7 Dei mest kostnadseffektive tiltaka

Ekspertgruppa har valt å trekke fram fem tiltak som vi vurderer er best faglig grunngitt som kostnadseffektive kosthaldstiltak i Noreg. Rekkefølga gir ikkje uttrykk for noka spesiell prioritering anna enn at tiltak som treffer barn og unge, er høgt prioriterte. Prioriteringa handlar om kva som er mogleg og ønskeleg å sette i verk i Noreg i dag, men det overlet ekspertgruppa til departementet å avgjere.

I tillegg har vi omtalt ni andre tiltak som relevante, som er knytte til eit eller fleire politikkområde. Desse tiltaka meiner ekspertgruppa kan underbygge, supplere og forsterke dei tilrådde tiltaka for å betre kosthaldet i rett retning, men som vi per i dag vurderer å ikkje ha tilstrekkeleg evidens for med tanke på kostnadseffektivitet i Noreg. Det er viktig å poengtere at der vi ikkje har nok evidens, betyr ikkje det at tiltaket ikkje er kostnadseffektivt. I tillegg vil ekspertgruppa poengtere at det trengst mange tiltak for å kunne nå dei politiske folkehelsemåla.

7.1 Gratis frukt og grønt til barn og unge 

Ekspertgruppa tilrår

Ekspertgruppa rår styresmaktene til å innføre ei ordning der alle elevar i grunnskular og vidaregåande skular og barn i barnehagar får tilbod om gratis frukt og grønt dagleg.

Status

I Helsedirektoratet sine retningslinjer om mat og måltid i skule og barnehage står det at dei bør tilby eller ha ordningar som tilbyr barnehagebarna og elevane grønsaker og frukt eller bær dagleg (110;111). Norske grunnskular har i dag eit tilbod om å delta i abonnementsordninga Skolefrukt der elevar får utdelt frukt eller grønsaker på skulen. Dette blir betalt av foreldra eller av kommunen (112). Likevel utgjorde dette berre 7 prosent av elevane hausten 2023, og litt i underkant av halvparten av desse deltar via foreldrebetaling (112;113). Ei kartlegging frå 2022 viste at 12 prosent av skulane har tilbod om gratis frukt (114).

Ut frå nasjonale og regionale kartleggingar veit vi at færre enn halvparten av barn og unge et frukt og grønt dagleg, noko som er langt unna tilrådinga på fem porsjonar om dagen (36–39). Å gjere frukt og grønt tilgjengelege er den viktigaste faktoren for å få barn og unge til å ete meir av dette. Frå 2007 til 2014 hadde norske ungdomsskuleelevar tilbod om gratis frukt og grønt. Ulike studiar har evaluert effekten av å tilby frukt og grønt både på kort og på lengre sikt. Forsking viser at ved igangverande ordningar der elevar får tilbod om gratis frukt og grønt, et elevane meir av dette og mindre usunn snacks (115;116). Slike ordningar bør vere gratis for å vere effektive (117). Ei frukt- og grøntordning kan ha effekt på kosthaldet etter å ha blitt avvikla, men denne effekten ser ut til å bli svakare på lengre sikt (118;119). Ein studie fann effekt 14 år etter at tiltaket vart avvikla, men berre blant jenter med lågare utdanning (120). Ein studie med elevar frå 10 til 12 år viste at fråvær av skulefrukt førte til mindre sunne matvanar (121).

Ordningar med gratis frukt og grønt kan jamne ut sosial ulikskap i kosthaldet blant barn og unge medan foreldrebetalte abonnementsordningar kan auke ulikskapane i kosthaldet (106;115). Ein nyare norsk studie viser at ein ikkje kan konkludere med at gratis skulefrukt fører til betre skuleprestasjonar (122).

Sterke sider 

Eit universelt tilbod om gratis frukt og grønt på skular vil føre til likskap i tilgjengelegheit for elevar uavhengig av sosioøkonomisk status, økonomi og helsekunnskap og har slik eit utjamnande potensial. Tiltaket kan enkelt kombinerast med andre folkehelsetiltak, blant anna arbeid i skulen med oppmøte og psykisk helse. Ordninga Skolefrukt viser korleis skulen kan innrette seg for å gjennomføre dette (på eit enkelt vis) i kvardagen.

Gratis frukt og grønt i skulen har potensial til å sikre at dei nasjonale kostråda blir møtte i større grad ved at sunne råvarer er tilgjengelege der barn og unge oppheld seg mange timar dagleg. Samstundes blir elevane vane med at frukt og grønt er ein del av det daglege kosthaldet, noko som kan legge eit grunnlag for sunne matvanar også seinare i livet. Inngangen til tenåra ser ut til å vere ei særleg viktig tid for å etablere gode matvanar og god munn- og tannhelse (38). Å bli møtt med sunn «snacks» har eit sosialt potensial som kan skape matglede, trivsel og samhald. Det har også eit pedagogisk potensial ved å til dømes skape sunne assosiasjonar knytte til kos. Dagleg tilbod av frukt og grønt i barnehagen vil sikre at alle barna blir kjende med og har tilgang til sunn mat frå tidleg alder av.  

Svake sider 

Det vil krevje ressursar å innføre eit universelt tilbod om frukt og grønt. Utrekningar som Skolefrukt har gjort, ligg på om lag 800 millionar kroner dersom tilbodet skal bli distribuert ved alle grunnskular fem dagar i veka (113). Ut over økonomiske ressursar vil det krevje logistiske ressursar slik som innretningar (svalskap), personell som bestiller og legg til rette, eller som set fram frukt og grønt, og kunnskap om hygieniske prinsipp og å ha innsikt i eventuelle allergiar. Ein må også ta omsyn til avfallshandtering og eventuelt matsvinn.

Samfunnsøkonomiske vurderingar

Tilbod om frukt og grønt i skulen som ein del av skulebaserte intervensjonar er vurdert som kostnadseffektivt av WHO (98). Helsedirektoratet har utført kost-nytte-utrekningar som viser ein effekt på kvalitetsjusterte leveår (QALY) i storleiken 100 000–250 000 kroner for ei ordning med gratis frukt og grønt for alle klassetrinna i grunnskulen (9). Her blir det også sett på som eit førebyggande tiltak sett opp mot behandlingstiltak i spesialisthelsetenesta og slik sett rasjonalisert som lønnsamt. I rapporten blir også gratis frukt og grønt i skulen vurdert til å ha potensial for å vere meir effektivt for låginntektsfamiliar, gitt at barn i denne gruppa et mindre frukt og grønt i utgangspunktet.

Ekspertgruppa tilrår derfor helsestyresmaktene å innføre dette tiltaket med ein ambisjon om at det bør vere ei langsiktig og varig satsing. Ekspertgruppa rår styresmaktene til å også innføre ei ordning med gratis frukt og grønt for dei minste. Det er gjort færre studiar på frukt- og grøntinntak på barnehagebarn og kva barnehagebarn blir tilbydde i barnehagen.

Det bør også utførast systematiske og regelmessige kartleggingar av kva barnehagebarna blir serverte i barnehagen og kva matomgivnader som er på skulane.

Gitt at føresetnadene for analysen held, er eit tilbod om frukt og grønt i skular og barnehagar eit døme på at det på sikt kan lønne seg å førebygge framfor å måtte behandle. Tiltaket kan med fordel bli gjennomført i samanheng med andre helsetiltak i barnehagen og skulen, blant anna gjennom å styrke mat- og helsefaget eller gjennom andre aktivitetstiltak.

Ved å gjere eit tilbod om gratis frukt og grønt i barnehagar og skular universelt vil det sikre lik tilgang for alle. Dette inkluderer grupper som vanlegvis ikkje får tilbydd dette heime.

Kva for element i COM-B-modellen blir påverka? 3

Tiltaket påverkar særleg moglegheiter, men også evne og motivasjon.

Omtale av andre relevante tiltak

Skulemåltid

Ekspertgruppa meiner at det kan ha gunstig effekt på kosthaldet til barn og unge å gradvis innføre skulemåltid parallelt med at det blir utført kartleggingar for å vurdere effekten av dette. Slike kartleggingar vil også vere nyttig å utføre i barnehagar som serverer måltid. Gjennom slik målretta utprøving vil meir kunnskap og erfaring kunne bli innhenta, og samstundes blir barn, unge, foreldre og medarbeidarar involverte i prosessen. Premissar for å kunne tilrå skulematordningar som eit tiltak vil vere at det er eit universelt tilbod og gratis for elevar og føresette, at råda frå helsestyresmaktene for måltid i skulen må leggast til grunn, at ernæringsmessig kvalitet blir monitorert, at det følger med midlar til skulematordninga og til rettleiing og oppfølging, og at skulematordningane ikkje går ut over det pedagogiske arbeidet i skulen (11).  

I 2022 fekk Helsedirektoratet i oppdrag frå Helse- og omsorgsdepartementet og Kunnskapsdepartementet å greie ut kunnskapsgrunnlaget for skulemåltid i Noreg. Arbeidet bygde på ei kunnskapsoppsummering av effektar av gratis skulemåltid frå Folkehelseinstituttet (123), oppsummeringa Nasjonalt senter for mat, helse og fysisk aktivitet har gjort av erfaringar frå organisering, gjennomføring og finansiering av ordninga (124), og utgreiinga frå Helsedirektoratet om skulemåltid i Noreg (11). Hovudfunna frå oppsummeringane viser at i internasjonal forskingslitteratur ser ein positiv effekt av gratis skulemåltid når det gjeld deltaking, kosthald, læring, fråvær og vektutvikling (mindre overvekt), men det er usikkert om resultata kan overførast til ein norsk dagsaktuell kontekst (99;123). Det er derfor viktig å evaluere vidare utprøving og innføring av tiltaket, og det vil vere ein fordel om dette blir utført på nasjonalt plan, i samarbeid med kommunane og fylkeskommunane, som har ansvar for den vidaregåande skulen. Utgreiinga frå Helsedirektoratet bør leggast til grunn for det vidare arbeidet.

Å innføre ei gratis skulematordning kan auke inntaket av til dømes fullkorn, fisk, frukt og grønt, og det kan jamne ut sosiale forskjellar i kosthaldet. Tiltaket er fellesskapsdannande og kan skape tilhøyrsel og trivsel og slik ha ein gunstig effekt på psykisk helse også. Måltida må likevel vere gratis og vere tilgjengelege for alle. Svake sider ved tiltaket er kostnader til mat og personell og til investering i utstyr og eventuelt i kjøkken, kantine eller matrom. Lokale forhold i kommunen og fylkeskommunen vil ha betydning for kostnadene, til dømes om kantina har privat eller offentleg eigar, om det er samarbeid med frivillige eller moglegheit for arbeidstreningsplassar. Utgiftene blir også påverka av oppslutninga om tilbodet.

Ein treng vidare matfagleg kompetanse for å følge opp implementeringa og organiseringa i praksis, noko som det i dag erfaringsmessig skortar på i kommunane (92). I dag er det fleire skular som ikkje har innretningane for tilrettelegging av skulemåltid. Det trengst gode system for å unngå matsvinn og å sikre kjeldesortering. Det trengst kunnskap og kompetanse om ulike ernæringsomsyn, til dømes ulike allergiar knytte til mat, og kompetanse knytt til å vareta rutinar for trygg matservering i tråd med krava frå Mattilsynet. For å sikre ei universell og gratis skulematordning er vurderinga til ekspertgruppa at det kan vere aktuelt å forskriftfeste ordninga i gjeldande regelverk, til dømes i opplæringslova (53), forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. (54) eller i folkehelselova (52).

Styrke mat- og helsefaget

Rapporten, Lærerkompetanse i grunnskolen, til Statistisk sentralbyrå (SSB) viser at dei praktisk-estetiske faga er dei faga som har lågast del lærarar med studiepoeng i faget, med mat- og helsefaget på botnen, trass i at det er eit krav om at dei som underviser i mat og helse, skal ha minimum 30 studiepoeng (125). Det finst døme på at mat- og helsefaget blir nytta til å fylle opp stillingar for andre lærarar (126). Rådgivande utval for rekruttering til mat- og måltidsbransjen (rekrutteringsutvalet) peiker på at det er ein mangel på kokkar og låge søkartal til utdanningsprogrammet restaurant- og matfag. Dei tilrår blant anna ein rekrutteringskampanje og ein opptrappingsplan for å få oppfylt lovpålagde fagutdanningskrav til lærarar i mat- og helsefaget (127).

Lærarane som underviser i mat og helse, er viktige formidlarar, rollemodellar og kulturberarar. Faget mat og helse handlar om å tileigne seg matfaglege ferdigheiter og å kunne handtere råvarer, lære å ta gode og helsefremmande matvareval i tillegg til å utvikle psykososiale og kulturelle ferdigheiter gjennom å servere og ete maten ein har laga i fellesskap. Mat- og helsefaget kan bidra til auka mat- og måltidsglede og kan også gi elevar inspirasjon til å velje restaurant- og matfag på vidaregåande skule. Målretta arbeid og undervisning, av kvalifiserte lærarar, om matkunnskap og ferdigheiter til barn og unge i skulen har vist positiv effekt på kosthaldet deira (104;105;128;129). Mat- og helsefaget når alle og kan derfor vere sosialt utjamnande. I dag lærer barn mindre praktisk matlaging heime enn tidlegare. Åra i barnehage, SFO og skule vil derfor vere ekstra viktige slik at alle i dei neste oppveksande generasjonane tileignar seg tilstrekkeleg kunnskap, forståing, ferdigheiter, haldningar og verdiar knytte til mat og til måltidsglede. Praktisk matkunnskap, inkludert kunnskap om å redusere til dømes matsvinn, er også ein del av beredskapsarbeidet i landet (130).

Opplæringa for å styrke kunnskap og ferdigheiter i matlaging må haldast ved like og vere inspirerande. Det finst fleire aktørar som tilbyr mat- og måltidskurs for barn i barnehage og grunnskule, til dømes «Unge Kokker» og «Mini Chefs», men dei når berre ein liten del av befolkninga. Styresmaktene gir også støtte til innkjøp av sjømat i undervisninga til barn i barnehagar og skular gjennom ordninga «Fiskesprell», men kommunar må kvart år søke om støtte til dette (131).

Dersom mat- og helsefaget ikkje i tilstrekkeleg grad blir prioritert i grunnskulen, vil det ha konsekvensar for den grunnleggande mat- og ernæringskompetansen i befolkninga generelt. Det vil også ha konsekvensar for inspirasjon og lyst til å søke seg til restaurant- og matfag på vidaregåande skule og for dei som har lyst til å til dømes bli mat- og helselærarar. Ekspertgruppa vurderer at det er eit dokumentert behov for å styrke matfagleg kompetanse i befolkninga generelt og mat- og helsefaget i skulen spesielt.

Offentlege innkjøp

Offentlege innkjøp er i aukande grad anerkjende som eit viktig verkemiddel for å fremme sunt kosthald og har blitt kalla ein «game changer» for å transformere matsystemet (132). WHO skisserer tre hovudgrunnar til at sunn mat i offentlege innkjøp kan ha store ringverknader:

Første grunn er at offentlege innkjøp utgjer store mengder mat. Føringar som blir lagde for slike innkjøp, har betydning for å skape etterspurnad og ein marknad for sunn mat og til dømes lokal- eller økologiskprodusert mat. For det andre dekker offentlege innkjøp mange ulike grupper i befolkninga og har dermed eit stort potensial til å bidra til å forme kosthaldsvanane i retning mot eit sunnare kosthald. For det tredje vil sunnare mat i offentleg samanheng også ha ein sosialt utjamnande effekt, til dømes sidan mat i skule og barnehage når alle samfunnsgrupper. Både WHO, FN sin organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) med fleire har utvikla retningslinjer og rammeverk for å utvikle og implementere system for sunnare offentlege anskaffingar (133;134). Berekraft blir også i aukande grad tatt i betraktning i retningslinjer for offentlege innkjøp.

Ekspertgruppa meiner at det ligg eit stort potensial i å gjere alle offentlege innkjøp meir i tråd med kostråda, og at det derfor bør bli sett sterkare krav til at mattilbodet i offentlege samanhengar følger kostråda. For at dette skal bli følgt opp, trengst det gode verktøy frå nasjonalt hald for å gjere innkjøpa og for å følgje med på kva som blir kjøpt.

Ekspertgruppa vurderer at overvaking av offentlege innkjøp bør nyttast som eit rapporteringsverktøy lokalt og nasjonalt.

Helsedirektoratet har allereie i samarbeid med Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) utarbeidd tilrådingar for å ta ernæringsomsyn i offentlege anskaffingar (60). Ifølge kartleggingsundersøkinga av kosthaldsarbeid i norske kommunar og fylke var det få som kjende til, og brukte, desse retningslinjene (92), noko som kan sjåast i samanheng med at mange kommunar har lite merksemd retta mot å betre kosthaldet til befolkninga.

Mangel på ressursar i form av personell, økonomi og kompetanse, i tillegg til manglande prioritering frå kommuneleiing og politikarar, samt manglande verktøy var nokre av hovudbarrierane for kosthaldsarbeidet som vart rapporterte av kommunerepresentantane.

Food-EPI-rapporten hadde som ei av hovudtilrådingane sine å trappe opp innsatsen for å skape sunne matomgivnader og gjere sunne val enkle i offentlege samanhengar (93).

7.2 Avgift på sukkerhaldig drikke

Ekspertgruppa tilrår

Ekspertgruppa tilrår at det blir innført ei avgift på sukkerhaldig drikke. Grunngivinga for avgifta er at sukkerhaldig drikke bidrar til helseskadar som påfører samfunnet store utgifter, og ei avgift bør bli innretta slik at ho tar sikte på å dekke dei helseutgiftene som kan tilskrivast sukkerhaldig drikke.

Status

Noreg har hatt fleire avgifter på sukker som hovudsakleg har vore fiskalt grunngitt (14). Avgift på alkoholfrie drikkevarer vart innført i 1924 og avvikla i 2021. Sukkeravgifta vart innført i 1981 og gjeld framleis. Avgift på sjokolade og sukkervarer vart innført i 1922, men avvikla i 2021.

Brus, saft og godteri er dei største kjeldene til tilsett sukker i kosten i alle aldersgrupper. Desse varene tilfører mykje sukker og energi, men lite av andre næringsstoff som vitamin og mineral. Over halvparten av barn og unge, og om lag ein av fem vaksne, har eit inntak av tilsett sukker som er høgare enn tilrådd (35-37). Sukkerrik drikke er ikkje berre uheldig for tannhelsa, men er vist å ha samanheng med vektauke og fedme både hos barn og vaksne (135). Kaloriar frå sukkerrik drikke blir ikkje kompensert ved å redusere forbruket av andre matvarer, då sukkerrik drikke ikkje gir den same kjensla av å vere mett som andre matvarer (136). Vidare er sukkerik drikke, grunna høgt energiinntak, assosiert med auka risiko for diabetes type 2, hypertensjon og hjarte- og karsjukdommar og kardiovaskulær dødelegheit (137;138).

Sterke sider

Avgift på sukra drikke er eit tiltak som ein reknar med er kostnadseffektivt, ifølge WHO (98). Særavgiftsutvalet tilrådde i 2022 at det bør bli innført ei helsemessig grunngitt og differensiert avgift på alkoholfrie drikkevarer (14). Ei slik sukkeravgift kan bidra til helsemessig gevinst, men ho må vere utforma slik at dei positive verknadene, i form av samfunnsøkonomisk nytte frå helsegevinstar, er høgare enn dei potensielt negative verknadene (139).

Eit lågare brusinntak kan påverke kroppsmasseindeksen i positiv retning og kan då også ha ein positiv innverknad på blant anna personar med høg kroppsmasseindeks, personar med høgt brusinntak og blant barn og unge (14). I tillegg vil det kunne bidra til å redusere førekomsten av karies (140).

Ei avgift per mengde sukker vil kunne gi ein insentiveffekt på industrien slik at dei utviklar sunnare produkt med mindre sukker for å halde ved lag fortenesta si (14). WHO tilrår at ein ikkje legg avgift på matvarer som er nødvendige i eit sunt kosthald. Brus med tilsett sukker er ikkje ei nødvendig matvare.

Svake sider

Fridommen enkeltmennesket har til å velje «nyting framfor helse», kan bli redusert, og ei slik avgift vil kunne bli sett på som eit bidrag til å redusere livskvaliteten for personar som i utgangspunktet var fornøgde med sitt konsum av sukkerhaldig drikke. Sjølv om låginntektshushalda ofte har høgare priselastisitet, og helseeffekten dermed er høgare for desse gruppene, viser litteraturen også at avgifter på brus er finansielt regressive, altså at låginntektshushalda betaler relativt sett meir for avgiftene (141).

Samfunnsøkonomiske vurderingar

WHO reknar sukkeravgifta som eit kostnadseffektivt tiltak. Ein kan anslå ein priselastisitet på rundt 1–1,3, det vil seie at ein 10 prosent auke i avgifta på brus fører til 10–13 prosent nedgang i bruskonsumet (142-145). Ein ser at forbrukarane reagerer på både innførsel og fjerning av avgifter. Vidare finn ein at avgifta ikkje nødvendigvis fører til auke i forbruket av andre sukkerhaldige drikkevarer. WHO har nyleg publisert ein rapport som tilrår sukkeravgift, ikkje berre på sukra brus, men også på anna drikke med tilsett eller fritt sukker for å sikre at anna sukkerhaldig drikke ikkje skal bli ei erstatning for brus (146). Internasjonal litteratur viser vidare at ei avgift på sukkerhaldig drikke kan føre til ein nedgang i overvekt på mellom 0,9 og 3 prosent og til ein nedgang i fedme på mellom 1,3 og 4 prosent. Gitt desse føresetnadene tilseier dette grovanslaget at den moglege samfunnsøkonomiske vinninga i Noreg kan vere i storleiken 1,15 milliardar kroner (2018-tal) gitt ein vektreduksjon på 1 prosent (14). Viss det er eksternalitetar, men ingen internalitetar, så vil avgifter som oftast vere mest samfunnsmessig nyttige om storleiken på avgifta blir tilpassa for å redusere eksternalitetane. Viss det ikkje er eksternalitetar, men berre internalitetar, betyr det at alle må betale for avgifta, sjølv dei konsumentane som ikkje har eit helsemessig uheldig konsum (14). I røynda er det gjerne både eksternalitetar og internalitetar på same tid.

Låginntektshushaldningar reagerer ofte meir på avgifter enn hushaldningane med høgare inntekt, noko som vil seie at dette treffer dei lågare sosioøkonomiske gruppene sterkare og dermed også bidrar til sosial utjamning i brusinntaket (144;147). Ei nyare systematisk oppsummering frå Public Health Wales viste at både skatt på energitett mat og subsidiar av frukt og grønt har ein sosialt utjamnande effekt (148).

Kva for element i COM-B-modellen blir påverka?

Tiltaket påverkar moglegheiter og motivasjon.

Omtale av andre relevante tiltak

Subsidiar og andre prisverkemiddel

Det er dokumentert at sunn skatteveksling, det vil seie ein kombinasjon av avgift på usunn mat og subsidiar til sunn mat, vil ha stor effekt på folkehelsa og samstundes vere sosialt utjamnande (96;100;149). Vidare finst det evidens for at effekten av, og dei helsemessige fordelane med, avgifter aukar viss avgifter blir kombinerte med subsidiering av til dømes frukt og grønt (150;151). Ein nyleg publisert rapport frå Forbruksforskingsinstituttet SIFO om synet forbrukarane har på blant anna fisk og sjømat, viste at pris er ei viktig hindring for å ete meir fisk. I same rapport viser forbrukarane til at matvarer generelt er for dyre i Noreg, og at særleg sunn mat er dyrt (152). Fordelen med å subsidiere framfor å avgiftspålegge er at subsidiering ikkje har den same negative økonomiske effekten på forbrukarane som ei avgift vil ha. Ein kombinasjon av avgifter og subsidiar kan også medverke til å redusere dei økonomisk konsekvensane ei avgift kan ha for låginntektshushalda (153).

Alle tiltak, ikkje berre direkte avgifter og subsidiar, som påverkar prisane, vil med stort sannsyn også påverke kosthaldet. Til dømes blir prisane på nokre matvarer påverka av tollsatsar og avtalar mellom styresmaktene og organisasjonane i jordbruksforhandlingane (154). På dette området er det mange andre samfunnsomsyn som kjem inn, og ekspertgruppa har ikkje nok informasjon om konsekvensane og kostnadseffektiviteten til å gi ei konkret tilråding, men peiker på at tiltak på dette området vil vere eit aktuelt verkemiddel.

Subsidiar kan føre til ei skeivfordeling der visse befolkningsgrupper i høgare grad drar fordel av ei støtte enn dei andre. Til dømes, viss ei befolkningsgruppe med lågare inntekt aukar forbruket sitt mindre enn forbrukarar med høgare inntekt, vil ein subsidie i høgare grad vere økonomisk gunstig for høginntektshushalda, noko som kan resultere i auka sosial ulikskap. Subsidiering av frukt og grønt krev mykje større offentlege ressursar, og finansieringa kan bli ei byrde for staten eller skatteytarane. Subsidiar kan forvri marknadsprisar og påverke konkurranseforhold som i sin tur kan ha konsekvensar for effektiviteten og produktiviteten i landbrukssektoren. Vidare ser ein at subsidiar også uheldigvis potensielt kan auke samla kaloriinntak ved å gi auka kjøpekraft som forbrukaren kan nytte til å kjøpe meir mat og drikke, også usunn mat og drikke. Dette fenomenet heiter inntektseffekten.

Ein systematisk kunnskapsoppsummering og metaanalyse viste at forbrukarar med låg inntekt auka forbruket sitt av subsidiert frukt og grønt sjølv om priselastisiteten er forholdsvis låg, estimert til −0,59 (eit fall i pris på frukt og grønt på 10 prosent vil resultere i ei stiging i forbruket på 5,9 prosent) (155). Tidlegare kunnskapsoppsummeringar har funne at priselastisitetar var -0,7 for frukt og på -0,58 for frukt for den generelle befolkninga basert på modelleringsstudiar og eksperiment (156). Ein annan oppsummeringsstudie fann –0,49 for frukt og –0,48 for grønsaker (144). Ein norsk studie konkluderte med at priselastisiteten for frukt låg mellom –0,55 og –0,83, medan han for grønsaker var mellom –0,63 og –0,75. For både frukt og grønt var det dei med det lågaste forbruket som responderte mest på prisendringane (157). Den låge priselastisiteten for frukt og grønt peiker på at subsidiar målretta for frukt og grønt bør vere forholdsvis store for at det skal føre til substansiell endring i forbruk (158). Ein norsk studie finn at subsidiar har størst effekt for hushalda med eit allereie høgt forbruk av frukt og grønt og avgrensa effekt for hushald med eit veldig lågt forbruk (159). Ein studie frå Nederland har vist ein overordna sosioøkonomisk gevinst av å subsidiere frukt og grønt med 10 prosent (160).

Det er behov for nyare studiar der ein kan vurdere effekten av å subsidiere sunnare matvarer, gjerne i kombinasjon med avgifter på usunne varer for hushald med eit veldig lågt forbruk, og forskjellar i effektar for låg- og høginntektshushald.

7.3 Forbod av marknadsføring av usunn mat og drikke til barn og unge

Ekspertgruppa tilrår

Ekspertgruppa tilrår at det blir innført eit forskriftsfesta forbod mot marknadsføring av usunn mat og drikke retta mot barn og unge under 18 år og at forbodet inkluderer alle elementa som blir dekte i retningslinja frå WHO.

Status

Å innføre eit forskriftsfesta forbod mot marknadsføring av usunn mat og drikke med ei effektiv tilsynsordning vil gi barn og unge eit betre vern mot slik marknadsføring. WHO har nyleg lansert ei kunnskapsbasert retningslinje for regulering av marknadsføring av usunn mat og drikke retta mot barn. WHO har også lansert støttemateriell til korleis retningslinja kan implementerast i praksis (161).

I Noreg finst det noka regulering av marknadsføring. Etter kringkastingslova (lov 12. april 1992 nr. 127 om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester) er marknadsføring av alle typar produkt som er «særleg retta mot barn», og produktplassering og sponsing forbydde i samband med barneprogram (58). Alle under 18 år blir rekna som barn. Dette forbodet omfattar reklame på radio, fjernsyn og audiovisuelle bestillingstenester. Dette forbodet gjeld alle produkt, også mat og drikke uavhengig av om dei blir rekna som sunne eller ikkje. Forskrift om kringkasting omtaler «reklame og forholdet til barn og unge under 18 år» og påpeiker at det må visast særleg aktsemd overfor barn og unge (93).

Forbrukartilsynet har utarbeidd ei rettleiing om handelspraksis overfor barn og unge, som også gjeld i digitale media (162). Barnekapittelet i marknadsføringslova seier at det ved marknadsføring må visast særleg aktsemd overfor barn (alle under 18 år), og det er forbod mot reklame som rettar kjøpsoppmodingar direkte til barn. I Noreg er det lovfesta at skulen skal vere fri for reklame (53). Reklame i nærområdet rundt skular er ikkje lovregulert i Noreg, utover dei generelle reglane om marknadsføring i marknadsføringslova.

Matbransjens faglige utvalg (MFU) vart etablert i 2013 som ei bransjestyrt sjølvreguleringsordning for marknadsføring av mat og drikke retta mot barn som eit supplement til eksisterande lovverk på området. Ordninga vart oppretta etter at styresmaktene først hadde fremma eit forslag om forskrift for å regulere slik marknadsføring, men i staden inngjekk avtale med matvarebransjen om ei sjølvreguleringsordning. MFU er eigd av og blir finansiert av aktørar frå matbransjen (ANFO, NHO og Virke). Ordninga omfattar ei retningslinje, ei rettleiing til retningslinja, ei rettleiing til bruk av dei sosiale media og dessutan ei produktliste der det blir definert kva produkt som ikkje skal marknadsførast mot barn under 13 år. Det skal også utvisast varsemd i marknadsføring retta mot ungdom. Med marknadsføring siktar ein til salsfremmande tiltak, men det er nokre unntak i MFU-ordninga: sjølve produktet (inkludert emballasjen), ordinær hylleplassering og sponsing. Sjølvreguleringsordninga er i stor grad basert på at forbrukarar sender inn klage dersom dei ser brot på retningslinjene til MFU. Dersom ei verksemd blir felt for brot på retningslinjene, blir det publisert i ei pressemelding hos NTB og dessutan på nettsidene til MFU. Verksemder kan også få førehandsavklaring av planlagde marknadsføringskampanjar.

I ei evaluering som FHI gjorde av MFU i 2020, vart ordninga kritisert, særleg av frivillig sektor og forbrukarorganisasjonar, men også til dels av helsestyresmaktene (163). Kritikken inkluderte at aldersgrensa er for låg, at unntaka i rettleiinga gjer ordninga for svak, og at klageordninga fungerer for dårleg. Evalueringa peikte på fleire forhold som kan styrkast, blant anna auka merksemd om marknadsføring av usunn mat og drikke i digitale medium og auka bruk av varsemdpunktet (barn 13–15 år) med meir.

MFU har vist seg å ikkje fungere godt nok til å verne barn og unge mot skadelege verknader av slik marknadsføring, og ekspertgruppa meiner at det er nødvendig med sterkare verkemiddel. Løysinga har verken vore tilsynsbasert eller hatt eit reelt negativt utslag for dei som blir felte i sjølvreguleringsordninga. Ordninga må inkludere ei effektiv tilsynsmakt med bøteleggings- og inndragingsmynde. Dette må på plass i ei ny forskrift. Det kan ikkje vere lønnsamt å bryte regelverket. Vi foreslår å opprette ei tilsynsmakt, eventuelt at dette ansvaret går under ei eksisterande tilsynsmakt, som ikkje berre kan overvake, men også ilegge økonomiske sanksjonar og inndra profitt frå selskap som driv med marknadsføring retta mot barn. Dette vil sikre at sanksjonar har ein reell økonomisk innverknad og dermed påverke selskap til å følge retningslinjer nøye.

Sterke sider

Det er godt dokumentert at marknadsføring av usunn mat og drikke kan påverke matpreferansane, kjøpeåtferda og forbruksmønsteret til barn og unge (164). Eit forbod av marknadsføring av usunne mat- og drikkevarer til barn under 18 år er tilrådd av WHO i nye retningslinjer frå 2023 (161) og er sett på som eit kostnadseffektivt tiltak (98). Dette gjeld særskilt restriksjon på marknadsføring av varer med høgt innhald av metta feitt, transfeitt, sukker eller salt. WHO legg vekt på dei menneskerettslege forpliktingane til statane og særleg barn sine rettar når dei tilrår å avgrense marknadsføringa av usunn mat og drikke til barn. I samsvar med barnekonvensjonen, som Noreg har ratifisert, har barn rett til høgast oppnåelege helsestandard. Dette inneber at staten har ei plikt til å respektere, verne og oppfylle denne retten. Vidare pliktar statar å ta omsyn til, og vurdere, det beste for barna i alle saker som gjeld dei. Det å verne barn mot marknadsføring av produkt som er skadelege for helsa deira, blir rekna som å vere i tråd med barnekonvensjonen.

I behandlinga av folkehelsemeldinga tidlegare i år oppmoda Stortinget regjeringa om å forskriftsfeste eit forbod mot marknadsføring av usunn mat og drikke retta mot barn og unge under 18 år. Helse- og omsorgsdepartementet har nedsett ei arbeidsgruppe som for tida greier ut moglege framtidige tiltak.

Svake sider

Ei lovregulering vil krevje eit system for tilsyn og handheving av lova som, samanlikna med MFU-ordninga som er finansiert av bransjen sjølv, truleg vil krevje ressursar.

Samfunnsøkonomiske vurderingar

Ifølge WHO er det god praksis at barn i alle aldrar blir beskytta mot marknadsføring av mat som har mykje sukker, metta feitt eller transfeitt og salt, og er sett på som eit kostnadseffektivt tiltak.

Kva for element i COM-B-modellen blir påverka?

Tiltaket påverkar moglegheiter, men også motivasjon.

Omtale av andre relevante tiltak

Forbod mot kjøp og sal av koffeinhaldig energidrikk til barn og unge

Inntaket av energidrikkar har auka atskilleg dei seinare åra, særleg blant barn og unge. I rapporten frå Oslo publisert i 2023 svarte 29 prosent av gutane og 17 prosent av jentene i vidaregåande skule at dei i skuletida drakk energidrikk minst tre gonger i veka, og i ungdomsskulen gjaldt dette 10 prosent av jentene og 12 prosent av gutane (39). Ei landsomfattande spørjeundersøking om bruk av energidrikkar frå FHI viste at heile 58 prosent av ungdomsskuleelevar og 75 prosent av elevar på vidaregåande skule drikk energidrikkar (165). Både delen unge som drikk energidrikkar, og kor ofte dei drikk, har auka. I perioden 2017–2022 auka delen som svarte at dei drakk energidrikkar ein gong i veka eller oftare, frå 25 prosent til 36 prosent på ungdomstrinnet, og frå 30 prosent til 52 prosent i vidaregåande skule. Rapporten viser også at inntaket er hyppigare blant ungdommar i familiar med lågare sosioøkonomisk status samanlikna med dei frå familiar med høgare SES. Resultata tyder på at inntak av energidrikk er normalisert blant ungdom.

Ein ny rapport frå SIFO viser at energidrikkar er noko av det som i størst grad blir marknadsført gjennom digitale medium, og der det er influensarar og idrettsprofilar som fremmar drikkane (166). Energidrikkar inneheld koffein som kan gi søvnforstyrringar og negative effektar på sentralnervesystemet og hjarte- og karsystemet. Tolegrensa for koffein varierer med kroppsvekt, og for barn som veg under 53 kilo, vil inntak av ein boks energidrikk på 5 dl gi eit koffeininntak som overskrid grensa for generelle negative helseeffektar. Ekspertgruppa støttar forslaget frå Stortinget om å sette ei aldersgrense for kjøp og sal av energidrikk (167) og foreslår at det blir vurdert å sette aldersgrensa til 18 år. Dette vil vere i tråd med forpliktingane barnekonvensjonen set for staten, som er å verne barn og unge under 18 år mot faktorar som har negative helseeffektar.

7.4 Obligatorisk matmerking

Ekspertgruppa tilrår

Ekspertgruppa meiner ei merkeordning som er meir detaljert enn Nøkkelhullet, til dømes Nutri-Score, bør bli greidd ut for bruk i Noreg. Ei slik merkeordning bør innrettast slik at ho både på ein enkel måte oppmuntrar til reformulering av mat- og drikkevarer og som kan brukast aktivt for å gjere offentlege innkjøp meir i tråd med kostråda, og eventuelt som grunnlag for framtidige avgifter grunna i helse.

Status

Matmerking gir informasjon til forbrukarane og gjer det mogleg for dei å styrke kompetansen og kunnskapen sin om sunnare matvareval og velje etter preferansane sine på ein rask og effektiv måte. Det er evidens for at matmerking aukar moglegheita forbrukaren har til å identifisere kva produkt som er sunnare. Dette gjeld alle sosioøkonomiske grupper. Det er også evidens for at alle typar av forbrukarar er meir merksame på matmerking som er plassert på framsida av produkta (front-of-pack labelling (FOPL)) enn på næringsdeklarasjonen på baksida av pakken (168-170).

Ei undersøking med deltakarar frå 18 land undersøkte kva framsidemerke som gav best rettleiing og forståing blant forbrukarane. Det som fungerte best, var Nutri-Score etterfølgt av trafikklys-merket (171;172). Nutri-Score er ei merkeordning som blir vurdert som ei felles merking i Europa. Nutri-Score vurderer nærings- og innhaldskvalitet i matvareprodukt med ei fargekoda fem-skala-vurdering som går frå A (høgare ernæringsmessig kvalitet) til E (lågare ernæringsmessig kvalitet). Oppdatert Nutri-Score er samanlikna og sjekka ut med norske matvarer, matvaregrupper, norske kosthaldsråd, Nøkkelhullet m.m. (173). Det vart konkludert med at oppdatert Nutri-Score kan passe i ei norsk setting, men det kan vere behov for nokre justeringar. Nutri-Score skil til dømes ikkje mellom produkt av fullkorn og sikta kveitemjøl og tar ikkje omsyn til søtingsmiddel eller porsjonsstorleikar. Nutri-Score kan likevel vere eit verktøy av nytteverdi for sunnare matval (174), men ein har enno ikkje enno tilstrekkeleg dokumentasjon av effektar samanlikna med Nøkkelhullet eller andre merkingar.

Nøkkelhullmerket er eit samarbeid mellom styresmaktene i dei nordiske landa og vart innført som ei frivillig merkeordning i Noreg frå 2009. Matvarer som kan få merket, er dei sunnaste matvarene innanfor si matvaregruppe (175). Kjennskapen til Nøkkelhullet blant forbrukarane er høg (23). Heile 95 prosent av befolkninga svarer at dei kjenner til Nøkkelhullet, og det er ikkje forskjell i kjennskap til Nøkkelhullet etter alder og utdanningsnivå. Tilliten til Nøkkelhullet ligg på 57 prosent i gjennomsnitt og aukar med utdanningsnivå. 46 prosent meiner at Nøkkelhullet gjer det enklare å velje sunnare.

Det er gjort få effektstudiar av nøkkelhullordninga. Ein studie basert på det nederlandske Choices-merket, som klassifiserer matvarer på same måten som Nøkkelhullet, viste ein auke i marknadsdelen (på 10 prosent eller meir) av dei sunnare produkta innan matvaregruppa, til dømes meierivarer, når varene hadde merket (176). Føresett at produkta som får eit sunnheitsmerke, faktisk er sunnare enn produkta utan merket, gir Choices-merket ei god rettleiing for forbrukarane når det gjeld å ta sunnare matval. Den positive effekten vart hovudsakleg funnen innan matvaregrupper med både sunne og usunne matvarer og i mindre grad innanfor matvaregrupper som er mindre sunne (177).

Sterke sider

Matmerking kan bidra til å heve helsekompetansen (inkludert mat- og ernæringskompetansen) i befolkninga og sekundært bidra til høgare oppslutning om ein effektiv kosthaldspolitikk. Matmerking som er plassert på framsida av produkta (Front-of-pack labelling) er assosiert med reformulering og ein auke i innkjøpet av sunnare matvarer (178), men når det er frivillig har merkeordninga ein meir avgrensa effekt enn om den hadde vore obligatorisk (178).

Ein finsk studie viste at menneske med høgare/betre utdanning la både meir merke til, og aksepterte fortare, hjartesymbolet dei nyttar i Finland. Denne forskjellen vart over tid viska ut, hovudsakleg fordi også lågare sosioøkonomiske grupper nytta symbolet meir og meir (179). Dette er rekna som eit viktig funn, sidan det viser at ei merkeordning kan komme alle til gode sjølv om det vil ta noko lengre tid blant nokre grupper – i dette tilfellet blant menneske frå lågare sosioøkonomisk bakgrunn. Mange forbrukarar, spesielt forbrukarar i lågare sosioøkonomiske grupper, føretrekker forenkla og enkel-å-bruke-og-forstå-merking på produkt (170) .

Svake sider

Ei betra forståing av næringsinnhald og ei oppfatning av kva produkt som er sunnare, tilseier ikkje nødvendigvis at forbrukaren kjøper sunnare produkt. Dette synest å gjelde særleg for personar i lågare sosioøkonomiske grupper (169;170). Det er behov for meir kunnskap om i kva grad matmerkeordningar bidrar til reformulering og eit sunnare kosthald, og kva typar merking dette er (100;108;178)

Samfunnsøkonomiske vurderingar

Framsidemerking (front-of-pack labelling) av mat for å gjere det enklare å velje sunt er rekna som å vere eit kostnadseffektivt tiltak av WHO. Betalingsevne er likevel ein stor barriere for forbrukaren til å kunne ta sunnare val, det blir derfor viktig at prisen på produkta med høg sunnheitsskår ikkje aukar og blir høgare enn på dei med låg skår (180).

Kva for element i COM-B-modellen blir påverka av intervensjonen?

Tiltaket påverkar både evne, motivasjon og dei sosiale moglegheitene.

Omtale av andre relevante tiltak

Menymerking

Det blir stadig vanlegare å ete mat og måltid utanfor heimen. Mykje av det som blir tilbydd ute, er energitett, har høgt innhald av salt og er næringsfattig. Merking av menyar i serveringsbransjen vil gjere det enklare for forbrukarar å velje sunnare alternativ (108;109). Vurderinga til ekspertgruppa er at ein bør greie ut moglegheiter for merking av menyar med kjende merkeordningar som Nøkkelhullet eller Nutri-Score. Menymerking i matservering for å redusere inntaket av energi, metta feitt, sukker og salt er eit tiltak som er tilrådd av WHO (98).

Informasjonskampanjar

Informasjonskampanjar kan ha ei sentral rolle i å halde ved lag kunnskapen om og tilliten, motivasjonen og haldningane befolkninga har til eit sunnare kosthald. Den årlege spørjeundersøkinga frå Helsedirektoratet om haldningar, kjennskap og tillit til kostråda frå 2023 viser at delen som svarte at dei kjenner kostråda, har auka dei siste ti åra (frå 41 prosent til 57 prosent). Kjennskapen har auka mest i aldersgruppa under 30 år. Tilliten har halde seg stabilt høg på rundt 70 prosent sidan 2020. Kjennskapen og tilliten til kostråda aukar med utdanningsnivå (23).

Eit viktig overordna bodskap frå Helsedirektoratet dei siste åra har vore at kvar endring i rett retning er ei god endring. Dette er blant anna tatt inn i kampanjane «små grep, stor forskjell», #MerAv og i Lev. Verkemiddel nytta i slike kampanjar kan til dømes vere informasjonsfilmar, ulike innlegg på sosiale medium, reklameplakatar, annonsar i radio, TV, aviser eller logoar og andre visuelle kjenneteikn.

I Nasjonal handlingsplan for bedre kosthold blir det poengtert at det i dag er mange som gir råd om kosthald (20). Vi blir stadig eksponerte for påstandar og informasjon om kropp og helse av varierande kvalitet gjennom media, reklame og sosiale medium. Det kan vere utfordrande å vite kva som er kvalitetssikra informasjon ein kan stole på, og ikkje sjeldan kan ein møte motstridande informasjon. Informasjonen kan også vere lite brukartilpassa og vanskeleg å forstå. I tillegg viser det seg at kostråda frå styresmaktene ikkje når fram til alle, treffer kanskje mest dei som har kunnskap frå før, og at det kan skape auka sosial ulikskap (181).

WHO fremmar informasjonskampanjar for kosthaldsendringar som eit kostnadseffektivt tiltak (98). Dei viser til to systematiske oversiktsartiklar som viser ein god effekt av informasjonskampanjar, den eine på redusert saltinntak (182) og den andre på auka inntak av frukt og grønt (183). Å måle effekten av kommunikasjonskampanjane og om dei bidrar til reell effekt på kosthaldsendring i befolkninga, er likevel utfordrande (96). Kampanjar mistar gjerne effekt over tid dersom dei ikkje blir gjentatt, og fungerer best i kombinasjon med andre tiltak (96).

Ernæringskompetanse i utdanningar og i kommunar

Kommunane er avhengige av at dei ulike utdanningsinstitusjonane sikrar at framtidige arbeidstakarar har kompetanse innan kosthald og ernæring, og då i tråd med ei brei forståing av kompetanseomgrepet og med vektlegging av tverrfagleg samspel i ernæringsarbeidet.

Ekspertgruppa vurderer at det kan vere aktuelt at den nasjonale rettleiinga for dei kommunale samfunnsmedisinske oppgåvene også inkluderer ei tydeleggjering av dei samfunnsmedisinske oppgåvene i kommunen innan ernæring, blant anna ei tydeleggjering av ansvaret og rolla kommuneoverlegefunksjonen har i ernæringsarbeidet til kommunen med forankring i folkehelselova og helse- og omsorgstenestelova (1). Ekspertgruppa vurderer også at folkehelselova kan bli tydelegare på at mat og ernæring også er ein viktig del av folkehelsearbeidet i kommunen og ein del av samfunnsmedisinen. Vidare ser ekspertgruppa behov for at kommunane knyter til seg ernæringsfagleg kompetanse som blant anna kommuneoverlegen kan samarbeide med, på same måten som når temaet er miljøretta helsevern.

Kommunane har utfordringar med varierande grad av ernæringskompetanse blant nøkkelinstansar og uklarleik i roller og ansvar for ernæringsarbeidet (92). Den nasjonale kartlegginga av ernæringsarbeid i fylker og kommuner viste at det er eit stort potensial for å styrke innsatsen på kosthaldsområdet i dei fleste fylka og kommunane, og at ei av dei viktigaste barrierane for eit godt kosthaldsarbeid er ressursar og ernæringskompetanse (92). Ekspertgruppa vurderer at det kan vere aktuelt å sjå på om det bør vere lovpålagt med ernæringskompetanse i kommunen slik at ein sikrar at kommunen kan oppfylle dei lovpålagde pliktene sine, og for å sikre at kommunane skal gjennomføre nasjonale føringar og tiltak i handlingsplanar og retningslinjer på ein god måte.

Læringsutbytteomtalane for dei ulike utdanningane innanfor helse- og sosialfag er nyleg gjennomgått og fastsette gjennom forskrifter. Forskrift av 3. januar 2020 om nasjonal retningslinje for medisinutdanning omtaler kosthald slik i paragraf 4 bokstav d: «Kandidaten […] har inngående kunnskap om hvordan kosthold, fysisk aktivitet og andre levevaner påvirker helse og sykdom og hvordan denne kunnskapen kan utnyttes i forebygging og behandling av sykdom.» (184). I forskrift av 15. mars 2019 om nasjonal retningslinje for sykepleierutdanning finn vi ikkje nokon tilsvarande læringsutbytteomtale av kosthald (185).

Ekspertgruppa vurderer at det kan vere aktuelt at Helse- og omsorgsdepartementet tar opp med Kunnskapsdepartementet spørsmålet om kva for helsefremmande og førebyggande emne som bør omtalast i slike overordna retningslinjer. Utover retningslinjer for helsefaglege utdanningar tilrår ekspertgruppa også å sjå på korleis utdanningar innan området barn og unge omtaler kosthald som del av fag som skal fremme helse og livsmeistring. Kosthaldet har så store verknader både på folkehelsa og helsetilstanden til den enkelte at dette bør vere eit av dei forholda somsom dei overordna retningslinjene til utdanningane bør omtale. Ein omtale i dei overordna retningslinjene vil ikkje berre prege programma ved utdanningsinstitusjonane, men også påverke utviklinga av lærebøker og digitale læremiddel.

7.5 Reformulering og redusert porsjonsstorleik

Ekspertgruppa tilrår

Ekspertgruppa vil trekke fram to konkrete tiltak som rettar seg høvesvis mot reformulering av produkt for å redusere salt, sukker og metta feitt og auke grønsaker, frukt, fullkorn, fiber og sjømat, og reduksjon av energi gjennom målretta tiltak for å redusere porsjonsstorleikane på snacks, godteri, brus og anna energitett, usunn mat. Ekspertgruppa ser at arbeidet med begge desse tiltaka kan gjerast gjennom intensjonsavtalen (65). Ekspertgruppa meiner at målretta tiltak for å avgrense store porsjonar av bør inkluderast i intensjonsavtalen. Ekspertgruppa meiner vidare det er avgjerande at måla i avtalen blir konkretiserte og følgde opp, og at det i tillegg blir stilt krav til partane om måloppnåing.

Status

Porsjonsstorleikane på snacks, brus, sjokolade og andre energitette mat- og drikkevarer har auka over tid (186;187). Folk et meir når dei blir tilbydde større porsjonar. Dette har blitt demonstrert i både kontrollerte og verkelege omgivnader (188-190). Helse- og omsorgsdepartementet gjekk i 2016 inn i ein intensjonsavtale om tilrettelegging for eit sunnare kosthald med matbransjen. Initiativet til avtalen kom frå NHO Mat og Drikke. Gjennom denne avtalen har matbransjen forplikta seg til å jobbe for å påverke forbrukaråtferd for å bidra til sunnare kosthald gjennom å påverke dei bevisste og ubevisste vala forbrukarane gjer. Målet er å auke delen av befolkninga som har eit balansert kosthald i tråd med kostråda.

Intensjonsavtalen legg til rette for samarbeid mellom mat- og drikkeprodusentar, daglegvarehandel, servicemarknaden (hotell, kiosk, bensinstasjonar, kantiner mv.) og helsestyresmaktene for å bidra til å gjere det enklare for forbrukarane å ta sunnare val. Intensjonsavtalen tar særleg opp arbeid med reformulering. Dette er ein langsiktig prosess, men det er effektivt med tanke på å venne forbrukarane til å like sunnare smakar. Avtalen har konkrete mål om eit redusert inntak av salt, tilsett sukker og metta feitt og mål om auka omsetning av produkt merka med Nøkkelhullet i tillegg til mål om eit auka inntak av grønsaker, frukt og bær, grove kornprodukt, fisk og sjømat i befolkninga. Partane skal arbeide for å nå måla for dei innsatsområda som er relevante for den enkelte parten.

Sterke sider

Reformulering av eksisterande produkt og utvikling av nye produkt med ei sunnare samansetting vil bidra til å fremme eit sunt kosthald, særleg når dette omfattar volumprodukt i kvardagsmatkategorien. Reformulering er særleg aktuelt for å redusere salt, sukker og metta feitt, men også for å auke innhaldet av fiber og fleirumetta feitt. Dette er eit tiltak som må gjennomførast av dei som produserer maten.

Reformulering ved gradvis reduksjon av til dømes salt kan gjerast utan å informere forbrukarane. Dette gjer at tiltaket treffer breitt i befolkninga. Partane har gjennom avtaleperioden allereie vist at ein har komme eit stykke på veg i reduksjonen av salt i eksisterande produkt, men at det framleis er meir å gå på for å oppnå målet i kostråda (191).

Reduksjon i porsjonsstorleikar reduserer kaloriinntaket og kan vere ein effektiv strategi på befolkningsnivå for å forhindre vektauke (188;192). Nyare oppsummeringsstudiar kan tyde på at målretta tiltak for å avgrense store porsjonar av snacks, godteri, brus og annan energitett mat er ein aktuell strategi for å dempe den aukande trenden i overvekt og fedme (188;192).

Svake sider

Reformulering og endring av porsjonsstorleikane tar tid. Tiltaket kan også føre til dyrare produkt dersom det gjer at ein må ta i bruk nye, dyrare prosessar og andre ingrediensar eller råvarer. Vidare regulerer konkurranselova i stor grad kva matprodusentane og kjedene kan dele av informasjon. Matbransjen kan derfor ikkje diskutere og bli einige om kortsiktige konkrete tiltak eller mål. Måla i avtalen må såleis vere langsiktige. Konkurranselova avgrensar korleis styresmaktene kan følge opp måloppnåinga, ein kan ikkje straffe aktørar som ikkje følger opp avtalen, og ein har heller ikkje lov til å måle graden av måloppnåing undervegs knytt til konkrete enkeltaktørar.

Samfunnsøkonomiske vurderingar

WHO reknar reformulering som eit kostnadseffektivt tiltak og tilrår også reduserte porsjonsstorleikar på usunn mat (98).

Kva for element i COM-B-modellen blir påverka?

Tiltaket påverkar moglegheiter, men også motivasjon.

Omtale av andre relevante tiltak

Dulting

Nudging, som vi har sett om til «dulting», blir definert av Richard Thaler og Cass Sunstein på denne måten: «Any aspect of the choice architecture that alters peoples behavior in a predictable way without forbidding any options or significantly changing their economic incentives. To count as a mere nudge, the intervention must be easy and cheap to avoid» (193).

Tanken bakom dulting er å skape valomgivnader som stimulerer til betre avgjerdstaking – for individet sjølv og samfunnet i stort. Dulting blir sett på som eit tillegg til dei meir klassiske folkehelsetiltaka, ikkje som ei erstatning (89). Dulting må ikkje bli nytta som eit argument mot å innføre meir tenlege strukturelle tiltak. Forslaget om reformulering og reduksjon av porsjonsstorleikar er noko som ekspertgruppa ser på som dulting på systemnivå. Andre dultetiltak gruppa hadde ønskt å sjå testa ut, er til dømes sunn-kasse-soner i matbutikken. Det bør også nemnast at kunnskap om åtferdsøkonomi og dulting bør bli nytta for å gjere dei klassiske tiltaka meir effektive – til dømes når det gjeld matmerking og innføring av gratis frukt og grønt i skulen.