2 Kommunale og statlige verdier

2.1 Innledning

De fleste stater har sine lokalestyreordninger, men dette er ordninger som i utforming varierer. Utbredelsen tyder uansett på at lokalstyre er en vesentlig byggestein i det nasjonale demokratiet, så også i Norge. Men på samme tid er det ingen ensartet måte å utforme lokalstyret på. Lokaldemokrati-charteret til Europarådet er en fellesnevner som er godtatt av medlemslandene, men charteret åpner for institusjonelle varianter for å nå målet. Bakgrunnen for variasjonen i institusjonelle uttrykk kan finnes i ulik kultur, samfunnsforhold og statstradisjon (Baldersheim 2004) . Variasjonene kommer fram gjennom forskjellig vektlegging av kommunale selvstyreverdier og verdier knyttet til staten. I det følgende vil det redegjøres for de kommunale og statlige verdier og hvordan vektleggingen virker inn på type lokaldemokrati som utvikles.

2.2 Ulike lokalstyreordninger

En måte å få frem variasjonen i type lokalstyreordninger er å se på hvilke oppgaver kommunene har og graden av statlig styring overfor kommunene. Det kan da skilles mellom kommuner som har ansvar for et generelt eller spesielt saksfelt på den ene siden og på den andre siden om den statlige styringen overfor kommunene er sterk eller svak. Det gir følgende modell:

I modellens rute 1 finner vi det lokale selvstyret . Her har kommunene stor frihet, er styrt av valgte representanter med et generelt oppgaveansvar. Det andre ytterpunktet finner vi i rute 4, den lokale stat, der det er staten som har overtatt lokal oppgaveløsning. Staten ansetter leder og tjenestefolk. Det er ett oppgavefelt. For likevel å ivareta behovet for lokalt skjønn, kan lokale representanter utnevnes til å sitte i et styre for den lokale statlige institusjonen. Mellomposisjonene er rute 2 og 3, der den første vil være særkommuner , der friheten er stor, men oppgavefeltet avgrenset. I rute tre finner vi effektueringskommunen, der friheten er avgrenset, mens saksfeltet er generelt.

Modellen illustrerer noen arketyper av lokalstyreordninger. Det må understrekes at ulike lokalstyreordninger eksisterer side om side. Det er et bredt selvstyre på visse områder innenfor rammen av generalistkommunen. På andre områder er styringen sterk (effektuering). Den lokale stat kjenner vi igjen i likningskontor og trygdekontor. Interkommunalt samarbeid om renovasjon kan oppfattes som en særkommune. Når det gjelder forholdet kommune-stat, vil type lokalstyreordning reise spørsmål som angår myndighet mellom nivåene. Hvem skal ha myndighet for hva og hvor omfattende myndighet er det snakk om? Hansen (2004) viser at den statlige styringen varierer betydelig mellom ulike politikkområder som kommunene har ansvar for.

I forholdet mellom stat og kommune er den statlige styringen sentral. Styringen kommer til uttrykk på ulike måter og med ulik styrke. Det er dermed nyttig å skille mellom ulike dimensjoner ved styringen. En måte å gjøre det på er med utgangspunkt i ulike former for desentralisering. Det kan gjøres ved å betrakte desentralisering ut fra en mål-middel tankegang. På den ene siden kan kommunenes frihet til å definere mål variere mellom høy og lav og på den andre siden kan friheten til å velge middel variere tilsvarende. Det kan ut fra dette sondres mellom fire former for desentralisering:

Politisk desentralisering gir kommunene frihet både til å definere mål og virkemiddel. Dette er i tråd med idealet om det lokale selvstyret. Administrativ desentralisering er når målene er fastsatt, mens kommunene selv kan finne veien til målene. Denne modellen har vært viktig i utformingen av den norske lokalstyreordningen etter den nye kommuneloven. Det Kjellberg (1991) kalte ”den nye kommunen” var preget av at staten fastsatte målene for kommunal virksomhet, mens kommunene skulle finne de mest tjenlige virkemidlene og foreta en lokal samordning. Kommunal avmakt representerer en situasjon der kommunene i prinsippet kan iverksette egne tiltak, men mangler kapasitet eller ressurser til å utnytte mulighetene. Til slutt har vi dekonsentrering eller delegering av vedtaksmyndighet. Her er både mål og middel fastlagt i forkant. En sterkt regelstyrt organisasjon vil ha dekonsentrering som et av sine viktigste trekk. Kommunene kan effektuere konkrete vedtak ut fra spesifikke kriterier definert sentralt.

Ved å skille mellom ulike former for lokalstyre og ulike former for desentralisering er det mulig å få frem ulike roller som kommunen spiller og ulike sett med verdier som kommer til uttrykk lokalt. Det handler om å balansere de lokale selvstyreverdiene i forhold til statlige verdier.

2.3 Verdigrunnlaget

2.3.1 De kommunale selvstyreverdiene

Det klassiske verdigrunnlaget for et lokalt selvstyre er tredelt: Demokrati, autonomi (frihet) og effektivitet.

Demokrativerdien er blant annet knyttet til at lokalpolitisk deltakelse er en aktivisering av borgerne som blir oppfattet som en verdi i seg selv og et middel til å styrke demokratiet generelt (Sharpe 1970, Kjellberg 1991) . Historikeren Bergsgård skrev i 1937 at ”For dei små krinsane er det formannskapslovene mykje meir enn grunnlova som er overgangen i frå ufridom under embetsstyret og til folkestyret” (Bergsgård 1937) . Videre er lokaldemokratiet sett på som en skole i demokrati og som en viktig rekrutteringskanal til rikspolitikken (Hansen m. fl 2000, Fimreite m.fl 2003) .

Demokrativerdien er imidlertid også et spørsmål om nærhet. Nærhet mellom innbyggerne og de folkevalgte. Nærdemokrati, der avstanden mellom politikerne og innbyggerne er kort, gjør terskelen for å ta kontakt med en lokalpolitiker lav (se f eks NOU 1988:38, NOU 1990:13 ). Men nærheten innebærer også at politikerne har kunnskap om hva kommunens innbyggere vil når politikk skal utformes eller iverksettes.

Videre gir et lokalt demokrati rom for demokratisk variasjon. I kommunene samlet sett kan et breiere sett av verdier komme til uttrykk i den politiske representasjonen enn det som er mulig innen rammen av ett nasjonalt demokrati.

Frihetsverdien understreker at de lokale institusjonene må ha en viss selvstendighet i forhold til det store politiske systemet – staten – for at selvstyret skal være reelt. Kommunene kan ses på som en motvekt mot statsmakt eller at det blir satt rammer for statsmakten. Et uttrykk for dette er subsidiaritetsprinsippet som sier at staten ikke skal ta på seg oppgaver som lavere nivå kan løse minst like bra. Subsidiaritet er en aktiv regel for oppgavefordeling som ikke bare handler om oppgavefordeling nedover, men at det og må være igjen et rom for handling og utvikling på lavere forvaltningsnivå (Baldersheim 2004). Det er imidlertid vanligvis slik at de øverste organ avgjør oppgavefordelingen, ikke kommunene selv. Frihetsverdien sier noe om hvorvidt lokalpolitikerne i iverksettingen av den statlige politikken skal kunne tilpasse denne til lokale forhold og at kommunen kan ta på seg oppgaver som ikke ved lov er lagt til andre organer. Kommunenes frihet i forhold til staten er spesielt drøftet i kapittel 4 om kommunenes handlingsrom.

Effektivitetsverdien er den siste sentrale kommunale selvstyreverdien. Effektivitetsverdien ved kommunene har tradisjonelt to hovedformer: a) at kommunene er kostnadseffektive og b) at kommunene er tilpasningseffektive (se f eks Hagen og Sørensen 2001, Bukve 2002 ). Kravet om kostnadseffektivitet er et legitimt krav for å hindre unødig sløsing av offentlige ressurser (NOU 1988:38) og for å holde veksten i de offentlige utgiftene nede. Eksempelvis kan kommunepolitikerne gjennom den årlige budsjettprosessen bli tvunget til å pålegge administrasjonen å effektivisere for å få på plass nye tiltak eller opprettholde et visst kvalitetsnivå. Den andre formen for effektivitet er knyttet til responsivitet. Kommunen er den institusjonen som best kan svare på de krav som kommer fra innbyggerne. Den er nærmest innbyggerne og kjenner de lokale utfordringene. Jo mer lokalkunnskap, desto bedre tjenester for kommunens innbyggere. I mindre kommuner vil lokalkunnskapen være høy. Avstanden mellom velgerne og de valgte er mindre. Dette omtales som tilpasningseffektivitet eller allokeringseffektivitet, og viser til forholdet mellom tjenestebehovet og produserte tjenester (NOU 1990:13, NOU 1988:38, Hagen og Sørensen 2001) . Et vesentlig poeng er at lokale behov varierer, noe som fordrer en politisk fordeling eller tilpasning av tjenesteproduksjonen i kommunene. Tilpasningseffektivitet handler dermed også om samordning. Gjennom at kommunene har et generelt saksfelt kan de samordne mellom ulike oppgaver.

I den grad et lands styreform ivaretar de lokale selvstyreverdiene vil vi kunne snakke om et desentralisert styringssystem. Ideelt er et slikt system preget av små enheter, muligheter for medborgerne å delta politisk, lokal frihet og lokal variasjon i tråd med medborgernes behov og ønsker. Motsatsen er sentralisering, i moderne språkdrakt gjerne omtalt som likhet, likeverd, lik standard og rettighetslovgivning (Pierre 2001). De statlige verdiene er imidlertid flere enn disse.

2.3.2 Statlige verdier

Sentrale argumenter for sentralisering eller statlig styring er rettssikkerhet, nasjonal likhet, effektivitet og makroøkonomisk styring (se også kapittel 4). Verdier som ikke først og fremst blir ivaretatt ved et omfattende lokalt selvstyre.

En sterk sentralmakt er sett på som en forutsetning for å ivareta enkeltmenneskets rettssikkerhet(Kjellberg 1991, 1994) . Blant annet ble det i arbeidet med Kommuneloven av 1992 slått fast at særlovsbestemmelser skulle opprettholdes der disse var nødvendige ut fra et rettssikkerhetshensyn (NOU 1990:13) . Og etter hvert som forholdet mellom staten og individet tar form av individuelle rettigheter, kommer rettssikkerheten ytterligere i fokus.

Videre antas det at sentral styring gjør det lettere å skape likhet/likeverd i tjenestetilbudet. Velferdsstatlige debatter er preget av en oppfatning om at desto mindre detaljregulering, desto mer diffust kommunalt ansvar. Konsekvensen er ulike tolkninger av hva som er standardnivået for tjenestene og hvilke rettigheter innbyggerne har. Muligheter for gode og individuelle løsninger kan oppfattes som forskjellsbehandling og vilkårlighet (Bergmark 2001) . Men argumentet om likhet omfatter også likhet mellom ulike geografiske enheter, for eksempel kommunene. Denne typen statlig styring omhandler omfordeling mellom ressurssvake og ressurssterke områder. En slik styring avgrenser visse kommuners muligheter til å styre seg selv samtidig som andre kommuner får økte muligheter.

Statlig styring er også på samme måte som det lokale selvstyret sett på som effektivt, men da i forståelsen av kostnadseffektivt . Argumentet er at staten kan ivareta oppgaver over et større geografisk område, noe som vil kunne gi stordriftsfordeler. Eksempelvis vil det i forbindelse med spesifikke oppgaver være unødvendig med en lokal administrasjon og ledelse i hver enkelt kommune. Dette kan ordnes gjennom et felles apparat som dekker et større geografisk område.

Til slutt har vi statens behov for makroøkonomisk styring . Kommunene utgjør en betydelig del av offentlig forvaltning, og de kommunale finanser har direkte konsekvenser for den nasjonale økonomien. For eksempel vil en sterk vekst i kommunal økonomi bli en nasjonaløkonomisk utfordring.

Samlet sett utgjør de kommunale selvstyreverdiene og statlige verdier to sett av argument. Det ene trekker i retning av desentralisering, det andre mot sentralisering. De ulike verdiene er oppsummert i tabell 2.3.

Disse verdiene vektlegges ulikt fra land til land, de varierer over tid slik at ulike lokalstyreordninger oppstår. Imidlertid vil det være et politisk spørsmål om hvilke verdier som skal få forrang når oppgaver skal fordeles mellom nivåene. Det vil alltid være en diskusjon om hvor stor frihet kommunene skal ha for hver oppgave de får ansvar for. Det er følgelig et stadig tilbakevendende spenningsforhold mellom det lokale og sentrale, mellom desentralisering og sentralisering.

2.4 Spenningen mellom desentralisering og sentralisering

Wickwar (1970) stilte følgende spørsmål: ”Er kommunene uttrykk for selvorganisering i samfunnet, eller er de bare hensiktsmessige administrative enheter organisert av staten for å løse de offentlige oppgavene?” (Sitert i Larsen og Offerdal 1994) . Spørsmålet lar seg neppe besvare, men retter søkelyset både mot hva som legitimerer kommunene og representerer to motsatte måter å oppfatte kommunene på.

For det første kan kommunene oppfattes som forsvarere av individ og grupper mot en fremvoksende statsmakt og dermed uttrykk for selvorganisering i samfunnet. Dette representerer en kommunitær forståelse der lokalstyreordningen bør tilrettelegge for at de lokale fellesskap som har vokst fram får gode vekstvilkår. Slike fellesskap kan være familie og slekt, grupper i det sivile samfunnet og mindre lokalsamfunn. Storsamfunnet er avhengig av slike fellesskap basert på en felles identitet. Dersom fellesskapene forvitrer, forvitrer samfunnet. Når kommunene støtter opp om slike lokalsamfunn fyller de sin rolle. Lokale vedtak legitimeres gjennom det lokale demokratiet. For det andre kan kommunene ses på som enheter staten kan organisere som den selv finner nødvendig. Kommunene er nødvendige organisatoriske ledd i en samlet forvaltning for at staten skal få gjennomført og iverksatt sin politikk. Lokale statsorgan vil hente sin legitimitet fra det nasjonale demokratiet.

Det lokale selvstyret, slik det omtales her, plasserer seg i den første kategorien med en klar brodd mot statlig styring. I kommunenes spede barndom, med en lite aktiv stat, var dette uproblematisk. Etter hvert som staten har fått nye mål og ambisjoner, ikke minst på kommunenes vegne, er denne begrunnelsen for kommunene kommet under press. Når brorparten av velferdsstaten realiseres gjennom kommunene, kan ikke kommunene alene legitimeres på grunnlag av at de skal gi grupper og individ et vern mot staten. I dagens debatt om forholdet mellom stat og kommune kommer faktisk det motsatte argumentet til uttrykk.

NOU 2001:22, Fra bruker til borger, om de funksjonshemmedes barrierer for integrering i samfunnslivet , illustrerer dette godt: Gjennom de lokale prioriteringene oppstår det variasjon i tjenestetilbudet overfor de funksjonshemmede kommunene imellom som ” går utover brukernes rettssikkerhet og strider mot målet om et likeverdig tilbud til alle ”. At vedtak fattes lokalt blir ikke sett på som en mulighet for lokal tilpassing til den enkeltes behov, men heller som et system som skaper urimelig ulikhet. Utvalget konkluderer med at kommunenes autonomi har fått for stort gjennomslag i lovgivningen. Staten må beskytte individet mot kommunene og ikke motsatt. Slik sett kan idealet om desentralisering som udelt positivt slå sprekker. Desentralisering oppfattes som å ha uheldige sider ved at det blir uønskede og uakseptable geografiske forskjeller.

Et forsvar for desentralisering handler dermed om av hvem et lokalt vedtak skal fattes, mens kritikken retter seg mot innholdet i beslutningene og hvilke grupper som da spesielt må tas omsyn til (Pierre 2001) . Hovedpoenget er at hvordan man organiserer hvem som skal fatte vedtak om hva har konsekvenser for hva som blir vedtatt. Hvordan forholdet mellom kommune og stat er organisert har konsekvenser for velferdstjenestenes innhold. Det hevdes at en sterk sentralisert stat vil gi større muligheter for lik standard på tjenestene enn hva tilfelle vil være i en desentralisert stat (Pierre 2001) . Imidlertid kan det stilles spørsmål både ved statlig likhet og om lokale variasjoner er illegitime eller ikke. For det første er ikke staten en garantist for likhet. Selv ved detaljert regelverk og standardisering, vil det være et rom for skjønn når en tjeneste skal leveres eller politikk iverksettes. For det andre er det et spørsmål om hva som skal legitimere de tjenester som blir levert lokalt. Skal lokal politikk legitimeres gjennom lokale politiske prosesser eller gjennom nasjonale politiske prosesser? I kommunalpolitiske prosesser kan tiltak legitimeres på en måte som i en nasjonal politisk prosess oppfattes som uheldige. Hovedspørsmålet blir dermed hvilket demokrati som skal gjelde når vi både har et lokalt og nasjonalt demokrati. Det spørsmålet blir særlig aktuelt når stat og kommune er sterkt integrert.

På bakgrunn av dette kan det reises to spørsmål: a) Hva er det som legitimerer kommunene i dag når det ikke lenger er et vern mot en mektig stat og b) er ideen om likhet realistisk?

Kjellberg (1991) fremhever at en revitalisering av lokaldemokratiet ikke kan bygge på å blankpusse gamle verdier, men på å gi verdiene et nytt innhold. Kommuner med et relativt stort spillerom avløses av ”et folkestyre som har som sitt fremste mål å samordne den offentlige virksomhet og tilpasse den til lokalsamfunnets behov”. Selv om det blir gitt statlige lover, regler og standardkrav, er de gjerne generelt utformet og må tilpasses situasjonen i hver enkelt kommune. Et viktig argument for lokalt selvstyre blir dermed at denne tilpassingen blir bedre om den skjer av et kommunalt folkevalgt organ med et bredt oppgavefelt enn om det skjer gjennom administrative prosesser utført av et statlig organ i kommunene (Larsen og Offerdal 1994) . Iverksetting og tilpassing er politiske prosesser som gjør lokaldemokratiet verdifullt. Ulempen er, som nevnt ovenfor, at det kan skapes ulikhet kommunene imellom.

Men er likhet mulig? Stein Kuhnle (1979) er tydelig på at en ide om likhet er utopisk:

”…tilgang på like eller strengt likeverdige sosialpolitiske tjenester, som andre offentlige tjenester, for folk – uansett deres bosted i landet – er en praktisk umulighet. Noen ulikheter må vi akseptere av praktiske, demokratiske og økonomiske grunner. Innenfor helse- og sosialsektoren, som innenfor andre felter for offentlig politikk er spørsmålet å finne de ordningene som best avveier kravene til likhet, lokalt selvstyre og beslutningsfrihet, økonomisering med ressurser og administrativ effektivitet. En balanse mellom kravet om enhet og kravet om mangfold. Mellom kravet om likhet og kravet om lokal beslutningsfrihet.”

2.5 Avslutning

Spenningsforholdet mellom stat og kommune vil alltid være tilstede. Spenningene vil imidlertid kunne bli mindre om idealene blir andre enn det lokale selvstyre eller den lokale stat . Og her ligger trolig svaret på hvordan denne spenningen er ”løst”. På den ene siden har kommunene godtatt at de er en del av en helhetlig offentlig forvaltning på samme tid som staten har akseptert at kommunene i oppgaveløsningen har behov for en viss grad av frihet (Larsen og Offerdal 1994) . Denne løsningen har ført til at vi ikke lenger kan snakke om en modell der kommunene er autonome, men om en integrert modell i forholdet stat-kommune. Modellen er preget av samspill mellom stat og kommune der de ulike nivåene sammen løser oppgavene. Utfordringen i den integrerte modellen er å sikre et godt samspill og et vern av kommunenes rett til frihet i oppgaveløsningen.

En integrert modell ser på kommune og stat som likeverdige parter. Modellen er, slik den er formulert i norsk sammenheng, imidlertid kritisert fordi den lett ender i sentralisering. Dette fordi integreringsmodellen er basert på at staten formulerer målene, noe som gir sentrum stor makt, men også fordi staten får et behov for å sikre seg at målene blir realisert. Med mindre staten har stor tiltro til at dette skjer i kommunene, vil det oppstå et behov for statlig styring, eksempelvis gjennom kontrollordninger eller ved at målsetningene blir detaljerte heller en generelle. Den integrerte modellen sikrer ikke kommunenes frihet i iverksettingsfasen og likeverdigheten går tapt. Modellen gir kommunene en begrenset frihet til å finne de beste virkemidler og organisasjonsmodellene for å nå spesifikke statlige målsetninger.