6 Lokalpolitisk uavhengighet og statlig styring

Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo, 16.11.04 Tore Hansen

6.1 Lokalpolitisk uavhengighet og ­statlig styring

6.1.1 Innledning

I et konkluderende avsnitt om det lokale demokrati, slår Makt- og demokratiutredningens sluttbok fast at

”Tendensen i det lokale selvstyret er at det begrenses til saker med spesifikt lokalt innhold, slik som organiseringen av kultur- og idrettstiltak, teknisk sektor, byggesaker, geografiske plasseringer og arealdisponering. I spørsmål av nasjonal betydning blir kommunene mer administrative instanser.” (Østerud, Engelstad og Selle, 2003, s. 115)

En konklusjon som dette burde neppe kunne oppfattes som spesielt alarmerende dersom det ikke hadde vært for det faktum at tyngdepunktet i, og den alt overveiende andel av, samlet kommunal virksomhet nettopp dreier seg om ”spørsmål av nasjonal betydning”. Mer spesifikt er det gjennom den kommunale virksomhet at det meste av den velferdsstatlige tjenesteytingen blir ivaretatt. Riktignok har man vært vitne til hvordan staten selv i tiltakende grad organiserer seg regionalt for å ivareta oppgaver som både rent praktisk og prinsipielt kunne vært en oppgave for det lokale demokratiet. Den statlige regionaliseringen av eierskap og drift av sykehusene er det mest omfattende og nærliggende eksempel på denne sentraliseringstendensen, men også andre statlige regionaliseringsfremstøt for ivaretakelsen av spesifikke oppgaver har vært iverksatt (Forvaltningsutsyn, 2003). Hovedstrategien fra de sentrale myndigheters side i etterkrigstiden har allikevel vært å overføre løsningen av velferdsoppgavene – med unntak av pensjons- og trygdeordningene - til kommunene og fylkeskommunene, noe som innebærer en omfattende statlig regulering av den kommunale virksomhet, og der en økende andel av det kommunale oppgavevolum er blitt oppfattet som spørsmål av ”nasjonal betydning”. Dette er saker hvor man fra sentralt hold – og i særlig grad fra Stortingets side – har ønsket å sikre seg en likeartet praksis kommunene imellom når det gjelder tjenesteytingen. Hensynet til likebehandling og en tiltakende lovfesting av individuelle rettigheter i forhold til den kommunale tjenesteytingen har medført at rommet for uavhengige lokale prioriteringer er blitt sterkt avgrenset. Intervensjoner i forhold til en slik lovregulert tjenesteyting fra lokale politiske myndigheters side oppfattes normalt som illegitim atferd, og fører ikke sjelden til reaksjoner fra særlig Stortingets side (Hansen, Hovik og Klausen, 2000). Nettopp Stortingets praksis i forhold til det lokale selvstyret er interessant og tankevekkende; den er kjennetegnet av en dobbeltkommunikasjon der man gir sin generelle hyllest til det lokale selvstyret i kombinasjon med klare meldinger til kommunene om hva som forventes av dem på de ulike felter av den kommunale virksomhet. I en studie av Stortinget som lokalpolitisk aktør gjennom etterkrigstiden (Hansen, Hovik og Klausen, 2000) vises det hvordan både sakenes karakter og representantenes argumentasjon i forhold til de enkelte debattema er blitt stadig mer detaljert og regulerende i forhold til innholdet i den kommunale virksomhet. Mer spesifikt viser en analyse av alle Stortingsdebatter som fant sted i perioden 1991 til 1999 og som direkte berørte kommunalpolitiske tema, at omfanget av argumenter av sentralistisk karakter – dvs. argumenter i favør av sentralt styrte løsninger innenfor det kommunale oppgavefeltet - økte fra en andel på under 30 prosent i 1991 til en andel på i underkant av 60 prosent i 1999 (Hansen og Klausen, 2002).

Alt i alt er det mange indikasjoner på at vilkårene for et vitalt lokaldemokrati langt fra er de beste og at disse i økende omfang svekkes som følge av en statlig velferdspolitikk som vektlegger verdier som likebehandling og likhet i lokalt tjenestetilbud på bekostning av kommunenes frihet til å forfølge sine egne prioriteringer, i den grad disse måtte avvike fra de prioriteringer sentrale myndigheter har fastlagt for kommunenes virksomhet. På den annen side er det et faktum at kommunene nettopp gjennom ivaretakelsen av forvaltningsansvaret for de svært mange velferdsoppgavene de er blitt pålagt samlet sett er blitt sterke politiske aktører i vårt samfunn. Gjennom å forvalte om lag en femtedel av bruttonasjonalproduktet, er deres innflytelsespotensiale formidabelt – også i forhold til sentrale politiske myndigheter. Som en rekke iverksettingsstudier har demonstrert, stanser ikke utøvelsen av skjønn og innflytelse med de overordnete formelle vedtak om hvilke oppgaver som skal ivaretas (Pressman og Wildawsky, 1973; Offerdal, 1984; Kjellberg og Reitan, 1995). Det er først i iverksettingsfasen at målene for offentlig politikk skal presiseres og operasjonaliseres, og hvor de virkemidler som antas å bidra til en målrealisering skal velges og tilrettelegges. I denne fasen vil kommunene være en dominerende aktør som forventes å foreta en avveining mellom de ulike hensyn – herunder de statlige reguleringer – som skal ligge til grunn for virksomheten.

I dette notatet ønsker jeg å bidra til en presisering, så vel som en nyansering, av vår forståelse av det kommunale handlingsrommet. Mer spesifikt vil jeg presentere en typologi som sondrer mellom ulike sider ved hva man kan legge i begrepet lokal uavhengighet eller handlingsrom, og ut fra denne diskutere situasjonen i dagens norske kommuner. Først kan det imidlertid være nyttig med en klargjøring av ulike ideologiske posisjoner når det gjelder synet på og forståelse av det kommunale selvstyret og lokal autonomi.

6.2 Ideologisk baserte autonomifor­ståelser

Selv om spørsmålet om kommunal autonomi og lokalpolitisk handlingsrom har vært et gjennomgangstema i en årelang debatt om det kommunale selvstyre, en debatt som også har satt sitt preg på den internasjonale forskningslitteraturen på feltet (Page og Goldsmith, 1987; Rhodes, 1981; Goldsmith, 1995; Page, 1991; Hesse, 1991; Hansen og Kjellberg, 1976), er det fortsatt lite enighet når det gjelder spørsmålet om hva man skal forstå med begrepet lokal autonomi, lokal uavhengighet eller lokalpolitisk handlingsrom. Ikke minst foreligger det få empiriske analyser som gir en tydelig dokumentasjon på omfanget av den lokale uavhengigheten i forhold til staten, noe som henger sammen med at man ikke har utviklet operasjonaliserbare og entydige indikatorer for gradering av lokal autonomi. Riktignok – som hos bl.a. Page (1991) – spesifiseres det visse hoveddimensjoner som graden av autonomi kan vurderes i forhold til, som for eksempel skillet mellom en legal og en finansiell autonomiforståelse, men heller ikke disse er helt entydige for bedømmelse av hvor stort faktisk handlingsrom kommunene har. Samtidig må det understrekes at begrensninger på det kommunale handlingsrom ikke bare har sitt opphav i statlige vedtak og reguleringer. For det første vil det vi noe upresist kan kalle markedet legge klare premisser for hvilken politikk som kan føres i den enkelte kommune. Også borgernes forventninger til kommunal tjenesteyting, enten disse kommer til uttrykk i form av direkte krav eller i form av velgerreaksjoner ved de ordinære kommunevalgene, vil – for det andre - kunne etablere klare rammer for hvilket handlingsrom den enkelte kommune reelt sett har. For det tredje vil ikke minst de kommunale myndigheter selv gjennom egne vedtak påføre seg langsiktige bindinger hva handlingsrommet angår. Også kommunal politikk er kjennetegnet av det som kalles stiavhengighet – en stiavhengighet som ikke minst kommer til uttrykk i det som kan karakteriseres som en langsiktig inkrementalisme når det gjelder kommunale utgiftsbeslutninger. Dette innebærer at det er på marginalene av tidligere akkumulerte vedtak at lokal autonomi og utøvelse av lokalpolitisk skjønn kan forekomme. Man tar tidligere vedtak og budsjettfordelinger for gitt når man utformer dagens politikk – og bærer i denne forstand med seg en lokal politisk historie som også inneholder prioriteringer fattet tidligere av andre partier enn de som i dag sitter ved makten i den enkelte kommune.

Bortsett fra manglende konsensus når det gjelder selve definisjonen og målingen av kommunalt handlingsrom eller autonomi, vil det kunne være ideologiske forskjeller m.h.t. hvilke elementer man skal vektlegge i ivaretakelsen av det kommunale selvstyre. Dersom man tar for seg den debatt som har foregått i Norge om ulike kommunale reformer – både strukturelle og funksjonelle reformer – er det mulig å trekke et skille mellom to hoveddimensjoner som de politiske konfliktene kan klassifiseres i forhold til. En første grunnleggende konfliktdimensjon knytter seg til selve forståelsen av hva en kommune er. Ytterpunktene på denne konfliktdimensjonen representeres ved en forståelse av kommunen som en naturlig og organisk enhet med lange historiske røtter, og der offentlige tiltak på dette nivå nettopp skal tilpasses den sosiale ”virkelighet” som slike lokalsamfunn representerer. Sagt på en annen måte er kommunen en offentlig organisatorisk overbygning over det enkelte lokalsamfunn. Et slikt syn innebærer også at grunnlaget og premissene for den kommunale virksomhet alene ligger i det enkelte lokalsamfunn. Det andre ytterpunktet på denne dimensjonen representeres ved en forståelse av kommunen som en lokal jurisdiksjon for statlig virksomhet. Her er det ikke lokalsamfunnets sosiale og økonomiske karakteristika og sammensetning som er avgjørende for den kommunale organisering. Hva som er en hensiktsmessig kommunestruktur og organisering av den kommunale virksomhet skal – ut fra denne forståelsen – bestemmes av de funksjoner kommunene skal ivareta. I den mest rendyrkete varianten av dette synet – slik denne finnes innenfor økonomiske modeller om hva som er riktig kommunestørrelse i forhold til de oppgaver kommunene skal ivareta (Tiebout, 1956; Buchanan, 1965; Olson, 1969; Oates, 1972; Bennett, 1980) - har kommunene som sådan ingen egenverdi. Hva som er hensiktsmessige kommunale enheter avhenger av repertoaret av oppgaver og bestemmes på grunnlag av en nyttekostnadskalkyle på basis av disse oppgavene.

I sin rendyrkete form er det ingen politiske partier eller grupperinger som har fremstått som forsvarere av disse ytterpunktene, men denne dimensjonen har allikevel ligget under det vi kan betegne som en høyre-venstre-gruppering av partiene i debattene om kommunale reformer. Det partiet som – noe overraskende tatt i betraktning dets liberalistiske credo – kanskje sterkest har markert et lokalsamfunnssyn på kommunene i etterkrigstidens reformdebatter er Høyre. Partiets motstand mot særlig Schei-komitéens forslag til ny kommuneinndeling på midten av 1950-tallet hadde sin basis i en slik lokalsamfunnsforståelse av kommunene, en forståelse som også fikk tilslutning fra de andre borgerlige partiene – og særlig Senterpartiet. De samme partiene markerte en tilsvarende ideologisk posisjon da Stortinget 40 år senere – i 1996 – diskuterte innstillingen basert på Christiansen-utvalgets utredning om ny kommuneinndeling (NOU 1992: 15; St.meld. nr. 32, 1994-95). I komitéinnstillingen som lå til grunn for denne debatten uttalte de borgerlige partiene – denne gangen med støtte fra Sosialistisk Venstreparti - at de fant det betenkelig at regjeringen i sine konklusjoner ”synes å ignorere primærkommunenes forhold til demokrati og nærhet” (Innst.S. nr. 225, 1995-96, s. 13). Denne argumentasjonen sto i klar kontrast til Arbeiderpartiets begrunnelse for en ny inndelingsreform, der målsettingen – ifølge statsråd Gunnar Berge – var at ”innbyggerne i Norge skal føle trygghet for at de viktigste velferdsordningene er godt organisert, og at tilbudene når ut til alle” (Stortingstidende, 1996, s. 3951). Ved denne anledningen vant imidlertid ikke Arbeiderpartiets funksjonelle begrunnelse for en ny kommuneinndeling frem, og Stortingets behandling av denne innstillingen satte en foreløpig stans for ytterligere inndelingsdebatter på sentralt politisk hold.

Den andre viktige konfliktdimensjonen hva forståelse av det kommunale selvstyret angår knytter seg til spørsmålet om omfanget av den kommunale aktivitet, herunder spørsmålet om oppgaveoverføringer fra stat til kommuner og spørsmålet om kommunenes inntektsgrunnlag. Ytterpunktene for denne dimensjonen representeres ved uttrykkene ”frihet fra” og ”frihet til” å engasjere seg i ulike former for kommunal virksomhet – særlig virksomhet som er initiert av statlige myndigheter. Igjen er det Høyre og Arbeiderpartiet som markerer motpolene på denne dimensjonen, der Høyres tradisjonelle politikk – som ikke minst ga seg utslag i valget av lokale skattesatser og bruk av eiendomsskatt – har vært å begrense omfanget av den kommunale virksomhet, mens Arbeiderpartiet alltid har ønsket sterke og aktive kommuner. Arbeiderpartiets ønske om aktive og sterke kommuner ble først markert gjennom den strategi som gikk under betegnelsen ”munisipal sosialisme” fra tidlig på 1900-tallet, en strategi der kommunene skulle være initiativtakere til og utviklere av velferdsordninger for sin befolkning – den gang i kontrast til den borgerlige stats laissez-faire-politikk (Flo, 2004). Tilsvarende ekspansive ambisjoner har kommet til uttrykk i Arbeiderpartiets programmer og praktiske politikk gjennom hele etterkrigstiden, men da ikke som en motstrategi mot en noe uvillig og minimalistisk orientert stat. Snarere tvert om uttalte partiet i sitt valgprogram for 1945-49 at det kommunale selvstyre skal ”trygges med sikte på å nyttiggjøre det lokale initiativ som et viktig ledd i den planøkonomiske politikken. Ved at staten overtar mest mulig av de samfunnsmessige fellesoppgavene, sikres alle kommuner en viss minimumsstandard av sosiale og kulturelle goder” (Arbeiderpartiets valgprogram 1945-49). Tydeligere kan neppe partiets politiske ambisjoner når det gjelder den kommunale virksomhet uttrykkes, og tydeligere kan heller ikke synet på kommunenes forhold til staten uttrykkes. Det er imidlertid her viktig å understreke at Arbeiderpartiet ikke har stått helt alene for denne ekspansive strategien hva omfanget av den kommunale virksomhet angår. I forhold til denne dimensjonen har Senterpartiet skilt lag med Høyre, og i hovedsak inntatt den samme posisjonen som Arbeiderpartiet. Ikke minst har Senterpartiet gjennom hele etterkrigstiden etterlyst tiltak for styrking av det finansielle grunnlaget for kommunenes virksomhet, bl.a. gjennom økte overføringer fra staten. Også Venstre har ved flere anledninger – og gjennom sine programmer – sluttet opp om en omfattende kommunesektor, mens Kristelig Folkeparti i noe mindre grad har valgt å profilere seg i nettopp dette spørsmålet (Hansen, Hovik og Klausen, 2000).

Dersom vi skulle oppsummere denne gjennomgangen av partienes forståelse av kommuner og kommunal uavhengighet, kan dette tydeligst og enklest gjøres ved å koble de to diskuterte dimensjonene sammen til en enkel typologi (se tabell 6.1.).

Dersom vi skal klassifisere de politiske partiene i forhold til denne typologien, vil Høyre bli klart plassert i celle 1 av figuren, mens Arbeiderpartiet befinner seg på det andre ytterpunktet – nemlig celle 4. Når det gjelder de øvrige borgerlige partiene, og da spesielt Senterpartiet, befinner de seg i celle 2. De to partiene som det muligens er vanskeligst å kategorisere i forhold til de to dimensjonene i typologien er Sosialistisk Venstreparti og Fremskrittspartiet. I debatter i Stortinget om ulike reformer som berører kommunesektoren har disse to partiene markert seg som de mest sentralistiske av samtlige partier (Hansen og Klausen, 2002). Allikevel har SV ved gjentatte anledninger understreket en form for kommunitær lokalsamfunnsforståelse av kommunenes status i samfunnet – og da i kombinasjon med klart uttrykte ønsker om en ekspansiv kommunesektor. I denne forstand kan partiet plasseres i kategori 2 i typologien, men en slik kategorisering kan opplagt diskuteres. Fremskrittspartiet har riktignok gitt uttrykk for noe vekslende standpunkter når det gjelder kommunesektoren – særlig når det gjelder synet på omfanget av den kommunale virksomhet. Generelt sett er allikevel partiet motstander av et omfattende tjenesteansvar for kommunene, samtidig som de gir uttrykk for en noe ”kalkulerende” holdning når det gjelder spørsmålet hva som er hensiktsmessige kommunale enheter. I dette spørsmålet er FrP mer på linje med Arbeiderpartiet, mens de i spørsmålet om omfang av kommunal virksomhet er mest på linje med Høyre. Av denne grunn kan partiet trygt klassifiseres i kategori 3 av typologien.

Når jeg her har valgt å vie noe plass til en drøfting av partienes ideologiske posisjoner i forhold til det kommunale selvstyre, er det for å vise at bedømmelsen av hva som er et vel fungerende lokalt demokrati varierer og er koblet til mer grunnleggende samfunnsmessige og politiske målsettinger. Noen nøytral felles standard som karakteren ved det lokale selvstyre – eller reformer og andre tiltak som berører kommunene – kan måles i forhold til, finnes ikke. Til syvende og sist vil slike bedømmelser alltid måtte ta utgangspunkt i verdier ved et lokalt demokrati som kan være innbyrdes motsetningsfylte, og hvor måten man balanserer disse verdier i forhold til hverandre vil være normativt bestemt, og der nettopp partienes ideologiske plattformer angir ulike kriterier for hva et vel fungerende kommunalt selvstyre er. Av denne grunn blir det derfor viktig å spesifisere forutsetningene for de bedømmelser som blir gjort. Hva skal vi legge i begrepet lokal uavhengighet, lokalt handlingsrom, lokale handlingsmuligheter, lokal handlingsevne og lignende begreper som har som formål å beskrive eller karakterisere relasjonene mellom statlige og kommunale myndigheter? I denne fremstillingen har jeg funnet det hensiktsmessig å skille mellom disse begrepene og betrakte de som noe ulike dimensjoner i vurderingen av den kommunale uavhengighet i forhold til staten. Jeg er inneforstått med at en slik begrepsbruk kan bryte noe med den måten vi vanligvis benytter begrepene på, men jeg mener samtidig at de sondringer jeg her foretar kan bidra til en mer fruktbar forståelse av forholdene mellom statlige og kommunale myndigheter. I neste avsnitt vil jeg foreta visse begrepsmessige presiseringer og – nok en gang – utforme en typologi som kan danne grunnlaget for en nyansert drøfting av forholdet mellom stat og kommune.

6.3 Lokalpolitisk uavhengighet – en ­presisering og vurdering

Blant forskere på lokal politikk er det en solid tradisjon for å vurdere kvaliteten på det kommunale selvstyret i forhold til tre verdier:

1. kommunenes uavhengighet i forhold til staten,

2. vitaliteten i det lokale demokratiet – målt ved befolkningens politiske engasjement og

3. effektiviteten i den offentlige tjenesteproduksjonen – målt så vel i forhold til grad av måloppnåelse som måten ressursene er blitt anvendt på.

Mens spørsmål om kommunenes demokratiske egenskaper og spørsmålet om effektiviteten i tjenesteproduksjonen forholdsvis greit lar seg operasjonalisere og avgrense til empirisk håndterbare problemstillinger, er spørsmålet om kommunal uavhengighet – som jeg antydet i forrige avsnitt – fortsatt omgitt av uklarheter og sprikende oppfatninger av hva som kan være en hensiktsmessig operasjonalisering og empirisk avgrensning av begrepet. To spørsmål er av spesiell relevans i denne sammenheng. For det første må man klargjøre hva som ligger i begrepet lokalt handlings­rom . For det andre må man ta stilling til eller identifisere hvilke forhold det er som begrenser det lokale handlingsrommet. I et tidligere arbeid har jeg selv trukket et skille mellom tre aspekter ved kommunenes uavhengighet, nemlig

• handlingsrommet – hva kommunene prinsipielt kan foreta seg

• handlingsmulighetene – hva man rent praktisk kan gjøre

• handlingsevne – evnen (politisk, økonomisk, administrativ, sosialt og teknisk)til å

• følge opp de mål man har satt seg (Hansen, 2000)

Her betegner handlingsrommet det som kommunene kan foreta seg rent legalt, og som i Norge har vært styrt ut fra prinsippet om negativt avgrenset myndighetsområde. Handlingsrommet definerer på mange måter yttergrensene for den kommunale virksomhet. Riktignok vil man i dagligtale også vurdere det kommunale handlingsrommet i forholdet til de virkemidler – særlig av finansiell art – som kommunene har til disposisjon, men her har jeg valgt å klassifisere virkemidlene under begrepet handlingsevne. Når det gjelder handlingsmulighetene er disse først og fremst begrenset av statlig lovgivning som enten regulerer hvilke oppgaver kommunene ikke skal befatte seg med eller som gir kommunene pålegg om å ivareta bestemte oppgaver.

Langt på vei vil en klargjøring av disse tre sider ved autonomibegrepet være av skjønnsmessig karakter, og som påpekt i det foregående avsnitt kan begrepene gjøres til gjenstand for ulike politiske fortolkninger. Ideologiske posisjoner kan for eksempel innebære at visse handlingsmuligheter utelukkes – for eksempel bruken av markedsbaserte løsninger for ytelsen av bestemte velferdsgoder eller etablering av kommunale ordninger i strid med og konkurranse med statlige ordninger. For eksempel har den siste reorganiseringen og nye regionaliseringen av politiet ført til en sentralisering av visse lokale funksjoner, og der man kunne tenke seg at kommunene så å si ”tok saken i egne hender” gjennom etablering av egen politivaktstyrke. Dette er de imidlertid legalt forhindret fra å gjøre. Dette er da også essensen i den form for negativt avgrenset kommunalt selvstyre som har vært grunnprinsippet for regulering av den kommunale virksomhet, nemlig at kommunene kan foreta seg det de selv måtte ønske med unntak for oppgaver som gjennom statlige lovvedtak er tillagt andre å utføre. Riktignok er dette grunnprinsippet ikke eksplisitt formulert i kommuneloven av 1992, men det ligger i lovens vektlegging av stor lokal frihet for kommunene til selv å finne organisatoriske modeller og løsninger for ivaretakelsen av sine mange oppgaver at den negative frihetsavgrensning fortsatt er det herskende prinsipp for hvilke oppgaver kommunene kan involvere seg i. Et slikt prinsipp gir i utgangspunktet kommunene et stort handlingsrom med svært mange handlings­muligheter, men statlig sær- og sektorlovgivning og andre former for intervensjon i forhold til kommunenes virksomhet har innsnevret dette handlingsrommet og disse handlingsmulighetene. Dette er spørsmål jeg vil komme tilbake til, men først kan det være nyttig å presentere en typologi basert på de tre begreper jeg presentert i innledningen til dette avsnittet.

Som enhver typologi gir denne tabellen selvsagt et meget forenklet og stilisert bilde over ulike former for avhengighet/uavhengighet som kommunene står overfor. Til tross for en slik forenkling bidrar allikevel typologien til en systematisering og eksemplifisering av de ulike situasjoner kommunene kan befinne seg i – og hvor vurderingene av grad av uavhengighet eller autonomi ikke bare varierer mellom kommuner men også i forhold til ulike virksomhetsområder innen den enkelte kommune. For eksempel kan handlingsrommet når det gjelder sosial omsorg være stort - og med mange handlingsmuligheter – samtidig som handlingsevnen kan være sterkt begrenset av for eksempel en presset finansiell situasjon (kategori 4 i typologien). Samtidig kan samme kommune stå overfor et lite handlingsrom og få handlingsmuligheter i kombinasjon med begrenset handlingsevne innenfor skolesektoren, noe som tilsier en kategorisering i celle 1 av typologien. Typologien bidrar med andre ord til en sterkere nyansering av de faktiske muligheter som foreligger, og gir derfor en mer korrekt beskrivelse av forholdet mellom stat og kommuner enn det endimensjonale synet på dette spørsmålet som har preget debatten på dette feltet. Typologien er også nøytral i forhold til bruken av virkemidler for regulering av relasjonene mellom sentrale og lokale myndigheter; den fanger opp både legale, økonomiske, kunnskapsmessige og politiske måter å regulere disse relasjoner på.

Nummereringen av cellene i tabellen indikerer en såkalt ordinal rangering av de ulike tilstander kommunene kan befinne seg i når det gjelder graden av uavhengighet i forhold til staten; dvs. at den stigende nummereringen også betegner en økende grad av lokal autonomi eller uavhengighet. Det er ingen tvil om at kategoriene 1 og 8 representerer ytterpunkter i en slik rangering, der kategori 1 viser til en situasjon der kommunen utelukkende er å betrakte som en slags statlig feltstasjon for iverksetting av sentralt bestemte tiltak, mens kategori 8 representerer det fremste ideal for et kommunalt selvstyre – riktignok under forutsetning av at også demokratiske ordninger og en effektiv oppgaveforvaltning fungerer. Når det derimot gjelder de seks kategoriene mellom disse to ytterpunktene, er rankeringene i forhold til en ”selvstyreskala” ikke åpenbar. Beskriver for eksempel kategori 7 en mer autonom tilstand enn kategori 4, og representerer kategori 2 en bedre tilstand enn kategori 5? Dette avhenger av den relative vektleggingen av de tre dimensjoner som denne typologien bygger på, og en slik avveining vil være et skjønnsspørsmål. Dette er imidlertid ikke noe viktig tema for min drøfting. Formålet med typologien er først og fremst å få demonstrert den variasjonsbredde man står overfor i bedømmelsen av kommunenes uavhengighet i forhold til staten, og denne typologien demonstrerer bare en blant flere muligheter for en slik differensiering. La meg nå se noe nærmere på hver av de tre dimensjonene som denne typologien bygger på.

6.3.1 Handlingsrom

Som jeg antydet i foregående avsnitt har prinsippet om negativt avgrenset oppgaveansvar gitt kommunene et temmelig stort handlingsrom for sitt politiske virke. Det som imidlertid er viktig å understreke er at et stort handlingsrom ikke er det samme som et omfattende aktivitetsnivå. Et stort handlingsrom kan også gi muligheter for minimalistiske løsninger når det gjelder så vel oppgaverepertoaret som oppgavevolumet. For å holde oss til metaforen er det ikke rommets størrelse som er det sentrale, men snarere friheten til å ”møblere” rommet som man selv vil som er det viktige i denne sammenheng. Dersom man går tilbake til de ideologiske konflikter rundt de kommunale reformer i årene etter andre verdenskrig, var det nettopp spørsmålet om hvor mange oppgaver som rommet skulle fylles med som preget uenigheten mellom særlig Høyre og Arbeiderpartiet. Mens Arbeiderpartiet betraktet kommunene som instrumenter for en ekspansjon av offentlige velferdsordninger, var Høyre mer orientert mot et lite oppgaveomfang. Ifølge Høyres valgprogram for perioden 1953-57 vil partiet ”…styrkja det kommunale sjølvstyret og setja seg imot den sosialistiske stemna som vil føra meir og meir makt og mynde over frå lokale til sentrale instansar” (Høyres Valprogram 1953-57) . Et sterkt lokalt selvstyre skulle altså være en buffer mot ekspansjon i den offentlige virksomhet. Et stort politisk handlingsrom er derfor mer koblet til kommunenes muligheter til å velge hva de skal gjøre enn til å utøve lokal kontroll med og innflytelse over et omfattende oppgavespekter der de fleste oppgaver har sitt opphav i sentrale initiativer og reguleringer.

En slik fortolkning av hva som er et stort eller tilstrekkelig stort handlingsrom for kommunene er allikevel – som vi så i forrige avsnitt - politisk kontroversielt. Det er ikke nødvendigvis slik at stor makt over et lite oppgavefelt innebærer et større handlingsrom enn begrenset makt over et stort oppgavefelt. Det kan også finnes gode faglige argumenter for å hevde at et begrenset oppgaveomfang ikke bidrar til noen gode eller optimale løsninger hva ivaretakelsen av bl.a. offentlige velferdsoppgaver angår. Teorier om desentralisert finansiell styring – eller fiskal føderalisme - støtter gjennomgående opp om en konklusjon som tilsier en desentralisering av oppgaveansvaret, med unntak for kollektive oppgaver hvis nytteeffekter tilflyter hele nasjonen (Tiebout, 1956; Oates, 1972; Olson, 1969; Stiglitz, 2000) . Poenget her er at sannsynligheten for å skape en god overensstemmelse mellom befolkningens preferanser og oppgaveløsningene øker med et redusert antall individer som skal nyte godt av disse tjenestene. Dette gjelder også tjenester som statlig lovgivning pålegger kommunene å utføre. Selv innenfor de mest regulerte oppgavefelter vil det alltid måtte foretas en lokal tilrettelegging av tjenesteytingen, og selv om staten stiller tydelige standardkrav til hva slags ”produkt” kommunene skal yte, vil kommunene på flere områder stå forholdsvis fritt til selv å bestemme de organisatoriske rammene som oppgaveytingen skal skje innenfor. Debatten om fristilling av kommunal tjenesteproduksjon, også innenfor felter som er sterkt regulert av statlig lovgivning – slik som grunnskolen – viser nettopp hvilket potensielt handlingsrom som foreligger.

Den største generelle begrensningen på det kommunale handlingsrommet knytter seg imidlertid til kommunenes finansielle situasjon. Det som fremfor alt kjennetegner den kommunale tjenesteytingen er at den er meget arbeidsintensiv, og der substitusjonsmulighetene mellom arbeid og kapital, eller mulighetene til å erstatte arbeidskraft med kapitalutstyr, er begrensete. Som Baumol (1967) har hevdet er mulighetene for å høste effektiviseringsgevinster i den kommunale tjenesteproduksjonen små. For flere av tjenestene, spesielt pleie- og omsorgstjenestene, er både tjenestevolum og tjenestekvalitet tett forbundet med den mengde tid de ansatte benytter overfor sine klienter; omsorg lar seg vanskelig ivareta av maskinelt utstyr. Sammenlignet med vare- og deler av tjenesteproduksjonen i det private markedet vil kostnadene ved kommunal tjenesteproduksjon derfor vise relative økninger over tid. Sagt på en annen måte vil man for å kunne opprettholde et bestemt nivå og en bestemt kvalitet på den kommunale tjenesteproduksjonen måtte anvende en stadig høyere andel av samfunnets samlede ressurser på disse tjenester – i hvert fall dersom de som er tilsatt i denne tjenesteproduksjon skal kunne ta del i den lønns- og velstandsutvikling som finner sted i samfunnet for øvrig.

Går man til tallene over utviklingen av kommunenes finanser, gir imidlertid ikke disse uten videre noen klar støtte til en slik antakelse. Dersom man ser på det kommunale konsum som andel av bruttonasjonalproduktet, viser tallene fra midten av 1990-tallet først og fremst en høy stabilitet – og endog en svak nedgang – en nedgang som for de siste par års vedkommende blant annet henger sammen med overføringen av sykehusene fra fylkeskommunalt til statlig eierskap. Ser man på utviklingen av de kommunale finanser i årene forut for denne reformen, var tallene preget av høy stabilitet – og lå på mellom 12 og 13 prosent av bruttonasjonalproduktet. For statsforvaltningen var denne andelen på i underkant av 8 prosent – hvilket innebærer at det samlete offentlige konsumet lå på vel 20 prosent av BNP. Den samlede veksten i bruttonasjonalproduktet i løpet av disse årene var imidlertid såpass sterk at kommunene opplevde en reell vekst i sine finanser, tross en uendret andel av bruttonasjonalproduktet. Det viktigste poenget her er imidlertid at Baumol’s antakelse om ”ubalansert vekst” i forholdet mellom kommunalt konsum og økonomien for øvrig ikke finner noen utvetydig støtte i disse tallene.

I et større komparativt perspektiv må den kommunale virksomheten i Norge kunne betegnes som svært omfattende. Mens utgiftene til kommunalt konsum i løpet av det siste tiåret har ligget på rundt 13 prosent av BNP i Norge, var tilsvarende tall i Storbritannia på ca. 8 prosent, mens Tyskland lå så lavt som om lag 3 prosent. Forskjeller som dette skyldes ikke først og fremst ulikheter i den oppgavemengden som offentlige myndigheter i disse landene ivaretar sammenlignet med Norge. Den viktigste forskjellen ligger i ulik grad av sentralisering av oppgaveansvaret mellom disse nasjoner. Mens kommunesektoren i Norge sto for om lag 60 prosent av det totale offentlige konsumet i 1992, var det tilsvarende tallet for Storbritannia på 36 prosent og så lavt som 17 prosent i Tyskland (Kommunal Monitor 1998). I denne sammenheng bør det legges til at det samlede offentlige konsums andel av bruttonasjonalproduktet i Storbritannia og Tyskland ligger rundt 20 prosent – altså på nivå med Norge.

Sammenligner man derimot Norge med de øvrige nordiske land hva angår kommunale utgifter, befinner landet seg i en middels posisjon. I Danmark utgjorde de samlede kommunale utgifter i 1999 hele 31 prosent av bruttonasjonalproduktet. Den tilsvarende andel for Sverige var 23 prosent, mens Norges andel var på 18 prosent. For Finland og Island var tallene hhv. 15 og 11 prosent (Mønnesland, 2001). Forskjeller i hvilke tjenester og overføringer som ytes over kommunale budsjetter forklarer noe av disse forskjellene, men samlet sett ligger den norske kommuneforvaltningens utgifter på et forholdsvis moderat nivå i en nordisk sammenheng.

Det kan være flere forklaringer på disse forskjeller – herunder visse, men allikevel begrensete, ulikheter i oppgaveansvaret for kommunale myndigheter i de ulike nordiske land. En forklaring som jeg her vil trekke frem knytter seg til finansieringen av den kommunale tjenesteytingen, og særlig til den statlige kontrollen med inntekstkildene. I motsetning til Sverige, Danmark og Finland – der kommunene har rett til selv å bestemme sine skattesatser – har man i Norge lovregulerte rammer for hvor høyt kommunene kan sette skattesatsene, og der avstanden mellom laveste og høyeste lovlige skattesatser er forholdsvis snever. I 1999 utgjorde kommunale inntekts- og formuesskatter i alt 40 prosent av samlede kommunale inntekter i Norge, mens tilsvarende tall for Sverige og Danmark var hhv. 57 og 52 prosent. Samme året mottok de norske kommunene 23 prosent av sine inntekter som tilskudd fra staten innenfor inntektssystemet, mens 17 prosent av inntektene kom i form av øremerkede tilskudd utenfor inntektssystemet (Mønnesland, 2001). En siste hovedinntektskilde som kommunene selv i noen grad har kunnet kontrollere er avgifter og gebyrer, og der andelen fra slike kilder for Norges vedkommende i 1999 lå på 14 prosent mens tallene for Sverige og Danmark lå på vel 21 prosent. Samlet sett er altså norske kommuner på finansieringssiden gjenstand for en mye sterkere statlig kontroll enn hva tilfellet er for kommunene i våre naboland. Men dette er først og fremst en makrokontroll, det vil si en kontroll av kommunesektorens totale finansielle rammer. Når det gjelder disponeringen av inntektene innenfor disse rammer, er den statlige styringen mindre detaljert og mindre absolutt. Det som betegnes som frie inntekter for kommunene – dvs. skatter og overføringer innenfor inntektssystemet – utgjør til sammen vel 60 prosent av totale inntekter, også denne andelen lavere enn i Danmark og Sverige. I utgangspunktet kan det kanskje hevdes at en fri disposisjonsrett til 60 prosent av inntektene – noe som tilsvarer nesten 11 prosent av bruttonasjonalproduktet – gir kommunene et stort handlingsrom, men reelt sett begrenses dette handlingsrommet sterkt av de svært mange forpliktelser m.h.t. tjenesteyting som staten har pålagt kommunesektoren.

I en kommentar til og som en respons på et gryende ordføreropprør mot regjeringens forslag til statsbudsjett for 2005, uttalte finansminister Per Kristian Foss – i NRK P1’s nyhetssending 07.10.04 – at ”kommunene bør bare bruke penger til det som er lovpålagt og husholdere på alt annet”. Bortsett fra at det i kommentaren ligger en klar erkjennelse av at kommunenes finansielle situasjon er av avgjørende betydning for handlingsrommet, gir uttalelsen tydelig uttrykk for at kommunene utelukkende skal opptre som et lokalt iverksettingsapparat for statlige tiltak, og der eventuelle lokalt initierte tiltak skal nedprioriteres. I forhold til det finansielle handlingsrom er derfor norske kommuners problem dobbelt: staten bestemmer ikke bare størrelsen på rommet, men også hvor skapet eller skapene skal stå innenfor dette rommet. Dette problemet skal jeg diskutere mer inngående i neste avsnitt.

6.3.2 Handlingsmuligheter

En av hovedkonklusjonene fra Makt- og demokratiutredningen var at den offentlige politikken i Norge i økende grad er blitt gjort til gjenstand for en rettsliggjøring gjennom en utstrakt lovgivning som regulerer ytingen av og tilgangen til offentlige goder og tjenester (Østerud, Engelstad og Selle, 2003) . Gjennom en slik rettsliggjøring skjer det en avpolitisering av de enkelte fordelingsvedtak – og en forskyvning fra en politisk til en administrativ arena for både fatting og gjennomføring av enkeltvedtak. En slik rettsliggjøring gjelder i særlig grad de velferdstjenester som ytes av kommunene, og hvor den kommunale virksomhet derfor i tiltakende grad bindes opp av en forholdsvis detaljert statlig lovgivning på stadig flere oppgavefelter.

For kommunesektoren er lovregulering av virksomheten ikke noe nytt fenomen. Deler av den kommunale virksomhet – som tradisjonell sosialhjelp (eller fattigstønad/-forsorg) og grunnutdanning – har helt siden formannskapslovene så dagens lys på første halvdel av 1800-tallet vært regulert av spesiallovgivning. Tross disse lange tradisjoner for lovregulering av kommunal virksomhet, er det allikevel riktig å si at det var gjennom utviklingen av offentlige velferdsordninger denne lovreguleringen fikk et betydelig omfang. Særlig i kjølvannet av kommuneinndelingsreformene på første halvdel av 1960-tallet fikk man flere større lover som mer eller mindre direkte hadde som formål å regulere den kommunale tjenesteytingen – i første omgang innenfor sosialsektoren, utdanningssektoren og etter hvert også helsesektoren. Kommuneinndelingsreformen ble langt på vei begrunnet og rettferdiggjort nettopp som et ledd i en konsolidering av kommunene slik at de var i stand til å fungere effektivt i forhold til den nye velferdslovgivningen som var i anmarsj (Hansen, Hovik og Klausen, 2000) .

I debatter om det kommunale selvstyret – både faglige og politiske debatter – har det vært en underliggende antakelse om at denne lovgivningen har ”invadert” det kommunale handlingsrom og redusert den kommunale autonomi til et minimum. Den siterte uttalelsen fra finansministeren bidrar heller ikke til å svekke denne forestillingen. Lovgivningen utviser imidlertid forholdsvis store variasjoner når det gjelder spørsmålet om hvor detaljert den er m.h.t. å stille krav overfor omfang og innholdet i kommunal virksomhet. Dels retter lovene seg mot målene for den kommunale virksomhet, gjennom å fastlegge hvilke problemområder kommunene skal ha ansvaret for. Her kan lovgivningen variere fra forholdsvis generelle og langsiktige målformuleringer for bestemte oppgavefelter, til klart spesifiserte oppgavebeskrivelser med kortsiktige tidsperspektiv. Andre deler av lovgivningen vil kunne være mer rettet mot virkemidler for ivaretakelse av ulike oppgaver – herunder prosedyrer for behandling av ulike saker. Et eksempel på det siste er kravet til individuelle planer for behandlingen av enkeltklienter i psykiatrien (Hallandvik, 2004). Til sist kan implikasjonene av lovgivningen variere mye når det gjelder kravene til kommunal ressursbruk innenfor de enkelte oppgaveområdene. I vurderingen av effektene av lovgivningen på kommunenes virksomhet og handlingsrom, vil det derfor være nødvendig å foreta noen mer prinsipielle sondringer mellom ulike dimensjoner ved denne lovgivningen.

Det er to sider ved den statlige lovgivningen vis-a-vis kommunene som det er viktig å holde atskilt. For det første kan lovgivningen sikre befolkningen eller deler av denne individuelle rettigheter til bestemte kommunale goder og tjenester. Denne lovgivningen kan oppfattes som en bindende kontrakt mellom offentlige myndigheter og den enkelte borger, og der borgeren har muligheter til å bringe saker inn for domstolene dersom man mener det offentlige har brutt denne kontrakten. Det som er spesielt interessant i denne sammenheng er at det er staten – og ikke kommunene – som er kontraktspartner, og der kommunene forventes å opptre som en lydig agent for statlige myndigheter i realiseringen av disse individuelle rettigheter. For så vidt som ivaretakelsen av flere slike rettigheter forutsetter lokale tilpasninger, er det neppe noe stort prinsipielt problem at kommunene opptrer som ”feltagenter” for staten. Problemet er imidlertid at staten ikke alltid, eller svært sjelden, sikrer kommunene de nødvendige ressurser – finansielle og andre ressurser – som skal til for at rettighetene skal kunne innfris. Konsekvensen av dette er at midler som i utgangspunktet kan betegnes som frie når alt kommer til alt er bundet opp i ivaretakelsen av denne type oppgaver, noe som i sin tur reduserer det finansielle rommet for ivaretakelsen av oppgaver som ikke på samme måten er underlagt statlig lovgivning.

For det andre er det en rekke lover som etablerer plikter for kommunene, uten at dette nødvendigvis medfører noen klare tjenesterettigheter for den enkelte borger eller spesielle grupper av borgerne. Sosiallovgivningen har gjennom alle år forpliktet kommunene til å yte sosialhjelp til grupper i befolkningen som ikke på andre måter er i stand til sikre seg et utkomme som de kan leve av. Loven gir imidlertid ikke borgerne noen klar rett til bestemte stønader eller bestemte tjenester. At kommunene for eksempel har plikt til å yte bestemte tjenester innenfor eldreomsorgen betyr ikke at alle eldre har rett til disse tjenestene. Normalt er det tilstrekkelig at kommunene har etablert et tiltak eller tilbud på vedkommende oppgaveområde, men man er ikke forpliktet til å yte disse tjenestene til alle som har krav på dem. Alternativt kan den tjenestemengden som ytes til hver enkelt bruker tilpasses i forhold til den ressursmengde man har til rådighet. Iblant oppstår det debatter knyttet til utmålingen av tjenester for de enkelte brukere eller knyttet til behovet for etablering av nasjonale standarder for tjenesteform og tjenestemengde, og da beveger man seg i grenselandet mot rettighetsfesting av tjenesteytingen. I utgangspunktet er imidlertid plikt- og rettighetslovgivningen to atskilte fenomener, selv der hvor en og samme lov omfatter begge fenomener.

Dersom vi holder fast ved denne sondringen mellom lovregulering av individuelle rettigheter og kommunale forpliktelser som to separate dimensjoner, og kobler disse dimensjonene sammen, kan de kommunale oppgaver klassifiseres i forhold til følgende typologi. Se tabell 6.3.

Her representerer kategori 1 den strammeste form for statlig regulering av den kommunale virksomhet, en type virksomhet som forutsettes å bli gitt høy prioritet. Kommunenes finansielle situasjon kan nok tilsi at enkelte kommuner ikke er i stand til å innfri sine forpliktelser i forhold til slike oppgaver, men prioriteringen av slike gjøremål vil være høy også i en presset finansiell situasjon. Det klareste eksempel på kommunal tjenesteyting innenfor denne kategori er grunnskolen, der kommunale forpliktelser og individuelle rettigheter er tett sammenkoblet. Det kan i denne sammenheng tilføyes at et større innslag av private skoler ikke har endret på de forpliktelser kommunene har på dette feltet. En noe spesiell variant av spørsmålet om rettigheter i forhold til grunnskolen kan illustreres ved Odelstingets debatt 5. juni 1997 over et forslag om å lovfeste rett til nærmiljøskole – det vil si å sikre elevene adgang til skoler som lå i nærheten av der elevene bodde. I en viss forstand var dette forslaget noe på kollisjonskurs med en annen type rettighet, nemlig retten for foreldrene til fritt å velge skole for sine barn – dette siste en rettighet som Høyre la vekt på i debatten og som var Høyres hovedbegrunnelse for å stemme mot lovforslaget. Nettopp denne lovbehandlingen viser at selv i tilfeller der formålet er å sikre klare rettigheter for brukerne av tjenestene, kan det være store problemer med å tolke hvorvidt disse rettigheter er blitt innfridd eller ikke. Hva er kriteriet for å betrakte en skole som en nærmiljøskole i forhold til ulike elevgrupper? Er det lengden på skoleveien som er det avgjørende eller er det tilgangen på raske og smidige kommunikasjonsmidler som skal være hovedkriteriet for en slik bedømmelse? Enda mer problematisk kan det være å sikre retten til fritt valg av skole. En full realisering av fritt skolevalg må forutsette at det til enhver tid er ledig kapasitet ved hver enkelt skole – og dermed en samlet overkapasitet innenfor skolesektoren for kommunen som helhet. I en situasjon med stramme kommunale finanser vil derfor retten til å velge fritt mellom ulike skoler reduseres til en frihet til å søke hvilke skoler man ønsker at barna skal gå på – og dermed konkurrere med andre barn om et begrenset antall skoleplasser ved de enkelte skoler. Hvordan kriteriene for sikring av en reell konkurranse skal utformes for barn ved skolestart (i 6-årsalderen) er en annen sak som jeg ikke skal ta opp her. I Odelstingets behandling av lovforslaget om retten til nærmiljøskole var det et stort flertall som støttet forslaget.

Det andre ytterpunktet representeres ved kategori 4, der kommunene forutsettes å stå fullstendig fritt i å yte og tilrettelegge sine tjenester. Eksempler på denne type virksomhet finner vi særlig innenfor teknisk sektor – for eksempel i forhold til arealplanlegging og ulike typer utbyggingstiltak. Enhver kommune kan for eksempel legge et område ut til park uten at dette er hjemlet eller påbudt i et spesielt lovverk. Imidlertid stiller planloven krav til hvilke prosedyrer som skal forfølges ved slike vedtak. Videre kan vedtak av denne type kunne komme i strid med annen form for lovgivning – som for eksempel jordloven 1955, og der det vil være kommunens vedtak som har ”vikeplikt” i saker som er i strid med denne loven. Rent generelt er imidlertid kommunenes tekniske sektor i mindre grad styrt av statlig lovgivning enn andre oppgaveområder av den samlede kommunale virksomheten. Men også på dette feltet foreligger det en del lovgivning som ikke nødvendigvis har som siktemål å direkte regulere kommunenes virksomhet, men som kommunene allikevel må forholde seg til når de iverksetter ulike tiltak. Et klart eksempel i så måte er forurensningsloven av 1981 som både direkte og indirekte regulerer kommunenes forpliktelser når det gjelder håndtering av ulike forurensningskilder – slik som transport og behandling av avløpsvann, drift og vedlikehold av avløpsanlegg, tømming av slam og håndtering og gjenvinning av ulike former for avfall. Om ikke kommunen på en direkte måte har ansvaret for selve driften av denne type virksomhet, er de tillagt et ansvar for at andre aktører – offentlige eller private – utfører disse oppgavene i henhold til bestemmelsene i loven og de eksisterende forskrifter på feltet.

Den kanskje hyppigst forekommende form for lovregulering av kommunal virksomhet er lover som definerer plikter for kommunene uten samtidig å etablere noen helt klare rettigheter for borgerne, altså oppgaver som vil kunne klassifiseres i kategori 3 i tabell 6.3. Det fremste eksempel på denne lovgivningen er sosialtjenesteloven av 1991 som tildeler kommunene en forholdsvis lang rekke oppgaver, men uten å foreta en direkte rettighetsfesting av hvilke tjenester folk har krav på. I den utstrekning denne loven går inn på spørsmålet om rettighetsfesting, er dette av mer prosedyremessig art – slik som å få utarbeidet individuell plan for hjelpebehovet og kravet til ivaretakelsen av rettssikkerhet ved bruk av tvang overfor personer med psykisk utviklingshemming. I forhold til selve substansen i tjenesteytingen, enten dette dreier seg om opphold på institusjon eller økonomisk stønad, er det opp til kommunene selv – eller andre offentlige myndigheter – å fastlegge hva slags ytelser den enkelte skal gis. Formålet med denne loven er bl.a. å ”fremme økonomisk og sosial trygghet, å bedre levevilkårene for vanskeligstilte” og å ”bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig” (§ 1-1). Når det gjelder kommunenes ansvar sier loven (§ 2-1) at ”kommunen er ansvarlig for å utføre de oppgaver etter loven som ikke er lagt til et statlig organ”, men loven åpner for forholdsvis stor lokal skjønnsutøvelse m.h.t. å definere så vel innhold som omfang av denne tjenesteytingen. I lovens § 4-2 heter det bl.a. at de sosiale tjenester skal omfatte ”praktisk bistand og opplæring… til dem som har et særlig hjelpebehov på grunn av sykdom, funksjonshemming, alder eller av andre årsaker”, men det er opp til kommunene selv å bestemme utformingen og utmålingen av denne praktiske bistanden. I praksis er det til dels store variasjoner kommunene imellom når det gjelder nivået på denne form for tjenesteytingen. Dersom vi for eksempel ser på andelen av befolkningen over 80 år som bor på institusjon, lå gjennomsnittsandelen for landet som helhet i 1996 på 19,7 prosent. Men variasjonene mellom kommunene er store – fra en dekningsgrad på 0 til en dekningsgrad på 70 prosent. Hovedmønsteret er imidlertid at det er i de aller minste kommuner dekningsgraden i gjennomsnitt er høyest – og så faller dekningsgraden jevnt, inntil den øker litt for kommuner med et folketall på over 35 000 innbyggere. Tallene viser også at dekningsgraden øker med økte frie inntekter for kommunene (Kommunal Monitor 1998, s. 26). Disse observasjonene viser to viktige ting. For det første kan kommunenes fortolkning av omfanget av sine forpliktelser gitt gjennom lovgivningen variere nokså mye og føre til ulikt aktivitetsnivå i de forskjellige kommunene. Riktignok har vi her ikke tatt høyde for at behovet for institusjonstjenester innen eldreomsorgen kan variere mye blant de som er 80 år og eldre, men det er liten grunn til å tro at slike variasjoner henger systematisk sammen med for eksempel kommunestørrelse. For det andre er det åpenbart at kommunenes finansielle situasjon har en signifikant effekt på omfanget av den kommunale tjenesteytingen. Denne sammenheng finner vi også for andre deler av den kommunale tjenesteytingen. Blant annet viser det seg at innenfor et såpass stramt regulert tjenesteområde som grunnskolen varierer utgiftene pr. elev klart med størrelsen på kommunenes frie inntekter, slik at jo høyere de frie inntekter er, jo høyere er utgiftene pr. elev. Denne sammenhengen er også gyldig når vi kontrollerer for kommunestørrelse.

Det hovedpoeng jeg vil ha frem her er at den lovgivningen som tildeler kommunene plikter på ulike tjenestefelter ikke representerer noen absolutte påbud om hvor mye av en tjeneste kommunene skal yte, hvor omfattende behovsdekningen skal være eller hvilken kvalitet tjenesten skal ha. Denne lovgivningen kan allikevel bidra til å etablere forventninger innen befolkningen om hva slags tjenester kommunene skal yte, forventninger som gir seg utslag i politiske krav og et politisk press overfor de lokale politiske myndigheter. Lovgivningen kan også bidra til å etablere standarder for beslutningsfattingen gjennom å identifisere hvilke behov og hensyn som skal vektlegges i beslutningene om hvor mye ressurser som skal fordeles til de ulike oppgavene. Det som er interessant å understreke er at en slik nasjonal standardisering av den kommunale beslutningsfattingen ikke nødvendigvis innebærer at lokale hensyn må vike plassen for nasjonale hensyn i prioriteringen og utformingen av virksomheten. I en analyse av kommunale utgiftsbeslutninger som jeg gjennomførte for noen år siden studerte jeg variasjoner i kommunale driftsutgifter pr. innbygger til ulike tjenesteformål – og der forklaringsvariablene omfattet mål på tjenestebehov, kjennetegn på kommunale ressurser samt politiske forhold i de enkelte kommuner. Gjennom å sammenligne analysene fra 1994 med tilsvarende analyser fra 1966, fant jeg at det hadde foregått en sterk standardisering av modellene for utgiftsbeslutningene mellom disse to tidspunktene – noe som særlig kom til uttrykk gjennom en signifikant økning av modellenes forklaringskraft (Hansen, 2000) . I praksis betyr dette at de kommunale myndigheter i økende grad vektlegger de samme hensyn og kriterier når beslutningen om fordelingen av budsjettmidlene til ulike formål skal fattes. Det viktigste kjennetegn ved denne standardiseringen var at kommunene var blitt mer responsive til lokale behov i fattingen av budsjettbeslutningene. I denne forstand står vi overfor en situasjon der en nasjonal standardisering har innebåret en styrking av det lokaldemokratiske elementet i beslutningsfattingen, samtidig som rommet for lokal skjønnsutøvelse er blitt redusert; avvik fra den standardiserte beslutningsmodeller krever normalt en spesialbegrunnelse, og der for eksempel hensyn begrunnet i ulike ideologiske posisjoner vil ha dårlige vilkår.

Når det til sist gjelder kategori 2 i typologien kan den i utgangspunktet utelukkende synes å ha ren teoretisk interesse, men for øvrig ikke være av praktisk betydning for den kommunale politikk. Å lovfeste en individuell rettighet uten å pålegge kommunene noen plikt til å ivareta de oppgaver som rettighetene er knyttet mot, kan virke som en umulig situasjon. Det foreligger imidlertid situasjoner der nettopp dette forekommer, og som kjennetegnes ved at dersom en kommune – eller en annen offentlig myndighet for den saks skyld – på eget initiativ beslutter å yte en bestemt tjeneste, kan lovgivningen stille krav til kvaliteten på den tjenesten som ytes. Et par eksempler kan illustrere dette.

I juni 1991 debatterte Odelstinget visse endringer i barnehageloven som bl.a. besto i å innføre frivillig tilbud til 6-åringene i lokalene til grunnskolen. I denne forbindelse ble det foreslått å gjøre unntak for utdanningskravene i forhold til de ansatte samt forholdstallet mellom antall barn og antall førskolelærere/lærere. Dette forslaget ble sterkt imøtegått av talskvinnen for SV – Kjellbjørg Lunde – som stilte spørsmål ved denne form for ansvarsoverføring til kommunene. I følge Lunde innebar forslaget en ”varig svekkelse av kvalitet” i barnehagetilbudet, og at man derfor ikke burde fire på kravene til pedagogisk kvalitet.

Denne debatten illustrerer en situasjon der man fra statens side åpner opp for større kommunal frihet i organiseringen av barnehagetilbudet, men hvor konflikten dreier seg om hvilke kvalitetskrav som kan stilles til dette tilbudet dersom kommunene velger å benytte den løsningen som lovforslaget åpnet opp for. Denne debatten markerte for øvrig opptakten til debatten i 1994 om endringer i grunnskoleloven for å innføre obligatorisk skolegang for 6-åringer.

Et beslektet eksempel finner vi i Stortingets debatt i juni1997 om handlingsplan for eldreomsorgen, der man etter et dokument 8-forslag fra SV diskuterte spørsmålet om en lovfestet rett for innføring av enerom på syke- og aldershjem. Igjen er det kvaliteten ved tjenestene som er utgangspunktet for rettighetsfestingen, mens retten til institusjonsplass for de eldre ikke ble diskutert – eller vurdert innført.

Som diskusjonen i dette avsnittet viser er det forholdsvis stor bredde i den statlige lovreguleringen av den kommunale aktivitet, og dersom man legger til grunn en streng betraktningsmåte er rettighetslover bare gyldige for en del av den kommunale virksomhet. Viktigere er det at rettighetslovgivningen og lovreguleringen av kommunale plikter sjelden er så absolutt at det ikke foreligger noe rom for lokale fortolkninger og tilpasninger av tjenestene som er gjenstand for denne lovgivningen. Dersom man går til tall over dekningsgrader innenfor og utgifter til ulike kommunale tjenesteområder – slik disse er presentert i Statistisk Sentralbyrås KOSTRA-base eller i Norsk samfunnsvitenskapelig datatjenestes ”Kommunal Monitor” – avdekkes det klare variasjoner i disse indikatorene kommunene i mellom. I Kommunal Monitor 1998 (s. 98) presenteres det en samleindeks over dekningsgrader innenfor pleie- og omsorgssektoren, kommunehelsetjenesten, sosiale tjenester og barnevern samt grunnskolen og barnehagene som viser en samlet variasjon i dekningsgrad fra 0,19 til 0,64 – og der indeksens teoretiske maksimum er på 1.00. Med andre ord ligger kommunen med den aller beste dekningsgraden på et nivå som er tre ganger høyere enn kommunen med lavest dekningsgrad. Den gjennomsnittlige dekningsgraden er imidlertid på 0,42, og der tallene viser en begrenset spredning mellom ulike typer av kommuner. Tall som dette viser at kommunene – tross et stort omfang av lovregulering av deres virksomhet – fortsatt står overfor flere muligheter i måten de organiserer og prioriterer sin tjenesteyting på. Det er i denne sammenheng viktig å understreke at den statlige lovgivningen aldri – eller ytterst sjelden – står i direkte konflikt med de lokale interesser i hvert fall når det gjelder forståelsen av formålet med lovene og deres overordnete målsettinger. Problemet er oftere knyttet til kommunenes evner til å handle i tråd med denne lovgivningen.

6.3.3 Handlingsevne

Da Schei-komiteen i 1952 la frem sin Innstilling II, ”Om en revisjon av den kommunale inndeling m.v. Prinsipielle retningslinjer” begrunnet de kommunesammenslutninger med at dette var nødvendig for at kommunene skulle makte å påta seg de mange oppgaver som utviklingen av offentlige velferdsordninger ville medføre. Eller som komiteen selv formulerte det: ”Et absolutt vilkår for at det kommunale selvstyre skal virke etter sin hensikt – den best mulige utbygging av landet – er at kommunene har den nødvendige økonomiske evne. De må kunne gjennomføre de oppgaver som staten til enhver tid finner det formålstjenlig å legge på dem, og de må ha tilstrekkelige midler til å utvikle eget initiativ.” (s. 20)

Hos Schei-komitéen ble spørsmålet om kommunenes handlingsevne først og fremst gitt en økonomisk fortolkning – både i forhold til kommunenes eget inntektsgrunnlag eller beskatningsmuligheter og til skalabetingelser rundt produksjonen og ytingen av de ulike kommunale tjenester. Da Christiansen-utvalget 40 år senere la frem sin innstilling om kommune- og fylkesinndelingen (NOU 1992:15) var spørsmålet om kommunenes økonomiske handlingsevne noe neddempet, men der spørsmålet om betingelsene for effektivitet i den kommunale tjenesteproduksjonen ble viet en god del oppmerksomhet. At denne siste komiteen ikke i samme grad som Schei-komiteen var opptatt av økonomisk handlingsevne som begrunnelse for kommunesammenslutninger, må langt på vei sees i lys av den sterke finansielle veksten som kommunene hadde opplevd i løpet av denne 40-årsperioden, og der ikke minst endringer i det kommunale inntektssystemet hadde utjevnet de forskjeller som tidligere eksisterte mellom små og store kommuner hva angår økonomisk handlingsevne. På 1990-tallet var det de små kommunene som gjennomgående hadde de høyeste bruttoinntektene pr. innbyggere, et faktum som ikke la til rette for noen overbevisende argumentasjon om hvorfor vi trengte å slå sammen nettopp disse kommunene til større enheter. Senere analyser har også vist at argumentet om at kommunesammenslåinger gir et betydelig økonomisk innsparingspotensiale gjennom stordriftsfordeler, ikke gis noen overveldende empirisk støtte (Langøren, Aaberge og Åserud, 2002) .

Dette betyr allikevel ikke at de finansielle forhold i kommunene er uten betydning for kommunenes handlingsevne. Som jeg har understreket tidligere er kommunal virksomhet – ikke minst gjennom dens høye arbeidsintensivitet - svært kostnadskrevende, og der kommunale beslutninger til enhver tid konfronteres med trange finansielle rammebetingelser. Den store utfordringen for de fleste kommunepolitikere er ikke å fordele en stadig voksende pott penger til ulike gode lokale formål, men å fordele finansielle kutt i forhold til oppgaver de langt på vei er forpliktet å ivareta. Det at de faktisk er i stand til dette kan i en viss forstand tas som tegn på at kommunene reelt sett nyter en viss grad av autonomi, men dette er en autonomi under finansiell tvang: man kan bestemme seg for hva man ikke skal gjøre – ikke hvilke nye oppgaver eller forbedring av allerede eksisterende oppgaver man skal ta fatt på.

Nå viser de fleste studier av offentlig budsjettering at den finansielle handlefrihet fra ett år til et annet er svært begrenset. Både innenfor et kortsiktig og et langsiktig perspektiv er offentlig budsjettering preget av inkrementalisme – eller de små skritts politikk - der handlefriheten begrenses av de til enhver tid marginale endringer av tidligere års budsjettvedtak (Wildawsky, 1964 og 1975; Hansen (red.), 1985) . Dette gjelder på nasjonalt nivå, og det gjelder i enda høyere grad på lokalt nivå. Et av kommunalpolitikkens store paradokser er at jo viktigere kommunene er blitt som tjenesteytere og økonomiske aktører i samfunnet, jo større behov vil det være for staten å føre en stram makroøkonomisk kontroll med de kommunale finanser, og i dagens økonomiske situasjon er dette en kontroll som først og fremst går ut på å begrense den finansielle vekst i kommunene. Dette er en finansiell politikk som utøves uavhengig av hvorvidt de kommunale oppgaver er underlagt statlig lovgivning eller ikke. Hensynet til finansiell handlingsevne og budsjettmessig balanse er i denne forstand overordnet hensynet til å oppfylle de forpliktelser som lovgivningen har påført de kommunale myndigheter. Når alt kommer til alt vil det derfor være den finansielle handlingsevnen som avgjør hva de kommunale myndigheter kan foreta seg.

Den finansielle handlingsevnen er imidlertid ikke bare et spørsmål om hvor store inntektsbudsjetter den enkelte kommune har å rutte med til enhver tid. I forhold til spørsmålet om graden av lokal autonomi er det minst like interessant å se på hvor mye de enkelte kommuner får ut av de finansielle ressurser de har til rådighet. I en analyse av ”Norges Beste Kommuner” utført for Næringslivets Hovedorganisasjon (2000) ble nivået og dekningsgraden for tjenesteytingen innen sentrale områder av den kommunale virksomhet vurdert, og der man – ikke overraskende – fant at kommuner med høye inntekter hadde bedre tjenestedekning enn fattigere kommuner. Dersom man imidlertid foretok en korreksjon av tjenestedekningen i forhold til ulikheter i kommunenes inntektsgrunnlag, kom man frem til en helt annen rangering av kommunene, og der de ”rike” kommunene gjennomgående kom klart dårligere ut enn særlig de middels ”rike” kommunene. Det denne analysen først og fremst viste var at evnen til å utnytte et stramt inntektsgrunnlag varierte betydelig mellom norske kommuner, og ikke minst viste denne analysen at høye statlige overføringer ikke alltid fører til en styrket politisk handlingsevne i kommunene – ei heller en effektiv ressursforvaltning. Konklusjonene fra denne studien kan snarere tyde på at deler av forskjellene mellom kommunene når det gjelder effektiv ressursutnyttelse henger sammen med deres evne til innovasjon i forvaltningen av sine ulike oppgaver, og der en sikker og romslig inntektsstrøm kan virke som en sovepute for innovativ handling på lokalt nivå.

Det er derfor ikke bare kommunenes finansielle situasjon som er av betydning for hvilken handlingsevne de enkelte kommuner har. Blant annet vil kommunenes evne til å legge forholdene til rette for næringsutvikling være av stor betydning også for den langsiktige utviklingen av den kommunale virksomheten – samtidig som måten kommunene skjøtter sine mange oppgaver på vil kunne være nokså avgjørende for vurderingen av hvor attraktiv kommunen oppfattes å være for bedriftslokaliseringer. Riktignok vil nivået og kvaliteten på den tradisjonelle tjenesteytingen også i en slik sammenheng stå sentralt, men også spørsmål som knytter seg til politisk stabilitet og forutsigbarhet i kombinasjon med evnen til innovativ tenkning vil være viktige premisser for potensielle investorers beslutning om å engasjere seg i næringsutvikling i vedkommende kommune.

6.4 Avsluttende merknader

Jeg har i denne artikkelen forsøkt å gi et mer nyansert bilde av spørsmålet om graden av kommunal uavhengighet i utformingen av den lokale politikken enn det inntrykk man får fra den offentlige politiske debatten om disse spørsmål – en debatt som bidrar til en beskrivelse av kommunene som rendyrkete forvaltningsorganer for statlig politikk. Det er riktig at kommunene har et betydelig forvaltningsansvar i forhold til oppgaver som er regulert av staten, men motivet for at kommunene er gitt dette forvalteransvaret er at det alltid vil være behov for lokale tilpasninger av tjenesteytingen, og der spørsmålet om hvordan tjenesteytingen skal prioriteres vil kunne være gjenstand for politisk skjønn. Det er ingen tvil om at staten over tid har utviklet et stadig større repertoar av styringsinstrumenter i forhold til den kommunale virksomhet, men samtidig har også kommunene fått utvidet sitt ansvarsområde og ikke minst omfanget av sin tjenesteyting. Dette innebærer at det eksisterer et gjensidig avhengighetsforhold mellom stat og kommune, riktignok et forhold som er nokså asymmetrisk i favør av staten.

Det er to hovedbudskap jeg har forsøkt å formidle i denne artikkelen. Det første er at spørsmålet om kommunal autonomi eller kommunalt handlingsrom ikke lar seg besvare i forhold til entydige og objektive standarder. I stor grad er spørsmålet om kommunenes autonomi et politisk spørsmål som ikke minst er forankret i hvilke målsettinger man har for det offentliges rolle i samfunnsutviklingen. Her fordeler våre politiske partier seg i forhold til en nokså klar høyre-venstre-dimensjon, i hvert fall dersom man ser dette i lys av de mer overordnete debattene om kommunale reformer og utviklingen av kommuneinstitusjonen. Når det kommer til praktisk handling kan situasjonen fortone seg nokså annerledes, der en finansminister fra Høyre ikke utmerker seg gjennom en særlig sterkere lokalistisk orientering enn en finansminister fra Arbeiderpartiet. Mitt andre hovedbudskap er at vurderingen av lokal autonomi må ta utgangspunkt i en flerdimensjonal forståelse av feltet for lokalpolitisk handling. Her har jeg sondret mellom tre aspekter ved det lokale handlingsfeltet: a) handlingsrom, b) handlingsmuligheter og c) handlingsevne. Som jeg viste under diskusjonen av handlingsmulighetene er det rom for ytterligere differensieringer av styringsrelasjonene mellom stat og kommuner. Dette bidrar selvsagt til å komplisere mulighetene for generaliseringer i forhold til spørsmålet om kommunal autonomi, men samtidig illustrerer denne drøftingen at det foreligger til dels store variasjoner i graden av lokal autonomi avhengig av hvilke deler av den kommunale virksomhet vi ser på.

For de svært mange folkevalgte som til enhver tid deltar i styringen av norske kommuner er muligens en konklusjon som dette en fattig trøst. De vil daglig være konfrontert med knappe ressursrammer som skal fordeles over formål som i utgangspunktet ikke har noen klare begrensninger. Det er imidlertid dette som er essensen i ethvert politisk arbeid – enten dette foregår på sentralt eller lokalt nivå.

Referanser

Bennett, R.J. (1980), The Geography of Public Finance. Welfare under Fiscal Federalism and Local Government Finance, London, Methuen & Co.

Buchanan, J.M. (1965), ”An Economic Theory of Clubs”, Economica, Vol. 32, pp. 334-343.

Flo, Y. (2004), Staten og sjølvstyret. Ideologiar og strategiar knytt til det lokale og regionale styringsverket etter 1900, Bergen, Avhandling til dr. art.-graden, Historisk-filosofisk fakultet, Universitetet i Bergen.

Forvaltningsutsyn. Staten – Fakta om struktur, størrelse og endring, Oslo, Statskonsult, 2003.

Goldsmith, M. (1995), ”Autonomy and City Limits”, in D. Judge, G. Stoker and H. Wolman (eds), Theories of Urban Politics, London, Sage Publications.

Hallandvik, J-E. (2004), Kontinuitet, endring eller forbedring? Den nye kvalitetsbølgen i helsetjenesten, Oslo,Dr.polit.-avhandling, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Hansen, T. (2000), “Kommunal autonomi – hvor stort er spillerommet?”, i H. Baldersheim og L.E. Rose (red.), Det kommunale laboratorium. Teoretiske perspektiver på lokal politikk og organisering, Bergen, Fagbokforlaget.

Hansen, T., S. Hovik og J.E. Klausen (2000), Stortinget som lokalpolitisk aktør, Oslo, NIBRs Pluss-serie 3-2000.

Hansen, T. og F. Kjellberg (1976), ”Municipal Expenditures in Norway: Autonomy and Constraints in Local Government Activity”, Policy and Politics, Vol. 5, pp. 25-50.

Hansen, T. og J.E. Klausen (2002), ”Between the Welfare State and Local Government Autonomy", Local Government Studies, Vol. 28. no. 4, pp. 47-66.

Hesse, J.J. (ed) (1991), Local Government and Urban Affairs in International Perspective, Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft.

Innstilling II fra Kommuneinndelingskomiteen (1952), Om en revisjon av den kommunale inndeling. Prinsipielle retningslinjer, Oslo.

Innst.S.nr. 225, 1995-96.

Kjellberg F. og M. Reitan (1995), Studiet av offentlig politikk, Oslo, TANO.

Kommunal Monitor 1998, Bergen, Norsk Samfunnsvitenskapelige Datatjeneste.

Langøren, A., R. Aaberge og R. Åserud (2002), Kostnadsbesparelser ved sammenslåing av kommuner, Oslo, Statistisk Sentralbyrå. RAPP 2002/15.

Mønnesland, J. (2001), Kommunale inntektssystemer i Norden, Oslo, NIBRs Pluss-serie, 2-2001.

NOU 1992:15, Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring, Oslo: Kommunaldepartementet.

Næringslivets Hovedorganisasjon (2000), Norges Beste Kommuner, Oslo, NHO.

Oates, W.E. (1972), Fiscal Federalism, New York, Harcourt Brace Jovanovich Inc.

Offerdal, A. (1984), ”Iverksetting og politikk. Eller: Om det vellukka og det mislukka”, Statsviteren, Vol 7/2, ss. 20-49.

Olson, M. (1969), ”Strategic Theory and its Applications. The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsibilities among Different Levels of Government”, American Economic Review, Vol. 59, pp. 479-487.

Page, E.C. (1991), Localism and Centralism in Europe, Oxford, Oxford University Press.

Page, E.C. and M. Goldsmith (eds.) (1987), Central and Local Government Relations: A Comparative Analysis of Western Unitary States, London, Sage Publications.

Pressman, J.L. og A. Wildawsky (1984), Implementation (3. utgave), Berkely, California University Press.

Rhodes, R.A.W. (1981), Control and Power in Central-Local Government Relations, Farnborough, Gower Publishing Company.

Stiglitz, J.E. (2000), Economics of the Public Sector, New York, W.W. Norton & Company.

St.meld. nr. 32, 1994-95: Kommune- og fylkesinndelingen, Oslo: Kommunal- og arbeidsdepartementet..

Stortingstidende

Tiebout, C.M. (1956), “A Pure Theory of Local Government Expenditures”, Journal of Political Economy, Vol. 64, pp. 416-424.

Østerud, Ø, F. Engelstad og P. Selle, (2003), Makten og demokratiet. En sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen, Oslo, Gyldendal Akademisk.