6 Evaluering av skattereformen

6.1 Innledning

Regjeringen er opptatt av at skattesystemet skal være rettferdig, virke omfordelende og ha legitimitet i befolkningen. For å sikre dette må en unngå hull i systemet som gjør det mulig å redusere skatten.

Skattereformen ble gjennomført i budsjettene 2004-2006 etter en bred politisk prosess basert på anbefalinger i NOU 2003: 9 Skatteutvalget. Hovedhensikten var å løse det stigende problemet med inntektsskifting, hvor faktiske arbeidsinntekter ble kamuflert som kapitalinntekter gjennom tilpasninger til delingsmodellen. Siden kapitalinntekter ble skattlagt vesentlig lavere enn arbeidsinntekter på marginen, var slike tilpasninger svært lønnsomme.

De sentrale endringene i reformen var:

• å innføre skatt på aksjeinntekter over det som tilsvarer en risikofri avkastning på personlige eieres hånd

• å redusere skatten på arbeidsinntekter

• å fjerne skatt på aksjeinntekter til selskapsaksjonærer for å unngå kjedebeskatning

På denne måten ble de marginale skattesatsene på eierinntekt og arbeidsinntekt utjevnet, og delingsmodellen kunne avvikles. Endringen av aksjeinntektsbeskatningen løste dessuten problemet med at de tidligere reglene trolig var i strid med EØS-reglene. For personlig næringsdrivende ble delingsmodellens prinsipp om å dele næringsinntekten i hhv. inntekt fra arbeid og inntekt fra kapital, erstattet med skjermingsmodellens prinsipp om ekstra skatt på næringsinntekt som overstiger det som tilsvarer en risikofri avkastning av kapitalen.

For øvrig ble de grunnleggende prinsippene fra den forrige store skattereformen i 1992 videreført og til dels styrket. Det betyr blant annet at skattegrunnlagene så langt som mulig skal gjenspeile de faktiske økonomiske forholdene, og at en så langt som mulig skal likebehandle ulike eierformer, finansieringsformer, investeringer og næringer. Disse prinsippene har vist seg å være robuste og bidrar til stabilitet. Brede skattegrunnlag og likebehandling er viktig for å sikre høye skatteinntekter til en lavest mulig samfunnsøkonomisk kostnad, for å unngå skattetilpasninger, og for å oppnå de fordelingspolitiske målene med beskatningen.

Prinsippet om likebehandling av finansieringsformer ligger bak skjermingsfradraget i utbytte- og gevinstbeskatningen. Skjermingen skal sikre at utbytteskatten ikke øker finansieringskostnaden ved ny, norsk egenkapital sammenliknet med andre finansieringskilder. Dette er spesielt viktig for nystartede og små selskap som ikke kan finansiere nye investeringer med tilbakeholdt overskudd, eller som har begrenset tilgang til kredittmarkedene eller internasjonale kapitalmarkeder.

Finansdepartementet legger i det videre arbeidet opp til en bred evaluering av skattereformen, der en involverer både relevante fagmiljøer og organisasjoner. Viktige spørsmål i en slik evaluering vil være om en har lykkes i å fjerne de tidligere tilpasningsmulighetene og om det har oppstått nye, hvordan reformen har virket på inntektsfordelingen etter skatt, om reformen er godt tilpasset økt internasjonalisering med mer mobile skattegrunnlag over landegrensene, om en gjennom utformingen av aksjeinntektsbeskatningen har lykkes i å innføre utbytteskatt uten realøkonomiske skadevirkninger og om de administrative kostnadene for skattemyndighetene og skattyterne knyttet til det nye systemet er akseptable.

Skattereformen er nå inne i sitt tredje år, men en har foreløpig kun statistikk for det første året skattereformen var fullt gjennomført, inntektsåret 2006. Det foreligger derfor ikke et tilstrekkelig datagrunnlag til å kunne trekke konklusjoner om virkningene av reformen. Det er imidlertid ønskelig å oppsummere erfaringene så langt. I dette kapitlet presenteres derfor analyser basert på datamateriale fram til og med 2006.

Mange aksjonærer tilpasset seg reformen på forhånd. Særlig tok mange i den mest formuende delen av befolkningen ut store, skattefrie utbytter før den varslede skatteøkningen. Mesteparten av de ekstraordinære utbyttene ble trolig tilbakeført til selskapene som egenkapital eller lån. Det er derfor ikke grunn til å tro at tilpasningene har påvirket selskapenes soliditet, drift og investeringer. De reinvesterte midlene kan utbetales til eierne som nedskriving av egenkapital eller som tilbakebetalig av lån, uten at det blir ilagt utbytteskatt. Dette innebærer at utbytteskatten trolig vil være lavere de første årene etter reformen enn årene framover.

Utbyttene i 2006 var særlig lave som følge av tilpasningene, men allerede i 2007 begynte utbyttenivået å stige noe igjen. Samtidig ser man at mesteparten av utbyttet som ble tatt ut i 2006, faktisk var skattepliktig. Benyttet skjermingsfradrag utgjorde om lag 10 pst. av utbetalte utbytter til personer dette året. Personlige aksjonærers utbytter i 2006 var svært moderate i forhold til de store overskuddene i selskapene. Det er imidlertid knyttet en betydelig latent skatteplikt til overskuddene som ble holdt tilbake i selskapene, dvs. at de ikke kan utbetales til personlige aksjonærer uten skatt på den delen som overstiger skjermingsfradraget.

Også blant personlig næringsdrivende har det vært tilpasninger til skattereformen. En viktig endring for denne gruppen er at gevinster som tidligere ble skattlagt med 28 pst., nå inngår ved beregningen av personinntekt og dermed kan få en vesentlig høyere skatt på marginen. Mange personlig næringsdrivende valgte derfor å realisere gevinster før reformen. Også for denne gruppen kan altså tilpasningene innebære at datagrunnlaget for 2005 og 2006 er lite representativt. For personlig næringsdrivende som ble definert som passive under delingsmodellen, dvs. at hele næringsinntekten ble skattlagt som kapitalinntekt, har imidlertid reformen betydd en entydig innstramming. Også personlig næringsdrivende som ble definert som aktive under delingsmodellen og dermed fikk beregnet en personinntekt, kan ha fått et bredere personinntektsgrunnlag. Disse kan samtidig ha fått en lettelse gjennom reduserte toppskattesatser.

I vurderingen av fordelingsvirkningene av skattereformen vil det være relevant også å se på virkningene av en forbedret formuesskatt. Regjeringen ser formuesskatten som et supplement til skattereformen, blant annet ved at formuesskatten sikrer at aksjeeiere skattlegges løpende, også i år hvor det ikke tas ut utbytte. I løpet av stortingsperioden har formuesskatten økt mye for dem med store aksjeformuer. Dette er en kursendring i fordelingspolitikken sammenliknet med Bondevik II-regjeringen, som mente skattereformen burde kombineres med en nedtrapping og deretter fjerning av formuesskatten. Det vises til kapittel 5 for en oversikt over fordelingsvirkningene av endringene i formuesskatten.

I dette kapitlet gjøres det først rede for bakgrunnen for og hovedelementene i skattereformen 2006. Deretter presenteres de empiriske resultatene basert på datamateriale fram til og med 2006 for henholdsvis aksjonærer og personlig næringsdrivende. Tilpasningene ved overgangen til det nye systemet preger datamaterialet, og er derfor vektlagt i drøftingen. Så ses skattereformens endringer i lys av internasjonale trender i kapital- og selskapsbeskatningen. Til slutt orienteres det om administrative sider ved skattereformen.

6.2 Skattereformen 2006 - bakgrunn og hovedtrekk

6.2.1 Skattereformen i 1992

Det norske skattesystemet bygger på prinsippene fra skattereformen i 1992. Skattereformen 1992 var en gjennomgripende og prinsipielt fundert reform, som i tråd med den internasjonale trenden i begynnelsen av 1990-årene gikk i retning av bredere skattegrunnlag og lavere satser. Et uoversiktlig system med høye formelle skattesatser og omfattende fradrag og unntak ble erstattet med lavere satser og grunnlag som i større grad gjenspeilte de økonomiske realitetene.

Skattesystemet, særlig selskapsbeskatningen, var overbelastet med til dels motstridende politiske mål. Dette bidro til en mindre effektiv ressursbruk og åpnet for omfattende skatteplanlegging, særlig blant høyinntektsgruppene. Et viktig prinsippvalg ved 1992-reformen var å redusere antall mål for selskapsbeskatningen. Etter reformen ble selskapsskattens oppgave først og fremst å gi skatteinntekter, og den skulle utformes slik at ressursene ble brukt effektivt. Det skattepliktige overskuddet skulle så langt som mulig tilsvare det faktiske økonomiske overskuddet. Dette krevde blant annet at ulike næringer, eierformer, finansieringsformer og investeringer ble likebehandlet (nøytralitet), og at inntekter og tilhørende utgifter var gjenstand for samme skattesats og ble periodisert riktig. Slik likebehandling er nødvendig for at beslutninger som gir høyest mulig privatøkonomisk lønnsomhet, også skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme. Prinsippene som ble lagt til grunn for selskapsbeskatningen i 1992-reformen, har vist seg å være robuste og bidratt til stabile og forutsigbare rammebetingelser for næringslivet. Endringene i bedriftsbeskatningen har også bidratt positivt til økonomisk vekst og gitt økte skatteinntekter.

Personbeskatningen gjennomgikk også omfattende endringer i 1992 ved at skattegrunnlag ble utvidet og satser redusert. Før reformen skulle personlige skattytere svare mange ulike skatter (medregnet trygdeavgift), som ble utlignet på til dels ulike grunnlag. Høye formelle skattesatser og sjenerøse fradragsordninger ga opphav til skatteplanlegging og kunne gi urettferdige utslag. Verdien av fradrag ble bestemt av marginalskattesatsen til skattyteren, slik at verdien av for eksempel rentefradraget var større for en person med høy inntekt enn for en person med lav inntekt. Dette svekket fordelingsvirkningene av skattesystemet, og bidro til å svekke incentivene til å spare.

Innføringen av et klarere skille mellom arbeidsinntekter og kapitalinntekter, det såkalte duale inntektsskattesystemet, sto sentralt i 1992-reformen. Med det duale inntektsskattesystemet ble fordelingshensyn ivaretatt gjennom en progressiv skattlegging av brutto arbeids- og pensjonsinntekter, mens hensynet til effektiv ressursbruk ble førende for skattleggingen av kapitalinntekter til personer, som i likhet med selskapsoverskudd ble ilagt en flat skatt på 28 pst. på et nettogrunnlag. Det duale systemet bestod av to skattegrunnlag, alminnelig inntekt og personinntekt. Alle skattepliktige, både personer og bedrifter, ble ilagt en flat skatt på 28 pst. på alminnelig inntekt. Alminnelig inntekt for personer består av alle typer skattepliktige inntekter, også arbeidsinntekter, fratrukket standardfradrag og fradragsberettigete utgifter som gjeldsrenter mv. Den flate skattesatsen på alminnelig inntekt sikret at alle fradrag, herunder fradrag for kapitalkostnader, fikk lik skattemessig verdi for alle skattytere. Personlige skattytere skulle i tillegg betale trygdeavgift og ev. toppskatt av personinntekten. Personinntekten omfatter inntekt fra arbeid og pensjon uten fradrag av noen art. For å unngå at inntekter som var skattlagt på selskapsnivå også ble skattlagt på personnivå (dobbeltbeskatning), ble godtgjørelsesfradraget for utbytter og RISK-systemet for aksjegevinster innført.

Det duale inntektsskattesystemet innebar en stor forskjell i marginalskattesatser på inntekter fra arbeid og inntekter fra kapital, jf. figur 6.1. For eiere som både hadde skutt inn kapital og arbeidet i egne virksomheter, ble delingsmodellen innført for å skille næringsinntekten i en kapitalinntektsdel og en personinntektsdel. Modellen gjaldt for enkeltpersonforetak, aktive eiere i aksjeselskap og deltakere i deltakerlignede selskap. Gjennom delingsmodellen ble kapitalinntekten fastsatt ved å multiplisere kapitalen i virksomheten med en kapitalavkastningsrate. Kapitalavkastningsraten skulle tilsvare markedsrenten pluss et risikotillegg. Denne beregnede kapitalavkastningen ble trukket fra netto næringsinntekt for å komme fram til arbeidsavkastningen, eller såkalt beregnet personinntekt. Beregnet personinntekt inngikk i personinntektsgrunnlaget og ble ilagt trygdeavgift og eventuell toppskatt.

Skattereformen 1992 var primært en reform av inntektsbeskatningen, og særlig innenfor selskaps- og kapitalinntektsbeskatningen gikk en langt i å rendyrke de overordnede prinsippene.

6.2.2 Utviklingen etter 1992 - inntektsskifting og behov for ny reform

Delingsmodellen var svært viktig i 1992-reformen, og kunne betraktes som en bro mellom de ulike delene i det duale inntektsskattesystemet. Aarbakkegruppen, som utredet grunnlaget for reformen i 1992, pekte på at forskjellen i marginalskattesatser ikke måtte bli for stor dersom en skulle unngå sterke motiver til å omdanne arbeidsinntekter til kapitalinntekter (inntektsskifting). Gruppen antydet at forskjellen ikke burde overstige 20 prosentpoeng.

Figur 6.1 viser utviklingen i den marginale satsforskjellen på arbeidsinntekter (inkludert arbeidsgiveravgift) og utbytter fra 1980 til 2008. Figuren viser at forskjellen i marginalskatt økte betydelig etter 1992. I 2004 var høyeste marginalskattesats på arbeidsinntekt 55,3 pst. uten arbeidsgiveravgift og 64,7 pst. inklusiv arbeidsgiveravgift. Maksimal marginalskatt på utbytter var 28 pst. i 2004. Reduksjonen i satsforskjellen i 2001 skyldes den midlertidige utbytteskatten på 11 pst. som gjaldt for inntektsåret 2001.

Den store satsforskjellen på arbeidsinntekter og kapitalinntekter ga sterke incentiver til å omdanne reelle arbeidsinntekter til utbytte. Særlig eiere som arbeidet i egen virksomhet hadde mulighet til å foreta inntektsskifting. Delingsmodellen, som skulle håndtere dette, ble etter hvert for liberal både når det gjaldt reglene for å avgjøre delingsplikten og reglene for å fastsette beregnet personinntekt. Det gjaldt blant annet liberale takregler som fikk en intervallpreget utforming og behandlet virksomheter ulikt.

Kilde: Finansdepartementet.

Kriteriet for delingsplikt var at eieren eller eierne som ble klassifisert som aktive, til sammen eide minst 2/3 av selskapet. En utbredt lovlig tilpasning var å selge 1/3 av selskapets aksjer til en ikke-nærstående passiv eier. Det er grunn til å tro at det også skjedde ulovlige tilpasninger, for eksempel ved at aksjene ble overdratt passive eiere, og at hele eller deler av utbyttet ble ulovlig tilbakebetalt til de opprinnelige aktive eierne. En kunne også unngå delingsplikt ved å rapportere en arbeidsinnsats i virksomheten som ikke overskred 300 timer i året.

Den liberale utformingen av delingsreglene førte til omfattende tilpasninger av den typen som er beskrevet i eksemplet i boks 6.1. Andelen delingspliktige aksjeselskap sank fra 55 pst. i 1992 til 32 pst. i 2002. Først og fremst virksomheter med lav eller negativ inntjening ble værende i delingsmodellen. Hele 80 pst. av delingspliktige næringsdrivende hadde negativ beregnet personinntekt i 2002. Omgåelsene av delingsmodellen er dokumentert av Skatteutvalget i NOU 2003: 9 og i en rapport utarbeidet av Riksrevisjonen.

6.2.3 Skattereformen 2006 - hovedtrekk

Hovedproblemet skattereformen skulle løse, er beskrevet i mandatet til Skatteutvalget som utredet reformforslaget:

«Den store satsforskjellen i beskatningen av arbeids- og kapitalinntekter skaper spenninger i skattesystemet. Problemene har økt etter 1992 som følge av at marginalskatten på høye arbeidsinntekter har økt betydelig, dels i form av økt toppskatt og dels i form av økt arbeidsgiveravgift på høye lønnsinntekter. Samtidig har delingsmodellen blitt endret flere ganger etter 1992, hovedsakelig i lempelig retning. Resultatet er at både motivene og mulighetene til tilpasninger til delingsmodellen har økt, gjennom å få det som reelt sett er arbeidsavkastning til å bli skattlagt som kapitalinntekt. Det er samfunnsøkonomisk uheldig dersom det brukes store ressurser på tilpasninger hvis viktigste formål er å spare skatt. Det fører dessuten til en skattemessig forskjellsbehandling av høy arbeidsavkastning, blant annet avhengig av om den enkelte driver slik skattetilpasning eller ikke, og til å svekke den faktiske inntektsutjevningen gjennom skattesystemet.»

Utvalgets mandat var for øvrig bredt og omfattende, og det var mange problemstillinger som skulle behandles i tillegg til inntektsskiftingen. Særlig hadde de internasjonale rammebetingelsene endret seg fra 1992, og utvalget ble bedt om å vurdere om skattesystemet var godt nok tilpasset denne utviklingen, samt om systemet var forenlig med kravene EØS-avtalen stiller, blant annet krav til skattemessig likebehandling av borgere og virksomheter i Norge og EØS. Videre ble utvalget bedt om å vurdere formuesskatten særskilt. I utformingen av forslaget skulle det legges vekt på stabilitet, forutsigbarhet og forenkling av skattesystemet.

Problemet med inntektsskifting ble løst ved å jevne ut forskjellen i marginalskattesatser mellom lønn og aksjeinntekter (utbytter og gevinster), samtidig som en så langt som mulig videreførte prinsippene i det duale inntektsskattesystemet om skattemessig likebehandling av finansieringskilder, organisasjonsformer, investeringer og næringer (nøytralitet).

Det ble innført en utbytte- og gevinstskatt med et skjermingsfradrag som regnes ut på grunnlag av aksjenes kostpris (aksjonærmodellen). Skjermingen innebar at bedriftenes marginale finansieringskostnader ikke ble påvirket. Hele aksjeinntektsbeskatningen kunne baseres på informasjon knyttet til den personlige aksjonæren.

Kilde: Finansdepartementet.

Aksjonærmodellen ble kombinert med at de høyeste skattesatsene på arbeidsinntekter ble redusert. Aksjonærmodellen innebærer 28 pst. skatt på utbytter og gevinster på personnivå (utover skjermingsfradraget). På marginen blir aksjeinntekter med dette skattlagt med 48,16 pst. Fra 2004 til 2006 ble høyeste skattesats på arbeidsinntekter gradvis redusert. Ved innføring av utbytteskatten i 2006 var høyeste skattesats på arbeidsinntekt 47,8 pst. ekskl. arbeidsgiveravgift og 54,3 pst. inkl. arbeidsgiveravgift, jf. figur 6.2.

Utjevningen av marginalskattesatser på arbeidsinntekter og aksjeinntekter gjorde det mulig å fjerne delingsmodellen. For personlige aksjonærer erstattet aksjonærmodellen i tillegg de tidligere godtgjørelses- og RISK-reglene. Godtgjørelses- og RISK-reglene skulle sikre at selskapsoverskudd ikke ble dobbeltbeskattet når det ble tatt ut som utbytte eller realisert som gevinst, men kun skattlagt med 28 pst. i selskapet i likhet med alle andre kapitalinntekter. For selskapsaksjonærer ble godtgjørelses- og RISK-reglene erstattet av et fullstendig fritak for skatt på aksjeinntekter for å unngå kjedebeskatning i selskapssektoren (fritaksmetoden). Innføringen av aksjonærmodellen krevde et velfungerende aksjonærregister for å holde rede på kostpriser, skjermingsbeløp mv., og det har vært administrative problemer ved å gå over til et nytt system, jf. avsnitt 6.6. Likevel må det anses som en forenkling at delingsmodellen, godtgjørelsesmetoden og RISK-systemet samtidig ble avviklet.

Prinsippet om skjerming ble også gjort gjeldende for enkeltpersonforetak og deltakerlignede selskap. For enkeltpersonforetak er metoden for å beregne personinntekt i stor utstrekning videreført fra delingsmodellen, men prinsippet om deling etter inntektens kilde (arbeidsinnsats eller kapital) er erstattet av et prinsipp om å skjerme den risikofrie avkastningen av investeringen. Dette innebærer en noe strengere definisjon enn i delingsmodellen av hvor stort fradrag man skal få på basis av den investerte kapitalen i virksomheten ved beregning av personinntekten. For deltakerlignede selskap ble Uttaksutvalgets anbefaling om uttaksbeskatning fulgt opp. Det innebærer at deltakerlignede selskap beskattes om lag likt som aksjeselskap. I avsnitt 6.4 er det gjort nærmere rede for endringene for enkeltpersonforetak og deltakerlignede selskap.

Rent praktisk tar skjermingsgrunnlaget i aksjonærmodellen utgangspunkt i aksjens kostpris, regulert med eventuelle negative eller positive RISK-beløp som skattyter måtte ha opparbeidet i det gamle systemet. Skjermingsfradraget er tilordnet den enkelte aksje og tilfaller av praktiske årsaker aksjonæren som eier aksjen 31.12. i inntektsåret. Dersom aksjen realiseres i løpet av inntektsåret, mister selgeren skjermingsfradraget til kjøper, noe som normalt vil reflekteres i aksjens realisasjonsvederlag. Ubenyttet skjerming kan benyttes i senere år for samme aksje. I tillegg legges ubenyttet skjerming til skjermingsgrunnlaget. På den måten bevares nåverdien av ubenyttet skjerming ved at det framføres med en rente tilsvarende skjermingsrenten.

Skjermingsfradraget skal sørge for at investeringens sikre alternativavkastning, for eksempel det som tilsvarer avkastningen ved sparing i bank eller obligasjoner, ikke blir skattlagt. Det overskytende, gjerne betegnet som renprofitt, kan skattlegges uten at investeringenes nivå og sammensetning påvirkes, jf. boks 6.3. Skjermingsfradraget skal sikre at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke blir privatøkonomisk ulønnsomme. Det har vært et viktig hensyn at ikke innføring av utbytteskatt skulle føre til at tilgangen på ny, norsk risikokapital ble svekket. Dette ville særlig kunne ramme nystartede og små selskap som ikke kan finansiere nye investeringer med tilbakeholdt overskudd, som er kredittrasjonerte, eller som har begrenset tilgang til internasjonale kapitalmarkeder.

Av praktiske hensyn, og for å unngå skattemotiverte tilpasninger, kan ikke skjermingsfradraget knyttet til den enkelte aksje benyttes til å skjerme inntekter fra andre aksjer for skatt. Uten denne regelen ville en personlig skattyter hatt motiv til å kjøpe aksjer av et selskap, en skattefri institusjon eller en utenlandsk statsborger som ikke er utbytteskattepliktig, rett før årsskiftet for å selge dem tilbake igjen rett etter årsskiftet. Gjennom slike årsskiftehandler ville skattyteren kunne øke sitt skjermingsbeløp, uten at den opprinnelige aksjonæren ville tapt noe. Som følge av at adgangen til å samordne skjermingsfradrag på tvers av aksjer avskjæres, vil skjermingsfradraget gå tapt dersom en aksje realiseres og det ikke er tilstrekkelig gevinst til å bruke opp resterende ubenyttet skjerming. Denne restriksjonen svekker aksjonærmodellens nøytralitetsegenskaper.

6.3 Foreløpige virkninger av aksjeinntektsbeskatningen

Aksjonærer får inntekter fra selskapene i form av utbytter og gevinster/tap ved salg av aksjer. Dette avsnittet vil i hovedsak se på utviklingen i utbyttenivå og fordelingen av utbytte til personlige aksjonærer. Det er her en har sett de største tilpasningene til skattereformen. De ekstraordinært høye utbyttene før 2006 ble ifølge anslag fra Statistisk sentralbyrå trolig i stor grad reinvestert som egenkapital og lånekapital i selskapene. Tilpasningene hos aksjonærene har derfor i liten grad påvirket kapitalsituasjonen for bedriftene.

Det har vært store endringer i utbytteutbetalingen til personlige aksjonærer de siste årene, slik det framgår av figur 6.3. Den midlertidige utbytteskatten i 2001 medvirket til de lave utbetalingene dette året. Inntektsåret 2005 var det siste året personlige aksjonærer kunne motta utbytte skattefritt. Som en tilpasning til de varslede skatteøkningene tok mange aksjonærer ut store, skattefrie utbytter i årene før 2006. I 2006 og 2007 har utbyttene til personlige aksjonærer som ventet vært langt lavere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

De ekstraordinære utbyttene i perioden 2002-2005 ble i stor grad skutt inn som ny egenkapital eller lånekapital i selskapene, jf. tabell 6.1. Statistisk sentralbyrå har anslått husholdningenes reinvesteringer av ekstraordinære utbytter de seneste årene ved å vurdere husholdningenes ekstraordinære utbytter i forhold til historiske utbyttenivå. I anslaget tas det hensyn til aksjonærenes tilgang på kreditt, målt som forskjellen mellom låneopptak og endring i bankinnskudd. Av de reinvesterte midlene i perioden 2002-2005 anslår Statistisk sentralbyrå at om lag 2/3 er reinvestert som ny innskutt egenkapital mens 1/3 er reinvestert som endringer i lån mellom aksjonær og selskap. De reinvesterte midlene vil i senere år gi aksjonærene mulighet til uttak av innskutt egenkapital og lånekapital uten beskatning på aksjonærens hånd.

I 2006 og 2007 har mange personlige aksjonærer tatt ut tidligere innskutt egenkapital og lånekapital. Dersom en inkluderer reinvesterte midler og uttak av kapital, har husholdningenes årlige netto uttak fra aksjeselskap ligget mellom 20 og 30 mrd. kroner i perioden 2000-2007

Tilpasningsmulighetene ble omtalt i Ot. prp. nr. 1 (2004-2005):

«I utgangspunktet må det kunne ansees akseptabelt at skattlagt selskapsoverskudd i det gamle skatteregimet utdeles som utbytte med godtgjørelse før overgang til aksjonærmodellen.»

Tilpasningene kan redusere utbytteskatten i de første årene etter reformen, men beholdningen av innskutt kapital er for mange begrenset. Dessuten vil et uttak av innskutt egenkapital redusere skjermingsgrunnlaget, slik at en større del av framtidige utbytter og realisasjonsgevinster vil bli skattepliktig. I et stabilt skattesystem vil dermed uttak av innskutt kapital i stedet for skattepliktig utbytte ikke gi en skattebesparelse for aksjonæren, men kun en utsettelse av skattebetalingen.

Aksjonærene kan i tillegg til utbytte ha gevinster og tap ved salg av aksjer. Figur 6.3 viser utviklingen i netto skattepliktig realisasjonsgevinst for personlige aksjonærer. I 2006 var disse gevinstene 15,8 mrd. kroner, og den utlignede skatten var om lag 4,4 mrd. kroner. Salg av aksjer har gjennom årene gitt både netto gevinst og tap for aksjonærene siden verdiutviklingen for aksjene varierer sterkt fra år til år. Dessuten vil salgsgevinstene være avhengige av hvor store deler av aksjeporteføljen som realiseres, og hvilke aksjer som blir realisert. Skattereformen vil over tid gi større andel skattepliktig realisasjonsgevinst for personlige aksjonærer. Den skattemessige inngangsverdien for aksjene vil etter 2006 bli oppjustert med ubenyttet skjermingsfradrag, og denne justeringen vil over tid være lavere enn RISK-justeringen av inngangsverdien som ble gjort fram til 2005. Skattereformen sikrer at aksjeinntekt utover benyttet skjermingsfradrag skattlegges med 28 pst. på personens hånd uavhengig av om inntekten kommer fra utbytte eller fra realisasjonsgevinster.

De personlige aksjonærene mottok bare 7,4 mrd. kroner i utbytte i 2006, mens de mottok over 40 mrd. kroner i utbytte i gjennomsnitt i årene 2000-2004. Aksjonærene hadde i 2006 rom for utbytter innenfor skjermingsfradraget på mer enn 5 mrd. kroner. Skjermingsfradraget er knyttet til den enkelte aksje. Fordelingen av utbytteuttaket både mellom aksjonærer og mellom aksjer vil dermed innvirke på hvor stor del av skjermingsfradraget som benyttes det enkelte året. Skjermingsfradrag som ikke benyttes et år, vil framføres og komme til fradrag i senere år. I 2006 ble kun 0,6 mrd. kroner av skjermingsfradraget fradragsført mot mottatt utbytte. Det skattepliktige utbyttet for personene utgjorde dermed om lag 6,8 mrd. kroner, og den utlignede skatten om lag 1,9 mrd. kroner. En stor del av mottatt utbytte var dermed skattepliktig til tross for det lave utbyttenivået.

I 2006, som i tidligere år, mottok de fleste aksjonærer ingen eller lave utbytter. I de siste årene har 80 til 90 pst. av de aksjonærene som mottok utbytter, mottatt beløp under 50 000 kroner per aksjonær. Det er særlig reduksjoner blant de aksjonærene som mottok mer enn 50 000 kroner i utbytte, som forklarer reduksjonen i utbyttenivå for 2006. For det første var det en sterk reduksjon i antall aksjonærer som mottok utbytte over 50 000 kroner. I 2006 var det 21 000 aksjonærer som mottok utbytter over dette nivået, mens tilsvarende antall i årene 2002-2005 lå på mellom 48 000 og 73 000 aksjonærer. Dessuten er gjennomsnittlig utbytteutbetaling vesentlig redusert for dem som mottok de største utbyttene. For de aksjonærene som mottok mer enn 500 000 kroner, var gjennomsnittlig utbytte 1,3 mill. kroner i 2006, mens gjennomsnittlig utbytte for denne gruppen i perioden 2002-2005 lå på mellom 2,7 og 3,6 mill. kroner.

Siden aksjonærenes uttak i 2006 var moderate, kan en få et bedre inntrykk av opptjent aksjeinntekt og latent aksjebeskatning ved å se på personlige aksjonærers andel av årsresultatet i selskapene. Ved å koble opplysninger i aksjonærregisteret og regnskapsstatistikk for ikke-finansielle aksjeselskap kan en anslå personlige aksjonærers andel av selskapenes årsresultat etter skatt. Anslaget tar utgangspunkt i årsresultatet i selskap der personer har direkte eierskap. Personenes andel av overskuddet vil dermed undervurderes dersom de direkte eide selskapene ikke har resultatført det fulle overskuddet i bakenforliggende aksjeselskap. Uttrekket viser at personlige aksjonærer i gjennomsnitt bare tok ut om lag 10 pst. av årsresultatet etter skatt for 2005 som utbytte i 2006. Aksjonærene kan utsette skatteplikten så lenge de ikke tar ut inntekter gjennom utbytte eller salgsgevinst, men da vil de heller ikke kunne disponere selskapsresultatene i sin personlige økonomi. For 2006 valgte personlige aksjonærer å la over 50 mrd. kroner av årsresultatet bli stående i selskapene. Det tilbakeholdte overskuddet vil bli investert og kan gi grunnlag for høyere utbytter eller salgsgevinster i framtidige år. Ubenyttet skjermingsfradrag i 2006 var på om lag 4,6 mrd. kroner. Det vil si at tilbakeholdte overskudd i 2006 langt overstiger skjermingsfradraget, og at det foreligger en latent skatteplikt som vil utløses når overskuddet tas ut av selskapet. Som vist i neste avsnitt vil den mest formuende delen av befolkningen stå for det meste av denne skatteforpliktelsen ettersom de eier hoveddelen av aksjekapitalen.

Fordelingseffekter

Eierskapet til aksjeselskapene er skjevt fordelt i befolkningen. Over tid utgjør aksjeinntekter en stor andel av samlede inntekter for de mest formuende personene. Derfor er det ønskelig å vise fordelingen av aksjeinntekten mellom ulike deler av befolkningen. For dette formålet kan det tas utgangspunkt i fordelingen av brutto skattbar formue. Størrelsen på formuen er viktig for personenes forbruksmuligheter over tid, både fordi formuen vil generere en årlig avkastning og fordi personene kan velge å forbruke deler av formueskapitalen. Dessuten vil fordeling etter formue gi mer stabile grupper fra år til år enn ved fordeling etter det enkelte års inntekter.

En fordeling etter brutto formue viser at de mest formuende personene eier det meste av aksjeverdiene. Dersom alle personer over 17 år fordeles i 10 like store grupper (desiler) etter størrelsen på samlet brutto formue, står de 9 første formuesgruppene kun for 11 pst. av skattemessig formuesverdi av aksjer og aksjefond. Den 10. formuesgruppen har 89 pst. av formuesverdien av aksjer, og av dette har den siste prosenten med høyest formuer 68 pst. av de samlede aksjeverdiene. Enda finere fordelt står den mest formuende 0,1 pst., dvs. de vel 3 600 personene med høyest skattepliktig bruttoformue, for 47 pst. av den samlede formuesverdien av aksjer og aksjefond. Dermed vil skattereglene for aksjeformue og aksjeinntekter bety mye for inntektsfordelingen.

Figur 6.4 viser fordelingen av skattepliktig utbytte og netto skattepliktig gevinst fra realisasjon av aksjer for 2006. I figur A er alle skattepliktige personer fordelt i 10 like store formuesgrupper etter størrelsen på brutto skattemessig formue. Personer i de 9 laveste formuesgruppene mottok kun 15 pst. av skattepliktige utbytter og salgsgevinster i 2006, og den 10. formuesgruppen mottok 85 pst. av skattepliktige utbytter og salgsgevinster i 2006. Figur B, der den 10. formuesgruppen er fordelt finere etter persentiler, viser en sterk opphopning av skattepliktig utbytte og salgsgevinst for personer med høyest bruttoformue. Den siste prosenten av personene rangert etter formue mottok 50 pst. av skattepliktige utbytter og salgsgevinster i 2006.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Mottatt utbytte i forhold til størrelsen på aksjeformue var i 2006 om lag lik i alle formuesgrupper, med unntak av siste persentil som mottok klart mindre utbytte ift. aksjeverdier. Personene i siste persentil tok imidlertid ut betydelige verdier gjennom tilbakebetaling av tidligere innskutt egenkapital. Av et samlet uttak av innskutt egenkapital på 8,5 mrd. kroner, mottok personene i siste persentil 7,3 mrd. kroner. De mest formuende personene har altså forskjøvet skattebetalingen ved å redusere uttaket av skattepliktig utbytte i 2006 og i stedet ta ut tidligere innskutt egenkapital som ikke er skattepliktig på personens hånd.

Virkningen av skattereformen for aksjeinntekter kan illustreres ved å se på utviklingen i gjennomsnittlig skatteprosent før og etter reformen. Gjennomsnittlig skatteprosent regnes her som utlignet skatt i forhold til skattepliktig bruttoinntekt. I figur 6.5 er befolkningen delt i grupper etter størrelsen på bruttoinntekt, og linjene viser gjennomsnittlig skatteprosent for 2005 og 2006. I figuren vises skatteprosenten på personens hånd i stiplede linjer. Resultatene som har gitt grunnlag for utbyttet, har blitt beskattet i selskapene. De heltrukne linjene inkluderer derfor selskapsskatt relatert til det mottatte utbyttet. Bruttoinntekten er tilsvarende oppjustert med selskapsskatten for det mottatte utbyttet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For 2005 viser figuren svært lav gjennomsnittlig skatteprosent for personene med høyest inntekt. Det skyldes at denne gruppen mottok ekstraordinært høye utbytter, som ikke ble beskattet på personenes hånd. De høye utbyttene i 2005 økte bruttoinntekten for personene uten at utlignet skatt økte. Gjennomsnittsskatten ble derfor lav for personene med høyest inntekt. Når en inkluderer selskapsskatten, øker gjennomsnittlig skatteprosent for dem med høyest inntekt i 2005 vesentlig. Imidlertid viser også den heltrukne linjen for 2005 at gjennomsnittsskatten faller med inntekten for de øverste inntektsgruppene, siden disse mottok store utbytter som ikke ble beskattet på personens hånd.

Endringen i gjennomsnittlig skatteprosent fra 2005 til 2006 skyldes hovedsakelig endring i utbytteatferden. Den store reduksjonen i mottatt utbytte gjorde at bruttoinntektene i høyinntektsgruppene falt vesentlig fra 2005 til 2006. Samtidig var utlignet skatt om lag den samme for disse personene siden de høye utbyttene i 2005 ikke ble beskattet på personens hånd. Som følge av dette økte gjennomsnittlig skatteprosent vesentlig fra 2005 til 2006 for personene med høyest inntekt. For 2006 er effekten av å inkludere skatten på selskapets hånd mindre siden mottatt utbytte dette året var lavt. Siden uttakene var så lave i 2006, har økt skattesats for aksjeinntekter utover skjerming så langt kun i mindre grad bidratt til økt beskatning for eiere med høye aksjeinntekter.

Utviklingen i gjennomsnittsskatten for de rikeste framover vil avhenge av aksjeinntekten til personlige eiere og hvor stor del av denne inntekten som blir tatt ut innenfor skjermingsfradraget. I det ekstremtilfellet at personene kun mottar aksjeinntekter innenfor skjermingsfradraget, vil aksjeinntekten bare beskattes på selskapets hånd med 28 pst. skatt. På den andre siden vil samlet skattesats på selskapets og aksjonærens hånd for aksjeinntekter utover skjerming være 48,16 pst. Som tidligere omtalt viser statistikk fra Statistisk sentralbyrå at personenes andel av årsresultatet i ikke-finansielle aksjeselskap var opp mot 60 mrd. kroner i 2005. Det beregnede skjermingsfradraget for 2006 var til sammenlikning vel 5 mrd. kroner. Dersom aksjonærene hadde tatt ut hele sin andel av årsresultatet som aksjeinntekt i 2006, ville dermed den gjennomsnittlige skatteprosenten for aksjeinntektene ha blitt om lag 46 pst. Utbytteskatten vil over tid bidra til å øke progressiviteten i skattesystemet ved at personene med høyest aksjeinntekt vil måtte betale en vesentlig høyere skatt ved et normalt uttak enn det de gjorde tidligere. Dette har i vesentlig grad bidratt til å forbedre skattesystemets omfordelende egenskaper.

6.4 Foreløpige virkninger av skjermingsmetoden for personlig næringsdrivende

6.4.1 Enkeltpersonforetak

Næringsinntekten i et enkeltpersonforetak skattlegges som alminnelig inntekt med 28 pst. Med skjermingsmetoden trekkes deretter et beregnet skjermingsfradrag fra i næringsinntekten for å komme fram til personinntekten, som ilegges trygdeavgift og eventuell toppskatt. Skjermingsfradraget framkommer ved å multiplisere skjermingsgrunnlaget med skjermingsrenten. Skjermingsgrunnlaget fastsettes med utgangspunkt i den skattemessige verdien av eiendelene i foretaket, på tilsvarende måte som kapitalavkastningsgrunnlaget i delingsmodellen. Skjermingsmetoden for enkeltpersonforetak er basert på samme prinsippet som utbyttebeskatningen, ved at en avkastning tilsvarende den risikofrie avkastningen på kapitalen bare skattlegges med 28 pst., men skiller seg fra aksjebeskatningen ved at ekstrabeskatningen skjer løpende og ikke ved uttak. Personlig næringsdrivende kan dermed ikke utsette ekstraskatten ved å holde tilbake overskuddet i næringsvirksomheten.

Skjermingsmetoden for deltakerlignede selskap er i likhet med aksjebeskatningen basert på uttaksbeskatning. Aksjeselskap og deltakerlignede selskap har i prinsippet ikke noen skattemessig fordel av å kunne utsette skatt ved å holde tilbake overskuddet i selskapet. Men sammenliknet med skjermingsmetoden for enkeltpersonforetak, kan muligheten for å holde tilbake overskudd innebære en likviditetsfordel.

Uttaksutvalget vurderte muligheten for å innføre en modell basert på beskatning ved utdeling også for enkeltpersonforetak. Det ble imidlertid konkludert med at dette ikke burde gjennomføres fordi det ville komplisere regelverket for enkeltpersonforetak både strukturelt og lovteknisk, ettersom enkeltpersonforetak ikke er egne rettssubjekt. En utdeling ville i prinsippet kun være en transaksjon innenfor samme skattyters økonomi, noe som også ville ha krevd mer oppfølging av enkeltpersonforetak når det gjelder regnskap og revisjon.

De viktigste endringene i skattleggingen av selvstendig næringsdrivende som følge av innføringen av skjermingsmetoden kan oppsummeres med følgende:

• Renten som benyttes i skjermingsmetoden, er lavere enn kapitalavkastningsraten som ble lagt til grunn i delingsmodellen, siden det ikke er grunnlag for risikotillegg i skjermingsmetoden.

• Skillet mellom liberale yrker (advokatvirksomhet, arkitekter, konsulentvirksomhet, leger, meglere, forfattere mv.) og ikke-liberale yrker (jordbruk, skogbruk mv.), aktivitetskravet (300-timersregelen) og takreglene ble fjernet. Alle disse reglene skulle bidra til å fastsette en mest mulig korrekt arbeidsavkastning, noe som ikke lenger er relevant i skjermingsmetoden.

• Realisasjon av gevinster i næring inngår ved beregningen av personinntekten.

Endringen i beskatningen av enkeltpersonforetak må også ses i lys av aksjonær- og deltakermodellen, som gir ekstrabeskatning av overskudd som overstiger en risikofri rente, og der kapitalgevinster inngår i grunnlaget. Dermed blir den marginale skattesatsen 48,16 pst. på avkastningen utover skjermingsbeløpet i disse selskapstypene, og ikke 28 pst. Likebehandling mellom disse beskatningsmodellene var altså et vesentlig hensyn bak behandlingen av kapitalgevinster og -tap i skjermingsmetoden for enkeltpersonforetak.

Proveny- og fordelingsvirkninger for enkeltpersonforetak

Selv om mulighetene for å tilpasse seg innføringen av skjermingsmetoden for personlig næringsdrivende var relativt begrensede sammenliknet med skjermingsmetoden for aksjonærer, var tilpasningene til de nye gevinstskattereglene omfattende. Gevinstene ble redusert fra i gjennomsnitt 30 000 kroner i 2005 til 3 000 kroner i 2006. Som følge av bl.a. dette vil det først være mulig å foreta en grundig vurdering av reformen for enkeltpersonforetak etter at systemet har virket noen år. Nedenfor gjengis imidlertid noen foreløpige resultater basert på selvangivelsesstatistikken for 2005 og 2006.

Næringsdrivende i enkeltpersonforetak som hadde en arbeidsinnsats på mindre enn 300 timer i virksomheten, ble ansett som passive i delingsmodellen. En viktig endring for enkeltpersonforetak ved innføringen av skjermingsmetoden var at skillet mellom passive og aktive næringsdrivende ble fjernet. Det finnes ingen samlet oversikt over hvor mange næringsdrivende som ble regnet som passive og hvor mange som var aktive i 2005. Men dersom en legger til grunn at alle med beregnet personinntekt i 2005 var aktive og resten var passive, var om lag 80 pst. aktive (244 000 personer) og 20 pst. passive (56 000 personer).

Selvangivelsesstatistikken for 2005 og 2006 viser at næringsinntekten falt med i gjennomsnitt 35 000 kroner fra 2005 til 2006, noe som først og fremst skyldtes reduksjonen i gevinster. Likevel økte samlet personinntekt for næringsdrivende i alt, jf. fig 6.6. Dette skyldes først og fremst at også de passive fikk beregnet en personinntekt i 2006. I figur 6.6 er det sett bort fra de som hadde negativ beregnet personinntekt.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 6.2 viser at gjennomsnittlig beregnet personinntekt fra næring økte med om lag 15 000 kroner fra 2005 til 2006 for de som var aktive i 2005, inklusive de som hadde negativ beregnet personinntekt. Samlet personinntekt fra denne gruppen økte dermed med anslagsvis 3,6 mrd. kroner. Denne økningen kan imidlertid både skyldes økt næringsinntekt og en strengere beregning av personinntekten. Som andel av næringsinntekten økte beregnet personinntekt fra næring fra 51 pst. i 2005 til 62 pst. i 2006 for de aktive, jf. tabell 6.2. Det er vanskelig å anslå skatteskjerpelsen for næringsdrivende av å innføre skjermingsmetoden, blant annet fordi en stor andel har andre inntekter, for eksempel lønn, som også inngår i personinntektsgrunnlaget. I tillegg vil reduserte toppskattesatser innebære isolerte lettelser for dem som også med de tidligere reglene ville betalt toppskatt. På svært usikkert grunnlag anslås imidlertid skatteskjerpelsen til i størrelsesorden 430 mill. kroner fra 2005 til 2006 for næringsdrivende som var aktive i 2005.

Gjennomsnittlig næringsinntekt for tidligere passive næringsdrivende ble redusert fra 153 000 kroner i 2005 til 27 300 kroner i 2006. Dette illustrerer at det var en betydelig tilpasning til innstrammingen i gevinstbeskatningen og skjermingsmetoden blant de som var passive i 2005. Det er derfor vanskelig å si hvilken virkning skjermingsmetoden vil få for denne gruppen på noe sikt. De som var passive i 2005, hadde en gjennomsnittlig beregnet personinntekt på 8 300 kroner i 2006, og samlet personinntekt for denne gruppen var i størrelsesorden 465 mill. kroner. Den isolerte skatteskjerpelsen som følge av innføringen av skjermingsmetoden fra 2006 anslås for denne gruppen på usikkert grunnlag til 55 mill. kroner.

6.4.2 Deltakerlignede selskap

Et deltakerlignet selskap, dvs. ansvarlig selskap, kommandittselskap, indre selskap eller partrederi, er i motsetning til aksjeselskap ikke et eget skattesubjekt. Deltakeren skattlegges for en forholdsmessig andel av selskapets skattepliktige inntekt. Delingsmodellen ble også benyttet for å fastsette personinntekten for personlige deltakere. Personinntekten ble beregnet av selskapet som om selskapet var skattyter, og deretter fordelt på de aktive deltakerne. Delingsmodellen for deltakerlignede selskap inneholdt de samme kravene til eier- og overskuddsandel som for aksjeselskap. Det vil bl.a. si at aktive deltakere måtte eie minst to tredeler av selskapet. På samme måte som for aksjeselskap var det trolig utbredt med lovlig tilpasning ved at 1/3 av selskapets andeler ble solgt til en ikke-nærstående, passiv eier. Det er grunn til å tro at det også skjedde ulovlige tilpasninger, for eksempel ved at andeler ble tildelt passive eiere, og at hele eller deler av overskuddet ble ulovlig tilbakebetalt til de opprinnelige aktive eierne. Deltakere kunne også tilpasse seg delingsreglene ved å sørge for at arbeidsinnsatsen i virksomheten ikke oversteg 300 timer, noe som medførte at delingsplikten bortfalt. Behovet for endringer i skattleggingen av deltakerlignede selskap var derfor like nødvendig som for aksjeselskap.

Med skjermingsmetoden for deltakerlignede selskap beregnes skjermingen ut fra verdien av egenkapitalen i selskapet. Overskuddet i selskapet skattlegges først som alminnelig inntekt med 28 pst. Deretter skattlegges den delen av overskuddet som overstiger skjermet beløp, på nytt som alminnelig inntekt når det deles ut til deltakerne. Deltakerne får en andel av skjermingen tilsvarende eierandelen. Dersom selskapet ikke foretar utdeling eller utdelingen er mindre enn skjermingsfradraget, overføres ubenyttet skjermingsfradrag til neste år og tillegges skjermingsgrunnlaget.

Konsekvensene av skattereformen for deltakerlignede selskap

I 2006 var det utenom primærnæringene registrert vel 13 000 foretak organisert som deltakerlignede selskap av typen ansvarlig selskap (ANS), selskap med delt ansvar (DA), kommandittselskap (KS) eller partrederi. Om lag 95 pst. av disse selskapene var enten ANS eller DA. I likhet med enkeltpersonforetakene er det relativt få deltakerlignede selskap som har ansatte. Om lag 75 pst. av ANS og DA har ingen ansatte. De fleste deltakerlignede selskapene er innenfor tjenesteytende næringer, varehandel mv. Meglere, konsulenter innenfor regnskap, revisjon, skatte- og bedriftsrådgivning, samt juridisk tjenesteyting (advokater) er ofte organisert som deltakerlignede selskap.

Det finnes ingen samlet oversikt som gjør det mulig å analysere virkningen av skattereformen for deltakerlignede selskap. Det er grunn til å tro at også mange deltakere valgte å tilpasse seg innføringen av skjermingsmetoden, samt innstrammingen i gevinstbeskatningen, ved å realisere gevinster mv. i 2005 for å øke skjermingsgrunnlaget. Det er imidlertid ingen tvil om at mange deltakerlignede selskap fikk økt skatt som følge av innføringen av skjermingsmetoden for deltakere. Av dem som leverte oppgaven over deltakernes formue og inntekt i 2005 elektronisk, oppga om lag 40 pst. at selskapet ikke var delingspliktig. Marginalskatten på utdelinger fra disse selskapene er med innføringen av skjermingsmetoden økt fra 28 pst. til 48,16 pst. En del deltakere som tidligere fikk beregnet personinntekt i delingsmodellen, og som betalte toppskatt etter den høyeste satsen, har imidlertid fått redusert skatt som følge av at de nå står ovenfor en marginalskatt på 48,16 pst. ved utdeling.

I tillegg til deltakere nevnt over, kommer deltakere i såkalte indre selskap. Et indre selskap er et selskap som er organisert på samme måte som et ANS, DA eller KS, men hvor selskapet ikke opptrer samlet som et selskap overfor tredjeperson. Ifølge tall fra Skattedirektoratet leverte knapt 400 indre selskap oppgave over alminnelig inntekt, skjermingsgrunnlag og nettoformue i 2006. Forut for skattereformen 2006 kunne det være svært lønnsomt å bruke indre selskap i forbindelse med skatteplanlegging. Det kunne skje ved at det ble etablert selskapsstrukturer hvor slike selskap inngikk, som ledd i å unngå beregning av personinntekt etter delingsmodellen. Målet med slike arrangementer var å få noe som reelt sett var arbeidsavkastning klassifisert som kapitalinntekt, og dermed redusere den totale beskatningen til 28 prosent. Etter innføring av skjermingsmetoden er lønnsomheten av slike arrangementer sterkt redusert. I hovedsak vil effekten av en omklassifisering fra arbeidsavkastning til kapitalavkastning nå kun være at det ikke betales arbeidsgiveravgift.

6.5 Skatt og internasjonale rammebetingelser

6.5.1 Internasjonale utviklingstrekk

Med skattereformen i 1992 ble skattereglene bedre tilpasset det at investeringer i økende grad skjer over landegrensene, og dermed påvirkes av både norske og utenlandske skatteregler. Siden den gang har bevegelsene av selskap, finanskapital, realkapital og arbeidskraft over landegrensene økt. Utviklingen har store økonomiske konsekvenser, blant annet ved at økt mobilitet spiller en betydelig rolle for den økonomiske veksten i et globalt perspektiv. Samtidig har det betydning for utformingen av et lands skattesystem at enkelte av skattegrunnlagene kan flyttes til andre land. Selv om en ser tydelige tegn til skattekonkurranse mellom land, blant annet på formelle selskapsskattesatser, ser det likevel ikke ut til at økt mobilitet i skattegrunnlagene har ført til et såkalt «race to the bottom», det vil si at kappløpet mellom skattejurisdiksjonene om å tiltrekke seg skattegrunnlag gjør mobile skattegrunnlag mer eller mindre skattefrie. Et unntak i så måte er rederinæringen, som har tilnærmet skattefrihet verden over.

I evalueringen av skattereformen er det viktig å få klarlagt hvorvidt de ulike elementene i reformen er godt tilpasset de internasjonale rammebetingelsene. Det er særlig viktig å få svar på om aksjonærmodellen og fritaksmetoden er utformet på en slik måte at de tilfredsstiller kravene til effektivitet i beskatningen, samtidig som en unngår tap av skattegrunnlag til utlandet. Det er også viktig å få vurdert om sammensetningen av skatter i det norske skattesystemet er god i lys av økende mobilitet i enkelte skattegrunnlag.

Figur 6.7 og 6.8 viser hovedgruppene av skatter i prosent av brutto nasjonalprodukt for Norge, OECD og EU (19) i hhv. 1995 og 2005. Figurene viser at mesteparten av landenes skatteinntekter kommer fra skatt på personinntekter, arbeidsgiver- og trygdeavgifter og skatt og avgift på varer og tjenester (herunder merverdiavgift). Norge skiller seg ut med en særlig høy selskapsskatt i 2005. Dette skyldes i hovedsak skatteinntekter fra petroleumssektoren.

Av figurene framgår det at skatt på ikke-mobile grunnlag som eiendom, formue mv. utgjør en forholdsvis liten andel av landenes skatteinntekter. Dette har ikke endret seg nevneverdig i perioden, på tross av at mobiliteten i andre skattegrunnlag kan ha økt. Norge har en relativt lav beskatning av fast eiendom, formue, arv og dokumentavgift i forhold til andre land. Særlig er nivået på boligbeskatning i Norge lavt, ikke minst tatt i betraktning at det er fullt fradrag for gjeldsrenter. Andre land som ikke har inntektsskatt på bolig, men som har andre typer boligskatt, har som oftest ingen eller en begrenset fradragsrett for boliglånsrenter.

Kilde: OECD.

Kilde: OECD.

Inntekter fra selskapsskatten har økt svakt fra 1993 til 2005 i EU- og OECD-landene, til tross for at et av de mest karakteristiske utviklingstrekkene de siste 20-25 årene er betydelige reduksjoner i landenes formelle selskapsskattesatser, jf fig. 6.9. Samtidig er skatteinntektene fra personer redusert i perioden. Tatt i betraktning at selskapsoverskudd i praksis er et såkalt kildebasert skattegrunnlag og personinntekter er residensbasert, kunne en forvente det motsatte som følge av økt internasjonalisering (se boks 6.4). Når det gjelder personinntektsbeskatningen, kan ønsket om å stimulere til økt arbeidstilbud ha bidratt til redusert skatt.

Figurene viser også at skatt som andel av BNP er høyere i Norge enn gjennomsnittet av de andre landene, og differansen har økt i perioden. Korrigert for skatt på petroleumsvirksomhet er skatt i pst. av BNP 41,1 pst. i 1995 og 40,8 pst. i 2005. På andre skatteområder har differansen blitt redusert, særlig for indirekte skatt på varer og tjenester hvor Norge i 2005 ligger omtrent på EU- og OECD-gjennomsnittet.

I likhet med de andre nordiske landene har Norge tradisjonelt hatt et høyt skattenivå. På den annen side er også omfanget av og nivået på offentlige ytelser høyt. I tillegg er en rekke overføringer som trygdeytelser mv. skattepliktige, noe som ytterligere skalerer opp skattenivået.

Utvikling i selskapsbeskatningen

Det er vanskelig å finne klare tegn på at økt konkurranse om skattegrunnlagene mellom land har hatt stor betydning for landenes skattestrukturer generelt. Et unntak er selskapsbeskatningen, hvor formelle selskapsskattesatser er markert redusert de seneste 20-25 årene, jf. fig 6.9. Figuren viser at det særlig var i slutten av 1980-årene og begynnelsen av 1990-årene de største reduksjonene kom. Dette har sammenheng med at mange land på den tiden gjennomførte skattereformer som gikk ut på å redusere skattesatsene og utvide skattegrunnlagene. Disse reformene var imidlertid ikke nødvendigvis motivert av skattekonkurranse, men snarere av hensyn til å oppnå likebehandling og redusere effektivitetskostnadene ved skattleggingen. Internasjonal kapitalmobilitet kan derfor neppe alene forklare den sterke reduksjonen i skattesatsene.

Kilde: Institute for Fiscal Studies, www.ifs.org.

Kilde: Institute for Fiscal Studies, www.ifs.org.

Kilde: Institute for Fiscal Studies, www.ifs.org.

Figur 6.10 og 6.11 viser hhv. effektive gjennomsnittlige og marginale selskapsskattesatser for OECD og Norge i perioden 1982 til 2005. Effektive skattesatser tar utgangspunkt i en hypotetisk investering og måler formelle skattesatsers og skattegrunnlagets betydning for skattebelastningen på investeringen. Slike beregninger er stiliserte og bygger på en rekke forutsetninger, og estimatene må tolkes i lys av dette. Når det gjelder lokaliseringsbeslutninger, er det først og fremst gjennomsnittsskatten som har betydning. Marginalskatten har betydning for omfanget av investeringene, men betinget av at det er fattet en beslutning om lokalisering. I skattekonkurransesammenheng er det derfor gjennomsnittskatten som er mest interessant.

Figur 6.10 viser at effektive gjennomsnittlige selskapsskattesatser i Norge og OECD er redusert ganske betydelig i perioden 1982-2005. Likevel er ikke inntektene fra selskapsbeskatningen redusert, jf tabell 6.3. Ifølge OECDs Revenue Statistics (1965-2006) har gjennomsnittlige inntekter fra selskapsbeskatningen målt som andel av BNP økt fra 2,4 pst. i 1980 til 3,7 pst. i 2005. For Norge økte andelen fra 5,7 pst. til 11,8 pst. i samme periode. Selskapsbeskatningens andel av totale skatter har også økt fra 7,6 pst. i 1980 til 10,3 pst. i 2005 for OECD samlet, og fra 13,3 pst. til 27 pst. for Norge. Tallene for Norge inkluderer skatteinntekter fra petroleumssektoren.

Det kan være flere grunner til at skatteinntektene har økt selv om selskapsskattesatsene er redusert. Den viktigste grunnen er trolig at grunnlagene for selskapsskatten er utvidet i de fleste land. Noe av denne grunnlagsutvidelsen framgår ved at de effektive skatteratene har sunket mindre enn de formelle skattesatsene. Alt annet likt vil utvidede grunnlag (for eksempel lavere avskrivningssatser) øke den effektive beskatningen. Det er likevel en rekke grunnlagsutvidelser som ikke fanges opp i beregningene av effektive skattesatser. Dette gjelder typisk for en rekke særlige fradrag i skattegrunnlagene som ble fjernet i senere reformer av selskapsbeskatningen i mange av OECD-landene. Den internasjonale konjunkturutviklingen er også med på å forklare økningen i skatteinntektene. De små landene i OECD har økt sine skatteinntekter relativt mer enn store land. Dette kan forklares med at kapital har strømmet fra store land hvor marginalavkastningen på kapital har vært relativt lav, til mindre land hvor marginalavkastningen er relativt større. Det kan også finnes andre, mer strukturelle forklaringer, som at enkelte sektorer hvor selskapsformen har vært lite utbredt (for eksempel primærnæringene), har gått tilbake, og at sektorer hvor selskapsformen er mer utbredt, har vokst (for eksempel finanssektoren).

Skattereformen 2006 var ikke primært en reform av selskapsbeskatningen. Den største endringen i selskapsbeskatningen kom med fritaksmetoden som medførte skattefritak for aksjeutbytte og aksjegevinster for selskapsaksjonærer. Fritaksmetoden gjelder også for utenlandsinvesteringer, men er begrenset til investeringer i EØS-land og direkteinvesteringer i land utenfor EØS som ikke betraktes som lavskatteland.

Tidligere gjaldt residensprinsippet for inntekter opptjent av norske selskap i utenlandske datterselskap. Utbytteinntektene fra datterselskapet var skattepliktige til Norge, men selskapene ble kompensert for betalt kildeskatt i utlandet. Kreditreglene var utformet slik at skatten på aksjeinntekter fra utlandet aldri kunne bli lavere enn 28 pst. Innføringen av fritaksmetoden innebærer at det ikke lenger er residensbeskatning, men i praksis kildebeskatning av slike inntekter. Inntekt opptjent i et utenlandsk datterselskap skattlegges etter dette landets skatteregler, og utbytte ilegges eventuell kildeskatt. Utbytte kan så tas hjem til morselskapet i Norge uten ytterligere beskatning, noe som innebærer at det ikke er noen norsk skatt å kreditere den utenlandske skatten mot. Investeringer i land som omfattes av fritaksmetoden vil, alt annet likt, dermed foretrekkes framfor investeringer i Norge dersom summen av overskuddsskatt og kildeskatt i utlandet er lavere enn overskuddsskatten i Norge.

Utvikling i utbyttebeskatningen

Tabell 6.4 viser utviklingen i skatt på selskapsoverskudd utdelt som utbytte fra 2000 til 2006 i OECD. I tabellen skilles det mellom den delen av den totale skattebelastningen som faller på selskap, og den delen av utbytteskatten som inngår i personbeskatningen. I 2000 var den samlede skattebelastningen på selskapsoverskudd 50,2 pst. i gjennomsnitt for OECD-landene. Denne satsen var redusert til 43,8 pst. i 2006. Mesteparten av dette skyldes reduksjon i selskapsskattesatsene.

Ved skattereformen 2006 ble selskapsskatten i Norge holdt uendret, mens det ble innført skatt på aksjeavkastning som overstiger det som tilsvarer avkastningen på en alternativ risikofri investering. Isolert sett vil en slik endring være en god tilpasning til økende internasjonal mobilitet. Dette skyldes at selskapsskatten tilfaller det landet hvor selskapene er lokalisert (kildeprinsippet) mens inntektene fra personbeskatningen tilfaller det landet hvor den personlige eieren er bosatt (residensprinsippet), jf. boks 6.4. Gitt at terskelen er lavere for å flytte selskap mellom land enn for at personer skifter skattemessig bostedsland, vil en økning i personbeskatningen i forhold til selskapsbeskatningen være et tiltak mot å miste skattegrunnlag til andre land. Mens Norge har gått i retning av økt utbytteskatt og uendret selskapsskatt, later det til at trenden i OECD er at selskapsskatten er redusert, mens utbytteskatten er holdt mer eller mindre uendret. I så måte har utviklingen i beskatningen av selskapsoverskudd i Norge gått i samme retning som trenden internasjonalt, ved at det er lagt relativt økt vekt på personbeskatningen av selskapsoverskuddet. På den andre siden ble skatten på arbeidsinntekter redusert med skattereformen 2006, men det var andre tungtveiende grunner til dette, blant annet å forhindre inntektsskifting og hensynet til arbeidstilbudet.

Det er flere forhold som har betydning for utformingen av et skattesystem i et internasjonalt perspektiv. Forholdet mellom kildebasert og residensbasert beskatning er inngående drøftet i avsnittene ovenfor og i boks 6.4. Residensbasert beskatning har attraktive økonomiske effektivitetsegenskaper både i et nasjonalt og i et globalt perspektiv fordi det bidrar til at investeringene går til de regionene og sektorene som gir høyest avkastning. De enkelte land har også incentiver til å skattlegge egne personer og selskap etter dette prinsippet fordi det gir skatteinntekter også for inntekter opptjent i utlandet. Det problematiske er samtidig å fjerne kildebeskatning av utlendingers inntekt opptjent i vedkommende skattejurisdiksjon. De enkelte landene har ingen incentiver til ensidig reduksjon av denne beskatningsretten, og det må trolig omfattende avtaleverk til for å få en gjennomført residensbeskatning på globalt nivå.

Økt internasjonalisering skulle i utgangspunktet tilsi økt vekt på skattlegging av lite mobile skattegrunnlag. Det er ikke sterke indikasjoner på at dette er tilfelle blant OECD-landene. En evaluering av skattereformen bør gi svar på om vektleggingen av residensbaserte skattegrunnlag er tilfredsstillende, og om reformen har bidratt til en mer effektiv sammensetning av mobile og ikke-mobile skattegrunnlag.

Endelig må en i utformingen av skattesystemet forholde seg til et omfattende sett av skatteavtaler, og ta hensyn til restriksjoner som følger av internasjonale avtaler. Særlig har EØS-avtalen stor betydning for hvordan det norske skattesystemet kan utformes.

6.6 Administrative sider ved reformen

Innføring av skjermingsmetoden har gitt betydelige utfordringer for skatteetaten. Ligningsmyndighetene og skattyterne må forholde seg til et nytt og til dels komplisert regelverk. Skjermingsmetoden stiller også store krav til informasjonsbehandling og kontroll. Dette har særlig vist seg ved anvendelsen av skjermingsmetoden for aksjonærer, der blant annet andelen feil i oppgaver til aksjonærene anses å ha vært for høy. En for høy andel feil i grunnlaget for beregning av skjerming er uheldig, både fordi det medfører at skjermingsmetoden ikke virker etter hensikten, og at beskatningen av aksjeinntekter framstår som vilkårlig for skattyterne.

Ved innføringen av skjermingsmetoden for personlige aksjonærer ble det vist til at det fra og med 2004 var opprettet et sentralt aksjonærregister. Det ble lagt til grunn at aksjonærregisteret kunne tilpasses skjermingsmetoden slik at nødvendig informasjon kunne lagres og de nødvendige beregninger foretas maskinelt. Det ble videre lagt til grunn at dette ville avhjelpe kompleksiteten i systemet. Det ble imidlertid pekt på at det ville være nødvendig med omfattende endringer i registeret.

Utgangspunktet for beregningen av skjerming for personlige aksjonærer er aksjens kostpris. Dette gjør at den enkelte aksjes historiske kostpris er et sentralt element ved den løpende beskatningen av aksjonærene. Tidligere hadde aksjenes historiske kostpris kun betydning ved realisasjon av aksjer. Innføringen av skjermingsmetoden fra og med inntektsåret 2006 innebar derfor at inngangsverdien på alle aksjer ervervet før 31. desember 2006 måtte fastsettes. Dette var en omfattende jobb som har bidratt vesentlig til de utfordringene innføringen av de nye reglene og etableringen av aksjonærregisteret har bydd på.

Det omfattende arbeidet med å hente inn historiske data over aksjers inngangsverdi var en sterkt medvirkende årsak til den høye andelen feil i oppgavene over aksjer og grunnfondsbevis, som ble sendt ut til personlige aksjonærer i forkant av ligningen for 2006. Feilene skyldtes en kombinasjon av mangelfulle eller feilaktige opplysninger fra aksjeselskapene i beholdningsoppgaven, mangelfulle eller feilaktige opplysninger i andre offentlige registre og feil behandling i aksjonærregisteret. Fastsettelsen av inngangsverdier medførte også flere klager. Mange av sakene er kompliserte, og klagebehandlingen har derfor vært ressurskrevende.

Som nevnt ovenfor er aksjonærregisteret sentralt for gjennomføringen av skjermingsmetoden. For at skjermingsmetoden skal gi en riktig skattlegging av utbytter og gevinster, er det viktig å få ned antall feil i aksjonærregisteret.

De nevnte problemene med registrering av inngangsverdier på eldre aksjer er for en stor del av forbigående art. Framover vil fastsetting av inngangsverdi gjelde for aksjer som har vært omsatt siste år, samt endring av inngangsverdi på aksjer der det har vært endring i selskapets kapitalforhold. Dette vil i seg selv lette arbeidet med aksjonærregisteret i forhold til det første året personlige aksjonærer skulle lignes etter skjermingsmetoden. I tillegg gjennomføres det kontinuerlig forbedringer og opprettinger av aksjonærregisteret basert på de erfaringer som er høstet.

Et annet viktig tiltak som vil bidra til å bedre kvaliteten på opplysningene i aksjonærregisteret og redusere antall feil, er informasjonstiltak fra skatteetatens side. Dette gjelder både informasjon innad i etaten for å bedre kompetansen om skjermingsmetoden, og informasjon utad til aksjonærer og selskap for å bedre kvaliteten på opplysningene som innberettes fra disse.

Skatteetatens arbeid med å forbedre aksjonærregisteret har medført at kvaliteten på registeret er betydelig forbedret siden de første oppgavene over aksjer og grunnfondsbevis ble sendt ut våren 2007. Det er grunn til å tro at kvaliteten på registeret vil bli ytterligere forbedret ved de tiltakene som er satt i gang fra skatteetatens side. Videre vil overgangsproblemene med fastsetting av inngangsverdi på eldre aksjer fases ut over tid, og etaten vil høste ytterligere erfaringer med registeret. Departementet legger derfor til grunn at dette vil bedre kvaliteten på aksjonærregisteret vesentlig. Departementet vil imidlertid følge den videre utviklingen av registeret og skattleggingen av personlige aksjonærer nøye.