1 Hovedtrekk i finanspolitikken

1.1 Den økonomiske politikken

Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken er arbeid til alle, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet, valgfrihet, økt verdiskaping, rettferdig fordeling og langsiktig bærekraftig utvikling. Et sterkt og konkurransedyktig næringsliv er en forutsetning for å nå disse målene.

Det er veksten i fastlandsøkonomien som bestemmer utviklingen i velferden i Norge. Bidraget som bruken av petroleumsinntekter kan gi over tid, er lite sammenliknet med verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Den økonomiske politikken må derfor legge avgjørende vekt på å fremme verdiskaping og produktivitet både i offentlig og privat sektor. Skattereformen og et lavere skatte- og avgiftsnivå kan bidra til å øke arbeidsstyrken, styrke kapitaltilførselen til næringslivet og bedre utnyttelsen av våre samlede ressurser. Forskning og utvikling, utdanning og godt fungerende markeder er viktig for å sikre langsiktig vekst i økonomien. Moderniseringsarbeidet i offentlig sektor sikter mot et bedre og mer kostnadseffektivt tjenestetilbud.

Den økonomiske politikken må være opprettholdbar på lang sikt. Regjeringen følger retningslinjene for en forsvarlig, gradvis innfasing av oljeinntektene i økonomien som Stortingets har sluttet seg til. Samtidig må den økonomiske politikken bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene for pengepolitikken innebærer at Norges Banks rentesetting skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon. På den måten har pengepolitikken en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen.

Regjeringen legger stor vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Moderate inntektsoppgjør er nødvendig for å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor og lav arbeidsledighet.

1.2 Budsjettpolitikken

1.2.1 Hovedelementene i budsjettpolitikken

Retningslinjene for budsjettpolitikken sikter mot en langsiktig, forsvarlig innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond (handlingsregelen). Budsjettpolitikken skal være opprettholdbar over tid. Samtidig skal budsjettpolitikken bidra til en stabil økonomisk utvikling. Det åpnes derfor for at den handlefriheten petroleumsinntektene gir, kan utnyttes til å stimulere produksjon og sysselsetting i perioder med høy arbeidsledighet. Motsatt vil det være behov for å holde igjen i finanspolitikken i perioder med høy kapasitetsutnyttelse og presstendenser i økonomien.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. En vesentlig del av de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men innebærer en omplassering av olje- og gassressursene til finansiell formue i Statens petroleumsfond. Innbetalingene til staten motsvares dermed langt på vei av reduserte petroleumsressurser. Skal vi ha glede av petroleumsinntektene på varig basis, må bruken av inntektene frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. Retningslinjene for budsjettpolitikken ivaretar dette hensynet. Varierende innbetalinger fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens det over tid er realavkastningen av fondet som skal brukes over statsbudsjettet. På denne måten skjermes statsbudsjettet og fastlandsøkonomien fra svingninger i oljeprisen. Samtidig unngår vi å tære på formuen i fondet, slik at petroleumsinntektene kan bidra til å opprettholde velferden også for kommende generasjoner. Mens kapitalen i fondet bare kan brukes én gang, kan realavkastningen brukes varig.

Aldringen av befolkningen og økende tilleggspensjoner vil gi et sterkt underliggende press i retning av økte utgifter framover. Høy yrkesdeltakelse og store petroleumsinntekter gir oss et godt utgangspunkt for å møte en slik utvikling. Likevel vil veksten i utgifter knyttet til en økende andel eldre være så sterk at den bare i begrenset grad kan finansieres av avkastningen på den kapitalen som bygges opp i Petroleumsfondet. Gjennomføringen av en pensjonsreform og opprettelsen av Statens pensjonsfond er derfor viktige skritt i retning av en økonomisk politikk som er opprettholdbar på lang sikt. I tillegg vil det over tid være nødvendig med reformer også på andre områder i offentlig sektor for å sikre langsiktig bærekraft i statsfinansene.

Økning i bruken av petroleumsinntekter har i noen år bidratt til å dempe virkningene av en svak økonomisk utvikling. Nå tilsier ikke bare langsiktige hensyn, men også konjunktursituasjonen, at det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet må nærme seg nivået på forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Med utsikter til fortsatt sterk vekst gjennom inneværende og neste år må hensynet til en stabil utvikling i økonomien, og behovet for å opprettholde et sterkt konkurranseutsatt næringsliv, tillegges stor vekt ved utformingen av statsbudsjettet for 2006.

Dersom de høye oljeprisene og den sterke veksten i Petroleumsfondet vedvarer, gir det mulighet til raskt å lukke avstanden mellom underskudd og realavkastning. Med en slik gunstig utvikling vil det være i tråd med retningslinjene om underskuddene noen år deretter blir liggende under realavkastningen av fondet. En slik tilbakeholdenhet i finanspolitikken vil også bidra til å opprettholde et bærekraftig konkurranseutsatt næringsliv.

1.2.2 Bruken av petroleumsinntekter i budsjettpolitikken

Det strukturelle, oljekorrigerte budsjett­underskuddet

Retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer at bruken av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, over tid skal være lik forventet realavkastning av Statens petroleumsfond.

Bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet ligger på et høyt nivå. Anslaget på det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2005 ligger rundt 22 mrd. kroner over forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Høyere oljepriser enn tidligere lagt til grunn innebærer at anslagene for utviklingen i kapitalen i Statens petroleumsfond de nærmeste årene er justert opp etter at Revidert nasjonalbudsjett 2005 ble lagt fram. Dette påvirker ikke handlingsrommet for budsjettpolitikken i 2006, men bidrar til å redusere avstanden mellom den faktiske bruken av petroleumsinntekter og forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Også med de oppjusterte anslagene for oljeprisen viser generasjonsregnskapet et betydelig behov for reduserte utgifter eller økte inntekter for å gi langsiktig balanse i offentlige finanser, jf. nærmere drøfting i kapittel 3 i St.meld. nr. 1 (2005-2006) Nasjonalbudsjettet 2006.

Høyere bruk av oljeinntekter nå kan øke utfordringene for pengepolitikken og gi press i retning av en sterkere krone. Hvis kronen styrker seg ytterligere, er det konkurranseutsatt sektor som igjen må bære byrden gjennom svakere lønnsomhet, avskalling av virksomheter og lavere sysselsetting. Det er derfor avgjørende at finanspolitikken også i årene framover legges opp slik at den bidrar til å stabilisere økonomien.

Handlingsregelen må fortsatt utgjøre budsjettpolitikkens ankerfeste. Av hensyn til en balansert utvikling i norsk økonomi framover og behovet for statlig sparing knyttet til en aldrende befolkning, foreslår Regjeringen et budsjett for 2006 der bruken av petroleumsinntekter målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien holdes på samme nivå som i 2005.

De sentrale hensynene som her er nevnt, er reflektert i budsjettopplegget for 2006 på følgende måte:

• Et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 65,9 mrd. kroner, som tilsvarer 4,6 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Bruken av petroleumsinntekter utover forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet ved inngangen til 2006 anslås til vel 12 mrd. kroner. For inneværende år kan den tilsvarende forskjellen anslås til rundt 22 mrd. kroner.

• Regnet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge er det strukturelle underskuddet uendret fra 2005 til 2006. Budsjettet anslås dermed å være konjunkturnøytralt. Dette bildet understøttes også av økonomiske modellberegninger.

• En reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag ¾ pst. regnet i forhold til anslag på regnskap for 2005. Som gjennomsnitt over perioden 2002-2006 anslås utgiftsveksten til 1,7 pst., mens gjennomsnittlig BNP-vekst for Fastlands-Norge i samme periode anslås til 2,3 pst.

• Samlet sett innebærer Regjeringens forslag nye netto skattelettelser i 2006 på om lag 2,8 mrd. kroner bokført.

Selv med det oppjusterte anslaget for oljeprisen i inneværende og neste år, ligger den beregnede bruken av petroleumsinntekter i 2006 noe høyere enn forventet avkastning av Petroleumsfondet i 2007. Ser vi lenger fram i tid, vil rommet for bruk av petroleumsinntekter øke noe. På den annen side vil veksten i aldersrelaterte utgifter om få år slå inn i budsjettet. Det understreker at kostnadskrevende satsinger framover i hovedsak må finansieres ved å redusere statens utgifter på andre områder.

Som ledd i oppfølgingen av skattereformens mål om et mer rettferdig og effektivt skattesystem, foreslår Regjeringen nye netto skatte- og avgiftslettelser i 2006 på om lag 2,8 mrd. kroner bokført. Samlede netto skatte- og avgiftslettelser utgjør nesten 4,2 mrd. kroner bokført i 2006, inkludert virkninger for budsjettet i 2006 av vedtak for 2005. Påløpte skattelettelser for 2006 utgjør nær 6,7 mrd. kroner.

Med Regjeringens forslag er hovedelementene i skattereformen på plass, i tråd med planen som ble skissert i skattemeldingen. Ifølge reformskissen gjenstår nå ytterligere lettelser i formuesskatten, samtidig som arbeidet med å forenkle og rydde opp i skattesystemet bør videreføres.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Statens petroleumsfond

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd i 2006 anslås til 77,0 mrd. kroner. Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet tilsvarer den faktiske bruken av petroleumsinntekter og dekkes ved en tilsvarende overføring fra Statens petroleumsfond.

Det oljekorrigerte underskuddet er 11,0 mrd. kroner større enn det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Forskjellen forklares dels av særskilte regnskapsforhold og dels av aktivitetskorreksjoner mv., jf. nærmere omtale i kap. 3 i St.meld. nr. 1 (2005-2006) Nasjonalbudsjettet 2006.

Basert på en forutsetning om en gjennomsnittlig oljepris i 2006 på 350 kroner pr. fat, anslås statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten til 328 mrd. kroner. Netto avsetning til Statens petroleumsfond, der overføringen til statsbudsjettet på 77,0 mrd. kroner er trukket fra, anslås til 251,1 mrd. kroner i 2006. I tillegg kommer renter og utbytte på kapitalen i fondet på 54,0 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond anslås dermed til 305,1 mrd. kroner.

Når en også tar hensyn til omvurderinger, bl.a. som følge av valutakursendringer, anslås den samlede kapitalen i Statens petroleumsfond å øke fra 1 335 mrd. kroner ved utgangen av 2005 til 1 670 mrd. kroner ved utgangen av 2006.

1.2.3 Veksten i statsbudsjettets utgifter

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet kan beskrives ved den såkalte underliggende utgiftsveksten. Regjeringens mål er at den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter skal være lavere enn veksten i verdiskapingen i Fastlands-Norge.

Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten korrigeres de faktiske utgiftene for utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger og renter. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige forhold og ekstraordinære endringer. For en nærmere redegjørelse for beregningen av den reelle, underliggende utgiftsveksten vises det til omtale i kapittel 3 i Nasjonalbudsjettet 2006.

Ved beregning av den reelle, underliggende utgiftsveksten er det korrigert for prisendringer. Den nominelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fanger i tillegg opp betydningen av lønns- og prisutviklingen i økonomien.

Den reelle, underliggende utgiftsveksten fra 2005 til 2006 anslås til om lag ¾ pst. regnet i forhold til anslag på regnskap for 2005. Det tilsvarer om lag 5 mrd. kroner målt i 2006-priser. I forhold til saldert budsjett for 2005 anslås den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til 0 pst. Dette må ses i lys av reduserte anslag for folketrygdens utgifter i 2005. I løpende priser anslås den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter til 3,7 pst. målt i forhold til anslag på regnskap for 2005 og 2,7 pst. målt i forhold til saldert budsjett 2005.

Som årlig gjennomsnitt over perioden 2002-2006 anslås den reelle, underliggende utgiftsveksten til 1,7 pst. Til sammenlikning anslås den gjennomsnittlige BNP-veksten for Fastlands-Norge til 2,3 pst. i samme periode.

1.2.4 Lånetransaksjoner og finansieringsbehov

Det føres et beløp på 77,0 mrd. kroner tilbake fra Statens petroleumsfond til statsbudsjettet slik at statsbudsjettet gjøres opp i balanse. Det innebærer at staten ikke lånefinansierer utgifter til drift, investeringer og overføringer. Statsbudsjettets finansieringsbehov tilsvarer derfor netto utlån mv. over statsbudsjettet. Utenom gjeldsavdrag på tidligere låneopptak, utgjør finansieringsbehovet 47,1 mrd. kroner. Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov, inkludert gjeldsavdrag, forventes å utgjøre 47,4 mrd. kroner.

1.2.5 Skatter og avgifter

Skatte- og avgiftsanslagene for 2006 tar utgangspunkt i reviderte anslag for 2005, hvor bl.a. ny informasjon om utviklingen i innbetalte skatter og avgifter er innarbeidet. I tillegg er skatte- og avgiftsanslagene basert på de vekstforutsetninger for bl.a. sysselsetting, etterspørsel, lønninger og priser som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet 2006. Det er også tatt hensyn til virkningene av forslaget til skatte- og avgiftsopplegg og gjennomføringen av skattereformen.

Anslagene for skatteinntektene til staten i 2006 er også påvirket av gjeninnføring av kommunal selskapsskatt og av forslaget til kommunale og fylkeskommunale skattører gjennom opplegget for kommuneøkonomien.

Samlede skatter og avgifter til statskassen fra Fastlands-Norge anslås å utgjøre 528 mrd. kroner i 2006, en økning på 13,2 mrd. kroner eller 2,6 pst. fra anslag på regnskap for 2005.

Skatter på inntekt og formue er anslått til 122,9 mrd. kroner i statsbudsjettet for 2006, tilsvarende en reduksjon på knapt 5 pst. fra anslag på regnskap for 2005. Trygdeavgift og arbeidsgiveravgift til folketrygden i 2006 er samlet anslått til 167,1 mrd. kroner, som tilsvarer en økning på 5,9 pst. fra 2005. Merverdiavgiften er anslått å utgjøre 157,8 mrd. kroner i 2006, som tilsvarer en økning på 5,5 pst. fra året før. Øvrige særavgifter medregnet tollinntekter, er samlet anslått til 80,2 mrd. kroner i 2006. Det er en økning på 2,6 pst. fra året før.

Skatte- og avgiftsopplegget for 2006 er nærmere omtalt i avsnitt 2.2, i St.prp. nr. 1 (2005-2006) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og i Ot.prp. nr. 1 (2005-2006) Skatte- og avgiftsopplegget 2006 - Lovendringer.

1.2.6 Kommuneøkonomien

Kommunesektoren leverer mange viktige velferdstjenester. Gjennom moderniseringsprogrammet bidrar Regjeringen til kommunenes arbeid for å blir mer effektive og bedre tjenesteprodusenter. For å sikre kommuner og fylkeskommuner størst mulig grad av frihet til å tilpasse tjenesteytingen til brukernes behov, mener Regjeringen at rammefinansiering skal være hovedmodellen for finansiering av kommunesektoren.

Den reelle veksten i kommunenes samlede inntekter anslås nå til om lag 5¼ mrd. kroner fra 2004 til 2005, tilsvarende 2½ pst. Dette er noe høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2005, der inntektsveksten i 2005 ble beregnet til drøyt 4 mrd. kroner. Oppjusteringen skyldes blant annet at skatteinngangen har vært bedre enn ventet.

I Kommuneproposisjonen 2006 ble det lagt opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2005 til 2006 på mellom 2 og 3 mrd. kroner og en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på mellom 1,3 og 2,3 mrd. kroner.

Regjeringens forslag til kommuneopplegg for 2006 innebærer en reell vekst i kommunenes samlede inntekter på 2,9 mrd. kroner, tilsvarende drøyt 1¼ pst. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med 1,9 mrd. kroner, tilsvarende 1,2 pst. Veksten er regnet i forhold til det nivået på kommunesektorens inntekter i 2005 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2005. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2005 innebærer Regjeringens forslag en reell økning i de samlede inntektene på knapt 1,7 mrd. kroner og en økning i de frie inntektene på i underkant av 1 mrd. kroner. Når den beregnede inntektsveksten er lavere med utgangspunkt i anslag på regnskap for 2005 enn med utgangspunkt i Revidert nasjonalbudsjett 2005, skyldes dette at skatteinntektene for 2005 og bevilgningsbehovet til finansieringsordningen for ressurskrevende brukere er oppjustert i forhold til anslagene i Revidert nasjonalbudsjett 2005.

1.3 Forslag til vedtak

Forslag til vedtak som presenteres i denne proposisjonen, er i de fleste tilfeller nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 for de enkelte fagdepartementene. Bevilgninger som en ikke har funnet det naturlig å omtale i fagdepartementenes proposisjoner, er kort omtalt i denne proposisjonen. Det gjelder blant annet bevilgningene til kapittel 2309 Tilfeldige utgifter og kapittel 5309 Tilfeldige inntekter, som omtales i avsnitt 3.19. Renter og avskrivninger fra statens forretningsdrift under kapitlene 5491 og 5603 omtales i avsnitt 4.3.

Overføringer til og fra Statens petroleumsfond fastsettes slik at netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres til fondet, og at statsbudsjettet gjøres opp i balanse (utenom lånetransaksjoner) etter tilbakeføringen fra fondet. Overføringer fra og til Statens petroleumsfond er omtalt i avsnitt 4.4.

Statsbudsjettets finansieringsbehov dekkes gjennom lån som er bevilget på kapittel 5999, jf. avsnitt 4.5.

Folketrygdens finansieringsbehov er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.

For mange utgiftskapitler vises det i forslag til vedtak til et tilhørende inntektskapittel. For en del av disse inntektskapitlene er det ikke foreslått bevilgning i denne proposisjonen. Det kan imidlertid bli regnskapsført inntekter på disse kapitlene selv om det ikke er budsjettert med et beløp. Det gjelder f.eks. refusjoner for utgifter som etatene pådrar seg i løpet av året, bl.a. utgifter til fødselspenger, sykepenger, arbeidsmarkedstiltak eller lærlinger.

1.4 Sammendrag av statsbudsjettet

Tabell 1.3 gir et sammendrag av saldert budsjett 2005, anslag på regnskap 2005 og Regjeringens forslag til statsbudsjett for 2006. Tabellen omfatter statsbudsjettets inntekter, utgifter og lånetransaksjoner. Hver del av budsjettet er inndelt i ulike kategorier med utgangspunkt i bevilgningsreglementets postinndeling. Statsbudsjettets inntekter er gruppert i 5 hovedkategorier, der skatter og avgifter fra Fastlands-Norge og petroleumsinntekter er de viktigste. Utgiftene er inndelt i 8 ulike kategorier. De største utgiftskategoriene er overføringer til private, overføringer til kommunesektoren og driftsutgifter.

Tallene vil ikke alltid være direkte sammenlignbare mellom år. For 2005 er avsetningen på kapittel 2309 Tilfeldige utgifter redusert i anslag på regnskap som følge av tilleggsbevilgninger knyttet til bl.a. reguleringen av grunnbeløpet i folketrygden fra 1. mai 2005 og lønnsoppgjøret i staten. Bevilgningen på andre områder er dermed økt, mot at bevilgningen på kapittel 2309 er redusert tilsvarende.

Videre vil det ikke alltid være samsvar mellom bevilgninger på de enkelte områdene i de forskjellige budsjettårene. Dette kan bl.a. skyldes øremerkede bevilgninger til kommuneforvaltningen som legges inn i rammetilskuddet.

I anslag på regnskap 2005 er i hovedsak bevilgninger vedtatt i løpet av første halvår lagt til grunn. For petroleumsvirksomheten, skatter og avgifter fra Fastlands-Norge, netto renteinntekter og dagpenger er anslagene oppdatert etter Revidert nasjonalbudsjett 2005. Imidlertid er øvrige overslagsbevilgninger, for eksempel utgifter under folketrygden og helseforetakene, ikke oppdatert med nye anslag. Det forutsettes at netto utgiftsøkninger i andre halvår dekkes av reserven for tilleggsbevilgninger.

Bevilgningstallene i tabell 1.3 er gruppert etter utgiftsart. Bevilgningene til de enkelte formålene kan derfor være fordelt på driftsutgifter, investeringer og/eller overføringer. For eksempel er ikke administrasjonsutgifter knyttet til utviklingshjelpen inkludert i posten utviklingshjelp under utgiftsarten overføringer til private, men plassert under driftsutgiftene. På samme måte er utgifter til formål som veg eller jernbane fordelt mellom flere utgiftsarter. De ulike bevilgningene som er fordelt på forskjellige utgiftsarter, må derfor sees i sammenheng med bevilgninger samme formål under andre utgiftsarter.