg var det 52 prosent som ikkje hadde interesse av å bli valde jamvel om dei var villige til å stå på listene. 43 Ei tilsvarande undersøking frå 2003 viser at det framleis var 49 prosent av kandidatane på listene som ikkje hadde spesielle ynskjer om å bli valde, men i denne undersøkinga viser det seg at dei som er førde opp mot sin eigen vilje eller ikkje er blitt spurde, er blitt reduserte til 4 prosent. Denne nedgangen skuldast truleg reduserte krav i vallova til talet på kandidatar på vallistene. 44

Så kan ein seie at desse tvangsinnmeldte ikkje vil engasjere seg særleg mykje i kommunalt styr og stell. Men det er ikkje nødvendigvis rett. Tvert imot er det ingen klare samanhengar mellom det å ha lyst og engasjement for kommunale verv og det å vere aktive i kommunalpolitikken. 45 Det er heller slik at mange av dei som i utgangspunktet var lite engasjerte blir engasjerte etter ei tid i kommunalpolitikken.

Dersom det er slik at den politiske deltakinga bør bli breiare og femne om større deler av befolkninga fordi alle har det vi kan kalle politisk kompetanse, og at deltaking fører til engasjement, ville eit fornuftig forslag til å auke den lokalpolitiske deltakinga og gjere rekrutteringa til offentlege verv betre t.d. ved ulike former for forsøk på å dra folk med jamvel om dei i utgangspunktet ikkje er mykje engasjerte.

Eit forsøk vi har gjort i eit norsk fylke og to norske kommunar med det vi har kalla folkehøyringar viser at folk flest er fullt i stand til å vere med å drøfte politiske spørsmål på ein fornuftig måte. Undersøkinga tok utgangspunkt i dei to vilkåra for demokratisk deltaking vi har nemnt ovanfor: At politikken bør vere resultat av at deltakarane får snakke saman og tenkje gjennom synspunkta til andre, dvs at den må byggje på ein deliberativ prosess og at politikken bør bygge på representativ deltaking. Eit representativt utval av innbyggjarane i Nordland fylke blei spurt om dei ville delta på ei samling om Agenda21-politikken til fylkeskommunen. Av dei rundt 450 som sa seg villige, trekte vi eit utval som var representativt for heile befolkninga. Til saman møttest 80 personar ei helg for å diskutere desse spørsmåla. Det var få som kjende kvarandre, det var ikkje spesielt mange miljøvernaktivistar eller partimedlemar. Men dei deltok med engasjement, og vi kunne fylgje utviklinga av meiningane, og meiningsdanninga hos deltakarane.

Dette eksperimentet i folkeleg deltaking gav fleire interessante resultat. For det første viste det seg at folk flest var i stand til å drøfte til dels innfløkte problemstillingar på fornuftig og interessert vis. For det andre var eitt av dei viktigaste resultata at folk høyrde på argumenta til andre og at dei skifte standpunkt og utvikla standpunkt. Det var langt færre som gav uttrykk for at dei ikkje hadde meining om dei ulike spørsmåla når samlinga var over enn når samlinga tok til.

c) Kva demokratisyn skal ligge til grunn for lokalstyreordninga?

Jamvel om det kan vere semje om nokre grunnleggande kjenneteikn ved eit demokratisk politisk system, er det mange ulike oppfatningar om den praktiske utforminga av demokratiet. To grunnleggande ulike oppfatningar finn ein i spørsmålet om forholdet mellom styrande og styrde. Det som blir kalla det elitistiske synet hevdar at det viktige er at folk har høve til å delta i val av dei personane som skal styre, medan det er mindre viktig at dei deltek utover dette. Kontrollen med dei valde har veljarane ved kvart val. Det deltakardemokratiske synet understrekar derimot at valet berre er ei svært avgrensa høve til å delta. Det vil vere viktig med kontrollar mellom vala og folk må vere med å utvikle politiske alternativ i den daglege politiske prosessen. Det er ikkje nok at politikken er i samsvar med kva folk måtte meine er viktig; samsvaret må vere resultat av at alle interesser har fått vere med å utforme politikken.

Nært kopla til spørsmålet om forholdet mellom elite og folk er spørsmålet om rolla til partia i kommunepolitikken. Slik situasjonen er i dag har partia problem med å rekruttere medlemar. Mellom veljarane er det 21 % som har eller kunne tenkje seg å ta imot kommunale verv, men det er berre 39 % av desse som kunne tenkje seg å bli medlem i eit politisk parti 46 . Det er også liten politisk aktivitet i partia på kommunenivå. Dei fungerer berre i liten grad som politiske verkstader. 47 Ei løysing på dette problemet kan vere å skjære ned talet på politiske tillitsverv i kommunane. Det vil vere avhengig av kva slags syn ein har på demokratiet om ei slik løysing vil bli oppfatta som god eller dårleg.

d) Kor mykje skal demokratiet koste?

Utgangspunktet for eit slikt spørsmål er spenningen mellom kravet til at lokalstyre skal fremje demokratiske verdiar og samstundes vere effektivt (i praksis oftast definert som kostnadseffektivt) 48 . Ein slik spenning mellom dei to krava finn vi i spørsmålet om kva som er den optimale storleiken på ein kommune. Vilkåra for deltaking synest å vere best i mindre kommunar samstundes er innbyggjarane jamt over mest nøgde med tilboda i mindre kommunar, men dei kostar meir å drive enn middels store kommunar. Samstundes vil det vere slik at større kommunar vil kunne gjennomføre større investeringar og satsingar enn små. I tillegg vil større kommunar kunne gje vilkår for større og mindre sårbare fagmiljø, noko som ikkje minst vil kunne kome minoritetsgrupper til gode. 49

e) Kven utgjer folket?

Når oppgåver blir fordelte mellom ulike styringsnivå med folkevald representasjon, oppstår det problem fordi dei ulike styringsnivåa har sin legitimitet og sine interesser knytt til ulike veljargrupper, eller det som dei gamle grekarane kalla demos, dei som utgjer borgarane bak styringsnivået. Det nasjonale styringsnivået har sin legitimitet knytt til alle som er norske statsborgarar. Det kommunale styringsnivået har legitimiteten knytt til dei borgarane som har kommunal røysterett. Men begge er legitime styringsnivå. Og legitimitet er ikkje knytt til formelle kriterium. Det er knytt til identitet og fellesskap. Når kommunar blir slegne saman for å skape meir kostnadseffektive og ressurssterke einingar, står ein i fare for at dei nye einingane blir oppfatta som mindre legitime. 50 Finst det ordningar som kan ta vare både på legitimitet og dei nye krava om ressursstyrke og kostnadseffektivitet? Kanskje den gamle soknekommunen kunne vere ein modell å byggje på?

7.1.7 Soknekommunen

I 1837 blei prestegjeldet lagt til grunn for den kommunale organiseringa. Kvart prestegjeld på landet skulle vere ein kommune. I dei tilfella der det var fleire sokn i eit prestegjeld, skulle kvart sokn få styre seg sjølv i saker som berre kom soknet ved. 51 I tillegg var soknet valkrins for val til heradsstyret. 52 Det var uklart ut frå lova kva oppgåver soknekommunane kunne ta seg av. Dei lovpålagde oppgåvene var i utgangspunktet avgrensa til kyrkjesaker, men etter kvart fekk dei oppgåver også innanfor fattigstell, skulestell og vegstell. I tillegg tok mange sokner på seg saker som t.d. elektrisitetsforsyning, vassforsyning, telefon og helsetiltak. 53 Soknekommunen hadde også ansvaret for eige budsjett. Utgiftene blei dekka av eigedomsskatt på faste eigedomar eller ved formues- og inntektsskatt. Soknet var ein eigen kommune innan heradet. Og heradet var ein felleskommune for soknene.

Aktiviteten i soknekommunane var i 1947 i praksis for det meste knytt til kyrkjesaker. Av 429 soknekommunar var det berre 31 som hadde andre oppgåver. 54 Soknekommunen hadde ikkje lenger nokon viktig funksjon i styringsverket. Men kan ei tilsvarande ordning vere nyttig i dag; ikkje innan kommunane, men mellom kommunane som ein felleskommune for dei kommunane vi i dag har?

Organiseringa av lokalstyret er eit aktuelt spørsmål i dag. I tillegg til dei som vil halde på den ordninga vi har i dag med kommune, fylkeskommune og stat, har det skilt seg ut to retningar. Den eine retninga legg vekt på at landet treng sterke regionar som kan ta tilbake makt og mynde frå staten. Den andre retninga avviser regionar på landsdelsnivå og jamvel på fylkesnivå. Dei vil i staden ha ei tonivå-ordning med store kommunar og staten. For begge retningane synest kravet om effektive styringsordningar å vere ei hovudsak. Det blir lagt mindre vekt på kravet om at lokalstyret skal gi høve til deltaking frå borgarane. Det er ofte vist til at ordningane som blir foreslått vil styrkje lokaldemokratiet, men argumentet er då knytt til at ein får store og berekraftige einingar som kan ta ansvar for fleire saker. Spenninga mellom deltaking og effektivitet gjer seg gjeldande.

Større kommunar og regionar vil truleg føre til sentralisering av tenestetilbod og busetnad. Dersom ein vil halde oppe ein spreidd busetnad, er det ein fordel med mange kommunar. Dei offentlege tilboda blir då spreidde utover i mange lokalsamfunn. Men går det an å slå saman kommunane til større og meir berekraftige einingar utan å sentralisere tenestetilbod og busetnad og samstundes gjere den politiske avstanden mellom dei styrande og borgarane meir overkomeleg? Kanskje ordninga med soknekommunen kan vere verdt å prøve.

I staden for å slå saman kommunar kunne ein lage ein felleskommune for dei kommunane som ein meiner bør samarbeide nærare. Dette vil minne om ordninga med den gamle fylkeskommunen før 1976. Den var ein sekundærkommune der representantar for kommunane i fylket utgjorde fylkestinget. Problemet med den ordninga var den same som vi i dag finn ved dei ulike ordningane med interkommunalt samarbeid kring einskildoppgåver. Det vil kunne stillast spørsmål ved legitimiteten til vedtaka og det vil kunne gje stor makt til dei som representerer kommunane i dei interkommunale styringsorgana avhengig av kva slags form for organisering som blir valt. Desse problema kan dempast dersom ein lar veljarane i kommunane velje kommunestyre, og lar kommunestyra i alle dei kommunane som inngår i felleskommunen utgjere kommunestyret for denne kommunen. Kommunestyret i felleskommunen vil dermed vere direkte folkevalt. Dei einskilde kommunane vil vere representerte i felleskommunen med heile sitt kommunestyre.

Noko av problemet med samanslåing av kommunar har sitt grunnlag i at kommunane ikkje berre er administrative einingar som kan organiserast ut frå kva som måtte vere det mest føremålstenlege sett frå ein styringssynsstad. Dei er også sosiale einingar der folk kjenner fellesskap med lokalsamfunnet og kommunen. 55 Ei ordning der kommunane framleis fungerar som kommunar, men der oppgåver som i større grad bør organiserast for eit større geografisk område enn den einskilde kommune blir lagde til ein felleskommune, vil i større grad kunne bli oppfatta som ei ordning som ikkje er langt frå den ordninga vi har, og som dessutan kan løyse problem som er knytte til dagens ordningar med interkommunalt samarbeid.

Det kan bli oppfatta som eit problem at ordninga har geografiske konfliktar innebygt i seg. Det vil kunne hevdast at det lett vil føre til bygdekrangel, og at folk ikkje vil tenkje på heilskapen. Men for svært mange folk er kommunen heilskapen, det er derfor dei sluttar opp om den. Det som blir kalla fellesinteresser er nettopp det som blir oppfatta som felles for dei som bur i kommunen. Argumentet om at geografiske konfliktar vil vere ein del av organiseringsgrunnlaget er ikkje haldbart dersom ein oppfattar slike konfliktar som reelle konfliktar. Dei forsvinn sjølvsagt ikkje om vi får ei anna organisering. Dei vil bli undertrykte, men dei vil ikkje forsvinne.

Soknekommunen fungerte i vel 100 år, men kom etter kvart til å visne vekk på grunn av mangel på oppgåver. Dei blei tekne over av den felles kommunen. Det var skapt legitimitet kring det som var felles for det større geografiske området. Dersom ein større felles kommune er liv laga, vil den same utviklinga kunne tenkjast med ein soknekommunemodell for kommunesamarbeid.

Det er sjølvsagt fleire spørsmål som må arbeidast med i den praktiske utforminga av ei slik ordning. Det vil særleg gjelde to område: For det første er det eit spørsmål om oppgåvefordeling mellom kommunane og den nye felleskommunen, og ikkje minst om korleis dei finansielle ordningane skal vere, og for det andre er det eit spørsmål om valordning. Oppgåvefordeling er eit spørsmål som vil kunne variere frå stad til stad og avgjerast av det felles kommunestyre. Ytterpunktet vil vere ei ordning der alle oppgåver blir overførde til den nye felles kommunen, og der kommunane som inngår i den nye kommunen berre er valkrinsar for val til det felles kommunestyre. 56 Val kan også organiserast på ulikt vis. Det vil vere mest rimeleg at dei som stiller til val i den einskilde kommune, er busette i kommunen, men det kan i prinsippet vere mogleg med andre ordningar. 57 Men kva med spørsmålet om veljarane skal vere avgrensa til å velje berre mellom dei som står på listene i eigen kommune eller om dei kan stemme på personar på lister i andre kommunar. 58 Det er kanskje ikkje urimeleg at veljarane sjølve får avgjere kven dei meiner er best skikka til å vere med å styre den felles kommunen jamvel om det skulle vise seg at dei vel kandidatar frå andre kommunar enn den dei sjølve bur i.

Ulempene med ei ordning basert på ein soknekommunemodell sett frå ein deltakardemokratisk ståstad vil vere at talet på kommunestyrerepresentantar i dei aller fleste tilfelle vil måtte minskast. Det vil kunne bøtast på ved at ein dreg inn fleire innbyggjarar i ulike nemnder og råd i den lokale kommunen.

I tabell 7.1 har eg vist ei mogleg fordeling av kommunerepresentantar i eit felles kommunestyre for kommunane i Indre Sogn. Dette er dei same kommunane som er medlemar i Sogn Regionråd, men utan Høyanger kommune.

I dette eksemplet er talet på kommunestyrerepresentantar redusert til omlag halvparten av dei 164 som sit i kommunestyra i desse kommunane i dag. Talet kan sikkert reduserast meir, men det vil vere ein nedre grense avhengig av kor få representantar ein meiner det kan vere i kvart av kommunestyra og for å sikre at kvar kommune får ein representant i formannskapet i felleskommunen.

I den siste kolonna er talet på dagens representantar i kommunestyra for kvar kommune redusert til det halve. Med denne måten å fordele representantane på vil ein halde oppe det same forholdstalet mellom veljarar og representantar som det i dag er i kommunane og ein vil samstundes ha bygt inn ein geografisk dimensjon i fordelinga slik at dei folkerike kommunane har fått redusert sin representasjon i forhold til ei ordning med fordeling i forhold til talet på veljarar.

7.1.8 Avslutning

I dette notatet har eg drøfta kommune og kommunepolitikk med vekt på kommunane som politiske institusjonar. Det er den politiske sida som skil dei frå å vere reine forvaltningsorganisasjonar. Det gjer at den politiske deltakinga til borgarane blir eit viktig tema. I tillegg har eg peikt på nokre vegval eg meiner er viktige og til slutt med utgangspunkt i ordninga med soknekommunar skissert ein modell for samarbeid mellom kommunar i ein felleskommune. Denne modellen vil kunne ta vare på den lokale identiteten til kommunen og styrkje legitimitetsgrunnlaget for moglege endringar i kommunestrukturen.

Litteratur

Arendt, Hannah (1987): Wahrheit und Lüge in der Politik. Zwei Essays, München: Piper

Baldersheim, Harald, Per Arnt Pettersen, Lawrence E. Rose og Morten Øgård (2003): Er smått så godt? Er stort så flott? Analyser av kommunestrukturens betydning. Oslo: Institutt for statsvitenskap, Forskningsrapport 1/2003

Beetham, David (2002): ”Theorising Democracy and Local Government”, i Desmond King and Gerry Stoker (eds.): Rethinking Local Democracy, Palgrave Macmillan: Houndmills.

Bjørklund, Tor og Jo Saglie (2000): Lokalvalget i 1999. Rekordlav og rekordhøy deltakelse. Rapport 12: 2000. Oslo: Institutt for samfunns­forskning.

Bjørklund, Tor (1999): Et lokalvalg i perspektiv. Oslo: Tano Aschehoug.

Crick, Bernqrd (1971): In Defence of Politics. Harmondsworth: Penguin Books.

Christensen, Dag Arne, Tor Midtbø, Hans-Erik Ringkjøb, Lars Svåsand og Jacob Aars (2004): Ny personvalgordning og hva så? En analyse av kommune- og fylkestingsvalget i 2003. Rapport 8, 2004, Bergen: Rokkansenteret,

Dahl, Robert A. (1964): Modern Political Analysis, Englewood Cliffs: Prentice-Hall.

Dokument nr. 15 (1995-96): Rapport til Stortinget fra kommisjonen som ble nedsatt av Stortinget for å granske påstander om ulovlig overvåking av norske borgere (Lund-rapporten). Avgitt til Stortingets presidentskap 28. mars 1996.

Easton, David (1963): The Political System, New York: Alfred A. Knopf.

Easton, David (1965): A Framework for Political Analysis, Englewood Cliffs: Prentice-Hall.

Fedrelandsvennen 9.4.1996.

Fimreite, Anne-Lise (2005): ”Derfor styrer staten”. Kommunal Rapport, 16.2.2005.

Fimreite, Anne-Lise, Yngve Flo, Tommy Tranvik og Jacob Aars (2004): Tillit mellom forvaltningsnivåene. Sentrale aktørers oppfatninger av og holdninger til kommunene. Rapport 2 2004, Bergen: Rokkansenteret

Flo, Yngve (2004): Staten og sjølvstyret. Statlig politikk overfor det lokale og regionale styringsverket etter 1900. Avhandling for dr.art.graden. Innlevert ved Historisk Institutt, Universitetet i Bergen.

Gidelund, J. (1983): Kommunal självstyrelse i förvandling, Stockholm: Liber Förlag.

Hansen, Kasper Møller (2004): Deliberative Democracy and Opinion Formation, Odense: University Press of Southern Denmark.

Hansen, Tore (1995): ”Lokalt demokrati ved et vendepunkt?”, i Tore Hansen og Audun Offerdal (red.): Borgere, tjenesteytere og beslutningstakere. Festskrift til Francesco Kjellberg, Oslo: TANO.

Hirschman, Albert O. 1970: Exit, Voice, and Loyalty. Cambridge: Harvard University Press.

Hoffmann, Stanley 1959: ”The Areal Division of Powers in the Writings of French Political Thinkers”, i Arthur Maass (ed.): Area and Power. A Theory of Local Government, Glencoe, Illinois: The Free Press. pp. 113-149.

Indstilling til Lov om det kommunale Selvstyre (1900), afgivet av den af Indredepartementet i August 1998 nedsatte Komite.

Innstilling om opphevelse av soknekommunene (1948). Innstilling nr. 1 fra Kommuneinndelingskomitéen. Oslo: S.&Jul Sørensen.

Kjellberg, Francesco (1988): ”Local Government and the Welfare State: Reorganization in Scandinavia”, i Francesco Kjellberg and Bruno Dente (eds.): The Dynamics of Institutional Change. Local Government Reorganization in Western Democracies, London: Sage Publications.

Kjellberg, Francesco (1993): ”Between autonomy and integration: The new Norwegian local government act 1987-1992”. Paper presented at the French-Norwegian meeting on local government, Talenc 1993.

Kommunal Rapport 23.2.2005

Larsen, Helge O. og Audun Offerdal (1994): Demokrati og deltakelse i kommunene. Norsk lokalpolitikk i nordisk lys, Oslo: Kommuneforlaget.

Larsen, Helge O. og Audun Offerdal (2000): Demokrati og deltakelse i kommunene. Norsk lokalpolitikk i nordisk lys. Oslo: KS Forskning, Kommuneforlaget.

Lasswell, Harold D. (1936): Politics: Who gets what, when, how, New York, N.Y. : Peter Smith.

Lijphart, Arnt (1997): ”Unequal Participation: Democracy’s Unresolved Dilemma”, American Political Science Review, vol 91, no 1, pp 1-14.

Demokratiudvalget (2005): Demokrati i Norden, ANP 2005:701, København: Nordisk Ministrerråd.

NOU 1990:13: Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner, Oslo: Forvaltningstjenestene, Statens Trykningskontor

NOU 1992:15: Kommune- og fylkesinndelingen i et Noreg i forandring, Oslo: Statens Forvaltningstjeneste, Seksjon Statens Trykning.

NOU 2000:22: Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune, Oslo: Statens Forvaltningstjeneste.

NOU 2004:17: Statlig tilsyn med kommunesektoren, Oslo: Statens Forvaltningsjeneste, Informasjonsforvaltning.

Offerdal, Audun (1997): ”Prinsipp og politikk - Rattsø II”, i Sosialøkonomen, Nr. 5

Offerdal, Audun (1999): Den politiske kommunen, Oslo: Det norske samlaget.

Offerdal, Audun og Jacob Aars (1998): ”Deltakelse og deliberasjon: Rapport fra en deliberativ høring i Nordland fylke, Norge”, Kommunal ekonomi och politik, vol 2, no. 2.

Offerdal, Audun og Torbjørn Aaretun (1995): ”Rekruttering av folkevalde: Plikt, engasjement og karriere” i Tore Hansen og Audun Offerdal (red.): Borgere, tjenesteytere og beslutnings­takere, Oslo: TANO

Offerdal, Audun (2003). ”Politisk deltakelse - er den så nøye da? Et essay om valgets betydning.”, Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, vol. 19, nr. 3, ss 360-376.

Offerdal, Audun og Hans-Erik Ringkjøb (2002): ”Medlemsgrunnlag og medlemsaktivitet i lokale partilag”, i Oddbjørn Bukve og Audun Offerdal (red.): Den nye kommunen. Kommunal organisering i endring. Oslo: Det Norske Samlaget.

Olsson, Hagar (1932): Det blåser upp til storm», Stockholm: Natur och Kultur

Ot.prp. nr. 16 (1909): Om utferdigelse av: 1. Lov om forandringer i formandskapsloven paa lande m.v. 2. Lov om forandringer iformandskapsloven i kjøpstederne m.v. 3. Lov om magistratembedernes ophævelse mv.

Rhodes, R.A.W. (1996): ”The New Governance: Governing without Government”, Political Studies, vol. XLIV, ss 652-667.

Rosanvallon, Pierre (2000): The new social question : rethinking the welfare state, Princeton, N.J. : Princeton University Press

Saglie, Jo (2001): “Partienes rolle i lokalpolitikken”, I Bernt Aardal (red.): Valgdeltakelse og lokaldemokrati, Oslo: Kommuneforlaget.

Sen, Amartya (1999): «Democracy as a Universal Value», Journal of Democracy, Vol 10, no 3, ss 3-17. Finnst også på Internett http://jhupress.jhu.edu/demo/jod/10.3sen.html

Sharpe, L.J. (1970): ”Theories and Values of Local Government”, Political Studies, vol. 18, pp. 153-174.

Statskonsult (2003): Forvaltningsutsyn. Staten – Fakta om struktur, størrelse og endring, Rapport 2003:15, Oslo: Statskonsult.

Statskonsult (2004): Virkninger av ulik regional inndeling av statlig virksomhet, Rapport 2004:10, Oslo: Statskonsult.

St.meld. nr. 23 (1992-93): Om forholdet mellom staten og kommunane. Kommunal- og arbeidsdepartementet.

Vickers, Gregory 1970: Freedom in a Rocking Boat. Changing Values in an Unstable Society, Harmondsworth: Penguin Books

Vollrath, Ernst (1987): Grundlegung einer philosophischen Theorie des Politischen, Würtzburg: Königshausen + Neumann.

Weber, Max (1971): Makt og byråkrati, Oslo: Gyldendal Norsk Forlag.

Whitehead, Laurence(1997): ”The vexed issue of the meaning of ‘democracy’”, Journal of Political Ideologies, vol.2, no.2, ss 121-135

Wickwar, W. Hardy 1970: The political theory of local government, Colombia: Univerity of South Carolina Press.

Aars, Jacob (1998): Rekruttering og personskifte i lokalpolitikken. En sammenligning av Finland og Norge. Rapport nr. 58, Bergen: Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen.

Aars, Jacob og Audun Offerdal (1998): ”Local Political Reecruitment in Crisis? A Comparison of Finland and Norway”, Scandinavian Political Studies, Vol 21 - no.3, ss 207-230

Aardal; Bernt (red.) (2002): Valgdeltakelse og lokaldemokrati, Oslo: Kommuneforlaget