9 Økonomistyring i staten mv.

9.1 Økonomistyring i staten

9.1.1 Tiltak for å styrke økonomistyringen i staten

I Gul bok orienteres det årlig om Finansdepartementets tiltak for å fremme effektiv ressursutnyttelse og god økonomistyring i staten. Departementet vil i 2005 og 2006 særlig prioritere å videreutvikle det fellesstatlige tilbudet av økonomitjenester, å følge opp regelverket for økonomistyring i staten og å utforme og prøve ut statlige regnskapsstandarder etter periodiseringsprinsippet.

Samordning av ressurser innenfor statlig økonomistyring

Senter for statlig økonomistyring (SSØ) ble opprettet 1. januar 2004 som et forvaltningsorgan under Finansdepartementet for å styrke den statlige økonomistyringen og forbedre ressursutnyttelsen på området, jf. omtale under kap. 1631 Senter for statlig økonomistyring i Finansdepartementets fagproposisjon. SSØ har fått overført oppgaver og funksjoner fra skatteetaten og Finansdepartementet. SSØ tilbyr operative økonomitjenester og rådgivning innen økonomistyring til statlige virksomheter. I tillegg har senteret fått overført funksjoner og oppgaver knyttet til statsregnskapet og statens konsernkontosystem med betalingsformidling. Forvaltningen av Reglement for økonomistyring i staten og Bestemmelser om økonomistyring i staten (samlet omtalt som Økonomiregelverket) er i hovedsak delegert til SSØ.

SSØ består av en sentralenhet i Oslo og seks regionkontorer i Tromsø, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Drammen og Hamar. Et kontor i Vadsø er knyttet til regionkontoret i Tromsø. Regionkontorene har i hovedsak overtatt økonomitjenesteoppgavene som tidligere ble ivaretatt av skattefogdkontorene. Den nye regionstrukturen ble sluttført i april 2005. Om lag 70 ansatte har fått endret tjenestested som følge av omorganiseringen.

I 2005 har SSØ gitt kundene tilbud om en elektronisk løsning for fakturahåndtering som kan redusere virksomhetenes tidsbruk på dette området. En felles løsning for kundene gir betydelige stordriftsfordeler for staten.

Moderniseringsdepartementet etablerer fra 1. januar 2006 Departementenes servicesenter som et felles tjenestetilbud til departementene innenfor bl.a. økonomiforvaltning. Det nye senteret overtar ansatte og oppgaver fra Statens forvaltningstjeneste og departementene, med sikte på at felles løsninger skal gi mer effektiv drift.

Oppfølging av regelverket for økonomistyring i staten

Økonomiregelverket for staten fastsetter hovedprinsipper og regler for statlig økonomistyring, regnskapsførsel og betalingsformidling. Det omfatter krav til den interne styringen i virksomheter og overordnet myndighetsstyring og oppfølging av virksomhetene. I tillegg omfatter regelverket forvaltning av tilskudd, stønader og garantier, samt generelle krav til oppfølging av statlige eierinteresser i selskaper.

Reglement for økonomistyring i staten og Finansdepartementets Bestemmelser om økonomistyring i staten ble fastsatt 12. desember 2003. Regelverket trådte i kraft 1. januar 2004. Regelverket gir bl.a. økt rom for at styring og kontroll kan tilpasses den enkelte virksomhets egenart, bl.a. etter en vurdering av risiko og vesentlighet.

Finansdepartementet har utgitt en veileder for departementers og statlige virksomheters arbeid med evalueringer i en styringssammenheng. SSØ er i ferd med å utarbeide et metodedokument om risikostyring og intern kontroll, og skal i løpet av 2006 videreutvikle metoder for resultatmåling i statlige virksomheter. Senteret legger også opp til å gjennomføre kompetansetiltak for statlige virksomheter og departementer innen økonomistyring i staten, herunder tilskuddsforvaltning.

Utprøving av statlige regnskapsstandarder etter periodiseringsprinsippet

Regjeringen orienterte i Gul bok 2004 om arbeidet med å følge opp Statsbudsjettutvalgets utredning om bruk av periodiseringsprinsippet i statlig regnskapsføring, jf. også Gul bok 2005, kap. 10. Regjeringen legger til grunn at periodiseringsprinsippet bør tas i bruk i statlig regnskapsføring i det omfang og i den utforming som er tjenlig ut fra en samlet vurdering av nytte og kostnader. Det er lagt opp til å vurdere bruk og innføring av periodiseringsprinsippet skrittvis, slik at en etter hver fase kan vurdere om det er grunnlag for å gå videre. Bevilgningsvedtakene skal fortsatt baseres på kontantprinsippet.

Første fase vil være å utarbeide felles standarder for føring av statlige virksomheters interne regnskaper basert på periodiseringsprinsippet, og prøve disse ut i et utvalg av virksomhetene. Erfaringene fra pilotvirksomhetene vil i sin tur kunne gi grunnlag for å vurdere om, og i tilfelle i hvilken utstrekning, det vil være hensiktsmessig å innføre periodiseringsprinsippet for regnskapene i flere statlige virksomheter, eventuelt også for statsregnskapet.

Formålet med bruk av periodiseringsprinsippet i staten er å få fram bedre kostnadsdata og grunnlag for å vurdere ressursbruk i forhold til aktivitet og produksjon. Dette vil også kunne skape grunnlag for å sammenligne kostnader med andre virksomheter i statlig og privat sektor. Hensikten er også å få fram en mer fullstendig oversikt over statens eiendeler og forpliktelser.

Finansdepartementet har startet et arbeid med å utvikle standarder for regnskapsføring i statlige virksomheter i henhold til periodiseringsprinsippet. Arbeidet utføres i et samarbeid med Senter for statlig økonomistyring og 10 pilotvirksomheter og deres overordnede departementer. Følgende virksomheter er piloter: Fiskeridirektoratet, Forsvarsbygg, Husbanken, Jernbaneverket, Kystverket, Nasjonalt folkehelseinstitutt, Norges geologiske undersøkelse, Norsk utenrikspolitisk institutt, Universitetet i Bergen og Universitetet i Stavanger. Departementet vurderer å overføre ansvaret for utviklingsarbeidet og utprøvingen til Senter for statlig økonomistyring i 2006.

Det er lagt opp til å prøve ut standardene i pilotvirksomhetene fra 2005 og evaluere erfaringene, i første omgang etter ett år. Det er utarbeidet forslag til standarder på de mest berørte regnskapsområdene, og disse er tatt i bruk i pilotvirksomhetene. I tillegg arbeides det med å vurdere hvordan periodisert regnskapsinformasjon og bedre kostnadsdata kan utnyttes i den interne styringen i virksomhetene og i dialogen mellom departement og virksomhet. Den planlagte evalueringen i 2006 vil undersøke i hvilken grad formålet oppnås og hvilke erfaringer virksomhetene har etter ett driftsår. Det vil også gjøres foreløpige vurderinger av nytte og kostnader ved å ta i bruk nytt regnskapsprinsipp på virksomhetsnivået.

Utviklingsarbeidet og prøvevirksomheten er ment å gi svar på sentrale spørsmål som:

• hvilke utgifter og inntekter som bør periodiseres,

• hvilke eiendeler og forpliktelser som bør føres opp i virksomhetenes balanse, og

• om alle eller utvalgte grupper av statlige virksomheter som obligatorisk ordning bør føre sitt virksomhetsregnskap etter periodiseringsprinsippet.

Kvalitetssikring av store investeringer

Siden 2000 har statlige investeringsprosjekter med en antatt kostnad over 500 mill. kroner vært gjenstand for kvalitetssikring av særlig kvalifiserte eksterne rådgivere før sakene har vært fremmet for Stortinget. Det ble i Gul bok 2005 orientert om Finansdepartementets arbeid med å forbedre beslutningsunderlaget for de store prosjektene med særlig vekt på de tidlige prosjektfasene. Det ble da opplyst at Finansdepartementet tok sikte på å utvide ordningen ved at også selve konseptvalget kvalitetssikres. Det ble i tråd med dette inngått ny rammeavtale 10. juni 2005 med fem konstellasjoner av kvalitetssikringsfirmaer. Kvalitetssikring av konseptvalget er så langt igangsatt for to nye prosjekter. Kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsunderlag for prosjekter som er modne for fremleggelse for Stortinget, fortsetter etter samme mønster som tidligere.

Samfunnsøkonomiske analyser

Finansdepartementet har høsten 2005 utgitt en revidert utgave av departementets veileder i samfunnsøkonomiske analyser. Et viktig formål med revisjonen er å gjøre veilederen enklere og framheve hovedregler og presentere flere eksempler på slike analyser. Senter for statlig økonomistyring vil tilrettelegge et tilbud om rådgivning og kompetansetiltak for forvaltningens bruk av samfunnsøkonomiske analyser. Det er også etablert et tverrdepartementalt fagpanel i regi av Moderniseringsdepartementet som bistår departementer i gjennomføring av samfunnsøkonomiske analyser i utvalgte saker.

Departementet har samtidig forenklet gjeldende retningslinjer for fastsettelse av kalkulasjonsrente. Det har tidligere vært operert med kalkulasjonsrente i tre risikoklasser. De reviderte retningslinjene innebærer at kalkulasjonsrenten i normaltilfeller skal være 4 pst. reelt. For tiltak med betydelig systematisk risiko kan en kalkulasjonsrente på 6 pst. være et hensiktsmessig alternativ.

For prosjekter som faller inn under statens ordning med kvalitetssikring av konseptvalg, skal den systematiske risikoen beregnes særskilt i egne analyser for det enkelte prosjekt.

Innrapporteringsløsning for statsregnskapet

Senter for statlig økonomistyring har det operative ansvaret for statsregnskapet og utarbeider hver måned og ved årets slutt et oppdatert statsregnskap, som i hovedsak er basert på elektronisk innrapportering. Det arbeides med tiltak for å forbedre og tilpasse teknisk plattform for statsregnskapet etter at dagens løsning har vært i drift i over seks år.

Rammeavtaler om kontoholds- og betalingstjenester

Betalingsformidlingen for statlige virksomheter skjer gjennom statens konsernkontoordning. Ordningen gjelder for departementene og underliggende virksomheter, og sikrer at statlige midler daglig samles i Norges Bank. Finansdepartementet inngikk i 2003 på vegne av staten, nye rammeavtaler om betalingstjenester og kontohold med henholdsvis Den norske Bank, Gjensidige NOR Sparebank og Nordea. I tillegg ble det i 2004 inngått rammeavtale for utenlandsbetalinger med Citibank under forutsetning av at banken videreutvikler enkelte funksjonelle løsninger. Avtalene løp til utgangen av 2004. Staten har benyttet sin rett til å forlenge avtalene ut 2005 og har opsjon til ytterligere forlengelse ut 2006. Forberedelse av nye rammeavtaler er startet opp i 2005 med sikte på avtaleinngåelse i løpet av 2006. Rammeavtalene sikrer at virksomhetene får tilgang til tidsmessige og gode betalingstjenester hos bankene, i tillegg til at de forenkler anskaffelsesprosessen for virksomhetene.

9.1.2 Nøytral merverdiavgift for statsforvaltningen

I budsjettet for 2004 ble det varslet at Regjeringen vil innføre en ordning som nøytraliserer merverdiavgiften for statsforvaltningen. I Gul bok 2005 ble det varslet at Regjeringen vil foreslå en ordning med nettoføring av merverdiavgift for ordinære forvaltningsorganer i statsbudsjettet for 2006. Dette følges nå opp.

Ordningen utformes slik at ordinære forvaltningsorganer ikke belastes betalt merverdiavgift i regnskapene på sine budsjettkapitler. Betalt merverdiavgift posteres i stedet på en særskilt utgiftspost (kap. 1633 Nettoordning, statlig betalt merverdiavgift, post 01 Driftsutgifter). En slik ordning vil i utgangspunktet være enkel og oversiktlig og ha lave administrative kostnader.

Ordningen vil være begrenset til ordinære forvaltningsorganer som rapporterer til statsregnskapet og som har et mellomværende med statskassen. Det innebærer at nettobudsjetterte virksomheter og forvaltningsbedrifter ikke omfattes av ordningen. Betalt merverdiavgift som er en del av de ordinære forvaltningsorganenes merverdiavgiftspliktige virksomhet, kan heller ikke belastes kap. 1633.

Nettoføring av merverdiavgift innebærer i utgangspunktet reduserte utgifter for de virksomhetene som omfattes av ordningen. For å sikre en budsjettnøytral omlegging, er derfor bevilgningene til de berørte forvaltningsorganene i utgangspunktet redusert tilsvarende forventede utgifter til merverdiavgift i 2006. Regjeringen uttalte i Gul bok 2005 at trekk for merverdiavgift skulle baseres på et regnskapsmessig grunnlag. Et slikt grunnlag er blitt etablert gjennom endrede regnskapsrutiner fra 2004, slik at utgifter til merverdiavgift er blitt synliggjort i virksomhetsregnskapene. På grunnlag av innrapporterte tall fra departementene er budsjettene justert. Samlet er det trukket ut vel 4,9 mrd. kroner fra departementenes drifts- og investeringsutgifter. Tilsvarende beløp foreslås bevilget på kap. 1633, post 01, jf. omtale i Finansdepartementets fagproposisjon.

9.1.3 Oppføring av Folketrygdfondet i statens kapitalregnskap

I Ot.prp. nr. 2 (2005-2006) foreslås Statens pensjonsfond etablert med utgangspunkt i Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Etableringen av Statens pensjonsfond vil etter departementets vurdering bidra til å understøtte og tydeliggjøre behovet for en økonomisk politikk hvor det i årene framover settes av betydelige midler som kan bidra til å finansiere de framtidige pensjonsutbetalingene i folketrygden. Som varslet i Pensjonsmeldingen (St.meld. nr. 12 (2004-2005)) legger departementet opp til å gi en utvidet omtale av utviklingen i statens pensjonsforpliktelser i folketrygden og kapitalen i Pensjonsfondet i de årlige budsjettdokumentene. Dette vil være et supplement til andre indikatorer og beregninger av bærekraften i offentlige finanser.

I kapitalregnskapet for staten er eiendelene i Folketrygdfondet bokført med den kapitalen som staten har skutt inn i fondet, mens Statens petroleumsfond bokføres til markedsverdi. I forbindelse med etableringen av Statens pensjonsfond ser departementet det som hensiktsmessig med en mer enhetlig presentasjon av de to delene av Pensjonsfondet i kapitalregnskapet for staten. Departementet legger derfor opp til at også Folketrygdfondets eiendeler, som utgjør kapitalen i «Statens pensjonsfond – Norge», framover skal regnskapsføres til markedsverdi, jf. forslag til romertallsvedtak.

9.2 Gebyr- og avgiftsfinansiering av statlige driftsutgifter

Regjeringen varslet i Sem-erklæringen en full gjennomgang av avgifts- og tollsystemet med sikte på lettelser, forenklinger og opprydding. Erklæringen er fulgt opp på bred front. Regjeringen har de siste fire årene fremmet forslag om og fått iverksatt en rekke lettelser og forenklinger av de fiskale avgifts- og tollordningene. Gjennomgangen har også omfattet gebyrer og ikke-fiskale avgifter som administreres av de ulike fagdepartementene.

Statlige gebyr- og avgiftsordninger framstår som uensartede bl.a. når det gjelder formålet med ordningene, prinsippene for fastleggelse og regulering av gebyr- og avgiftssatsenes størrelse og administrasjonen av ordningene. Finansdepartementet har i denne forbindelse undersøkt nærmere hvordan gebyrer og sektoravgifter brukes til å betale for statlige myndighetshandlinger, dvs. offentlige ytelser i form av reguleringer (forbud, påbud og tillatelser), registreringer, kontroll, tilsyn, konfliktløsning mv. Statlige sektoravgifter er avgifter som med hjemmel i lov blir fastsatt og forvaltet av de ulike fagdepartementene. Formålet med disse avgiftene er som regel å finansiere bestemte tiltak, og de har derfor et visst slektskap med gebyrene. Det dreier seg med andre ord om dekning av forvaltningens utgifter til saksbehandling og kontrollutøvelse, og enkelte av domstolenes behandlingsutgifter. Siktemålet med gjennomgangen har vært å skaffe Regjeringen grunnlag for å ta et prinsipielt standpunkt til hvilke forutsetninger som bør være oppfylt for å gebyr- og avgiftsfinansiere statlige driftsoppgaver.

Av praktiske årsaker har gjennomgangen vært begrenset til gebyrer og sektoravgifter som føres over statsbudsjettet. I saldert budsjett 2005 ble det budsjettert med om lag 5,0 mrd. kroner i gebyrinntekter og om lag 1,2 mrd. kroner i inntekter fra sektoravgifter. Gebyrer for bruk av statlig infrastruktur, for eksempel kystgebyret, er holdt utenfor. Det samme gjelder vanlig salg av varer og tjenester fra staten, der det ofte vil være en konkurranseflate mot private.

På bakgrunn av den foretatte gjennomgangen, mener Regjeringen at bruk av gebyrer og sektoravgifter for statlige myndighetshandlinger bør baseres på følgende hovedtrekk:

• Det bør etableres et klart definert skille mellom gebyrer og avgifter for å unngå at det innføres gebyrordninger som i realiteten er ordinære avgiftsordninger.

• Gebyrer bør bare brukes der det offentlige leverer en klart definert ytelse til betaleren. Gebyret bør ikke i noe fall overstige kostnadene ved å produsere ytelsen. Når formålet med gebyret bare er å motvirke overforbruk av en ytelse, kan det imidlertid settes lavere. Ved forespørsel skal gebyrforvalteren kunne dokumentere beregningsgrunnlaget for gebyret.

• Det bør vises stor tilbakeholdenhet med å benytte sektoravgifter til å finansiere statlige utgifter, med unntak for sektoravgifter som finansierer fellestiltak overfor en næring og avgiften betales av næringen selv (for eksempel i forbindelse med virksomheten til tilsynsorganer).

• Alle finansieringsformer som etter sitt innhold er avgifter, bør vurderes som en del av regjeringens og Stortingets skatte- og avgiftsopplegg. Dette innebærer bl.a. at sektoravgifter bør føres opp på statsbudsjettets inntektsside under kapittelserien 5501-5583 sammen med fiskale avgifter som administreres av Finansdepartementet. Det legges imidlertid til grunn at sektoravgifter fortsatt skal forvaltes av fagdepartementene.

Finansdepartementet tar sikte på å fastsette nærmere retningslinjer slik at de ovennevnte prinsippene kan implementeres for nye gebyrer og sektoravgifter fra og med statsbudsjettet for 2007. Det legges opp til at sektoravgifter omtales og behandles som en del av regjeringens og Stortingets skatte- og avgiftsopplegg fra samme tidspunkt.

Eksisterende gebyr- og sektoravgiftsordninger bør som utgangspunkt tilpasses retningslinjene for nye ordninger. Dette vil f.eks. kunne innebære opp- eller nedjustering av gebyr- eller avgiftssatsene, eller omgjøring av gebyrordninger til avgiftsordninger. Det vil imidlertid være nødvendig å ta hensyn til de administrative kostnadene ved en tilpasning og eventuelle provenytap. Slike momenter vil kunne påvirke både spørsmålet om, og i tilfelle hvor raskt, en tilpasning kan skje. Under utarbeidelsen av statsbudsjettet for 2007 vil Finansdepartementet gå gjennom eksisterende gebyrer og sektoravgifter under samtlige departementer med sikte på tilpasninger til de nye retningslinjene.

De alminnelige prinsippene for gebyrfastsettelse bør som utgangspunkt legges til grunn også for rettsgebyrene, noe som bl.a. innebærer at det bare skal betales for det den mottatte statlige myndighetshandlingen koster. På dette området har det vært godtatt at gebyrene i noen tilfeller (tinglysningsgebyrene og en del gebyrer for tvangsforretninger) går til å dekke kostnader som ikke kan relateres direkte til en bestemt myndighetshandling. En interdepartemental arbeidsgruppe vil foreta en bred gjennomgang av rettsgebyrene for å vurdere hvilke ytterligere tilpasninger som bør gjennomføres på dette området. Regjeringen foreslår at tinglysingsgebyret for flytting av lån med pant i fast bolig reduseres fra 1 901 kroner til 215 kroner fra 1. januar 2006.

De administrative konsekvensene av omleggingen vil i første rekke knytte seg til tilpasningene av eksisterende gebyr- og avgiftsordninger. For en del ordninger vil det være nødvendig å endre forskrifter, eventuelt også lovbestemmelser. For nye ordninger vil det ikke være nevneverdige konsekvenser. Også de økonomiske konsekvensene er vanskelig å anslå før en har vurdert spørsmålet om tilpasning av eksisterende ordninger.