1 Hovedtrekkene i skatte- og avgiftsopplegget for 2009

1.1 Hovedtrekk i skatte- og avgiftsopplegget

Regjeringens mål for skatte- og avgiftspolitikken er å sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, fremme sysselsettingen i hele landet og bedre økonomiens virkemåte. Ved å bringe samlede skatter og avgifter tilbake til 2004-nivå har Regjeringen skapt rom for å styrke velferdsordningene og fellesgodene. Samtidig er fordelingsprofilen i skattesystemet bedret som følge av utbytteskatten, mer rettferdig formuesskatt og høyere minstefradrag. I tillegg er miljøprofilen i avgiftssystemet blitt tydeligere.

Det samlede skatte- og avgiftsnivået opprettholdes på 2004-nivå. Systemendringene i skattereformen bevares, noe som er med på å sikre stabilitet og forutsigbarhet i skattesystemet. Dette er viktig for at det skal være attraktivt å investere og drive næringsvirksomhet i Norge. Innenfor disse rammene er hovedhensynene i Regjeringens forslag til endringer i skatter og avgifter for 2009:

• Fordelingsprofilen i skattesystemet styrkes ytterligere. Regjeringen vil forbedre formuesskatten ved å utvide grunnlagene og øke bunnfradraget. Arveavgiften gjøres mer rettferdig ved å begrense rabatten på ikke-børsnoterte aksjer, og ved å øke innslagspunktene og halvere de høyeste avgiftssatsene.

• Skatte- og avgiftssystemet skal fremme miljøvennlig atferd. Omleggingen av bilavgiftene i mer miljøvennlig retning videreføres.

Mer rettferdig fordeling

Regjeringen har allerede økt skatten betydelig for dem med høye formuer og høy inntekt. Viktigst er endringene i formuesskatten ved at aksjerabatten er fjernet, og ved at 80-prosentregelen, som først og fremst begrenser formuesskatten for de rikeste, er strammet inn. For dem som kommer inn under 80-prosentregelen, er formuesskatten på aksjer mer enn doblet siden 2005.

Regjeringen vil styrke fordelingsprofilen i skattesystemet ytterligere i 2009 gjennom endringer i formuesskatten og arveavgiften. Ligningsverdiene av næringseiendom økes med anslagsvis 60 pst. i gjennomsnitt ved bl.a. å innføre en ny metode for å verdsette næringseiendom som leies ut. Videre foreslås å øke ligningsverdiene av bolig og fritidseiendom mv. med 10 pst. for å motvirke noe av nedgangen i ligningsverdier som andel av markedsverdier den siste tiårsperioden.

Regjeringen vil fjerne 80-prosentregelen. Det er ikke rimelig at mange med svært høye formuer skal betale formuesskatt etter minstesatsen på 0,8 pst., mens andre med relativt begrensede formuer skal betale høyeste formelle formuesskattesats på 1,1 pst.

Bunnfradraget i formuesskatten økes fra 350 000 til 470 000 kroner for enslige og fra 700 000 til 940 000 kroner for ektepar. Det betyr at mange med relativt små skattepliktige formuer, blant annet pensjonister som i stor grad har formuen plassert i bankinnskudd, vil slippe formuesskatt. Om lag 110 000 færre vil betale formuesskatt med Regjeringens forslag. Om lag 60 000 av disse er pensjonister. Forslagene til endringer i formuesskatten innebærer en samlet innstramming på om lag 1,2 mrd. kroner. Dette provenyet brukes til en vesentlig reduksjon i arveavgiften, som innbrakte om lag 2,6 mrd. kroner i 2007. Selv om provenyet fra arveavgiften reduseres betydelig på kort sikt, er det grunn til å tro at aldringen av befolkningen kombinert med formuesvekst vil øke provenyet igjen over tid.

Mangelfull likebehandling innenfor dagens arveavgift svekker avgiftens legitimitet. Et hovedproblem er rabatten på 70 pst. som kun gjelder ved verdsetting av ikke-børsnoterte aksjer og andeler i ansvarlige selskap og kommandittselskap. Mottakere av reelt like stor arv eller gave kan dermed få svært forskjellig arveavgift avhengig av hva som mottas, hvordan overføringen er organisert, og om overdratt virksomhet er et aksjeselskap eller enkeltpersonforetak. Denne forskjellsbehandlingen kommer særlig de rikeste til gode, som ofte har store deler av formuen sin plassert i ikke-børsnoterte aksjer.

Regjeringen foreslår å redusere den valgfrie rabatten for ikke-børsnoterte aksjer og andeler fra 70 pst. til 40 pst., og begrense rabatten til et arveavgiftsgrunnlag for slike aksjer og andeler på 10 mill. kroner for den enkelte mottaker. I tillegg vil økte skattemessige formuesverdier av næringseiendom øke arveavgiften for dem som mottar aksjer og andeler i selskap som eier slik eiendom.

Regjeringen foreslår å halvere de høyeste arveavgiftssatsene, redusere de laveste satsene og øke fribeløpet og innslagspunktet i trinn 2 vesentlig. Satsene reduseres fra 8 og 20 pst. til 6 og 10 pst. for barn og foreldre og fra 10 og 30 pst. til 8 og 15 pst. for andre mottakere. Fribeløpet økes fra 250 000 til 470 000 kroner, og innslagspunktet i trinn 2 økes fra 550 000 til 800 000 kroner. Avdragsordningen for familiebedrifter utvides ved å fjerne størrelsesbegrensningen og avdragsperioden økes fra 7 til 12 år. Denne utvidelsen vil i kombinasjon med de kraftige reduksjonene i arveavgiftssatsene ivareta hensynet til generasjonsskifte i familiebedrifter.

Regjeringen foreslår enkelte endringer i grunnlagene for skattlegging av inntekter til personer:

• Ordningen med boligsparing for ungdom (BSU) utvides ved å øke årlig sparebeløp til 20 000 kroner og samlet maksimalt sparebeløp til 150 000 kroner.

• Fiskerfradraget økes fra 115 000 kroner til 150 000 kroner.

• Reindriftsfradraget økes til samme nivå som jordbruksfradraget.

• Fradraget for fagforeningskontingent økes med 450 kroner, til 3 600 kroner.

• Satsen i reisefradraget økes fra 1,40 kroner per km til 1,50 kroner per km.

• Grensene for skattefri nettoinntekt i skattebegrensningsregelen økes slik at enslige med minstepensjon og minstepensjonsektepar fortsatt ikke skal betale skatt etter det gunstige trygdeoppgjøret for disse i 2008.

De foreslåtte endringene i inntekts- og formuesbeskatningen vil i gjennomsnitt gi økt skatt for dem med bruttoinntekt over 600 000 kroner. De med over 3 mill. kroner i inntekt får økt skatten med om lag 49 000 kroner i gjennomsnitt. Skatteøkningen skyldes i hovedsak økt verdsetting av næringseiendom i formuesskatten. I tillegg til skatteskjerpelsen på 49 000 kroner vil de rikeste få en betydelig skatteøkning som følge av at 80-prosentregelen fjernes. Denne virkningen har det kun vært mulig å innarbeide i beregningene av skatteøkninger fordelt etter nettoformue. De med nettoformue over 100 mill. kroner får i gjennomsnitt en samlet skatteskjerpelse (inkludert virkningen av å fjerne 80-prosentregelen) på vel 1,2 mill. kroner, mens de med en nettoformue mellom 50 og 100 mill. kroner får økt skatten med 106 000 kroner i gjennomsnitt.

Endringene i arveavgiften vil ha gode fordelingsvirkninger. De aller fleste vil få redusert arveavgift med de nye reglene. Basert på arveavgiftsundersøkelsen for 2005 anslås det på usikkert grunnlag at 90-95 pst. av alle personer som betalte arveavgift, ville fått lavere avgift med de foreslåtte endringene. Personer som kun mottar ikke-børsnoterte aksjer og andeler med rabatt, vil få uendret eller økt avgift. Samtidig vil verdien av avgiften reduseres hvis den utvidede rentefrie avdragsordningen benyttes. De 10 pst. rikeste (målt etter nettoformue) eide om lag 90 pst. av verdien av alle unoterte aksjer (målt til skattemessig verdi) i 2006. Det tyder på at skjerpelsen i arveavgiften særlig vil berøre personer med høye formuer. Mottakere av arv og gave i form av kontanter, bankinnskudd, bolig/fritidsbolig mv. vil komme vesentlig bedre ut enn under dagens regler som følge av lavere avgiftssatser og økte innslagspunkt.

Evaluering av skattereformen

Finansdepartementet arbeider løpende med å evaluere skattereformen, og foreløpige resultater er presentert i kapittel 6. Skattereformen skulle løse problemene med inntektsskifting, dvs. at reelle arbeidsinntekter ble kamuflert som kapitalinntekter for å unngå skatt. Før reformen var det mye å tjene på slik inntektsskifting, men lønnsomheten ble i stor grad fjernet som følge av at det ble innført utbytteskatt i 2006, kombinert med at de høyeste skattesatsene på lønnsinntekter ble redusert i 2005 og 2006. Skatten har dermed økt for personer som mottar aksjeutbytte, og for dem som tidligere tilpasset seg.

Mye av arbeidet med å evaluere skattereformen er avhengig av data som først er tilgjengelig om noen år. Det tar tid før virkningene av reformen materialiserer seg i tilgjengelig statistikk, og gode empiriske analyser krever data for flere år. Foreliggende statistikk er preget av kortsiktige tilpasninger, og det er derfor begrenset hva den kan si om de langsiktige virkningene av reformen.

Finansdepartementet legger i det videre arbeidet opp til en bred evaluering, hvor en involverer både relevante fagmiljøer og organisasjoner.

Omlegging av bilavgiftene i mer miljøvennlig retning

Regjeringen har i de senere års budsjetter lagt om bilavgiftene i en mer miljøvennlig retning. Omleggingen av engangsavgiften fra 2007 hvor CO₂-utslipp ble tatt inn i avgiftsgrunnlaget, førte ganske raskt til en betydelig reduksjon i gjennomsnittlig CO₂-utslipp for nyregistrerte biler. Som følge av at dieselbiler i gjennomsnitt har lavere CO₂-utslipp enn bensinbiler, førte omleggingen til at dieselbiler gjennomgående kom bedre ut enn bensinbiler. Dette har bidratt til at antall dieselbiler som andel av nyregistrerte biler økte fra under 50 pst. i 2006 til knapt 75 pst. i 2007.

Fra 2008 ble årsavgiften miljødifferensiert ved at alle kjøretøy fikk redusert årsavgift, med unntak av dieselkjøretøy uten fabrikkmontert partikkelfilter. Disse endringene aktualiserte spørsmål om miljøkonsekvensene av økt antall dieselbiler generelt og virkningene av partikkelfilter i dieselbiler spesielt. Regjeringen har derfor tatt initiativ til å kartlegge lokale helse- og miljøproblemer ved endret sammensetning av nybilsalget. Det vises til omtale i avsnitt 3.5.3. I en rapport konkluderer Statens forurensningstilsyn med at miljøgevinstene ved redusert CO₂-utslipp som følge av endringene i bilparken etter 2006 er høyere enn kostnaden ved økte lokale utslipp av partikler og NO_X, og at omleggingen av avgiftene har vært vellykket.

Regjeringen har et mål om at nyregistrerte biler i 2012 skal ha et gjennomsnittlig CO₂-utslipp på 120 gram per kilometer (g/km). Regjeringen fortsetter å legge om engangsavgiften i miljøvennlig retning. Dette gjøres ved å justere CO₂-komponenten i engangsavgiften slik at incentivene til å kjøpe biler med utslipp under 120 g/km styrkes. I tillegg innføres et nytt trinn som innebærer at biler med høyere CO₂-utslipp enn 250 g/km får økt avgift. Omleggingen vil bidra til at bilparken i framtiden kan ha lavere utslipp enn i dag.

Endringer i næringsbeskatningen

Regjeringen foreslår enkelte endringer i næringsbeskatningen. Blant annet fjernes skattefritaket for gjensidige brann- og husdyrforsikringsselskap, gjensidige sjøforsikringsselskap og enkelte mindre skadeforsikringsselskap. Skattefritaket savner en god begrunnelse, vrir konkurransen og kan være problematisk på grunn av EØS-avtalens regler om statsstøtte. For brann- og husdyrforsikringsselskap som leverte selvangivelse for 2007, gjelder innstrammingen fra 2008. For de øvrige selskapene gjøres forslaget gjeldende fra 2009.

Dagens regler for avskrivning og utgiftsføring ved utskifting av tekniske installasjoner i bygg gir incentiver til å reinvestere i gammel teknologi, som kan være relativt lite miljøvennlig. For å fjerne denne skjevheten foreslår Regjeringen å skille ut tekniske installasjoner i bygg som egen saldogruppe med en avskrivningssats på 10 pst.

Regjeringen vil stramme inn fritaksmetoden for selskap for å kompensere for at dagens adgang til å utgiftsføre kostnader knyttet til skattefrie aksjeinntekter er for gunstig. Innstrammingen gjøres sjablonmessig ved at selskapene må inntektsføre 3 pst. av inntektene som etter dagens regler er skattefrie. Departementet vil vurdere mer treffsikre sjablonmetoder.

Andre endringer i skatter og avgifter

Regjeringen foreslår også en rekke andre skatte- og avgiftsendringer:

• Beløpsgrensen som bestemmer om det skal være lønnsoppgaveplikt ved arbeid knyttet til hjem og fritidsbolig, økes fra 2 000 til 4 000 kroner.

• Det innføres rett til fradrag for gjeldsrenter for arbeidstakere og personlig næringsdrivende fra andre EØS-land med det vesentligste av sine inntekter i Norge. EØS-borgere som krever slikt fradrag, vil bli skattlagt for renteinntekter mv. fra debitor bosatt, hjemmehørende eller med fast driftssted i landet, forutsatt at eventuell skatteavtale åpner for dette.

• Regjeringen foreslo i Revidert nasjonalbudsjett 2008 enkelte endringer i grunnrenteskatten mv. for kraftforetak. Nå fremmes endringene som lovforslag for Stortinget. Blant annet innføres det en utbetalingsordning for skatteverdien av ny (oppstått etter 2006), negativ grunnrenteinntekt, skattemessige hindre for opprustings- og utvidelsesprosjekter av eksisterende kraftverk fjernes, og den nedre grensen for plikt til å beregne grunnrenteinntekt settes til 5 500 kVA. Forslagene gjøres gjeldende fra 2008.

• Det innføres adgang til å utskrive eiendomsskatt på oppdrettsanlegg i sjø under forutsetning av at kommunen skriver ut eiendomsskatt i hele kommunen, eller på verk og bruk i kommunen. For å avklare eiendomsskattelovens virkeområde i sjøterritoriet, sendes et forslag om å trekke grensen ved grunnlinjene på høring.

• Det innføres regler som gir hjemmel for å skattlegge urealiserte kapitalgevinster når eiendeler tas ut av norsk beskatningsområde.

• Det foreslås at avgiften på alkoholfrie drikkevarer settes opp til nivået for lettøl (øl med 0,7 til 2,7 volumprosent alkohol).

• Avgiften på snus økes med 10 pst. utover prisjustering.

• Det legges opp til større grad av likebehandling for industrien i grunnavgiften på fyringsolje ved at pigmentindustrien ilegges lav sats på linje med treforedlingsindustrien.

• Omregistreringsavgiften for eldre biltilhengere med vekt fra 350 til og med 3 000 kg settes til samme nivå som for like gamle personbiler.

• Årsavgiften for motorsykler settes til det halve av gjennomsnittlig avgift for personbiler.

• Det gis tollettelser for enkelte varegrupper av klær hvor det er forskjell i satser som framstår som særlig ubegrunnet.

• Særordningen i tollpreferanseordningen GSP som gjelder for Botswana og Namibia, utvides til å gjelde Swaziland.

• Legemiddelomsetningsavgiften reduseres, og sektoravgifter under Kredittilsynet økes.

1.2 Provenyvirkninger av forslaget til skatte- og avgiftsendringer

Skatteløftet ble oppfylt ved framleggelsen av Nasjonalbudsjettet 2007. I forbindelse med senere budsjetter er det gitt lettelser sammenliknet med 2007-budsjettet på til sammen 433 mill. kroner. Dette innebærer at det er rom for nye skatte- og avgiftsøkninger på 433 mill. kroner i 2009-budsjettet. Tabell 1.1 viser hvordan Regjeringen tilpasser årets budsjett for at skatteløftet fortsatt skal være oppfylt.

Tabell 1.2 viser de beregnede provenyvirkningene av Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsendringer for 2009.

Provenyvirkningene er beregnet i forhold til et referansesystem for 2009. Referansesystemet for skatt er basert på 2008-regler, men der alle inntektsgrenser er justert til 2009-nivå med anslått lønnsvekst på 5 pst. Det innebærer at en skattyter som har en årlig lønnsvekst på 5 pst., får samme gjennomsnittsskatt i referansesystemet for 2009 som i 2008. I referansesystemet for avgiftene er alle mengdeavgifter justert med anslått prisvekst fra 2008 til 2009 på 3 pst. Avgiftsbelastningen i referansesystemet blir dermed reelt sett uendret fra 2008 til 2009.

Tabell 1.3 viser anslagene på bokførte skatte- og avgiftsinntekter for 2009 samt tall for de to foregående årene, fordelt på kapittel og post.

Tabell 1.4 viser bokførte provenyvirkninger som følge av nye forslag til regelendringer for 2009, fordelt på kapittel og post. Det er et avvik mellom bokførte nye skatte- og avgiftsøkninger i 2008 i tabell 1.2 og tabell 1.4 på 60 mill. kroner knyttet til reduksjonen i kompensasjon av NO_X-avgift. Endringer i proveny knyttet til NO_X-avgiften er i henhold til operasjonaliseringen av skatteløftet ført netto, dvs. brutto avgiftsproveny fratrukket kompensasjoner. Miljøavtalen mellom staten og næringen, jf. avsnitt 3.13, medfører avgiftsfritak og en reduksjon i kompensasjoner til berørte bedrifter. Reduksjonen i kompensasjoner er ført i tabell 1.2. Siden kompensasjonen ikke er en regelendring på skatte- og avgiftsområdet for 2009, er den ikke med i tabell 1.4.

1.3 Fordeling av offentlige skatte- og avgiftsinntekter

Tabell 1.5 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar inntektene fra hver hovedgruppe. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 1 114 mrd. kroner i 2008, hvorav om lag 88 pst. tilfaller staten, knapt 10 pst. kommunene og knapt 2 pst. fylkeskommunene.

Det meste av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra inntekts- og formuesskatt fra personlige skattytere. Av statens skatteinntekter kommer om lag 30 pst. fra merverdiavgift, særavgifter og toll. Om lag 21 pst. kommer fra personlige skattytere, mens om lag 19 pst. er inntekts- og formuesskatt fra etterskuddspliktige samt arbeidsgiveravgift i Fastlands-Norge. Om lag 28 pst. av statens inntekter i 2008 kommer fra skatter og avgifter i petroleumssektoren. Andre skatter og avgifter utgjør om lag 2 pst.

1.4 Gebyrer og sektoravgifter

Statlig myndighetsutøvelse finansieres normalt ved ordinære bevilgninger over statsbudsjettet. På enkelte områder er det imidlertid innført gebyrer eller sektoravgifter for å finansiere statlige myndighetshandlinger. Gebyrer skal være betaling for konkrete, statlige myndighetshandlinger overfor enkeltpersoner eller virksomheter, og nye gebyrer skal derfor ikke kunne settes høyere enn statens kostnad ved å utføre en handling. For eksisterende ordninger hvor gebyret overstiger kostnaden, legger Regjeringen til grunn at overprisingen over tid skal fjernes. Sektoravgifter er øremerket for å finansiere bestemte formål. De kan likevel betraktes som vanlige skatter og avgifter fordi det ikke knytter seg konkrete gjenytelser til betaling av dem. Sektoravgifter er fastsatt med hjemmel i lov, mens særavgifter fastsettes av Stortinget for ett år av gangen, jf. Grl. § 75 bokstav a. De statlige gebyrene og sektoravgiftene er nærmere omtalt i de enkelte departementenes fagproposisjoner.

For å tydeliggjøre skillet mellom gebyrer og sektoravgifter, og for å synliggjøre at sektoravgifter er en form for skattlegging, ble sektoravgifter fra og med budsjettåret 2007 plassert i egen kapittelserie under skatter og avgifter i statsbudsjettet. Enkelte ordninger som tidligere ble benevnt som gebyrer, er også omdefinert til sektoravgifter og budsjetteres nå under disse kapitlene. Tabell 1.6 viser anslag på bokførte inntekter fra sektoravgifter fordelt etter kapittel og post. Tallene er avrundet til nærmeste hele mill. kroner.

Forslag til endringer

Gebyrer som overstiger kostnadene for de statlige myndighetshandlingene de skal finansiere, innebærer en fordekt beskatning. Det er et mål for Regjeringen å redusere slike gebyrer til kostnadsdekkende nivå. Dette arbeidet ble igangsatt i 2007, da bl.a. gebyrene for tvangsforretninger ble satt ned med 230 mill. kroner og passgebyret for barn ble redusert fra 420 kroner til 270 kroner. I budsjettet for 2008 ble overprisede gebyrer redusert med 267 mill. kroner, herunder over 200 mill. kroner som følge av at passgebyret for voksne ble satt ned fra 990 kroner til 450 kroner.

I statsbudsjettet for 2009 foreslår Regjeringen endringer i to sektoravgifter tilsvarende et netto provenytap på 85 mill. kroner. Provenyet fra legemiddelomsetningsavgiften foreslås satt ned med 90 mill. kroner fra og med 2009. Forslaget innebærer at statens avgiftsinntekter i større grad reflekterer utgiftene på legemiddelområdet som avgiften er forutsatt å finansiere. Forslaget må ses i sammenheng med Regjeringens forslag om å redusere apotekavansen slik at endringen av avgiften ikke vesentlig endrer de økonomiske rammebetingelsene for apoteknæringen. Videre foreslås det at sektoravgiften for å finansiere Kredittilsynets virksomhet økes med 5 mill. kroner påløpt og bokført. De foreslåtte endringene inngår i skatte- og avgiftsopplegget, jf. tabell 1.2.

Mesteparten av inntektene til Svalbard miljøvernfond er sektoravgifter. Disse føres fra 2009 under nytt kapittel 5578 i statsbudsjettet.