8 Lokaldemokrati og kommuneskatt

Velgerne stemmer på politiske partier, men spiller det noen rolle? 1

Handelshøyskolen BI Rune J. Sørensen og Lars Chr. Monkerud

8.1 Sammendrag

Rapporten diskuterer forutsetningene for demokratisk kontroll med skattenivået i lokalpolitikken. Utgangspunktet er borgernes delegasjon av myndighet til folkevalgte politikere. I Norge forutsetter flerpartisystemet og formannskapsprinsippet valg av partirepresentanter, og at partiene gjennomfører den skattepolitikk som er lovet. Velgerne utøver i mindre grad demokratisk kontroll gjennom å reagere på den politikk som er gjennomført. For å tilby troverdige og ulike skattepolitiske programmer kreves at partiene kontrollerer hvilke kandidater som stiller til valg på deres lister, og det forutsettes intern disiplin i de folkevalgte gruppene. Partikonkurransen om velgeroppslutning kan i så fall ivareta demokratisk kontroll på to måter:

• Partiene tilpasser seg lokale holdninger, slik at et gitt parti tilbyr ulikt skattenivå i forskjellige kommuner.

• Velgerne stemmer på de partier som tilbyr et skattenivå i samsvar med egne ønsker, og dermed vil skattenivået også avhenge av partisammensetningen av kommunestyret.

Har partitilknytning betydning for velgernes og lokalpolitikernes syn på skatte- og avgiftsnivå? Analyser av intervjudata viser klare partiforskjeller i skattepolitiske preferanser. Både blant velgere og lokalpolitikere er det er liten forskjell mellom sosialistpartiene (RV, SV, AP) og mellompartiene (Sp, V, KrF, visse lokale lister), men betydelig avstand fra disse til høyrepartiene (H, FrP). De partipolitiske alternativene skiller seg klart fra hverandre for inntektsskatt og eiendomsskatt, og mindre for kommunale gebyrer. Det er sterkere partidisiplin og mer polariserte holdninger til skattenivået i folkerike kommuner. I tillegg observeres systematiske forskjeller i ønsket skattepolitikk mellom ulike kommuner.

Spiller partiene noen rolle for det faktiske skattenivået? I analyser av kommunenes faktiske gebyrsatser og bruk av eiendomsskatt gjenfinnes de klare partieffektene, igjen sterkest for eiendomsskatt og i folkerike kommuner. I nesten alle kommuner med ikke-sosialistisk flertall utgjør mellompartiene en del av koalisjonen. Mellompartienes ønskede skattenivå ligger nær sosialistpartienes nivå, noe som forklarer de små forskjellene i skatte- og avgiftsnivå mellom kommuner med henholdsvis sosialistisk og ikke-sosialistisk flertall. Hensyn tatt til politiske, økonomiske og demografiske forhold er det betydelige forskjeller i gebyrnivå og eiendomsskatt mellom kommuner i ulike fylker.

Bør kommunene få utvidet beskatningsfrihet? Kommunesektoren i Norge og de øvrige nordiske land har ansvar for individuelle velferdstjenester, og sektoren er derfor underlagt omfattende statlig styring. Norske kommuner skiller seg ut ved at alle benytter en fastsatt maksimumssats for inntekts- og formuesskatt. Rapporten diskuterer mulighetene for å oppheve maksimumsreguleringen. Trolig er forutsetningene for velgerkontroll med kommunale skattesatser gode. Dessuten kan de økte overføringene fra de sentrale kommunene til utkantkommunene øke aksepten for variasjoner i skattesatser sammenlignet med situasjonen på 1960- og 1970-tallet. Sammenslåing av kommuner gir bare små reduksjoner i ulikheter i skattegrunnlag mellom kommunene. Obligatoriske folkeavstemninger ved endringer i skattesatser kan lette innføring av utvidet beskatningsfrihet.

8.2 Innledning

Få politiske spørsmål er mer brennbare enn skatt. Spørsmålet om skattenivå representerer essensen av høyre-venstre-aksen i politikken. Det er neppe noe område som klarere skiller de politiske partiene og deres velgere fra hverandre, både på det nasjonale nivået og i lokalpolitikken. Det representative demokratiet er innrettet for å ivareta velgerkontrollen nettopp på dette området: Å sørge for at størrelsen på den offentlige sektor er i tråd med borgernes ønsker. Men hvilken reell kontroll har egentlig velgerne over skattenivået i lokalpolitikken? Og hvilken innflytelse bør de ha over skattenivået i kommuner og fylkeskommuner?

Utgangspunktet i internasjonal litteratur er en idealmodell for kommunalt selvstyre der kommunene har vid adgang til å fastsette skatter. Inman og Rubinfeld (1996) gir oversikt over den normative teorien på feltet. Rett nok tilfredstiller ikke den norske lokalforvaltningen forutsetningene for denne modellen. Spørsmålet er likevel om lokal beskatningsfrihet kan gis en god begrunnelse. I det videre skal vi diskutere hvilke midler som velgerne har til å kontrollere skattenivået i kommunene. Hvilken innflytelse har velgerne gjennom stemmeseddelen? Hvilken betydning har kommunestyrets partisammensetning? Vil overgang fra et sosialistisk til et ikke-sosialistisk flertall føre til lavere skatter og mindre gebyrer? Eller er den lokale velgerkontrollen for svak?

I rapporten drøftes norske erfaringer med tre lokale inntektskilder: Inntektsskatt, gebyrer og eiendomsskatt. Først presenteres data om velgernes og lokalpolitikernes syn på kommunenes skattenivå, og deretter presenteres analyser av kommunenes fastsettelse av gebyrsatser og bruk av eiendomsskatt. Til slutt diskuteres mulighetene for å gi kommunene utvidet beskatningsfrihet. 2

8.3 Hvordan kan velgerne kontrollere skattenivået?

Et representativt demokrati innebærer delegasjon fra velgere til folkevalgte representanter. Demokratiet er særlig innrettet for å ivareta velgerkontrollen på det skattepolitiske området. Men hvor reell er kontrollen? Har det for eksempel betydning hvilket parti som får størst velgeroppslutning ved lokalvalgene? Delegasjonsteorien (prinsipal-agent-teorien) skiller mellom to problemer (”agentproblemer”): Preferanseavvik og informasjonsproblemer. Dette kan føre til et delegasjonstap (”agency loss”), dvs. at faktisk skattepolitikk avviker fra velgernes eller velgerflertallets ønsker. Demokratiske systemer har ulike løsninger som skal bøte på dette (for oversikt se Lupia 2003; Strøm 2003). Vi skiller mellom de løsninger som benyttes før politikerne er valgt og politiske vedtak er truffet ( ex ante ), og de mekanismer som kan brukes etter at vedtak er gjort og politikken iverksatt ( ex post ).

8.3.1 Velgerkontroll før politikken er vedtatt

En grunn til manglende velgerkontroll er at de folkevalgte politikerne (agenten) har preferanser som avviker fra velgernes (prinsipalens) preferanser. Dette kan føre til at faktisk politikk blir annerledes enn velgerne ønsker, for eksempel ved at skattenivået kan bli for lavt eller for høyt. Preferanseavvik kan håndteres ved å utforme en kontrakt ( ex ante ) som gjør at agenten gis incentiver til å ivareta oppdragsgivers mål. I et representativt demokrati gis politikerne mandat til å handle på borgernes vegne bare hvis de oppnår tilstrekkelig velgeroppslutning. Velgerne antas å stemme på det partiet som tilbyr en (skatte)politikk som ligger nærmest eget idealpunkt. Dersom representantene søker makt, vil konkurransen om velgeroppslutning motivere politikerne til å tilpasse sine tilbud til velgernes preferanser. I figur 8.1 illustreres dette i to situasjoner – for kommune I og kommune II.

Hvis to kandidater (eller politiske partier) konkurrerer om velgeroppslutning, vil deres posisjoner (under visse betingelser) konvergere mot medianvelgerens preferanser. I figur 8.1 vil altså de to partiene (agentene) i kommune II med opprinnelige preferanser A1 og A2 tilby et skattenivå som samsvarer med medianvelgerens (prinsipalens) preferanser, P. Hvis flere politiske partier (agenter) konkurrerer om oppslutning vil ikke disse under normale omstendigheter konvergere mot medianvelgerens preferanser. Partiene vil ivareta interessene til ulike velgergrupper (prinsipaler), noe som er illustrert for kommune I i figur 8.1. Dersom ingen av de tre partiene får flertall alene, vil vi forvente at medianpartiets preferanser (p2 =a2) slår igjennom som skattepolitikk.

I figur 8.1 antas også at konkurransen motiverer partiene til å tilpasse skattepolitikken til geografiske variasjoner i velgernes skattepreferanser. I kommune I tilbyr alle partier lavere skatter enn i kommune II. Figuren innebærer altså at velgerpreferansene er mer homogene internt i kommunene enn i nasjonen som helhet, noe som gjør det enklere å tilpasse skattepolitikken til velgerpreferansene. Internasjonal forskning synes å bekrefte dette bildet:

Blom-Hansen, Monkerud og Sørensen (2004) gir oversikt over empiriske studier av lokal skattefastsettelse. Hovedinntrykket er dette: Selv om det er større homogenitet i preferanser innenfor kommuner enn på nasjonalt nivå, betyr ikke det at partivalget er uviktig for den lokale skattepolitikken (se Besley og Case 2003:42) . De fleste studier – både i to- og flerpartisystemer – tyder på at partisammensetningen av folkevalgte organer har betydning det lokale skattenivået.

Deler av forskningen støtter også hypotesen om tilpasning til lokalbefolkningens skattepreferanser. I en analyse av amerikanske delstater hevder Erikson, Wright og McIver (1989) at partielitenes politiske holdninger (målt ved grad av ”liberalisme”) er tilpasset lokale variasjoner i opinionen. De republikanske og demokratiske partiene inntar mer ekstreme posisjoner enn sine velgere – men samtidig varierer partielitenes holdninger med oppfatningene til lokale velgere. Tilsvarende presenterer Mouritzen (1987) en test av hypotesen om lokal politikktilpasning. Han analyserer veksten i danske kommuners utgifter for perioden 1982 til 1986, og velgernes preferanser er målt ved intervjudata som viser befolkningens etterspørsel etter kommunale tjenester i 1982. For å estimere etterspørselen for alle kommuner ble instrumentvarianter benyttet, og denne metoden kan kritiseres. Ordførerens partitilhørighet (sosialistisk/sosialdemokratisk versus borgerlig) ble anvendt som indikator på partienes betydning, og diverse økonomiske indikatorer inngikk også i analysen. I tråd med Erikson, Wright og McIver (1989), samt Besley og Case (2003), finner Mouritzen (1987) at veksten i kommunale utgifter både ble påvirket av kommunespesifikke preferanser og hvilket parti som kontrollerte ordførerposisjonen. Etter disse resultatene å dømme sikres velgerkontrollen både ved stemmegivning på partier om ulik skattepolitikk, og ved at de politiske partiene tilpasser seg lokale variasjoner i opinionen.

Velgerne vil bare stemme på partier ut fra partiledelsens tilbud (valgløfter, programmer) dersom disse er troverdige . Som regel vil man ikke stemme på et parti med bakgrunn i deres løfter hvis partiet i flertallsposisjon har et motiv til å gjennomføre en annen politikk enn det har lovet. Partier bruker flere virkemidler for å tilby troverdige valgprogrammer. De sørger for intern partidisiplin etter at representantene er valgt, noe som styrker partiets renommé for å gjennomføre programmer og valgløfter. Et parti er mer enn et flagg som ulike representanter samler seg under. Det er en organisasjon som sørger for at enkeltrepresentanter stemmer etter partiets linje selv når dette strider med deres personlige syn eller individuelle ønsker om å markere seg overfor velgerne. Krehbiel (1993:238) påpeker at partiene har betydning også fordi de kan påtvinge enkeltrepresentanter en fastsatt politisk linje. Enkelte empiriske studier fra USA påviser at politiske partier har en slik institusjonell betydning som kommer i tillegg til betydningen av de folkevalgtes personlige preferanser (se for eksempel Snyder og Groseclose 2000; Wright og Schaffner 2002) . Tilsvarende studier er så vidt vi kjenner til ikke foretatt på europeisk materiale.

I et parlamentarisk system innebærer mistillitsforslag at regjeringen kan bli kastet hvis det oppnår flertall i den folkevalgte forsamlingen. Partidisiplin er en forutsetning for å overleve mistillitsforslag (Strøm 2003) . Bruk av formannskapsprinsippet kan svekke partidisiplinen i lokalpolitikken fordi enkeltrepresentanter kan bryte med partilinjen uten at det undergraver partiets langsiktige innflytelse.

Troverdigheten kan undergraves hvis velgerne vet at (noen av) de folkevalgte ønsker noe annet enn det som står i valgprogrammet (preferanseavvik). Såkalt skjevt utvalg er et problem fordi politiske partier kan trekke til seg personer med skjulte og tvilsomme ambisjoner. Det er vanskelig for velgerne å få kunnskap om kandidatenes underliggende motiver. Politiske partier begrenser dette problemet ved utvelgelse av kandidater før valget. Bare etter lang og trofast tjeneste for partiet vil medlemmer få adgang til å stille som toppkandidater på partiets liste. Slik vil partiets verdier og mål være i samsvar med de folkevalgtes individuelle preferanser. På den ene siden er listevalg noe som styrker partienes evne til screening : I praksis vil det være partiets rangering av kandidatene på partilisten som avgjør om kandidatene har vinnersjanser eller ikke. Dette gjør det enklere å kontrollere hvem som får stille til valg på partiets vegne. På den andre siden kan det være vanskelig å rekruttere partimedlemmer i små kommuner, noe som kan svekke muligheten for å velge ut de mest partilojale kandidatene. Faktisk kan også velgerne ha direkte innflytelse på personvalget, og ved lokalvalg har folk større uformell kunnskap om de enkelte kandidatene enn ved nasjonale valg. Her er det dessuten reelle muligheter til å påvirke personvalget gjennom strykninger 3 og kumuleringer, og eksempler viser at dette kan ha betydning.

8.3.2 Velgerkontroll etter at politikken er vedtatt

Til tross for kandidatutvelgelse og partidisiplin kan partier likevel vedta – og kanskje iverksette – en annen politikk enn den som er lovet. Vi må anta at partier er forsiktige med dette: Det vil fort gå ut over partiets renommé og gjøre det vanskelig å tilby troverdige løfter i neste valgkamp. Uansett kan en spørre hvilke muligheter velgerne har til å utøve demokratisk kontroll i etterkant – ex post ? Vi antar altså at valgløfter ikke er troverdige, og stemmegivning ut fra løfter (prospektiv stemmegivning) representerer ingen virksom velgerkontroll. Muligheten ligger i å holde partiet ansvarlig for den (skatte)politikk som er gjennomført (retrospektiv stemmegivning). Hvis representantene ønsker gjenvalg og flertallspartiet vil holde på sin maktposisjon, er det nødvendig å tilfredstille velgerne gjennom faktisk politikk.

For det første: En klar ansvarsdeling mellom styringsnivåene gjør det mulig for velgerne å holde nasjonale myndigheter ansvarlige for statlig politikk, og de lokale for kommunal politikk. Statlige reguleringer fører til at velgerne har vanskeligheter med dette: Har kommunen innført eiendomsskatt fordi den driver ineffektivt eller fordi den mottar lave overføringer fra staten? Er forklaringen på de høye skattene at kommunen ønsker et høyt nivå på kommunale tjenester, eller er forklaringen at staten har satt ambisiøse minstestandarder og vedtatt krevende rettighetslovgivning? Desto større uklarheter i ansvarsfordelingen, jo mindre tilbøyelige vil vi tro at velgerne er til å gi sin stemme ut fra faktiske resultater.

For det andre: Velgerne er mindre tilbøyelige til å holde regjeringer og partier ansvarlige i flerpartisystemer enn i topartisystemer (kommune I versus kommune II i figur 8.1). I parlamentariske systemer benytter velgerne først og fremst muligheten til å holde flertallsregjeringer utgått fra ett parti ansvarlige – partier i mindretallsregjeringer eller koalisjonsregjeringer ”straffes” i betydelig mindre grad. Den norske formannskapsordningen forutsetter et samstyre der alle (de større) partier er ansvarlige for den politikk som har blitt gjennomført. Skattepolitikken er et kompromiss mellom flere partier, og det er vanskelig å vite hvilket parti som eventuelt skal ”straffes” for svake resultater. I systemer med to partier er det forholdsvis enkelt for velgerne å vite hvilket parti som skal holdes ansvarlig. Systemer med flertallsvalg og to partier (også presidentsystemer, se Strøm 2003 ) vektlegger ex post- mekanismene: Klare alternativer setter velgerne i stand til å reagere på (skatte)politikk som avviker fra valgløftene eller som velgerne ikke ønsker (se Bingham Powell 2000:170-) . 4 Besley og Case (1995) benytter data fra amerikanske delstater fra 1960 til 1980, og studerer skattefastsettelse og utfallet av guvernørvalgene. Økning i skatter de to siste årene før valget har en negativ effekt på sannsynligheten for gjenvalg.

For det tredje: Informasjonsproblemer kan føre til sviktende ex post velgerkontroll. Såkalt moralsk hasard betyr at politikerne kan skjule sin handlinger. Flertallspartiet kan iverksette en annen politikk enn lovet uten at velgerne får kunnskap om dette. Dermed kan velgerne heller ikke sanksjonere kontraktsbrudd ved å stemme ut flertallspartiet. I representative demokratier søkes moralsk hasard håndtert på flere måter. Opposisjonspartiene overvåker hvordan flertallspartiene bruker sin makt. De vil raskt gjøre anskrik hvis de kan påvise at faktisk politikk avviker fra den lovede eller fra det som velgerflertallet ønsker. En rekke uavhengige instanser frembringer kontinuerlig informasjon om flertallspartienes faktiske politikk – både forbrukerorganisasjoner (for eksempel Norsk Familieøkonomi), interesse-organisasjoner (for eksempel Huseiernes Landsforbund), offentlige myndigheter (eksempelvis Statistisk sentralbyrå) og massemedia. Dessuten gir lokalpolitikken muligheter til å sammenligne kommuner, både nabokommuner og andre likeartede kommuner. Moralsk hasard kan avhjelpes fordi velgerne kan sammenligne prestasjonene mellom mange kommuner, noe som er langt vanskeligere med prestasjoner på nasjonalt nivå. Besley og Case (1995) viser hvordan sammenligninger gir grunnlag for målestokkonkurranse der velgerne straffer skatteøkninger i egen kommune hardere dersom naboene ikke har økt skattene like mye.

Til tross for disse problemene gir foreliggende forskning indikasjoner på at norske velgere til en viss grad stiller lokale partier til ansvar i skattepolitikken. Martinussen (2004) analyserer endring i velgeroppslutning om ordførerens parti i valgperioden 1995–1999. Etter kontroll for andre faktorer har gebyrer på teknisk sektor forventet negativ effekt på velgeroppslutningen om ordførerpartiet (se tabell 8.3 i Martinussen 2004). 5

8.3.3 Oppsummering

Mye taler for at den demokratiske kontrollen i kommunepolitikken må skje ex ante – ved at borgerne stemmer på politiske partier ut fra deres løfter, programmer, renommé og ideologiske profil. Velgerkontroll ivaretas gjennom partikonkurranse og troverdige partier. Ut fra dette blir det viktig å studere hvordan velgernes skattepolitiske preferanser varierer med partitilhørighet, hvordan de folkevalgtes syn på skattenivå varierer med hvilket parti de representerer, og i hvilken grad dette har konsekvenser for faktisk skattepolitikk. Dessuten er det interessant å analysere i hvilken grad de nasjonale partienes politikk varierer mellom kommuner – om partiene tilpasser seg lokale preferanser slik det er antydet i figur 8.1. Vi skal også undersøke om den partipolitiske polariseringen varierer med kommunestørrelse: Kanskje har partivalget større skattepolitisk effekt i folkerike kommuner enn i små kommuner?

8.4 Den nordiske kommunemodellen

I internasjonal litteratur om fiskal føderalisme utvik­les en idealmodell for kommunalt selvstyre (Oates 1999) . Kommunen har ansvar for lokale kollektive goder, eksempelvis lokal infrastruktur (vei, vann, kloakk), generalplanlegging og arealdisponering, og godene finansieres ved såkalt nyttebeskatning. Det er få eller ingen statlige reguleringer på kommunens prioriteringer, verken når det gjelder omfanget av tjenestetilbudet eller skattenivået. Mobilitet er en vesentlig kilde til at borgerne har innflytelse på tjenestetilbud og skattenivå – innbyggerne kan ”stemme ut” kommunen ved å flytte til en annen kommune.

Den nordiske modellen for lokalt selvstyre avviker fra disse antagelsene. Nordens kommunemodell omtales heller som administrativ føderalisme(Borge, Carlsen og Rattsø 2001; Rattsø 2004) : For det første har kommunene et bredere ansvar enn lokalt kollektive goder – de har ansvar for velferdstjenester som utdanning, helse og omsorg. Dette er ikke udelelige fellesgoder ( public goods ), men individuelle tjenester med et innslag av eksterne virkninger eller tjenester med høy politisk prioritet ( merit goods ). For det andre: Begrunnelsen for et offentlig ansvar for disse tjenestene er i stor grad fordelingspolitisk. Myndighetene ønsker at aktuelle brukere skal ha lik tilgang på tjenestene uavhengig av egen inntekt og bosted. For de fleste av tjenestene gjelder omfattende statlige reguleringer, både i form av minstestandarder for tjenestetilbudet og individuelle rettigheter til tjenestene. I tillegg eksisterer mange øremerkede tilskuddsordninger som påvirker kommunenes prioriteringer. Dette begrenser kommunenes lokalpolitiske handlefrihet. Finansieringen av kommunene er ikke basert på nyttebeskatning, men på et bredere skattegrunnlag hvor inntekts- og formuesskatt spiller en viktig rolle, og en høy andel av kommunenes inntekter stammer fra statlige overføringer. For det tredje: Under ideell fi­skal føderalisme utøves innbyggernes kontroll med kommunen gjennom mobilitet. Folk flytter til de kommuner som har gode offentlige tjenester og lave skatter, noe som fører til at kommunene etter hvert befolkes av innbyggere med like preferanser. Mobiliteten er høyere på kommunenivået enn mellom land, og faren for å tape inntekter kan disiplinere skattepolitikken (skattekonkurranse). I Norge er mobiliteten allikevel forholdsvis lav - den har begrenset effekt fordi statlige overføringer i stor grad kompenserer kommunene for et svekket skattegrunnlag. ”Stemming med føttene” er derfor underordnet betydningen av det representative demokratiet.

For de fleste velgere er partienes politiske programmer grunnlaget for stemmegivningen. Her spiller høyre-venstre-aksen en sentral rolle: Velgere som ønsker et høyt skattenivå stemmer oftest på sosialistiske partier, mens de som foretrekker et lavere skattenivå gir sin stemme til ikke-sosialistiske partier.

En hovedbegrunnelse for lokalt demokrati er ønsket om å tilpasse omfanget av kommunalt konsum til lokale preferanser. Gjennom lokale prioriteringer av skatte- og utgiftspolitikk kan en tilpasse den lokale politikken til variasjoner i velgernes preferanser for offentlig versus privat konsum. Kommunen kan velge mellom å prioritere standard og tilgjengelighet på utdanningssektoren, helsetilbudet og eldreomsorgen mot reduksjoner i det private forbruket i kommunen. En lokal skattefastsettelse åpner for ”prioriteringer på marginen” som kan stimulere den lokalpolitiske interessen. En tredje begrunnelse er å dempe presset mot statlige budsjettrammer. Ved lokal skatt må kommunen – lokalpolitikerne og velgerne – avveie gevinstene ved forbedret offentlig tilbud mot de lokale skattekostnadene. Når kommunene i hovedsak er finansiert gjennom nasjonale overføringer, vil de ha et motiv til å etterspørre høyere nivå på kommunale tjenester i egen kommune fordi dette finansieres ved skatteinntekter fra hele landet.

Det er parallelle begrunnelser for å begrense eller fullstendig avskjære kommuner fra å fastsette lokale skattesatser. Den første er en allmenn politisk aversjon mot forskjellige skattesatser i ulike kommuner. Særlig markant kan motstanden mot ulike skattesatser være dersom kommuner med høyt skattegrunnlag har lave skattesatser, og dermed blir attraktive for personer med høye inntekter. Det kan tenkes ulike mekanismer for skatteutjamning mellom kommunene i et system med beskatningsfrihet. Men disse systemene kan svekke kommunens motiv til å styrke eget skattegrunnlag eller gi incentiver til å sette lave eller høye skattesatser (se Rattsø 2004). Den egalitært motiverte motstanden mot lokal beskatningsfrihet er særlig sterk på venstresiden av det politiske spekteret. Den andre begrunnelsen er hensynet til det generelle skattenivået. Lokal beskatningsfrihet sees ikke som en mekanisme som demper presset mot staten for økte offentlige utgifter, men sees tvert i mot som et middel til å legge ytterligere press på statlige myndigheter (Borge, Carlsen og Rattsø 2001: 181). Dette kan åpne for en skrittvis drift i det totale skattenivået. Mange land har innført ulike begrensninger i kommunens adgang til å øke lokale skatter. Denne motstanden mot beskatningsfrihet finner særlig støtte på høyre side av det politiske spekteret.

8.5 Hva mener velgere og lokalpolitikere om inntektsskatt, eiendomsskatt og gebyrer?

Et kjennemerke ved norske kommuner er begrenset handlefrihet med hensyn til egne inntekter, og da særlig inntektsskatt. Inntektsskatten er obligatorisk for kommunene, og beregningen av skattbar inntekt følger av nasjonale skatteregler. Stortinget fastsetter hvert år maksimalt skattøre for inntekts- og formuesskatten, og etter 1979 har alle landets kommuner og fylkeskommuner brukt maksimalsatsene. Maksimumssatsen for kommuner og fylkeskommuner lå på henholdsvis 13,5 og 7,5 prosentpoeng i 1992, og er gradvis redusert til 10,85 og 6,25 prosentpoeng i år 2000. Minimumsnivåene for inntektsskattesatsen ligger 1,25-1,85 prosentpoeng lavere enn maksimumsnivået. En tolkning er at skattepolitikk ikke er relevant for lokaldemokratiet – de partipolitiske forskjellene tillates ikke å komme til uttrykk ved forskjellige skattesatser og ulikt nivå på kommunenes inntekter.

Et annet kjennetegn ved norske kommuner er politisk konsensus. Motsetningen mellom partiene hevdes å være mer dempet i lokalpolitikken enn på nasjonalt nivå, og ordningen med formannskap kan sees som et middel til å fremme tverrpolitiske kompromisser. Gravdahl (1998) viser at partikoalisjonene bak ordføreren er større enn hva som kreves for å oppnå flertall (større enn en ”minste vinnende koalisjon”). Dette kan tyde på en høy grad av enighet i folkevalgte organer – de partipolitiske forskjellene er så beskjedne at de ikke påvirker skattesatser og kommunale inntekter.

Flere har imidlertid påpekt at den partipolitiske polariseringen har økende betydning i lokalpolitikken. Nasjonale politiske partier har vært på fremmarsj i lokalpolitikken i mesteparten av etterkrigstiden, noe som blant annet kommer til uttrykk ved at disse partiene stiller lister i stadig flere kommuner. Og oppslutningen om de lokale listene utgjør beskjedne 3-5 prosent av antall avgitte stemmer ved kommunevalgene (Bjørklund 1999). Dessuten har mange kommuner bindende avtaler mellom politiske partier, og avtalepartnerne fordeler viktige politiske verv seg imellom. Formelle koalisjoner forekommer hyppigst i sentrale og folkerike kommuner (Martinussen 2002). Dessuten har kommunene en viss skattepolitisk handlefrihet. De kan redusere skattørene, innføre eiendomsskatt og kreve inn kommunale gebyrer. Dette åpner for en tredje tolkning: Partipolitiske konstellasjoner har betydning både for den skattepolitikk kommunen ønsker å føre – og den de faktisk fører.

Gjennom omfattende spørreundersøkelser 6 har vi kartlagt lokalpolitikernes ønsker om å endre satsen for inntektsskatt (skattøren). Spørsmålsformuleringen til lokalpolitikerne forutsatte at kommunene kunne øke satsen for inntektsskatt og beholde økte skatteinntekter, eller også redusere den uten å skulle kunne kompenseres ved økte overføringer fra staten. Dessuten ble representantene gitt informasjon om hvor stor kommunal inntekt som følger av å øke skattøren med ett prosentpoeng. 7 Tabell 8.1 viser ønsket endring i de kommunale satsene for inntektsskatt for valgperiodene 1991-1995, 1995-1999 og 1999-2003. For sammenligning viser vi også holdningene til bruk av eiendomsskatt og kommunale gebyrer fra de tidspunkter der disse ble målt. 8 Tabellen deler partiene inn i tre grupper - de sosialistiske partiene (RV, NKP, SV og DNA), mellompartiene (Sp, V, KrF og lokale lister) og høyrepartiene (FrP og H). I undervedlegg 1 presenteres skattepreferansene for lokalpolitikere og velgere for det enkelte parti i 2003. 9

Tabell 8.1 viser at de skattepolitiske preferansene varierer mellom representantene avhengig av deres partitilhørighet (se også Sørensen 1995). Når det gjelder de folkevalgtes syn på inntektsskatt, er tendensen at representantene fra sosialistpartiene gjennomgående ønsker en høyere skattesats enn representanter fra andre partier for alle valgperioder som analyseres (med ønsker om skattesatsøkninger fra 0,46 til 0,98 prosentpoeng). Kun for 2003-undersøkelsen ligger gjennomsnittsønsket til mellompartirepresentantene noe høyere enn sosialistpartirepresentantenes ønsker (0,64 versus 0,59 prosentpoeng). Enda klarere er mønsteret for representantene fra høyrepartiene, som er eneste gruppe som i snitt er gjennomgående for reduksjoner i skattesatsen (fra 0,05 til 0,59 prosentpoeng). Vi ser også at partiforskjellene er tydeligere i de store kommunen for alle undersøkelsestidspunkter. 10

Det kan altså se ut som parti polariseringen er noe større i de store kommunene. Dette kan ha sammenheng med de forhold vi var inne på ovenfor: I mindre kommuner, der muligheten for velgerkontroll gjennom personkjennskap er bedre, kan partiene i mindre grad tenkes å fange opp kandidatenes posisjoner. For spørsmålet om gebyrer på teknisk sektor er forskjellene mindre klare, men også her kan representanter for høyrepartiene ses å ville utnytte én bestemt skattekilde i mindre grad enn andre (fra 2 til 7 prosent lavere skåre enn for sosialistpartirepresentantene). Forskjellene er da tydeligere i spørsmålet om eiendomsskatt: Her er forskjellen mellom sosialistrepresentanter og høyrepartirepresentanter markant, med fra 45 til 62 prosentpoengs forskjell i andel som ønsker å benytte eiendomsskatt. Både for spørsmålet om eiendomsskatt, og også til en viss grad for spørsmålet om gebyrer, ser vi tendenser til at polariseringen er større i de store kommunene.

De nederste radene i tabell 8.1 analyserer et spørsmål til befolkningen om villigheten til å ”betale 1000 kroner mer i skatt til kommunen hvert år for å få et bedre tilbud på de områdene du synes trenger det mest?”. I tråd med våre forventninger om godt samsvar mellom velgergrupper og partier, finner vi den samme hovedtendensen her som hos politikerne: Velgere til venstre ønsker entydig mer skatt enn velgere til høyre i det politiske landskapet (med forskjeller i andeler mellom sosialistpartivelgere og høyrepartivelgere på opp mot 22 prosentpoeng). Også her ser man tendenser til større polarisering i større kommuner (i 2003-undersøkelsen), om enn svakere enn for politikerne (i spørsmålet om inntekts- og eiendomsskatt): Politikkens grunnessens – velgernes preferanser – er muligens mer differensiert i større kommuner, slik at det kan reflektere større sosio-økonomisk heterogenitet i disse kommunene (se også Rongen 1995 ). Men samtidig kan det, nettopp på grunn av partienes tydeligere skatteprofil i de store kommunene, være større behov også for å markere partipolitikken i mer ekstrem retning.

Det siste poenget – om partienes større relevans i større kommuner – kan nettopp sees i sammenheng med partiorganisasjonens behov for partidisiplin som virkemiddel. Tabell 8.1 viser i hvilken grad lokalpolitikerne anser at de er bundet av partiprogram eller gruppevoteringer i budsjettsaker. Vi ser at langt flere i de største kommunene (fra 51 til 79 prosent) anser seg bundet av partilinjen enn hva som er tilfellet i småkommunene (fra 39 til 64 prosent). Vi ser også tydelige mønstre i forskjellene mellom partiblokkene: Tradisjonelt har sosialistpartiene (særlig et stort Arbeiderparti) hatt kultur for sterk partidisiplin – og det er også blant disse representantene at vi måler sterkest grad av følt partibundethet.

Tabell 8.1 gir ikke informasjon om skattepreferansene varierer mellom kommuner – eksempelvis som følge av at partienes skattepolitikk er tilpasset lokale forhold. Det er også tenkelig at forskjellene mellom partiene svekkes når vi tar hensyn til kommunespesifikke forhold. Kanskje fanger tabell 8.1 opp at alle partier ønsker høyere skattesatser i sosialiststyrte kommuner, at alle partier ønsker redusert skatt i kommuner dominert av høyrepartiene, mens det er liten forskjell mellom partiblokkene innenfor hver av disse kommunene.

For å kartlegge dette gjennomfører vi i tabell 8.2 regresjonsanalyser der kommunestyrerepresentantenes skattepreferanser er responsvariabel. Her benyttes partiblokkene som forklaringsvariable (med tilhørighet til et sosialistparti som referansekategori) og vi estimerer en modell der det ønskede skattenivået (gjennomsnittsresponsen) tillates å variere mellom kommunene (en ”random effects” modell). Metoden tillater effektiv 11 utnyttelse av et datamateriale der vi har mange superenheter og individuelle responser innenfor hver enkelt av disse.

I de to første kolonnene i tabell 8.2 analyseres den nevnte økningen i inntektsskattesats på bakgrunn av partitilhørighet og undersøkelsestidspunkt (valgperiode). Vi ser at partieffektene er tydelige om enn substansielt svake, men allikevel større i de store kommunene (med over 10 000 innbyggere): I små kommuner ønsker representanter fra høyrepartier i snitt 0,63 prosentpoeng lavere skattesats enn sosialistrepresentantene (referansekategori), mens deres partifeller i de store kommunene ønsker 1,02 prosentpoeng lavere skatt enn sosialistpartirepresentantene. Mellomparti-representantene ønsker noe lavere økninger i skattesatser enn sosialistrepresentantene, men forskjellen er ikke stor. Vi ser også at tendensen til å ønske skattesatsøkninger vokser over tid (monotont i de store kommunene), slik at dette kan reflektere ønsker om større inntekter når kommuneøkonomien generelt forverres gjennom den tidsperioden som studeres.

De to nederste radene i tabell 8.2 viser mål for variasjonen i snittet for sosialistpartirespons over kommuner (t) samt den gjenværende residualen på individnivå (s2). Hovedinntrykket er at variasjonen over kommuner (t) – slik den fanger opp den lokale tilpasningen vi forsøkte å illustrere i figur 8.1 – er liten: En t=0,02 utgjør kun 0,02/(0,02+1,85)·100% = 1% av den totale variasjonen. 12 Resultatet er i tråd med tidligere undersøkelser av det samme spørsmålet (se for eksempel Sørensen 1997): Kommunespesifikke forhold kan i liten grad forklare variasjonene i skatteønsker. For et hypotetisk spørsmål om endret skattesats vil representantene ikke ha erfaring med å relatere ønsker for dette skatteinstrumentet til lokale behov. Dessuten kan det tenkes at inntektsskatten, slik systemet for innkreving er utformet, heller ikke innbyr til avveininger relatert til lokale politiske forhold – det er den generelle ideologiske høyre-venstredimensjonen som er fremtredende. 13

I de resterende kolonnene i tabell 8.2 analyseres altså spørsmålet om representanten ønsker å benytte eiendomsskatt, slik dette ble målt i 2003-undersøkelsen. Her registreres et positivt svar som enten 1) ønske om å beholde eller øke eiendomsskatten dersom kommunen allerede har eiendomsskatt eller 2) ønske om å innføre eiendomsskatt dersom kommunen ikke benytter seg av det. Vi inkluderer i disse analysene også en variabel som måler om vedkommende kommune allerede benytter eiendomsskatt, og denne variabelen slår klart og signifikant ut i alle analysene: Dette reflekterer at innføring av nye skatter nok er mer politisk kontroversielt enn å beholde gamle og vante skatter. I de to midterste kolonnene legges en logistisk spesifikasjon til grunn (logit-analyser), slik dette er en konsistent metode for analyse av en binær respons. Vi ser at partieffektene er tydelige også i dette spørsmålet, og aller tydeligst i de store kommunene. 14 Tallene er i tråd med det vi fant i den aggregerte analysen i tabell 8.1. Samtidig ses også at variasjonen over kommuner er noe tydeligere i eiendomsskattspørsmålet enn i spørsmålet om inntektsskatt. 15

Det negative konstantleddet i regresjonen for de små kommunene (b0=-1.208), tilsvarende en snittsannsynlighet på 0,23, indikerer også at spørsmålet om innføring av eiendomsskatt ikke er et så aktuelt spørsmål i disse kommunene. Og man skal man i denne kommunegruppen noe over et standardavvik opp i fordelingen over kommuner før man finner sosialistgrupper som ønsker innføring av eiendomsskatt (rundt 12 prosent av kommunene). Skattepolitikk er kontroversiell politikk for alle partier, og skatteøkninger unngås gjerne dersom det er mulig: De små kommunene har i snitt større inntekter gjennom overføringssystemet, og har dermed mindre behov for skatteøkninger.

I de to siste kolonnene i tabell 8.2 har vi for enkelhets skyld estimert denne samme modellen lineært (sannsynligheten modelleres direkte). Resultatene for varianskomponentene (t og s2) kan tolkes i forhold til hverandre, slik som var tilfellet i analysene av inntektsskattspørsmålet. Vi ser at forskjellene mellom kommunene (t) er relativt større i forhold til den totale variasjonen (t + s2) enn hva tilfellet var i spørsmålet om inntektsskatt: Førstnevnte utgjør 0,02/(0,02+0,15)·100%=12% av den totale variasjonen, og det ses, som i den logistiske regresjonen, at snittet for sosialistgrupper i store kommuner på 57,3 prosent for bruk av eiendomsskatt (konstantleddet) ikke er meget kompakt: Med et standardavvik for kommunesnitt på 0,02=0,14 skal man altså ikke mer enn et halvt standardavvik ned i kommunefordelingen for å treffe på sosialistgrupper der andelen for innføring av eiendomsskatt er under 50 prosent. Ellers er hovedmønsteret slik vi fant det i de logistiske regresjonene det samme her.

8.6 Inntektsskatt – hvorfor bruker alle norske kommuner maksimalsatsen?

De nordiske landene kjennetegnes ved stor vektlegging av inntektsskatten, og alle landene har til dels betydelig frihet til å bestemme skatteraten. I Danmark og Sverige er det ingen øvre grense for de kommunale skatteratene, og danske og svenske studier viser at variasjoner i skattenivå kan forklares ved forskjeller i partienes oppslutning og representasjon i lokale folkevalgte organer. I Norge og Island kan kommunene fastsette skattesatsen innenfor minimums- og maksimumsgrenser. I Norge benytter som nevnt alle kommuner maksimalsatsen. Av Islands 104 kommuner benytter 5 minimumssatsen og 67 maksimumssatsen, mens de øvrige kommunene ligger innenfor intervallet. Men, hvorfor benytter alle norske kommuner maksimalnivået for inntektsskatt? 16

En vanlig forklaring er at en reduksjon av de kommunale satsene for inntektsskatt vil medføre et tap av statlige overføringer. Før rammetilskuddssystemet ble innført i 1986 var også overføringssystemet utformet slik at skattesatsene hadde betydning for de statlige overføringene. Dagens system fastsetter ikke rammetilskudd eller andre overføringer ut fra faktiske skattesatser, men ut fra skattegrunnlaget og ulike demografiske og strukturelle kjennetegn ved kommunene. Det er altså vanskelig å se at denne forklaringen har gyldighet i dag. Enkelte utkantkommuner har imidlertid svært høye kommunale inntekter som følge av en gunstig beskatning av vannkraftverk og tilgang på meget lavt priset ”konsesjonskraft”. Her kan bruken av maksimalnivået for skattesatser forklares ved ”politisk signalisering”: Dersom disse kommunene hadde valgt å senke satsene for inntektsskatt kunne det øket faren for endringer i det gunstige skatteregiment for disse kommunene.

En annen mulig forklaring er at skattenivået er optimalt, kanskje med unntak for kommuner med særlig høye inntekter fra beskatning av vannkraft. Kommunene benytter gebyrsatsene på teknisk sektor som et fiskalt instrument, og det er store variasjoner i utnyttelsen av eiendomsskatten. Kommuner med høye frie inntekter (statlige overføringer pluss inntekts- og formuesskatt, regnet per innbygger) er mindre tilbøyelige til å utnytte eiendomsskatten og holde høye gebyrsatser (Borge 1995, 2000) . Men samtidig er det meget store forskjeller i omfanget av kommunalt konsum relativt til privat konsum. Utkantkommunene har gjennomgående høyt kommunalt forbruk og lave private inntekter, mens kommuner i sentrale strøk har et lavt kommunalt forbruk og høye private inntekter. Ubalansene representerer trolig en ineffektiv ressursallokering (Borge 2003) , og tyder ikke på at skattesatsene er optimale.

En tredje forklaring er den distriktspolitiske profilen på overføringssystemet for kommunene. En underliggende forklaring på at vi ikke observerer variasjoner i skattesatser er overføringssystemets vektlegging av distriktspolitiske hensyn. Overføringene til utkantkommunene økte særlig sterkt fra midten på 1960-tallet frem til slutten på 1980-tallet (Sørensen 2002) , nettopp da de aller siste kommunene innførte høyeste sats for inntektsskatt. Figur 8.2 illustrerer argumentet.

For gitt nivå på statlige overføringer relativt til privat inntekt ønsker kommuner med høyrepartiflertall et lavere skattenivå enn andre kommuner (se tabell 8.1 og 8.2). Samtidig vil ønsket om skattesats avta med nivået på statlige overføringer relativt til privat inntekt (se undervedlegg 2 for en enkel formalisering). I figuren blir det ønskede skattenivået høyere enn maksimalsatsen for begge de to kommunegruppene som er illustrert i figur 8.2. Hvis kommunene i sentrale strøk hadde mottatt høyere statlige overføringer, ville vi observert variasjon i satsene for kommunal inntektsskatt fordi sentrale høyrepartikommuner ville hatt lavere skattesats.

Holdbarheten av resonnementet i figur 8.2 kan undersøkes ved å kartlegge statlige overføringer relativt til private inntekter. 17 Tabell 8.3 belyser dette.

Tabell 8.3 viser statlige overføringer til kommunen relativt til privat medianinntekt i kommunen i 2001. Medianinntekten er fratrukket skatt til staten og fylkeskommunen. Ut fra analysene foran (tabell 8.1 og 8.2) er sannsynligheten for å observere en lav inntektsskattesats høyest i folkerike kommuner der høyrepartiene har rent flertall. I 2001 var dette ni kommuner. I disse ni kommunene var nivået på privat inntekt vesentlig høyere enn i de øvrige kommunegruppene, og selvsagt høyere enn gjennomsnittsinntekten. Isolert sett trekker dette i retning av å holde høy skattesats, noe som kan oppveie de politiske preferansene for lav sats på kommunal inntektsskatt. Vi ser dessuten at kommuner med høyrepartiflertall har relativt lave overføringer relativt til skattbar inntekt (= 0,08, se figur 8.2). Selv om de politiske preferansene trekker i retning av lavt nivå på inntektsskatten, motvirkes dette av at nivået på statlige overføringer er lavt relativt til private inntekter. I folkerike kommuner med sosialistisk flertall, mellompartiflertall eller delt mellomparti- og høyrepartiflertall var forholdet mellom overføringer og privat inntekt vesentlig høyere (= 0,12 - 0,16, se figur 8.2). De politiske preferansene demper her det økonomiske motivet til å redusere satsen for kommunal inntektsskatt.

I gruppen av småkommuner (med under 10 000 innbyggere) er det bare seks kommuner med rent flertall fra høyrepartiene, og disse har svakere lokale preferanser for redusert sats på inntektsskatten (jf. tabell 8.1 og 8.2). I forhold til de store høyrepartikommunene har denne gruppen av kommuner høyere statlige overføringer relativt til det private inntektsnivået, men de har noe lavere overføringer relativt til private inntekter enn småkommuner med sosialistisk flertall, mellompartiflertall eller delt ikke-sosialistisk flertall.

8.7 Gebyrer og eiendomsskatt – under demokratisk kontroll?

Norske kommuner kan øke sine inntekter ved å øke nivået på kommunale gebyrer, særlig for tekniske tjenester, og ved å kreve inn eiendomsskatt. Gebyrer er en form for brukerbetaling der hver husstand betaler et fast beløp for tjenesten, eksempelvis for vannforsyning, renovasjon og avløp. Husholdninger med få medlemmer betaler like mye som dem med mange medlemmer, og brukerbetalingen er vanligvis uavhengig av husstandens inntekt. Kommunen kan ikke kreve høyere gebyrer enn hva det koster å frembringe tjenesten. Eiendomsskatten er proporsjonal med eiendomsverdiene, og innebærer derfor en omfordeling fra innbyggere med store verdier (for eksempel kostbare boliger). Når de to finansieringsformene har så vidt ulik fordelingseffekt vil vi forvente at høyrepartikommuner er mer tilbøyelige til å bruke gebyrfinansiering enn eiendomsskatt, mens sosialistiske kommuner prioriterer omvendt. Borge og Rattsø (2004) viser at inntektsfordelingen i kommunene har betydning for den relative størrelsen på gebyrinntektene og inntektene fra eiendomsskatt. 18 Blom-Hansen, Monkerud og Sørensen (2004) viser at sosialistiske partier i danske kommuner har høyere inntekter fra eiendomsskatt og setter lavere nivå på foreldrebetaling i barnehagene. Særlig partiene på venstresiden står i et dilemma: Ønsket om høyere kommunale inntekter også fra gebyrer må veies i mot gebyrfinansieringens uheldige fordelingseffekt. Merk at tabell 8.1 viser små partiforskjeller for gebyrer.

Nedenfor er gebyrsatsene på teknisk sektor fra 1996 analysert med basis i kommunestyrets sammensetning for valgperioden 1991-1995, mens gebyrene for 1998 og 1999 analyseres med basis i valgperioden 1995-99. Gebyrdata er innhentet gjennom Norsk Familieøkonomis ”Store kommuneundersøkelse”, og måler en standardhusholdnings årlige gebyrutgifter til vann, avløp, renovasjon og feiing. 19 Data om bruk av eiendomsskatt er fra kommuneregnskapene, og vi benytter ett år fra hver av de tre valgperiodene 1991-95, 1995-1999 og 1999-2003 (hhv. 1994, 1998 og 2002).

Kontrollvariablene omfatter medianinntekten i kommunen målt som skattbar inntekt (log), kommunale frie inntekter per innbygger [log(skatteinntekter pluss rammetilskudd per innbygger)], antall innbyggere i kommunen (log), Statistisk sentralbyrås indeks for kommunens sentralitet (fra 1=perifer til 7=sentral), satsen for arbeidsgiveravgiften til folketrygden [log(sats+1)], samt andel av befolkningen i aldersgruppene 0-6 år, 7-15 år og over 80 år. Vi analyserer effekter av ulike flertallskonstellasjoner i kommunestyret: Sosialistisk flertall, mellompartiflertall, høyrepartiflertall og et delt flertall der mellompartiene og høyrepartiene har flertall sammen. I tråd men analysene foran skal vi skille mellom kommuner med et folketall over og under 10000 innbyggere. Tabell 8.4 gir oversikt over datamaterialet.

Gjennomsnittlig folketall i utvalget av ”småkommuner” er knapt 4000 innbyggere, mens det er nesten 27000 innbyggere i utvalget av folkerike kommuner. Det er ingen vesentlige forskjeller i gebyrnivå på de to kommunegruppene. Tabell 8.4 viser at det er en betydelig høyere andel blant store enn blant små kommuner hvor ingen av de tre partigruppene har flertall alene. I tråd med tabell 8.3 har folkerike kommuner også høyere (privat) medianinntekt enn i småkommuner, mens de kommunale inntektene (per innbyggere) er relativt høyere i kommuner med lavt folketall. I tabell 8.5 vises regresjonsanalyser for de to kommunegruppene. Alle kontrollvariablene samt kontroll for år er inkludert i analysen.

En første observasjon er at økonomiske faktorer har ulik betydning for bruk av eiendomsskatt og nivået på tekniske gebyrer. Forklaringen er trolig fordelingspolitisk: Desto høyere private inntekter, jo mer bruk av eiendomsskatt og jo mindre bruk av gebyrer. Høye frie kommunale inntekter (som for de fleste kommuner skyldes høye statlige overføringer) reduserer nivået på gebyrsatsene. Dette er i tråd med Borge (1995, 2000), og bekrefter at gebyrer benyttes som et fiskalt instrument. Bruk av eiendomsskatt har ingen signifikant sammenheng med frie kommunale inntekter. Som forventet er effekten av sentralitet (gitt kontroll for fylke) et høyere gebyrnivå og mindre bruk av eiendomsskatt. Regresjonsresultatene påvirkes ikke om en inkluderer en indikator for at kraftverk er lokalisert i kommunen.

Et neste trekk er de markante utslagene av flertallskonstellasjonene i kommunestyret, særlig for eiendomsskatt. Det er klar tendens til at kommuner med høyrepartiflertall er minst villige til å bruke eiendomsskatt; kommuner med mellompartiflertall eller delt flertall er noe mer villige til dette, mens sosialistiske kommuner er mest tilbøyelige til å bruke denne skatten. Et skifte fra sosialistisk flertall til mellompartiflertall reduserer sannsynligheten for eiendomsskatt med 0,09-0,32, og en overgang fra sosialistisk til høyrepartiflertall reduserer sannsynligheten med 0,42-0,51 (lineær modell). Vi finner et tilsvarende mønster for gebyrer, men partieffektene er noe svakere. Kun høyrepartiflertall gir et signifikant lavere gebyrnivå enn sosialistflertall.

Et tredje funn er at partieffektene er sterkere for folkerike kommuner, særlig for gebyrer. En forklaring er at svakere partidisiplin i småkommunene gjør representantene mindre bundet av partiets ideologiske hovedkurs. I kommuner med under 10 000 innbyggere oppgir 46 prosent av representantene at deres stemmegivning i budsjettsaker er bundet av partiets program eller partigruppens vedtak; i kommuner med over 10 000 innbyggerer svarer hele 68 prosent at deres stemmegivning er bundet (jf. fordelingen i tabell 8.1). Vel så viktig er de underliggende preferansene hos velgere og folkevalgte. Preferansene er mer homogene i små enheter, og mer polariserte i større kommuner (tabell 8.1 og 8.2).

Et fjerde spørsmål gjelder medianpartihypotesen: Forventningen om at kommuner med flertall for mellompartiene har samme skattepolitikk som når mellompartiene og høyrepartiene til sammen har flertall (se diskusjonen av figur 8.1 foran). Kommuner med ”ingen flertallskonstellasjon” (dvs. ”delt flertall”) har et ikke-sosialistisk flertall bestående av mellompartier og høyrepartier. Resultatene fra analysen av gebyrer er i tråd med denne hypotesen. I småkommunene gir mellompartiflertall omtrent samme sannsynlighet for bruk av eiendomsskatten som delt flertall. For de folkerike kommunene gjør vi et noe overraskende funn: Mellompartikommunene har en signifikant og markert lavere sannsynlighet for bruk av eiendomsskatt enn kommuner med delt flertall.

I figur 8.3 oppsummerer vi resultatene for faktisk skattepolitikk i kommuner der ulike partigrupperinger har flertall i kommunestyret.

Effektene av de ulike flertallskonstellasjoner er tydeligst i de store kommunene på gebyrområdet: Høyrepartikommuner (signifikant effekt i tabell 8.5) har i snitt betydelig lavere gebyrer (opp mot NOK 220 per innbygger). 20 Resultatene for mellompartikommunene blant de store kommunene er noe overraskende, men estimatet bak denne effekten er ikke signifikant, og den estimerte effekten overskygges av den relativt sterkere effekten av høyrepartiflertall. For eiendomskattområdet ser vi også klare partikonstellasjonseffekter (men altså med dempet størrelsesorden i og med et sterkt regulert regime).

Analysene av faktiske gebyrer og eiendomsskatt (tabell 8.5) ikke gir mulighet for å studere i hvilken grad skattepolitikken varierer med lokalbefolkningens preferanser uavhengig av partitilhørighet. Men vi kan studere de fylkesvise variasjonene, gitt kommunestyrets partipolitiske sammensetning og økonomiske og demografiske faktorer. Kanskje er Arbeiderpartiet lite entusiastiske til å innføre eiendomsskatt i en liberalistisk orientert vestfoldkommune, samtidig som partiet er svært opptatt av å beholde eiendomsskatten i en tradisjonelt sosialistisk kommune i Hedmark. I gebyranalysen er standardavviket for de fylkesvise effektene 0,102, noe som betyr at et typisk skifte fra ett fylke til et annet vil bety en endring i gebyrnivå på omtrent 10 prosent. Denne effekten er nesten like stor som effekten av å skifte fra sosialistisk flertall til høyrepartiflertall i folkerike kommuner. De fylkesvise variasjonene er enda større for eiendomsskatt. I den lineære modellen er standardavviket for fylkesresidualene 0,24. 21 Sannsynligheten for eiendomsskatt endres altså med 0,24 når en går fra en typisk fylkeskommune til en annen. Partieffektene for bruk av eiendomsskatt er noe større enn fylkesvariasjonene – men fylkesforskjellene er av samme størrelsesorden. Dette er i tråd med hypotesen om tilpasning til regionale og lokale holdninger til skatt.

8.8 Større lokal beskatningsfrihet?

Så langt analysene rekker, gir de et optimistisk bilde av velgerkontrollen med de lokale skattene. Det er to hovedfaktorer som forklarer ulik skattepolitikk (gebyrer og eiendomsskatt) mellom norske kommuner. Den første er partipolitiske forskjeller . Her finner vi at forskjellene er moderate i små kommuner, at mellompartienes skattepreferanser skiller seg lite fra sosialistpartienes preferanser, at mellompartiene får gjennomslag når ingen av partiblokkene har flertall, og at høyrepartiene sjelden oppnår flertall alene. Den andre faktoren er kommunespesifikke forskjeller, trolig som følge av de folkevalgtes og partienes tilpasning til lokale preferanser . Resultatene tyder på at disse forskjellene er minst like store som de rent partipolitiske effektene.

Tilsier resultatene at norske kommuner bør få utvidet beskatningsfrihet på linje med den handlefrihet vi finner i Danmark og Sverige? Alle de tre landene tilbyr individuelle velferdstjenester i stort omfang, og det er mange likheter ellers. Hovedforskjellen er at myndighetene i Norge har valgt et regime basert på kraftig omfordeling av skatteinntekter, og en øvre grense for satsene for inntektsskatt. Nasjonale myndigheter i Danmark og Sverige aksepterer at kommunene setter ulike skattesatser. I begge landene er det markante forskjeller i skattesatser mellom sosialistiske og ikke-sosialistiske kommuner (Petterson-Lidbom 2003) ; (Blom-Hansen, Monkerud og Sørensen 2004) .

8.8.1 Bør maksimalsatsene for kommunal inntektsskatt oppheves?

Internasjonalt er eiendomsskatt en viktig finansieringskilde for kommuner, og i økonomisk litteratur påpekes at den har karakter av nyttebeskatning. Gjennom økte skatter kan kommunen tilby bedre infrastruktur og andre fellesgoder som øker eiendomsverdiene, og noe av verdistigningen bør da tilfalle kommunen. I Norge har husholdningene en svært høy andel av sin formue i boligkapital. Dette har sammenheng med at boliger er langt lavere beskattet enn annen kapital. Skatt på boligavkastning utgjør omtrent 6 prosent, mens øvrig kapitalavkastning beskattes med 28 prosent. Et velutviklet system med kommunal eiendomsskatt kan bidra til mindre investeringer i boliger og fritidseiendommer, og til mer investeringer i aksjer, obligasjoner og bankinnskudd (Harding og Solheim 2004) . Skatteutvalget (NOU 2003:9) foreslår å øke skatten på egen bolig. Eiendomskatt er også velegnet ut fra hensynet til velgerkontrollen: Den er en eksklusiv og synlig kommunal skatt (kreves inn med egen bankgiro), slik at velgerne ikke er i tvil om hvem som har ansvaret for skatten.

Eiendomsskatten er politisk kontroversiell (se våre analyser), noe som legger forholdene til rette for en effektiv velgerkontroll. Likevel har det i praksis vist seg vanskelig å få etablert et moderne system for eiendomsbeskatning i Norge (jf. skjebnen til forslagene i NOU 1996:20). Dette har i stor grad sammenheng med problemene ved beskatning av egen bolig. Boligformuen er ikke likvid, og det blir fort krav om ulike typer av ”skjermingstiltak” overfor skattebetalere med lav inntekt (for eksempel pensjonister). I tillegg krever eiendomsskatt et utviklet system for taksering av eiendomsverdier, noe som har vist seg å være et krevende prosjekt. Et oppgradert system for kommunal eiendomsskatt er en vanskelig vei til mer beskatningsfrihet.

Inntektsskatten har flere ulemper: Den er ikke ”nyttebeskatning”, og inntektsskatt er heller ikke en eksklusiv kommunal skatt der det er lett for velgerne å se om det er statlige eller kommunale myndigheter som skal holdes politisk ansvarlig. Men inntektsskattens fortrinn er enkel administrasjon og oversiktlige fordelingseffekter. Som nevnt viser erfaringene fra Danmark og Sverige at det er mulig å praktisere en viss lokal handlefrihet for inntektsskatt.

Politisk aksept for forskjeller i skattenivå mellom kommunene forutsetter at ulikhetene ikke undergraver nasjonale fordelingspolitiske mål. Erfaringene fra Danmark og Sverige tilsier at det kan bli betydelige forskjeller i skattesatser. Våre analyser viser at de skattepolitiske forskjellene mellom sosialistiske og ikke-sosialistiske kommuner er moderate, og kanskje mindre enn i Danmark og Sverige. Det var heller ikke dramatiske forskjeller i skattesatser på 1960- og 1970-tallet. Dessuten fører overføringssystemet til at ulikhetene i skattesatser trolig vil være mer ”politisk spiselige” i dag enn for 30-40 år siden. Statlige overføringer utgjør en høyere andel av kommunenes inntekter, og selve tilskuddssystemet er mer fordelingspolitisk sofistikert. Tidligere var det sentrale kommuner med høye private inntekter som tilbød lave kommunale skattesatser. Nå har utkantkommuner høyere kommunale inntekter enn sentrale kommuner som følge av større statlige overføringer (se Sørensen 2002 ). At selskapsskatten ble opphevet som kommunal skatt, bidro ytterligere til å redusere skattegrunnlaget i sentrale kommuner. Det er folkevalgte og innbyggere i sentrale strøk som ønsker høyest økning i satsene for inntektsskatt (tabell 8.1).

8.8.2 Bør det være obligatoriske folkeavstemninger ved endring av skattesatser?

En annen grunnleggende bekymring ved utvidet lokal beskatningsfrihet er faren for en gradvis vekst i offentlige utgifter og skattenivå. Ut fra våre undersøkelser er det ikke grunn til å forvente dramatiske økninger i skattesatsene. De fleste lokalpolitikere vil opprettholde dagens satser for kommunal inntektsskatt, og i kommuner der det er flertall for å øke satsene, er det snakk om 0,5 – 1 prosentpoeng. Langtidseffektene av utvidet beskatningsfrihet er rimeligvis usikre, og beskatningsfrihet kan tenkes å øke skattenivået over tid. I flere land er det innført lovbestemte begrensninger i adgangen til å øke de lokale skattene. Også i Danmark og Sverige har det i flere perioder vært innført ”skattestopp”.

Ett mulig svar på dette er styrking av velgerkontrollen gjennom folkeavstemninger. Rett nok gir tabell 8.1 foran en pekepinn om rimelig godt samsvar mellom velgernes skattepreferanser og lokalpolitikernes ønsker om å justere skattesatsene. Gjennom partivalget kan den enkelte velger påvirke sammensetningen av kommunestyret, og dermed endre kommunens skattepolitikk. En kan imidlertid observere større bruk av folkeavstemninger internasjonalt (se eks NOU 2001:3 ). Folkeavstemninger kan initieres av de folkevalgte forsamlingene eller regjeringer (”referendum”). Slike avstemninger kan være obligatoriske i visse saker, eksempelvis om skatteøkninger. De folkevalgte blir således underlagt en ”konstitusjonell tvang”. I visse land kan folkeavstemninger initieres av velgerne når en viss andel av befolkningen slutter opp om det. 22 Dette er vanlig i Sveits og i visse delstater i USA, og er også kjent i norske kommuner (kommunesammenslutninger, salg av alkohol).

Folkeavstemninger kan analyseres i den såkalte Romer–Rosenthal modellen (Romer og Rosenthal 1978) . I figur 8.4 antas at vi har et flertallsparti (en agent) som ønsker et skattenivå som er avmerket ved A (agent) på figuren. Den eksisterende skattepolitikken er avmerket med SQ (status quo), og innebærer et lavere skattenivå enn agentens forslag. Vi kan gjøre ulike antagelser om velgernes (prinsipalenes) preferanser, noe som er markert med tre alternative idealpunkter P1, P2 og P3. I fravær av institusjonelle skranker antas at agenten vil vedta sin foretrukne skattepolitikk A uansett prinsipalens preferanser. Men anta at vi innfører en ny spilleregel - at agentens forslag må godkjennes av prinsipalen før vedtaket er endelig. En nærliggende tolkning er at forslag som endret skattenivå må godkjennes av velgerne gjennom en folkeavstemning. Hvis agentens forslag ikke godkjennes, blir skattepolitikken uendret - SQ forblir skattenivået.

Anta at velgerne ønsker en kraftig økning i skattenivå: P1 er idealpunktet. Flertallspartiet foreslår sitt eget idealpunkt A som kommunens politikk X1. Fordi A ligger nærmere P1 enn SQ vil velgerne godkjenne dette skattenivået (X1). I dette tilfellet vil ikke den institusjonelle ordningen redusere delegasjonstapet (”agency loss”). Når P2 er velgernes idealpunkt foretrekker velgerne en moderat økning i skattenivå. Flertallspartiet vil som et beste vinnende forslag foreslå det høyere skattenivået nivået X2. Dette gir høyere skatter enn velgerne foretrekker, men forslaget godkjennes som marginalt bedre enn SQ – dvs. at (X2 - P2) er marginalt mindre enn (P2 – SQ). I dette tilfellet reduserer ordningen delegasjonstapet (fordi Xk – Pk < A – Pk). Med P3 som idealpunkt ønsker velgerne et redusert skattenivå. Forslaget og utfallet vil imidlertid bli X3=SQ fordi det er bedre for flertallspartiet enn ethvert forslag som vil bli godkjent. Også i dette tilfellet har en etterfølgende velgergodkjenning bidratt til å minske delegasjonstapet. 23

I tråd med modellen viser flere studier at direkte demokrati kan ha betydning for skattenivået. Pommerenhne (1978, se også Frey 1992) analyserer data om sveitsiske kommuner, mens Santerre (1989) studerer tilsvarende amerikanske enheter. Begge studiene viser at kommuner med representativt demokrati har et høyere skattenivå enn kommuner der velgerne kan kreve folkeavstemning om skatteøkninger. Lavest skattenivå har kommuner der skattenivået bestemmes direkte gjennom folkeavstemninger. Ved å kreve obligatoriske folkeavstemninger ved endringer i satsene for inntektsskatt kan en trolig begrense eller unngå en uønsket vekst i skattenivået.

8.8.3 Vil sammenslåinger av kommuner legge grunnlag for utvidet beskatningsfrihet?

Norge har et høyt antall kommuner sammenlignet med Danmark, Sverige og Finland. Endringer i kommunestrukturen kan gjøre det lettere å utvide adgangen for kommunene til å fastsette skattesatser. Sammenslåing av kommuner kan redusere ulikhetene i skattegrunnlag mellom kommuner. En gitt lokal skattesats kan dermed gi større grad av likhet i skatteinntekter, noe som vil øke aksepten for ulikheter i skattesatser. Små forskjeller i skattegrunnlag vil også dempe behovet for et komplisert system med skatteutjamning og tilhørende incentivproblemer.

Samtidig kan mange kommuner være en fordel for velgernes kontroll med den kommunale skattepolitikken. Men mange små kommuner kan føre til en mer intensiv skattekonkurransen mellom kommunene, både i form av målestokkonkurranse og ved å redusere betydningen av skattemotivert mobilitet. Dessuten: hvis velgerne i ulike kommuner ønsker ulikt skattenivå, kan sammenslåing føre til større heterogenitet i preferanser innenfor kommunene, noe som i seg selv gir et velferdstap. Monkerud (2004:60) viser imidlertid at folkevalgte i nabokommuner ofte har relativt like skattepreferanser og nokså lik politisk sammensetning av kommunestyrene.

I tabell 8.6 kartlegges effekten av sammenslåinger av kommuner på ulikheter i skattegrunnlag mellom kommunene. Tabellen viser spredningen (standardavviket) og gjennomsnittet i skattegrunnlaget (alminnelig inntekt i 2001) per innbygger over små og store kommuner med dagens kommunestruktur. Vi beregner så ulikhetene gitt to alternative strukturer, basert på et ”moderat” og et ”radikalt” alternativ hentet fra analyser i Statistisk sentralbyrå (Langørgen m.fl. 2002) . 24

Av tabellen ser en at små kommuner har lavere private inntekter enn store kommuner. Forskjellene innad i kommunegruppene er også betydelige (med standardavvik på hhv. kr 19.000 og kr. 26.000 i små og store kommuner). Totalt sett varierer alminnelig inntekt fra rundt kr. 108.000 til kr. 283.000 fra kommunen med lavest til kommunen med høyest alminnelig inntekt.

I den midtre og nedre delen av tabellen legger vi til grunn at kommunene slås sammen etter kriteriene i Langørgen m.fl.s (2002) forslag. Disse forslagene har ikke som hovedmål å bidra til utjevning av skattegrunnlagene mellom kommuner. Andre hensyn har vært toneangivende i debatten om kommunesammenslåinger, og andre sammenslåingskriterier kunne gitt et annet mønster mer i tråd med en hovedmålsetning om jevnere skattegrunnlag.

I den midtre del av tabellen presenteres et ”moderat” sammenslåingsalternativ (217 kommuner). Her skal ingen kommuner ha mindre enn 5 000 innbyggere, og kommuner som dessuten har veiforbindelse slås sammen. Hovedbegrunnelse er reduksjon i smådriftsulemper og kompetanseproblemer (Langørgen m.fl. 2002:16) . Forslaget opprettholder en høy andel ”mellomstore” kommuner (med mellom 5 000 og 10 000 innbyggere), mens småkommuner slås sammen med nabokommuner. Hovedeffekten er uansett beskjeden: Forskjellen i skattegrunnlag mellom kommuner med høyt og lavt folketall reduseres, men spredningen i skattegrunnlaget mellom kommunene reduseres praktisk talt ikke. Målt ved standardavvik (eller maksimums- og minimumsverdi) gir disse sammenslåingene liten reduksjon i ulikheter i skattegrunnlag.

Effektene er sterkere med det mest radikale sammenslåingsalternativet (90 kommuner). Utgangspunktet er Statistisk sentralbyrås økonomiske regioner 25 , og målet er å fange opp hensynet til ”en mer samordnet planlegging og arealutnyttelse på tvers av kommunegrensene”. Dette gjelder særlig rundt større byer eller senterkommuner (Langørgen m.fl. 2002:17) . Av de 90 regionene som regnes som arbeids-, bosteds- og serviceregioner, er det kun ti som på bakgrunn av ulike kriterier (pendling, reiseavstander mv.) blir stående igjen med under 10 000 innbyggere. Blant disse ti er det likheten som er slående: Standardavviket over kommunene i denne gruppen reduseres til under det halve av hva som er tilfellet blant småkommuner i dag. Men for de øvrige kommunene skjer det bare en liten reduksjon av ulikhetene i skattegrunnlag. Det radikale alternativet medfører en bare svak reduksjon i ulikhetene (fra et standardavvik på kr. 23.400 med dagens kommunestruktur til kr. 21.898 i strukturen med 90 kommuner). Dette avspeiler at det er små forskjeller i skattegrunnlag mellom nabokommuner i Norge – ulikhetene i skattegrunnlag er først og fremst av regional karakter.

Ut fra dette synes ikke hensynet til beskatningsfrihet og reduksjon i ulikheter å være et tungtveiende argument for reduksjon i antall kommuner i Norge.

Referanser

Besley, T. og Case, A. 1995. Incumbent Behavior: Vote-Seeking, Tax-Setting, and Yardstick Competition, American Economic Review 85:25-45.

Besley, T. og Case, A. 2003. Political Institutions and Policy Choices: Evidence from the United States. Journal of Economic Literature XLI: 7-73.

Blom-Hansen, J., Monkerud, L. og Sørensen, R.J. 2004. Do Parties Matter for Local Revenue Policies? A comparison of Denmark and Norway. For publication in European Journal of Political Research .

Borge, L.E. 1995. Economic and political determinants of fee income in Norwegian Local Government. Public Choice, 83:353–373.

Borge, L.E. 2000. Charging for public services: the case of utilities in Norwegian local governments, Regional Science and Urban Economics 30: 703-718.

Borge, L.E. 2003. More tax autonomy for Norwegian local governments: possible implications for efficiency and service production, Paper, Norwegian University of Science and Technology.

Borge, L.E. og Rattsø, J. 2004. Income distribution and tax structure: Empirical test of the Meltzer-Richard hypothesis, European Economic Review , 48: 805-826.

Borge, L.E., Carlsen, R. og Rattsø, J. 2001. Lokal beskatningsfrihet i det norske styringsopplegget for kommunesektoren. Tidsskrift for Samfunnsforskning 42:163-190.

Bingham Powell, G. Jr. 2000. Elections as Instruments of Democracy. Majoritarian and Proportional Visions. London & New Haven: Yale University Press.

Bjørklund, T. 1999. Et lokalvalg i perspektiv . Oslo: Tano Aschehoug.

Erikson, R.S., Wright, G.C. Jr. og McIver, J.P. 1989. Political Parties, Public Opinion, and the State Policy in the United States. American Political Science Review 83: 729-750.

Flåtten, L.P. 2001. Venner eller fiender. En analyse av konfliktstruktur og partiavstand i det norske partisystemet på 1990-tallet. Hovedoppgave i statsvitenskap, Universitet i Oslo

Frey, B.S. 1992. Efficiency and Democratic Political Organization: The Case for the Referendum, Journal of Public Policy 12:209-222.

Gravdahl, H.P. 1998. Consensual Coalitions? Coalition Formation in Norwegian Municipalities, Scandinavian Political Studies 21:307-23.

Harding, T. og Solheim, H.O. 2004. Mer – ikke mindre – skatt på bolig. Økonomisk Forum 4/5:9-13.

Inman, R. og Rubinfeld, D. 1996. Designing tax policy in federalist economies: An overview. Journal of Political Economics 60:307-334.

Krehbiel, K. 1993. Where"s the Party? British Journal of Political Science 23: 235-66.

Langørgen, A., Aaberge, R. og Åserud, R. 2002. Kostnadsbesparelser ved sammenslåing av kommuner. Rapporter 2002/15, Statistisk sentralbyrå.

Lupia, A. 1992. Busy Voters, Agenda Control, and the Power of Information. American Political Science Review , 86:390: 404.

Lupia. A. 2003. Delegation and its Perils, i Kaare Strøm, Wolfgang C. Müller og Torbjörn Bergman (red.) Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies , Oxford University Press.

Martinussen, P. E. 2002. In Search of the Government in Local Government: Coalition Agreements and Office Payoffs in Norway Scandinavian Political Studies 25:139-171 .

Martinussen, P. E. 2004. Government performance and political accountability at sub-national level: the electoral fate of local incumbents in Norway. Scandinavian Political Studies, 27: 227-259.

Monkerud, L. C. 2004. Politiske og økonomiske drivkrefter ved kommunesammenslåinger – en analyse av holdningene hos norske lokalpolitikere . Hovedoppgave, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Mouritzen, P.E. 1987. The Local Politician: Loyal to the Party or Responsive to the Local Constituency, Scandinavian Political Studies 10: 97-109.

NOU 1996:20 Ny lov om eiendomsskatt.

NOU 2001:3 Velgere, valgordning, valgte.

NOU 2003:9 Skatteutvalget. Forslag til endringer i skattesystemet.

Oates, W.E. 1999. An Essay of Fiscal Federalism. Journal of Economic Literature, 37:1120–1149.

Petterson-Lidbom, P. 2003. Do Parties Matter for Fiscal Policy Choices? A Regression-Discontinuity Approach, Paper , Department of Economics, Stockholm University.

Pommerehne, W.W. 1978. Instiutional Approaches to Public Expenditures: Empirical Evidence from Swiss Municipalities, Journal of Public Economics 9:163-201.

Rattsø, J. 2004. Local tax financing in the Nordic countries, General report for the 2004 NSFR meeting in Oslo, October 28-29 2004.

Romer, T. og Rosenthal, H. 1978. Political Resource Allocation, Controlled Agendas, and the Status Quo. Public Choice 33:27-44.

Rongen, G. 1995. Efficiency in the provision of local public goods in Norway, European Journal of Political Economy 11: 253-264.

Santerre, R.E. 1989. Representative versus Direct Democracy: Are There Any Expenditure Differences? Public Choice 60:145-54.

Schmidt, M.G. 1996. When parties matter: A review of the possibilities and limits of partisan influence on public policy, European Journal of Political Research 30: 155-183.

Snyder, J.M. og Groseclose, T. 2000. Estimating Party Influence in Congressional Roll-Call Voting. American Journal of Political Science , 44:193-211

Sørensen, R. J. 1995. The Demand for Local Government Goods: The Impact of Parties, Committees, and Public Sector Politi­cians, European Jour­nal of Political Research 27: 119-141.

Sørensen, R. J. 1997. Styringsmessige konsekvenser av kommunale finansieringsformer. Vedlegg 2 i NOU 1997:8: Om finansiering av kommunesektoren . Se http://odin.dep.no/odinarkiv/norsk/norges_off_utredn/.

Sørensen, R.J. 2002. Kommunepenger i distriktspolitikken: Virker de?, Horisont 1: 60-77.

Sørensen, R.J. og Vabo, S. 2004. Sentraliseringsparadokset: Fører partienes konkurranse om velgeroppslutning til sentralisert kontroll av kommunene? BI Forskningsrapport nr. 4.

Strøm. K. 2003. Parliamentary Democracy and Delegation, i Kaare Strøm, Wolfgang C. Müller og Torbjörn Bergman (red.) Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies , Oxford University Press.

Wright, G.C. og Schaffner, B.F. 2002. The Influence of Party: Evidence from the State Legislatures, American Political Science Review 96: 367-379.

8A Skattepreferanser hos politikere og velgere i de enkelte partier

8B En formell beslutningsmodell for fast­-settelse av kommunalt skattøre gitt private inntekter og statlige overføringer

Anta at kommunestyreflertallets preferanser kan representeres ved en (Cobb-Douglas) funksjon over kommunalt konsum (G) og privat konsum (C). Preferansene kan eventuelt tolkes som preferansene til en representativ velger (eks. medianvelgeren). Vi forutsetter at statlig og fylkeskommunalt konsum er konstant og eksogent gitt i modellen. Videre mottar kommunen statlige overføringer (X), målt i kroner per innbygger. Den representative innbyggeren i kommunen har et privat disponibelt inntektsnivå (Y) etter at obligatoriske skatter til staten og fylkeskommunen er betalt. Dette betyr at kommunestyreflertallet maksimerer en velferdsfunksjon W = A • G^α • C^β, α, β > 0, gitt kommunens budsjettbetingelse, G = t × Y + X, og den representative innbyggerens budsjett, C = (1-t-s) • Y der 0 < t + s < 1. Her er s den statlig fastsatte skattesats som benyttes til like store overføringer til alle kommuner og t er den kommunale skattesatsen. 26 Anta at kommunene har like store folketall og at størrelsen på statlige overføringer kan skrives X = s • Ý - q • (Y - Ý) der 0 < q < 1, og Ý er gjennomsnittsinntekten over alle kommuner. Overføringene til en kommune omfatter en ren omfordeling der kommuner med lave private inntekter mottar høyere statlige overføringer. 27 Når kommunen maksimerer velferdsfunksjonen W (gitt den statlige skattesatsen s og graden av omfordeling q) med hensyn på den kommunale skattesatsen t, får vi en ønsket lokal skattesats:

t = α(1 - s) / (α + β) - β / (α + β) • [(s + q) Ý / Y - q]

= α(1 - s) / (α + β) - β / (α + β) • [X / Y]

Kommunal skattesats som funksjon av privat skattbar inntekt, gjennomsnittsinntekt og statlige overføringer

Her representerer α / (α + β) kommunens preferanser for kommunalt konsum gitt at det ikke eksisterer noen offentlige overføringer. Uten statlige overføringer (s + q = 0) vil alle kommuner benytte maksimumssatsen t* dersom α / (α + β) > t*. For gitt s+q>0 vil kommunen foretrekke en lavere kommunal skattesats desto høyere gjennomsnittsinntekten er i forhold til privat inntektsnivå i egen kommune. Når andre forhold holdes konstant, vil en høyere gjennomsnittsinntekt føre til et høyere nivå på statlige overføringer relativt til egen privat inntekt (X/Y), noe som tilsier et lavere kommunalt skattenivå.