5 Fordelingsvirkninger av skatte- og avgiftsopplegget for 2009

5.1 Innledning

Fordelingspolitikken handler om hvordan velferd fordeles i befolkningen. I en del fordelingsstudier brukes også forskjeller i levekår som en indikator på fordeling av velferd. Ettersom både velferd og levekår er begreper som er vanskelige å definere og tallfeste, benyttes ofte inntekt som mål på velferd. Regjeringen har nedsatt et eget fordelingsutvalg som skal se nærmere på utviklingen i fordeling over tid. Utvalget skal legge fram resultatene av arbeidet våren 2009. I dette kapittelet bruker vi inntekt og formue for å beskrive fordelingsvirkningene av skatte- og avgiftsopplegget.

Skjevfordelingen av formue gir opphav til de største inntektsforskjellene, og det har i denne regjeringsperioden vært en prioritert oppgave å rette opp i disse skjevhetene. Dette har en blant annet gjort gjennom å fjerne aksjerabatten, øke ligningsverdier på fast eiendom og stramme inn i 80-prosentregelen. Disse endringene har bidratt til at personer med store formuer har fått økt skatt, mens økte bunnfradrag har sikret lettelser eller uendret formuesskatt for personer med små formuer. Med årets budsjett går Regjeringen enda lenger i denne retningen gjennom å øke ligningsverdier på næringseiendom, fjerne 80-prosentregelen og øke bunnfradraget ytterligere. I tillegg bidrar årets forslag til endringer i arveavgiften til at de aller fleste vil få redusert arveavgift, mens et lite, velstående mindretall vil få økt arveavgift.

Skatt er ett av flere virkemidler for å utjevne inntektsforskjeller og bedre situasjonen for dem med lave inntekter. Bruken av skattesystemet i fordelingspolitikken må ses i sammenheng med innsatsen på andre områder. Direkte støtteordninger er ofte mer målrettede enn skattesystemet for å tilgodese bestemte vanskeligstilte grupper (lavinntektsgrupper, uføre, enslige forsørgere mv.) eller husholdninger som befinner seg i bestemte livsfaser (småbarnsfamilier, studenter, pensjonister mv.).

En effektiv omfordeling av inntekt via skattesystemet forutsetter at alle inntekter skattlegges. Dersom skattepliktig inntekt ikke samsvarer med faktisk inntekt, svekkes den reelle omfordelingen av inntekt mellom personer på ulike inntektsnivåer. Svakt begrunnede fradragsordninger, særregler og mangelfulle skattegrunnlag vil i mange tilfeller begunstige grupper med høye inntekter.

Den progressive skattleggingen av arbeids- og pensjonsinntekter gjennom toppskatt og bunnfradrag bidrar til å omfordele inntekt. I kapitalbeskatningen av personer er det lagt vekt på at alle netto kapitalinntekter skal være skattepliktige uten spesielle fradrag. Kapitalbeskatningen har likevel et visst progressivt element gjennom bunnfradraget i formuesskatten.

Fordelingspolitikk gjennom avgiftssystemet er normalt mindre treffsikkert enn gjennom bruk av direkte skatter. Det er vanligvis mer effektivt å rette fordelingspolitikken direkte mot forskjeller i inntekt enn mot forbruk av spesielle varer og tjenester. Avgiftssystemet har derfor en mindre sentral rolle i fordelingspolitikken enn de direkte skattene.

I avsnitt 5.2 presenteres statistikk over inntekts- og formuesfordelingen samt progressiviteten i dagens skattesystem. I avsnitt 5.3 presenteres fordelingsvirkninger av Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2009. I avsnitt 5.4 presenteres fordelingsvirkningene av Regjeringens skatteforslag for regjeringsperioden sett under ett. I avsnitt 5.5 gjøres det rede for hvordan skatte- og avgiftsopplegget påvirker husholdningenes forbruksmuligheter.

5.2 Inntekts- og formuesfordelingen og skattesystemets progressivitet

Ulike inntektsarter og formuesobjekter skattlegges ulikt. Sammensetningen av inntekt og formue i befolkningen har derfor betydning for hvordan endringer i skattesystemet påvirker fordelingen.

Figur 5.1 viser hvordan ulike inntektsarter i gjennomsnitt fordeler seg etter nivået på bruttoinntekten. Tallene er basert på selvangivelsesstatistikken for 2006. Sammensetningen av inntekt er vesentlig annerledes for personene med høyest bruttoinntekt enn for personer med lavere inntekter. Mens personer med lavere inntekter først og fremst har lønns- og pensjonsinntekt, domineres de høyere inntektene av nærings- og kapitalinntekter og særlig aksjeinntekter. Selv om aksjeinntektene er betydelig redusert sammenliknet med 2005, da tilpasninger til utbytteskatten resulterte i svært høye utbytter, utgjør aksjeinntektene nesten 40 pst. av de samlede inntektene for dem med inntekt over 3 mill. kroner. For en nærmere vurdering av hvordan aksjeeiere tilpasset seg skattereformen i 2006, vises det til nærmere omtale i kapittel 6.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (selvangivelsesstatistikken 2006) og Finansdepartementet.

Figur 5.2 viser hvordan ligningsverdien av ulike formueskomponenter fordeler seg etter bruttoinntekt. Figuren viser at det er sterk samvariasjon mellom skattemessig bruttoformue og bruttoinntekt. Bruken av skattemessige verdier gjør imidlertid at formuen undervurderes i figuren ettersom enkelte formuesobjekter verdsettes vesentlig lavere enn reelle verdier. Særlig er ligningsverdiene av bolig fastsatt langt lavere enn markedsverdiene, og avviket mellom ligningsverdi og markedsverdi er i gjennomsnitt størst for boliger med høye markedsverdier. I 2006 gjaldt dessuten fortsatt aksjerabatten, som reduserte den skattemessig verdien av aksjer mv. Figuren viser at aksjer og andre verdipapirer utgjør den største formueskomponenten for de aller rikeste. Denne skjevfordelingen er en viktig del av forklaringen på de store årlige inntektsforskjellene. Ved å fjerne aksjerabatten har Regjeringen bidratt til at den reelle formuen til de aller rikeste skattlegges i langt større grad enn tidligere. Lave ligningsverdier på næringseiendom innebærer imidlertid at mange ikke-børsnoterte aksjer fortsatt får til dels vesentlig lavere formuesverdi enn den reelle verdien av aksjen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (selvangivelsesstatistikken 2006) og Finansdepartementet.

Figur 5.3 gir et bilde på hvordan skattebyrden (skatt som andel av bruttoinntekt inkludert skattefrie ytelser) er fordelt mellom personer på ulike inntektsnivå. Figuren viser at skattesystemet er progressivt, dvs. at gjennomsnittsskatten øker med inntekten. Progressivitet i skattesystemet er et sentralt virkemiddel for å nå fordelingspolitiske mål.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

5.3 Fordelingsvirkninger av skatteopplegget for 2009

Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2009 styrker omfordelingen og bidrar til at de med størst skatteevne bidrar mer til fellesskapet. De foreslåtte skatteskjerpelsene vil i hovedsak berøre få personer med høy skatteevne. Spesielt gjelder dette endringene i formuesskatten og arveavgiften.

For 2009 foreslår Regjeringen å fjerne 80-prosentregelen. Det er i all hovedsak de mest velstående som får redusert skatt som følge av denne regelen. I tillegg foreslår Regjeringen å øke bunnfradraget i formuesskatten fra 350 000 kroner til 470 000 kroner for enslige, og fra 700 000 kroner til 940 000 kroner for ektepar. Dette vil redusere formuesskatten for dem med små formuer. Av forenklingshensyn foreslås det samtidig at den lave satsen i formuesskatten fjernes. Ligningsverdiene på næringseiendom foreslås økt med i gjennomsnitt 60 pst. fra 2008 til 2009. Ligningsverdiene på bolig og fritidsbolig økes med 10 pst.

Samlet sett vil anslagsvis 680 000 personer få redusert formuesskatt med Regjeringens forslag, og om lag 110 000 færre personer vil betale formuesskatt som følge av forslaget. Samtidig vil om lag 200 000 personer, med jevnt over store formuer, få økt formuesskatt.

Endringene i arveavgiften vil også ha gode fordelingsvirkninger. Alle unntatt de som mottar ikke-børsnoterte aksjer, vil få redusert arveavgift med forslaget. De 10 pst. rikeste (målt etter nettoformue) eide om lag 90 pst. av verdien av alle ikke-børsnoterte aksjer i 2006. Det tyder på at skjerpelsen i arveavgiften særlig vil berøre personer med høye formuer.

Tabell 5.1 viser gjennomsnittlig endring i skatt som følge av Regjeringens forslag til skatteopplegg for 2009, fordelt etter bruttoinntekt. Beregningene er utført på Statistisk sentralbyrås skattemodell, LOTTE. Modellen er basert på et utvalg skattytere fra Inntektsstatistikken for husholdninger for 2006, framført til 2009. Dette innebærer at beregningene er usikre, jf. boks 5.1 for en nærmere beskrivelse av LOTTE og referansesystemet. Departementet vil i samarbeid med Statistisk sentralbyrå vurdere enkelte tekniske endringer i referansesystemet for skatt, som eventuelt vil bli gjort gjeldende fra budsjettet for 2010.

Beregningene viser at fordelingsprofilen styrkes med forslaget til skatteopplegg for 2009 sammenliknet med lønnsjusterte 2008-regler. De med bruttoinntekt under 750 000 kroner får i gjennomsnitt uendret eller redusert skatt, mens de med bruttoinntekt over 1 mill. kroner i gjennomsnitt får en markert skjerpelse. Personer med bruttoinntekt mellom 750 000 kroner og 1 mill. kroner får i gjennomsnitt en liten skjerpelse. Den tydelige fordelingsprofilen av forslaget skyldes først og fremst endringene i formuesskatten.

For vanlige lønnstagere uten formue av betydning, vil skatten forbli om lag uendret som følge av forslaget, ettersom de sentrale grensene og fradragene lønnsjusteres i 2009. Forslaget vil heller ikke gi skatteendringer for de sosioøkonomiske gruppene trygdede og selvstendig næringsdrivende som avviker vesentlig fra de endringene en finner i tabell 5.1.

Som vi ser av tabell 5.1 har om lag 17 pst. av skattyterne inntekt under 150 000 kroner. Denne gruppen er svært sammensatt, og representerer ikke nødvendigvis den delen av befolkningen hvor den lave inntekten er permanent eller utgjør et levekårsproblem. Det kan være en rekke årsaker til at enkelte personer har lav inntekt i enkelte år. Flere av personene i denne gruppen er skoleelever som fortsatt bor hjemme hos sine foreldre. For andre kan lav inntekt for en periode være planlagt, f.eks. i forbindelse med utdanning eller permisjon. Dessuten kan en del skattytere ha lav inntekt, men likevel ha betydelige midler til disposisjon uten at dette kommer fram i den årlige inntektsstatistikken, f.eks. fordi de har valgt å avstå fra å ta ut utbytte i enkeltår. Det er derfor viktig å skille mellom lav inntekt i et enkelt år og varig lav inntekt. Som et mål på vedvarende årlig lav inntekt har Statistisk sentralbyrå benyttet gjennomsnittlig inntekt over treårsperioder. Det viser seg at mange som har lav inntekt ett år, ikke har lav inntekt over en treårsperiode. Det tidligere omtalte fordelingsutvalget vil studere disse sammenhengene nærmere.

Tabell 5.2 viser gjennomsnittlig endring i skatt som følge av Regjeringens forslag til endringer i formuesskatten for 2009, fordelt etter skattepliktig nettoformue. I denne tabellen er virkningen av å fjerne 80-prosentregelen vist i egen kolonne. Grunnlagsutvidelser og økt bunnfradrag gir ingen eller liten gjennomsnittlig endring i skatt for personer med nettoformue under 5 mill. kroner, og øker gjennomsnittlig skatt for dem med formuer over 5 mill. kroner. Fjerningen av 80-prosentregelen vil gi en betydelig skatteskjerpelse for de aller mest formuende. I gjennomsnitt anslås skatten for personer med formue over 100 mill. kroner å øke med over 15 pst. som følge av de samlede endringene i formuesskatten, noe som tilsvarer en gjennomsnittlig økning på vel 1,2 mill. kroner per person. Personer med små og mellomstore formuer vil i gjennomsnitt ha tilnærmet uendret skatt som følge av forslaget fordi bunnfradraget øker betydelig.

5.4 Fordelingsvirkninger av skatteopplegget i perioden 2006-2009

Regjeringen har i hele stortingsperioden lagt stor vekt på omfordeling gjennom skattesystemet ved bl.a. å innføre utbytteskatt, gjøre formuesskatten mer rettferdig og øke minstefradragene. Tabell 5.3 viser at det i perioden har vært betydelige samlede innstramminger for gruppene med høyest inntekt. De aller rikeste målt etter bruttoinntekt har fått økt skatten med nærmere 350 000 kroner i løpet av stortingsperioden, og dette har blitt brukt til å gi lettelser til gruppene med lavest inntekt. Tabellen inkluderer ikke innstrammingen og fjerningen av 80-prosentregelen. Dette forsterker de gode fordelingssvirkningene av Regjeringens skattepolitikk, da det i all hovedsak berører de aller rikeste, jf. tabell 5.2.

5.5 Betydningen av skatte- og avgiftsopplegget for husholdningenes velferd

I dette avsnittet presenteres beregninger som også tar hensyn til størrelsen på husholdningen og den samlede husholdningsinntekten. Videre tas det hensyn til at også avgiftsendringer påvirker konsummulighetene.

Husholdninger med flere personer trenger som regel lavere inntekt per person for å ha samme forbruksmuligheter som en énpersonhusholdning. Dette har sammenheng med at det er stordriftsfordeler knyttet til en rekke utgifter i husholdninger, f.eks. lys og oppvarming, hvite- og brunevarer, kommunale avgifter m.m. Samtidig vil forbruksmulighetene per person bli lavere når én eller flere av medlemmene i husholdningen er uten inntekt. I de følgende beregningene tas det hensyn til dette ved å korrigere for antallet personer i husholdningene. Beregningene tar også hensyn til stordriftsfordeler i husholdninger med flere personer ved å beregne en persons ekvivalentinntekt, jf. boks 5.2.

Figur 5.4 viser det samlede nivået på skatter og avgifter per person med dagens regler, målt i pst. av ekvivalentinntekten og fordelt på ulike inntektsgrupper. Befolkningen er rangert etter stigende ekvivalentinntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Husholdningsmedlemmene i eksempel 1 i boks 5.2 vil f.eks. havne i inntektsgruppe 7, og husholdningsmedlemmene i eksempel 2 vil havne i inntektsgruppe 9. Figuren viser at personer med lave forbruksmuligheter (lav ekvivalentinntekt) også har lavere skatte- og avgiftsbelastning enn personer med høye forbruksmuligheter. Mens figur 5.3 illustrerer progressiviteten i skattesystemet som skatt i pst. av skattbar bruttoinntekt, illustrerer figur 5.4 skatt og avgift i forhold til ekvivalentinntekten, som altså i større grad er ment å gi et bilde av en persons forbruksmuligheter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Som det framgår av figuren, bidrar avgiftene til å svekke progressiviteten i skatte- og avgiftssystemet. Dette skyldes delvis at bruttoinntekt benyttes som inntektsbegrep i beregningene. Personer med høy bruttoinntekt betaler en større andel av bruttoinntekten i skatt enn personer med lav bruttoinntekt, og har dermed en mindre andel disponibelt til forbruk. Det er inntekten etter skatt (og sparing) som kan forbrukes, og dermed belastes med avgifter. For en person med høy bruttoinntekt vil dermed avgiftene utgjøre en mindre andel av bruttoinntekten enn for en person med lav bruttoinntekt. Dersom beregningene var basert på inntekt etter skatt (disponibel inntekt), ville avgiftsbelastningen fordelt seg forholdsvis likt i de ulike inntektsgruppene.

Beregningene er statiske og fanger dermed ikke opp utviklingen over tid. Studier viser at livsinntekten er mye jevnere fordelt enn årsinntekten, og at antall personer med særlig lav inntekt et enkelt år er langt høyere enn antall personer med særlig lav inntekt over flere år.

Ekvivalentinntektsbegrepet er ment å gi uttrykk for en persons forbruksmuligheter. En person kan eksempelvis ha lav ekvivalentinntekt fordi hennes egen bruttoinntekt er lav, eller fordi hun har forsørgeransvar for andre medlemmer av husholdningen som ikke har inntekt.

Figur 5.5 viser endring i skatt og avgift per person i pst. av ekvivalentinntekten, fordelt på inntektsgrupper. I figuren er befolkningen rangert etter stigende ekvivalentinntekt i ti like store grupper (inntektsdesiler). Inntektsgruppe 1 representerer de 10 pst. med lavest forbruksmuligheter, mens inntektsgruppe 10 representerer de 10 pst. med høyest forbruksmuligheter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

De fleste skatte- og avgiftsforslagene som direkte berører husholdningene, er innarbeidet i beregningene bak figur 5.5. Avgiftsforslagene omfatter husholdningenes andel av de økte avgiftene på snus og alkoholfrie drikkevarer, og husholdningenes andel av avgiftslettelsene for industritoll, årsavgiften for motorsykler og omregistreringsavgiften. Det er betydelig usikkerhet knyttet til å beregne fordelingsvirkninger av avgiftsendringer. En slik analyse krever at det tas hensyn til avgiftenes virkning på priser på ulike forbruksvarer, hvordan forbruket er sammensatt i husholdninger på ulike inntektsnivåer og eventuelle endringer i forbruksmønsteret som følge av prisendringer.

Figur 5.5 illustrerer at de foreslåtte endringene i skatte- og avgiftsopplegget samlet sett gir små utslag i alle inntektsgruppene. Endringene gir i gjennomsnitt en netto skatte- og avgiftsskjerpelse på 0,05 pst. av ekvivalent bruttoinntekt. Inntektsgruppe 2 til 4 får netto lettelser, mens de øvrige inntektsgruppene får skjerpelser. Inntektsgruppe 1 får en liten netto skatte- og avgiftsskjerpelse fordi netto skattelettelse for denne gruppen ikke veier opp for avgiftsøkningene. Den lave gjennomsnittlige skattelettelsen i inntektsgruppe 1 har bl.a. sammenheng med at det i denne inntektsgruppen også vil være enkelte personer med så høy formue at de får økt formuesskatt. Dette motvirker de skattelettelsene andre personer i gruppen får. For inntektsgruppe 10 er det særlig formuesskatten som gir en større innstramming enn de øvrige inntektsgruppene, målt i prosent av ekvivalentinntekten.