8 Utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside, 1997-2005

Endringer i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet reflekterer dels nye politiske prioriteringer, og dels endrede utbetalinger til å videreføre etablerte regelstyrte overføringsordninger eller andre lovfestede forpliktelser. Tabell 8.1 viser hvordan statens utgifter i perioden 1997-2005 fordeles på politikkområder. Beregningene tar utgangspunkt i tall fra statsregnskapet og er korrigert for endringer i statsbudsjettets oppstilling. Beregningen er basert på kontoplanen for 2005. Boks 8.1 omtaler datagrunnlaget og beregningsmetoden nærmere. Formålet med framstillingen er å belyse utviklingen i ressursbruken i løpet av perioden.

I tillegg til bevilgninger over statsbudsjettet er skatter og avgifter viktige virkemidler i det årlige budsjettopplegget. Ettersom tabell 8.1 kun viser utviklingen i statens utgifter, kan den gi et misvisende bilde på utviklingen og prioriteringen av enkelte områder der skatte- og avgiftspolitikken er viktig for de totale rammevilkårene. Enkeltområder kan videre vise sterk eller svak utgiftsvekst som følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser som pensjons- og trygdeutbetalinger.

Beregningene av realvekst fokuserer på ressursbruken og ikke på resultatet av politikken. På enkelte områder kan det skje store forbedringer uten økt ressursbruk, mens det på andre områder kan være motsatt.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner er holdt utenfor fordelingen på politikkområder. Ettersom velferdsordninger som grunnskole, primærhelsetilbud og eldreomsorg i hovedsak finansieres av kommunene, vil beregningene for disse områdene ikke gi et komplett bilde av den offentlige ressursbruken. I de senere år er det også foretatt større endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunene/fylkeskommunene (sykehusreformen, reformen i barnevernet mv.). Disse endringene er det normalt ikke korrigert for i beregningene.

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter må også sees i sammenheng med den generelle makroøkonomiske situasjonen og budsjettets totale ramme. Over tid vil rommet for vekst i offentlige utgifter avhenge av veksten i bruttonasjonalproduktet (BNP) for Fastlands-Norge. Økonomisk stabiliseringspolitikk vil også påvirke rammen for utgiftsveksten i de enkelte budsjettår. Figur 8.1 viser BNP-veksten for Fastlands-Norge og statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst i perioden 1997-2005. Som det går fram av figuren har BNP for Fastlands-Norge vokst sterkt i store deler av perioden, og utgiftene på statsbudsjettet var tiltakende til og med 2002. I første del av perioden vokste BNP for Fastlands-Norge sterkere enn utgiftene på statsbudsjettet. I første del av siste periode var den økonomiske veksten svakere og den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter lå over BNP-veksten. Mot slutten av siste periode er det igjen en oppgang i den økonomiske veksten, kombinert med svakere underliggende utgiftsvekst.

Tabell 8.1 og figur 8.2 viser årlig realvekst oppgitt i hele prosentrater fordelt på politikkområder. Figur 8.3 viser utgiftenes størrelse i 2005.

Området fellesadministrasjon omfatter blant annet utgifter til Storting, Kongehus, og de departementene og underliggende etatene som har karakter av fellesadministrasjon. Eksempler på store utgiftsposter på dette området er utgifter til skatte- og avgiftsadministrasjon og deltakelse i internasjonale organisasjoner. Statlig byggeaktivitet og Statsbygg er også inkludert i denne gruppen. Grunnet igangsettelse og avslutning av byggeprosjekter vil utgiftene til statlig byggevirksomhet variere. Dette gir variasjoner i utgiftene mellom enkeltårene. Sett over hele perioden har utgiftene til fellesadministrasjon ligget stabilt.

Internasjonal bistand øker med om lag 4 pst. i gjennomsnitt per år hele perioden sett under ett. Det er imidlertid i siste halvdel av perioden at veksten har funnet sted. Deler av tiltakene for flyktninger i Norge (kapittel 167) er godkjent som offisiell utviklingshjelp (ODA), og utgiftføres over Utenriksdepartementets budsjett. Det faktiske ansvaret for disse tiltakene ligger imidlertid hos andre departement (Kommunal- og regionaldepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet og Barne- og familiedepartementet). Utgiftene til disse tiltakene føres derfor også hos disse departementene og inntektsføres som en intern overføring fra Utenriksdepartementet. Flyktningeutgiftene i Norge er derfor ikke inkludert i tallene for internasjonal bistand, selv om de inkluderes i ODA-godkjent bistand. I første periode vokser ODA-godkjent bistand mer enn området internasjonal bistand, mens forholdet er motsatt i siste periode.

Bevilgningene til militært forsvar og sivil beredskap falt i gjennomsnitt med om lag 4 pst. årlig fra 1997 til 2001. Det er utgiftene til militært forsvar i Norge som faller. Det er ingen særskilte faktorer som ligger bak nedgangen. I siste periode har utgiftene vært om lag reelt uendret.

Justissektoren vokser jevnt med om lag 3 pst. per år i gjennomsnitt over hele perioden. Det er vekst i alle sektorer - politi og påtalemyndighet, domstolene og kriminalomsorgen.

Bevilgningene til forskning og utdanning har også økt jevnt i hele perioden. Dette kan forklares med økt satsing som ledd i kvalitetsreformen for høyere utdanning, herunder bedret studiefinansiering og opptrapping av forskningsbevilgningene.

Kirke og kultur har hatt en gjennomsnittlig vekst på 5 pst. per år. Begge formål har hatt en økning i utgiftene, men utgiftene til kirken har økt prosentvis sterkere enn utgiftene til kultur.

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet

Pensjoner og trygder omfatter utgifter til Statens Pensjonskasse, Trygdeetaten, alderspensjon, ytelser til uførhet og attføring, sykepenger og enkelte andre pensjoner. Området er det største utgiftsområdet med over 200 mrd. kroner i budsjetterte utgifter i 2005. Utgiftsveksten har i gjennomsnitt ligget på om lag 3 pst. per år i perioden 1997-2005. Ettersom utgiftene samlet sett er store, har veksten bidratt vesentlig til statens totale, underliggende utgiftsvekst. I første periode er det spesielt utgiftene til sykepenger, uførhet og attføring som vokser. Mens utgiftene til uførhet og attføringer fortsetter å vokse i siste periode, går utgiftene til sykepenger noe ned helt på slutten av siste periode. Totalt sett har utgiftene til disse områdene alene økt med over 30 mrd. 2005-kroner over perioden. Utbetalinger til alderspensjoner under folketrygden stiger jevnt med om lag 1-2 pst. i året over hele perioden.

Helse og sosialomsorg består i hovedsak av utgifter til sykehusdrift, tiltak for eldre og funksjonshemmede, tiltak innen psykiatrien, statlig helseadministrasjon og utgifter til medisiner o.l. Tallene viser en kraftig vekst for sykehusdriften. Dette skyldes delvis at staten finansierer en større del av utgiftene til sykehusdrift over statsbudsjettet gjennom innsatsstyrt finansiering av sykehusdrift og den statlige overtagelsen av fylkeskommunale sykehus i 2002. Denne utgiftsveksten motsvares av reduserte fylkeskommunale utgifter, og det er ikke korrigert for dette i beregningen. Som mål på ressursbruk i helsesektoren totalt gir derfor disse tallene kun begrenset informasjon. Andre kilder, bl.a SAMDATA og Helse- og omsorgsdepartementets budsjettproposisjon, gir et bedre bilde på ressursbruken i helsevesenet. Utgifter til helse og sosialomsorg utenom sykehusdrift viser også sterk vekst over perioden, og da sterkest i den første perioden. I første periode er det særlig utbygging av eldreomsorgen som bidrar til dette. Utgiftene til psykiatri, dekning av medisiner på blå resept og refusjoner øker jevnt over begge perioder.

Området familie og forbruker omfatter blant annet utgifter til barnetrygd, kontantstøtte, fødsels- og adopsjonsstøtte, statlig barnehagestøtte og støtte til boligformål. Området viser en gjennomsnittlig årlig vekst på om lag 3 pst. over hele perioden. Veksten finner i hovedsak sted i siste periode. Innføring av kontantstøtte og økt driftstilskudd til barnehager trekker veksten opp. Statlig overtagelse av barnevernet bidrar til økte utgifter mot slutten av siste periode. Reduserte utgifter til pristilskudd og avvikling av merverdiavgiftskompensasjon for matvarer bidrar til å redusere utgiftene på området. Dette må imidlertid ses i lys av innføringen av redusert sats for merverdiavgift på matvarer.

Miljøvern er et lite utgiftsområde med en samlet utgift på under 3 mrd. kroner i 2005. Utgiftene faller årlig med om lag 2 pst. i gjennomsnitt over perioden. Nedgangen er sterkest i første periode. Dette skyldes i hovedsak nedgang i utbetalingene i pant for bilvrak og reduserte bevilgninger til kommunale avløpstiltak. Utgiftene til kalking mot sur nedbør reduseres jevnt over hele perioden. Miljøpolitikken føres i stor grad ved hjelp av skatter, avgifter og regulering, slik at utgiftene alene ikke gir et fullgodt bilde på de samlede politiske prioriteringene innen dette området.

Utgiftene på området innvandring viser en relativ sterk vekst på tilnærmet 9 pst. årlig i gjennomsnitt over perioden. Siden utgiftsområde er lite med årlige utgifter på under 6 mrd. kroner i 2005, har den sterke utgiftsveksten begrenset betydning for den totale utgiftsveksten. Utgiftene til dette området varierer særlig med antall flyktninger som søker oppholdstillatelse.

Næringsstøtte og distriktspolitikk inkluderer bl.a. støtte og administrasjon knyttet til primærnæringene, sjøfart, handel og industri, tiltak for næringsutvikling, Innovasjon Norge, eksportstøtte inkl. støtte til skipsbygging og næringsbasert forskning. Området viser en gjennomsnittlig nedgang i bevilgningene på om lag 4 pst. fra 1997 til 2005. Store deler av nedgangen skyldes reduserte utgifter til jordbruksavtalen. I den samme perioden er antall årsverk i jordbruket redusert med 3,5 pst. årlig. Jordbrukspolitikken føres imidlertid med flere virkemidler enn de direkte tilskuddene. Også lavere tapsavsetninger i Innovasjon Norge/SND og reduserte tilskudd til skipsbygging trekker utgiftene ned. Tallene er korrigert for endret budsjettering av næringsstøtte/tap på utlån.

Energi utenom petroleumsvirksomhet utgjøres av bevilgninger til Olje- og energidepartementet, samt energi og vassdragforvaltning. Ettersom utgiftsområdet er lite, gir relativt små endringer i utgiftene store prosentvise utslag. Veksten i utgiftene fra 1997 til 2001 skyldes utbetaling av kompensasjon til Statkraft i 2001 for tilbaketrekking av konsesjonen til utbygging av Beiarn, Bjellåga og Melfjord. Ser vi bort fra dette er det en nedgang i utgiftene på grunn av reduserte utgifter til refusjon av dokumentavgift i løpet av perioden og en engangsutbetaling av rentekompensasjon til Statkraft i 1997. Engangsutgiften i 2001 forklarer også den kraftige nedgangen i utgiftene fram til 2005. I tillegg er det en gradvis reduksjon av utgiftene til Energifondet som følge av opprettelsen av Enova SF og en omlegging av finansieringen av energi­sparetiltak og satsing på Nye Fornybare Energikilder. Utgiftene til disse formålene finansieres i dag gjennom et påslag i el-avgiften som går direkte til Enova SF, og dermed ikke kommer med i statsbudsjettet.

Utgifter til arbeidsmarkedstiltak, dagpenger og arbeidsmiljø faller sterkt, med gjennomsnittlig om lag 7 pst. årlig fra 1997 til 2001. Årsaken til dette er redusert arbeidsledighet. I siste periode øker ledigheten igjen, noe som bidrar til at de årlige utgiftene i perioden vokser med 5 pst. i gjennomsnitt. Det er særlig dagpengeutbetalingene og tiltak for yrkeshemmede som vokser.

Samferdselsutgiftene falt reelt med om lag 2 pst. per år fra 1997 til 2001, men øker igjen etter 2001. Reduksjonen i første periode kan dels forklareres med reduserte bevilgninger til flyplassanlegg, restruktureringsmidler til Posten og reduserte riksveginvesteringer. Utgiftene til riksveger og andre vegformål øker igjen i siste halvdel av perioden. Investeringene i ny hovedflyplass på Gardermoen og ny jernbaneforbindelse til flyplassen skjedde i regi av egne aksjeselskaper og er derfor ikke inkludert i denne oversikten.

I tabellen framkommer tall for rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner. Ettersom rammetilskudd kun er en av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, er det ikke beregnet realvekst for dette området. Kommuneøkonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og av teknisk beregningsutvalg.