9 Internasjonale avtaler og lokaldemokrati

Det internasjonale menneskerettighetsregime har medført en sterkere rettighetsorientering i velferdslovgivningen. Lokaldemokratikommisjonen mener at hensynet til lokal tilpasning av tjenestene bør utredes nøye i forbindelse med utformingen av ny rettighetslovgivning.

Lokaldemokratikommisjonen ser Europarådets virksomhet som et vesentlig element i arbeidet med europapolitiske spørsmål og mener det er viktig at staten fortsatt følger opp sine forpliktelser i forhold til charteret om lokalt selvstyre.

EØS-avtalen har direkte og vidtrekkende konsekvenser for kommunene. EØS-avtalens anbudsregler har stor betydning for kommunene som kjøpere av tjenester. Lokaldemokratikommisjonen mener at lokaldemokratiske hensyn tilsier at Norge ikke bør legge seg på en strengere konkurransepolitikk enn det EU-landene selv gjør.

Lokaldemokratikommisjonen mener det er viktig å øke kompetansen og den politiske forståelsen på EØS-feltet. Kompetansen kan utvikles ved at kommuner og fylker sikres deltakelse i relevante arbeids-/ekspertgrupper under EU-Kommisjonen. Lokaldemokratikommisjonen mener at det bør etableres en rådgivende lokal og regionalkomité i EFTA. Dette vil trekke kommuner og fylkeskommuner inn i EFTAs arbeid med EØS-saker samtidig som det kan bidra til å utvikle samarbeidet med EUs regionkomité

9.1 Innledning

Internasjonaliseringen har endret forutsetningene både for utformingen av nasjonal (og lokal) politikk og befolkningens demokratiske deltakelse. Behovet for å øke det internasjonale handlingsrommet må i stadig større grad avveies mot behovet for nasjonalt (og lokalt) handlingsrom. Stadig flere nivåer får dermed betydning for utformingen av enkeltlands politikk. Resultatet er at det ikke lenger er like lett å gi entydige svar på hvem som faktisk styrer (Petersson 2002) . Utviklingen representerer slik en utfordring for demokratiet generelt, ikke for lokaldemokratiet spesielt. De demokratiske konsekvensene av internasjonale avtaler og tilknytningsformer er et sentralt tema i den norske så vel som den danske maktutredningen (Østerud m.fl. 2003, Togeby m.fl. 2003) .

I Norge har overføringen av kompetanse fra nasjonale til internasjonale myndigheter og domstoler skjedd gradvis. Makt- og Demokratiutredningen går så langt som å slå fast at det etter hvert har oppstått uklarheter ”omkring Grunnlovens ord i § 1, om Norge som et selvstendig rike” (Østerud m.fl. 2003:55) . Budskapet er at internasjonal rettsliggjøring binder Norge til vidtgående suverenitetsavståelse. Spesielt gjelder det den europeiske menneskerettighetsdomstolen og overnasjonal domstolskompetanse i EU/EØS (Tranøy og Østerud 2001) . EØS-medlemskapet vurderes som et grunnleggende konstitusjonelt (og demokratisk) problem (Graver 2000, Smith 2003) .

Lokaldemokratikommisjonen skal i henhold til mandatet ”redegjøre kortfattet for hvordan lokaldemokratiet påvirkes av internasjonale avtaler” (Kronprinsregentens resolusjon 12. mars 2004) . Kommisjonens gjennomgang fokuserer på internasjonale tilknytningsformer som berører kommunene og fylkeskommunene direkte. EØS-avtalens implikasjoner for kommunene drøftes i en forsk­ningsrapport som Noralv Veggeland (Høyskolen i Lillehammer) har utarbeidet for kommisjonen (se vedlegg nr. 9). Rapportens konklusjon er at EØS-avtalen begrenser kommunenes handlingsrom på flere områder samtidig som den gir nye muligheter til samarbeid og finansiering via EU-programmer. Veggeland ser konturene av en ny kommunetype, kontraktskommunen. Hovedproblemet ser ut til å være at kommunene lider av underskudd på EØS-relatert kompetanse. En grunn til det er manglende kanaler for deltakelse.

Dette kapitlet tar først for seg spørsmålet om hvordan lokaldemokratiet påvirkes av internasjonale avtaler som det internasjonale menneskerettighetsregime, det Europeiske Økonomiske Samarbeidsområde (EØS) og deltakelse i Europarådet. Deretter beskrives EØS-avtalens demokratiske forankring. Kapitlet ender opp med kommisjonens vurderinger av avtalenes betydning for kommunenes spillerom. I tillegg vurderes spørsmålet om hvordan kommunene både administrativt og politisk kan trekkes mer aktivt inn i EØS-prosessen.

9.2 Politisk internasjonalisering og lokalpolitisk handlingsrom

Politisk internasjonalisering henviser til utviklingen i retning av at politiske beslutninger i økende grad tas på overnasjonalt nivå (Togeby m.fl.2003:288 ). 1 Dette kapitlet tar kun for seg de områder der internasjonaliseringen har klare berøringspunkter til kommunene. 2 Det gjelder Norges deltakelse i internasjonalt samarbeid gjennom FN, Europarådet og Norges EU-rettede avtaler, og da i første rekke etableringen av EØS. Mens menneskerettighetskonvensjonene kan få økende betydning for kommunenes rolle som ytere av sentrale velferdstjenester, har EØS-avtalen mer vidtrekkende konsekvenser for kommunesektoren. Kommuner og fylkeskommuner bruker stadig mer tid og ressurser på gjennomføring av EØS-regelverk. Norges deltakelse i internasjonale organer bidrar, for å låne et begrep fra Makt- og demokratiutredningen, til at politikken rettsliggjøres . Dette er rettsliggjøring som Stortinget har valgt å pålegge seg selv gjennom de foreliggende avtalene. Det spesielle, og problematiske med internasjonale avtaler kontra ordinær norsk lovgivning, er at de har bakgrunn i traktater som Norge ikke har innflytelse over og som det i realiteten er svært få (om noen) muligheter til å få endret (Smith 2003) .

9.2.1 Menneskerettighetsregimet

I en artikkel i Morgenbladet slås det fast at ”Norge bryter menneskerettighetene. Hver dag, hele året” (14-20 januar 2005). Bakgrunnen er at FNs menneskerettighetskomité i 2004 slo fast at KRL-faget er i strid med foreldrenes frihet til å sørge for sine barns religiøse oppdragelse. Komiteen reiser også spørsmål ved norske politikkområder som psykiatrien, behandlingen av utviklingshemmede, bruk av varetekt, asylsøkere og barnevern.

Menneskerettighetene skulle i utgangspunktet representere en motvekt mot offentlig maktmisbruk. Reglene kan defineres som grunnleggende krav til individets stilling uansett rettssystem (NOU 2001:22, 51) . Menneskerettighetene har imidlertid blitt et stadig mer komplekst område (se Tabell 9.1). Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjon (EMK) inneholder i dag en langt bredere rettighetskatalog enn Grunnloven, og de enkelte rettighetene er på flere punkter utformet mer detaljert (Toftegaar Nielsen 2004) . Kontrollen med at konvensjonene overholdes skjer gjennom rapporter utarbeidet av det enkelte land som så granskes av internasjonale overvåkningsorgan. I tillegg overvåker en rekke frivillige organisasjoner de ulike landenes menneskerettighetspolitikk (Amnesty, Human Rights Watch og Helsingforskomiteen) .

Den Europeiske Menneskerettighetsdomstol (EMD) i Strasbourg, opprettet og finansiert av Europarådet, treffer beslutninger som Norge traktatmessig er forpliktet til å følge. Menneskerettighetskonvensjonene spiller en stadig viktigere rolle i norsk velferdsdebatt og har følgelig konsekvenser for utviklingen av velferdsretten (Kjønstad og Syse 2001) . Et uttrykk for dette var da det i 1994 ble tatt inn en bestemmelse i Grunnloven om at staten skal ’respektere og sikre menneskerettighederne’ (ibid.). I 1999 ble så EMK, i tillegg til to FN-konvensjoner, gjort til gjeldende norsk rett. Det gjaldt konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og konvensjonen om sivile og politiske rettigheter. 3 Den Europeiske Menneskerettighetsdomstolen er gitt forrang i tolkningen av flere av disse bestemmelsene. Ved eventuell motstrid mellom konvensjonene og norsk rett så har konvensjonsbestemmelsene forrang. Norge er ikke bare folkerettslig forpliktet ovenfor konvensjonene, men har altså en direkte forpliktelse iht. norsk lovgivning. Hvis rettighetene krenkes så kan saken bringes inn for domstolen i Strasbourg. Det kan først skje etter at nasjonal rett eventuelt har tatt stilling.

Kjønstad og Syse (2001) slår fast at FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter gjør at rettighetstenkningen gis større tyngde i velferdslovgivningen. Konvensjonen inneholder bestemmelser om enkeltindividers rett til sosial trygghet og trygdeytelser, bistand til familier, rett til en tilfredsstillende levestandard, rett til helsetjenester og rett til utdanning. Dette har blant annet bidratt til en orientering bort fra veldedighet, og over i interessepolitikk (NOU 2001:22) . Presset fra sentrale interesseorganisasjoner i retning av en sterkere rettighetsprofil har økt. Sterkere rettighetsfesting av velferdstjenestene innebærer mindre spillerom for kommuner og fylkeskommuner til å tilpasse velferdstjenestene til lokale forhold. Det er behov for mer kunnskap ikke bare om hva rettighetsfesting betyr for lokaldemokratiet, men også hva det har å si for velferdstjenestene som sådan (se også kapittel 4).

I kapittel 4 skilles det mellom direkte overføringer (som trygdeytelser) og faktisk tjenesteytende virksomhet. Mens rettighetene innenfor den statlige velferdspolitikken primært dreier seg om individuelle overføringer, som utløses automatisk når visse situasjoner oppstår, er rettighetene i den kommunale velferdspolitikken orientert mot selve tjenesteutøvelsen. Det betyr at innslaget av skjønn i det siste tilfellet uansett må være betydelig, og at det dermed ikke er gitt at en individuell rettighet til bestemte tjenester gjør det lettere å nå de mottakerne man har til hensikt å bistå. Slik lovgivning kan også tenkes å skape en stiv og lite fleksibel velferdspolitikk. Det vil spesielt være tilfelle lokalt der enkeltindividers behov løses i et pragmatisk og smidig samarbeid både mellom nivåer og sektorer.

9.2.2 Europarådet

Europarådet er en viktig arena for Norges arbeid med europapolitiske spørsmål. Det gjelder spørsmål som menneskerettigheter, demokratisering, rettsstatsutvikling og sosial samhørighet. Europarådets kommunalkongress (Congress of Local and Regional Authorities of Europe) ble etablert i 1994 og er en rådgivende forsamling, der over 300 lokale og regionale folkevalgte fra 46 medlemsland møter. Norge har 5 delegater til Kommunalkongressen.

Kommunalkongressen skal bidra til å fremme effektive lokale/regionale styreformer, kartlegge demokratiutviklingen, overvåke lokale/regionale valg og fremme samarbeid for fred, toleranse og bærekraftig utvikling over landegrensene. Kongressen er også et talerør for lokale/regionale myndigheter i uformingen av europeisk politikk og tar initiativ som har til hensikt å fremme folks deltakelse i demokratiske prosesser.

The European Charter for Local Self Government ble vedtatt av Europarådet i 1985. Norge ratifiserte charteret i 1989, og er slik forpliktet til å utvikle lokaldemokratiet i tråd med de prinsipper som nedfelles i charteret.

9.2.3 EØS-medlemskapet

Til tross for at medlemskap i den Europeiske Union (EU) ble avvist gjennom folkeavstemningen i 1994 er Norge nært knyttet til EU både institusjonelt og økonomisk . Norge karakteriseres som et ’ikke-medlem innenfor EU’ (Svåsand 2002:330) . Institusjonelt er det sterke bånd til EU gjennom EØS-avtalen, Schengen-avtalen og gjennom det assosierte medlemskapet i det forsvarspolitiske samarbeidet (den Vesteuropeiske Unionen). Økonomisk har båndene mellom EU og Norge blitt sterkere over tid. Kun 10 prosent av total norsk import og eksport gikk mellom land utenfor EU i 2002. Denne andelen vil ventelig synke gitt utvidelsen av EU. Tilpasningen til EU har også skjedd raskt. Allerede i 1997 hadde Norge overtatt rundt 2000 rettsakter eller rundt 15 000 sider lovtekst fra EU (Christensen og Lægreid 2002) . I dag har antallet rettsakter passert 4500. Norge ser ut til å tilpasse seg raskere til EU-lovgivningen enn EUs medlemsland (ibid: 285) . Mens kun 8.8 prosent av EU-direktivene ikke hadde blitt integrert i EFTA landenes lovgivning i 2001, så var tilsvarende tall for medlemslandene 12.8 prosent (Svåsand 2002) .

EØS-avtalen ble iverksatt i 1994 og er den mest omfattende avtalen Norge noensinne har inngått (Østerud m.fl. 2003, Christensen og Lægreid 2002) . Hensikten med avtalen var å sikre norske varer og tjenester tilgang til EUs indre marked, samtidig som man ønsket å verne landsbruks- og fiskerisektoren. Foruten disse to sektorene er også penge- og valutapolitikken og handelen med tredjelandsvarer unntatt fra avtalen (Arnesen og Graver 2001) . EØS-avtalen omfatter også Veterinæravtalen om dyrehelse, hygieniske forhold og mattrygghet. Norge kan i prinsippet ensidig si opp avtalen, samtidig som avtalen gir en vetorett mot å innføre nye EU-bestemmelser i det norske regelverket. Av politiske grunner sitter begge disse alternativene langt inne (Østerud m.fl. 2003). Det er en klar ubalanse mellom de tre små EFTA landene Norge, Liechtenstein og Island og EUs 25 medlemsland. På de områder avtalen omhandler er Norge folkerettslig bundet av de felleslover og direktiver som vedtas i EU.

EØS-avtalen er ikke bare omfangsrik, den er dynamisk og har bidratt til dannelsen av nye institusjoner(Veggeland 2004, Svåsand 2002) . Avtalens dynamiske karakter består i at nye EU-direktiver på de områder avtalen omfatter integreres i norsk lovgivning kontinuerlig. Denne kontinuerlige tilpassningen gjør at det er behov for institusjoner som kan overvåke tilpasningen. Norge er i så måte ikke direkte underlagt EUs institusjoner som eksempelvis EU-domstolen. Iverksettelsen av direktivene overvåkes ikke av EU, men av et eget overvåkingsorgan ESA og EFTA-domstolen. EFTA-domstolen dømmer autoritativt i situasjoner der det eventuelt er konflikt mellom norske lovbestemmelser og fellesretten. Den norske regjeringens politiske bindeledd til EU går via en egen EØS-komité. Partene i arbeidslivet er trukket inn i EØS-arbeidet gjennom to rådgivende komiteer, hhv. EFTAs konsultative komité og EFTAs parlamentarikerkomité.

9.2.4 EØS-avtalens betydning for kommunesektoren

EØS-avtalen berører kommunesektorens arbeid med myndighetsutøvelse, forvaltning og tjenesteproduksjon. Kommunenes rolle er å sørge for at EUs regler følges opp på de områder avtalen gjelder og at reglene praktiseres ensartet med praktiseringen i andre land som inngår i samarbeidsområdet. Erfaringen fra andre land viser at dette er en krevende oppgave. I en svensk utredning pekes det på at EUs påvirkning er direkte og langtrekkende på mange kommunale ansvarsområder (SOU 2003:123) . Spesielt gjelder det anbudssiden. Det fremgår også av utredningen at svenske kommuner er svært kritiske til at EU-lovgivningen enten er for detaljert eller for dårlig tilpasset lokale forhold.

Veggeland (2004) peker på at EØS-avtalen både begrenser kommunens handlingsrom (direkte og indirekte), og at den samtidig åpner for nye muligheter.

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har anslått at offentlig sektor anskaffer varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeider for ca. 200 milliarder kroner i året (Arnesen og Graver 2001) . I 1995 kjøpte kommunene alene tjenester for 82 milliarder kroner.

EØS-avtalens konkurranseregler har følgelig vidtrekkende konsekvenser for enkeltkommuner både som kjøpere og tilbydere av tjenester. Regelverket på anbudssiden har flere funksjoner (ibid.):

1. det skal sikre at potensielle leverandører vet at myndigheter etterspør visse varer og tjenester,

2. det skal ikke være proteksjonistisk, og

3. det skal ikke legges vekt på andre hensyn enn selve leveransen.

På tilbydersiden har regelverket også betydning, særlig i de tilfeller der kommunene har valgt å engasjere seg direkte i konkret næringsvirksomhet enten som tilbydere av tjenester eller gjennom kommunale aksjeselskaper.

Når det gjelder innkjøp er kommunene, som andre offentlige organer, underlagt EØS-avtalens regelverk. Dette er et område hvor Norge stiller strengere krav enn det EØS-kravet tilsier (Veggeland 2004) . I henhold til anbudsdirektivet skal anbud utlyses først når kostnadene overstiger 1.5 millioner kroner. Norge har satt grensen til 200 000 kroner. Dette skaper et ikke ubetydelig merarbeid for kommunene og hindrer fornuftige lokale tilpasninger. Anbud og innkjøp er viktige virkemidler som kommunene kan bruke for å realisere lokale politiske målsettinger. Eksempelvis kan det være behov for mer fleksible løsninger for offentlige innkjøp med utgangspunkt i spesifikke lokale forhold.

Omstillingsprosesser i kommunesektoren har gjort at EØS-avtalen i økende grad får betydning for kommunene som tilbydere av tjenester og eiere av bedrifter og materielle verdier. Statsvitenskaplig litteratur har vært opptatt av spredningen av New Public Management (NPM) løsninger for offentlig sektor. Kort sagt dreier det seg om anvendelsen av bedriftsøkonomiske ledelses- og organisasjonsprinsipper innenfor det offentliges virkeområde. Stikkordene er privatisering, konkurranseutsettelse, fritt valg, organisering i større enheter og delegasjon av myndighet (Christensen og Lægreid 2001) . Spredningen av slike bedriftsøkonomiske prinsipper har ført til en oppblomstring av kommunale selskaper, aksjeselskaper og til konkurranseutsettelse av tjenester. EØS-avtalen får her spesielt betydning for kommunenes rolle som lokalsamfunnsutviklere. Kommunale selskaper berøres direkte av EØS-reglene som ikke skiller mellom privat og offentlig eid næringsvirksomhet. Veggeland (2004) peker at regelverket på dette feltet er lite kjent i kommunene. EØS-regelverket om forbud mot offentlig støtte er viktig her, og flere kommuner har begått feil i forhold til dette regelverket. Offentlige myndigheter må påse at tiltak ikke diskriminerer en økonomisk aktør som opererer i en markedsmessig konkurransesituasjon. Den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften og Oslo kommunes salg av sykehusboliger ble begge berørt av regelverket for offentlig støtte. EFTA domstolen har slått fast at en geografisk differensiert arbeidsgiveravgift er i strid med EØS-avtalens art.61 om statsstøtte. EØS-avtalen gir heller ikke adgang til å gi fortrinnsrett for norske borgere (eller bedrifter) i erverv av eiendom. Imidlertid er det fremdeles mulig å ha en praksis som begrenser tildeling av grunnrettigheter etter ikke-nasjonale kriterier som odelsretten eller bo- og driveplikten i landbruket (Østerud m.fl. 2003) . Makt- og demokratiutredningen slår imidlertid fast at EU-prinsippene om fri etableringsrett og fri flyt av kapital utgjør et ”vedvarende press mot forvaltningen av norske naturressurser gjennom EØS-avtalen” (ibid: 52-53) . Den pågående diskusjonen om hjemfall av vannkraftressurser er et eksempel på dette.

Det er viktig å understreke at EØS-avtalen ikke tilsier at kommunene må velge nye og mer markedsorienterte styrings- og organisasjonsformer. EØS-reglene får først betydning når kommunene selv har foretatt dette valget (Veggeland 2004) . EØS-avtalen utgjør dermed ikke en begrensning på kommunenes politiske handlingsrom på dette området. Veggeland mener imidlertid at EØS-avtalen kan tenkes å skape forventninger om nødvendigheten av slike moderniseringsfremstøt. I tillegg peker han på at den pågående moderniseringsprosessen i kommunesektoren har konsekvenser for demokratiet lokalt. Denne problemstillingen vil bli drøftet inngående i Lokaldemokratikommisjonens andre utredning som legges frem våren 2006.

I EU er det en stadig pågående debatt om hvordan tjenester av spesiell betydning for allmennheten skal organiseres i møte med konkurransereglene for det indre marked. Det er fellestrekk mellom denne debatten og den norske debatten om fristilling og konkurranseutsettelse av ulike typer offentlige tjenester . Skille går mellom ”offentlige tjenester av allmenn økonomisk betydning” og ”spesielt forpliktende andre offentlige tjenester” (Veggeland 2004) . Når det gjelder de førstnevnte tjenestene, betraktes konkurranseutsetting som mindre problematisk. Her har EØS-avtalen direkte konsekvenser for kommunenes rolle som tjenesteutøvere. Innenfor teknisk sektor (vann og avløp, renovasjon/avfall) har flere direktiver konsekvenser både for kommuner og kommunale bedrifter. Vanndirektivet og deponi- og kompostdirektivet er eksempler på dette (Prosjektrapport, Europapolitisk plattform 2003). Debatten internt i EU om konkurranseutsettelse har, som i Norge, først og fremst handlet om de sistnevnte tjenestene som har et mer kollektivt nedslagsfelt (helse- og sosialtjenester, utdanning, kultur, miljø osv.). Todelingen ovenfor er grunnlag for diskusjonen både om differensiert regulering, og om unntak fra konkurranselovgivningen for kollektivt orienterte tjenester.

EØS-avtalen og prinsippet om fri bevegelse av arbeidskraft kan også få økende betydning for koordineringen av pensjons-, sosial- og trygderettigheter mellom de europeiske land (Kjønstad og Syse 2001) . Flytter en person innenfor EØS-området, skal vedkommende i prinsippet ikke tape sosiale rettigheter på å gjøre dette. EØS-avtalen tilsier at forskjellsbehandling av en medlemsstats arbeidstaker på grunn av statsborgerskap er forbudt når det gjelder sysselsetting, lønn og andre arbeidsvilkår. I prinsippet betyr dette at sosiale ytelser kan bli gjort gjeldende for andre enn norske borgere, noe som kan bety økte kostnader for kommunene.

Veggeland (ibid.) peker på at EØS-avtalen også gir kommunene nye muligheter gjennom deltakelse i diverse EU-programmer . Totalt sett deltok Norge i 31 programmer på 8 forskjellige områder i 2000 (Svåsand 2002) . EØS-avtalen innebærer at fylker og kommuner aktivt kan engasjere seg i disse programmene. EUs regionalpolitiske Interreg program har blant annet hatt betydning for å utvikle samarbeidet mellom EU og Norge på det regionalpolitiske område. Et viktig tema i dette samarbeidet er kommunenes/regionenes rolle som utviklingsaktører. Det er særlig fylkeskommunene som har grepet fatt i dette gjennom aktiv deltakelse og utvikling av egne internasjonale strategier og handlingsplaner. Internasjonalisering ser ut til å ha fått en viktig plass i den regionale utviklingsaktørrollen som har blitt utformet for fylkeskommunene etter overføringen av ansvaret for sykehusene til staten. Stikkordene for dette samarbeidet er nærings-, bedriftsutvikling, turisme og kultur. Parallelt med dette skjer det en glidende utvikling der tradisjonelle vennskapsavtaler mellom kommuner og fylker erstattes av mer forpliktende samarbeid med regioner i andre land. Også i dette samarbeidet er lokalsamfunns- og næringsutvikling viktige oppgaver. Når det gjelder deltakelse i andre relevante EU-programmer er mulighetene i følge Veggeland (2004) lite kjent i kommunene. Det dreier seg om programmer innenfor en rekke områder som forskning/utdanning, sosial- og konsumentpolitikk, kultur, miljø og energi, og offentlig helsepolitikk.

Mens forskningen i liten grad har vært opptatt av hvordan EØS-avtalens innhold påvirker vilkårene for utformingen av politikken lokalt, har langt flere vært opptatt av avtalens demokratiske forankring.

9.3 EØS-politikkens folkevalgte ­forankring

Overføring av beslutningsmakt til overnasjonale organer gjør at skillet mellom innenriks- og utenrikspolitikk blir uklart (Nordby 1997, Jerneck 1990, Blomgren 1995) . Spørsmålet er hvordan internasjonale beslutningsprosesser preget av forhandlinger mellom land, skal gis et nasjonalt demokratisk fotfeste. I samtlige EU/EFTA-land har de respektive parlamenter etablert egne fagutvalg for å håndtere utfordringen (Norton 1996) . Det spesielle for Norges del er at EØS-avtalen kun åpner for deltakelse i forberedelsesfasen til nye EU-bestemmelser, og ikke i selve beslutningsfasen.

Måten EØS-medlemskapet fungerer på ser ikke ut til å ha gjennomslagskraft i den offentlige debatten. En grunn til dette er at det norske utenforskapet i EU har marginalisert Stortinget som lovgivende myndighet (Sejersted 1997, Christensen 1997, Norby og Veggeland 1999) . Stortinget betraktes nærmest som et sandpåstrøingsorgan i EØS-politikken (ibid.). Regjeringen konsulterer med Stortingets EØS-utvalg i forkant av møtene i EU/EFTA komiteen, men EØS-utvalget kan ikke, som parlamentsutvalg i EUs medlemsland, foreslå endringer i reglene eller instruere regjeringen i forkant av forhandlingene. EØS-utvalget har i realiteten kun to valgmuligheter, å godta nye regler, eller å forkaste dem. Det er ingen formell tilbakerapportering til EØS-utvalget om regjeringens møter i Brussel (Myhre-Jensen og Fløistad 1997:111) . Referatene fra møtene i EØS-utvalget er i tillegg hemmelige i ett år. Forutsetninger for en bred offentlig debatt om EU-tilpasningen er dermed begrenset. EØS betraktes som et skrøpelig verktøy som det politiske flertallet ikke ønsker å sette i fare ved å bruke den vetoretten som ligger i avtalen (Svåsand 2002) .

Det er også få politiske møtepunkter mellom forvaltningsnivåene der europapolitiske spørsmål diskuteres. Det er etablert et Europapolitisk lokal- og regionforum mellom sentrale myndigheter og representanter for kommuner, fylkeskommuner og Sametinget om EU/EØS-spørsmål. Forumet ledes av Utenriksdepartementet/Kommunal- og regionaldepartementet på statssekretærnivå. Hensikten med forumet er å bidra til å øke kunnskapen og forståelsen for hvordan EU og EØS påvirker de ulike forvaltningsnivåene (Prosjektrapport, Europapolitisk plattform 2004) . Så langt har forumet avholdt 3 møter. Det er også etablert en kontaktgruppe mellom staten og kommunesektoren på administrativt nivå.

Norge er ikke representert politisk i den endelige beslutningsfasen i EU, men er likevel ikke uten innflytelse på EUs lovgivningsprosess. EØS-medlemskapet har blant annet bidratt til en omfattende internasjonalisering av sentralforvaltnin-gen . Et bredt spekter av nettverk og spesialutvalg arbeider med saker som vedrører flere fagdepartementers arbeidsområder (Christensen og Lægreid 2002) . Bare i 2003 deltok Norge i cirka 350 arbeids- og ekspertgrupper under Kommisjonen (Prosjektrapport, Europapolitisk plattform 2003). Lokal- og regionalforvaltning er i svært liten grad representert i de arbeids- og ekspertgrupper som Norge deltar i. Kommunenes Sentralforbund (KS) har med bakgrunn i dette foreslått at det bør etableres en lokal og regional komité i EFTA. Tanken er at en slik komité skal inkludere kommunale og fylkeskommunale folkevalgte i det løpende arbeidet i EFTA, samt å fungere som en plattform for samarbeid med Regionkomiteen i EU. Både Utenriksdepartementet og Kommunal- og Regionaldepartementet har pekt på at forslaget er komplisert og kostnadskrevende (ibid.). Deltakelse fra lokalforvaltningen i regelutformingsfasen i EU på relevante områder kan uansett være et viktig bidrag med henblikk på å øke kompetansen om EØS-reglene både lokalt og nasjonalt. Det vil gi kommunene og fylkene en mulighet til å gi tilbakemeldinger både til EU-systemet og sentralforvaltningen om eventuelle problemer med praktiseringen av regelverket lokalt. Målet bør være å bidra til at det utvikles et regelverk som i best mulig grad er tilpasset lokale forhold.

På forvaltningsnivå er det også utviklet ulike typer av hospitantordninger der det gis anledning til å hospitere i Europa-kommisjonen og i andre lands lokalforvaltning (Prosjektrapport, Europapolitisk plattform 2003) . Hospitantordningene er åpne også for regional og lokal forvaltning. I praksis ser dette imidlertid ikke ut til å fungere. Høsten 2004 var det seks hospitanter i Kommisjonen, samtlige fra sentralforvaltningen (ibid.). Dette til tross for at det i de siste søkerrundene har vært flere kvalifiserte søkere fra kommunal sektor. Regional og lokal deltakelse i hospitantordningen vil utvilsomt kunne ha en kompetansehevende effekt.

Kontakten mellom sentralforvaltning og norske representanter i europeiske interesseorganisasjoner har økt i takt med EU tilpassningen. På samme måte som forvaltningsapparatet, har norske arbeidslivsorganisasjoner også en direkte kanal inn i EUs lovgivningsprosess. Etter at Maastricht-traktaten trådte i kraft i 1993, har EU-Kommisjonen hatt jevnlige konsultasjoner med arbeidslivsorganisasjonenes europeiske paraplyorganisasjoner (Veggeland 2004) . 4 Både Kommunenes Sentralforbund (KS), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Landsorganisasjonen (LO) har gjennom disse organisasjonene adgang til å inngå avtaler som kan bli omgjort til bindende EU/EØS-regelverk. Norske kommuner og fylkeskommuner er i tillegg engasjert i en rekke europeiske organisasjoner som spiller en viktig rolle i påvirkningen av EU. 5 Utover dette har samtlige norske fylkeskommuner og mange kommuner etablert, eller har planer om å etablere, regionkontor i Brussel. Næringsutviklingsaspektet er et sentralt arbeidsområde for de fleste av disse kontorene. I tillegg prioriterer KS informasjonsformidling om EØS-avtalens berøring med kommunesektoren høyt. KS setter våren 2005 i gang et opplæringsprogram for kommunesektoren. Tiltaket er viktig og retter seg både mot folkevalgte, styrer og administrasjon. Innenfor enkelte temaområder som offentlige anskaffelser og innkjøpsfaglige spørsmål har KS allerede utviklet et tilbud. Blant annet tilbys det seminarer om etablering av foretak og selskaper, virksomhetsoverdragelse og styreopplæring

Norsk påvirkning på EUs lovgivning skjer gjennom delvis uformelle kanaler og på siden av det representative politiske systemet. Innflytelsen er orientert mot regelforberedelsesfasen i EU. I selve beslutningsfasen er Norge ikke representert. Konsekvensen er at den folkevalgte styringen svekkes og at befolkningen dermed har begrenset mulighet til å øve innflytelse på EØS-politikkens innhold.

9.4 Kommisjonens syn

Det er staten som er part i internasjonale avtaler som forplikter Norge og er dermed naturlig nok i størst grad involvert i internasjonalt arbeid. Det ligger derfor en spesiell utfordring knyttet til det å involvere lokalt og regionalt nivå i forståelsen og utviklingen av de internasjonale forpliktelsene.

Det internasjonale menneskerettighetsregime har indirekte betydning for kommunens rolle i velferdsstaten. Rettighetstenkningen får større tyngde i velferdslovgivningen, noe som kan medføre en svekkelse av kommunenes spillerom i utformingen av velferdstjenestene. Lokaldemokratikommisjonen mener derfor at hensynet til lokal tilpasning av tjenestene bør utredes nøye i forbindelse med utformingen av ny rettighetslovgivning.

Lokaldemokratikommisjonen ser Europarådets virksomhet som et vesentlig element i arbeidet med europapolitiske spørsmål og mener det er viktig at staten fortsatt følger opp sine forpliktelser i forhold til charteret om lokalt selvstyre. Tilsvarende gjelder andre prinsipielle vedtak som styrker lokaldemokratiet og folkelig deltakelse i demokratiske prosesser.

EØS-avtalen har mer direkte og vidtrekkende konsekvenser for kommunene. EØS-avtalens anbudsregler har stor betydning for kommunene som kjøpere av tjenester. Lokaldemokratikommisjonen mener at lokaldemokratiske hensyn tilsier at Norge ikke bør legge seg på en strengere konkurransepolitikk enn det EU-landene selv gjør. Dagens norske regelverk påfører kommunene unødvendig høye administrative kostnader samtidig som det kan være til hinder for hensiktmessige og fleksible løsninger for offentlige innkjøp med utgangspunkt i lokale forhold. EØS-avtalens forbud mot offentlig støtte begrenser i tillegg kommunesektorens arbeid med nærings- og samfunnsutvikling.

Kompetansen på EØS-feltet ser også ut til å være lav både lokalt og nasjonalt. Lokaldemokratikommisjonen mener dette tilsier at det bør satses sterkt på kompetansehevende tiltak. Det er i den forbindelse behov for økt fokus på tiltak som kan bidra til bedre kommunikasjon og samarbeid mellom statlig og lokalt/regionalt nivå. Dette bør skje ved at lokalforvaltningen mer aktivt trekkes inn i sentralforvaltningens EU-rettede arbeid. Konkret bør kommuner og fylker sikres deltakelse i relevante arbeids-/ekspertgrupper under EU-Kommisjonen. Dette kan bidra til at det utvikles EØS-regler som er bedre tilpasset norsk virkelighet og til å øke kompetansen både nasjonalt og lokalt. I tillegg bør det legges mer arbeid i å sikre lokal deltakelse i hospitantordningen, det være seg i EU-Kommisjonen eller i andre lands kommuneforvaltning. Et mål med dette arbeidet bør også være å sikre større lokal- og regional deltakelse i relevante EU-programmer.

Lokaldemokratikommisjonen mener at det bør etableres en rådgivende lokal og regionalkomité i EFTA. Dette vil trekke kommuner og fylkeskommuner inn i EFTAs arbeid med EØS-saker samtidig som det kan bidra til å utvikle samarbeidet med EUs regionkomité. Lokaldemokratikommisjonen mener det er viktig å stimulere til økt politisk forståelse for EØS-relaterte problemstillinger både lokalt og regionalt. Her har de politiske partiene også et viktig ansvar for å skape politiske møtepunkter der EØS-politikken diskuteres. EØS-medlemskapet griper inn i viktige spørsmål som angår både fylker, kommuner og enkeltindivider.