6 Pensjonsspørsmål

6.1 Innledning

To større utredninger om pensjonsspørsmål ble avgitt i 1998, NOU 1998: 10 Fondering av folketrygden? og NOU 1998: 19 Fleksibel pensjonering. Bakgrunnen for utredningene er bl.a. den demografiske utviklingen med en økende andel eldre, kombinert med høyere gjennomsnittlige pensjonsytelser, som gjør at Norge står overfor en utvikling med økende forsørgingsbyrde for de yrkesaktive. Tendensen til lavere avgangsalder fra arbeidslivet forsterker problemene. Folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjoner er anslått å øke fra 8 pst. av BNP i 1995 til 15 pst. av BNP i 2030.

Samtidig vil offentlige inntekter kunne komme under press. Oljeinntektene vil trolig starte å falle om få år. Arbeidsstyrken vil vokse mindre enn vi har vært vant med i etterkrigstiden, noe som isolert sett innebærer stagnerende skatteinntekter for det offentlige. I tillegg vil økende internasjonalisering gjøre det vanskelig å øke skatte- og avgiftsnivået. Handlingsrommet for finansiering av offentlig tjenesteproduksjon vil dermed kunne bli begrenset. For en nærmere omtale av langsiktige utfordringer i finanspolitikken vises til avsnitt 3.1.5.

I avsnitt 6.2 gjennomgås hovedtrekk ved folketrygden og supplerende pensjonsordninger i Norge. I avsnitt 6.3 og 6.4 omtales sentrale problemstillinger som er tatt opp i de to nevnte utredningene og høringsuttalelser til utredningene. Annet utredningsarbeid knyttet til supplerende pensjonsordninger omtales kort i avsnitt 6.5.

Avsnitt 6.6 inneholder en nærmere drøfting av pensjonspolitiske utfordringer, mens behovet for justeringer i eksisterende ordninger for å stimulere til økt yrkesdeltaking blant eldre omtales i avsnitt 6.7. I avsnitt 6.8 drøftes retningslinjene for regulering av folketrygdens grunnbeløp.

I NOU 1998: 10 og NOU 1998: 19 ble prinsipielle spørsmål om større endringer i pensjonssystemet reist. Dette gjelder både problemstillinger knyttet til fleksibilitet i folketrygden og spørsmålet om fondering av deler av pensjonsforpliktelsene.

Regjeringen vil arbeide videre med disse sentrale pensjonspolitiske spørsmålene fram mot Langtidsprogrammet 2002-2005, som skal legges fram tidlig i 2001. En vurdering i Langtidsprogrammet vil skje innenfor en samlet, langsiktig økonomisk ramme, der blant annet forholdet til offentlig tilbud av helse-, omsorgs- og utdanningstjenester vil bli trukket inn.

6.2 Pensjonsordninger i Norge

6.2.1 Innledning

Det samlede pensjonssystemet i Norge består i dag av flere pensjonsordninger, med folketrygden som den viktigste. Tjenestepensjonsordninger og individuelle pensjonsordninger kommer i tillegg til folketrygden.

I enkelte næringer der det er vanskelig å fortsette i arbeid fram til ordinær pensjonsalder på 67 år, er det etablert særskilte førtidspensjonsordninger utenom folketrygden. I tillegg har partene i arbeidslivet i samarbeid med myndighetene etablert en ordning med avtalefestet pensjon (AFP), som under visse vilkår gir arbeidstakeren mulighet til å gå av fra fylte 62 år.

6.2.2 Folketrygden

Folketrygden er et obligatorisk sosialforsikringssystem, og er det bærende elementet i det norske pensjonssystemet. Alle som er bosatt eller arbeider i Norge, er omfattet av folketrygden. Det er i dag nærmere 1 million personer med pensjon fra folketrygden som hovedinntekt.

Folketrygdens pensjonssystem har to hovedformål på stønadssiden. Alle skal sikres en viss minstestandard uavhengig av inntekt før pensjonering. I tillegg skal pensjonistene sikres en inntektsstandard som står i forhold til inntekten som yrkesaktiv. Minstestandarden sikres gjennom minstepensjonen, som består av grunnpensjon og særtillegg. Standardsikringen skjer gjennom tilleggspensjonen, som kommer i tillegg til grunnpensjonen.

Folketrygden gir rett til alders-, etterlatte- og uførepensjon. Pensjonene fastsettes i forhold til folketrygdens grunnbeløp. Grunnbeløpet (G) reguleres årlig av Stortinget med utgangspunkt i forventet inntektsutvikling for yrkesaktive. Fra 1. mai 1999 utgjør grunnbeløpet 46 950 kroner.

Finansiering

Folketrygden finansieres løpende over statsbudsjettet. I statsbudsjettet inngår også trygdeavgiftene på linje med andre inntekter, og de utgjør en del av det alminnelige skatte- og avgiftsopplegget. Det er sist redegjort for forholdet i St. meld. nr. 35 (1994-95) Velferdsmeldingen, der det på s. 223 - 224 står:

«Det som i dagens regelverk kalles trygdeavgiften, har opp gjennom årene hatt ulike betegnelser. ... Satsene har variert over årene...

Regelverket for folketrygdens ytelser har år for år vært mer stabilt enn reglene for det som i dag er trygdeavgifter og øvrige folketrygdinntekter, selv om en bl.a. har lagt inn og siden tatt ut større deler av helsetjenestefinansieringen fra folketrygden. Dette illustrerer at det ikke har vært noen klar sammenheng mellom de samlede inntektene som posteres som trygdeavgifter mv., og den samlede ytelsen folketrygden gir. Dette skyldes bl.a. folketrygdens omfordelingsmålsetninger. Budsjettmessig dekkes differansen mellom det som posteres som inntekter og utgifter i folketrygden gjennom overføringer fra statsbudsjettet. Selv om det som en del av skattesystemet inngår en separat trygdeavgift, er den en integrert del av det samlede skatteopplegget som finansierer pensjoner og andre offentlige utgifter.»

Alderspensjon

Alderspensjon fra folketrygden kan tas ut fra fylte 67 år. Ved fylte 70 år foreligger det en ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden. Det vil si at det ytes alderspensjon uavhengig av eventuell annen inntekt. Mellom 67 og 70 år er alderspensjonen inntektsprøvd.

Full grunnpensjon utgjør 100 pst. av G for en enslig pensjonist. Dersom pensjonisten har samboer eller ektefelle som mottar pensjon fra folketrygden eller AFP-pensjon, utgjør grunnpensjonen 75 prosent av G. Fra 1. januar 1998 gjelder det samme dersom pensjonistens ektefelle har en årlig inntekt, inkludert kapitalinntekt, som er større enn 2 G.

Tilleggspensjon ytes til personer som har hatt en årlig inntekt over 1 G i minst tre år. Tidligere var inntekt opp til 8 G fullt pensjonsgivende, mens det ble regnet med 1/3 av inntekt mellom 8 G og 12 G. For å begrense folketrygdens framtidige utgifter ble opptjeningsreglene endret fra 1992, slik at inntekt opp til 6 G i dag er fullt pensjonsgivende, mens det regnes med 1/3 av inntekten mellom 6 G og 12 G.

Tilleggspensjonens størrelse er avhengig av pensjonspoeng, som bestemmes av nivået på pensjonsgivende inntekt, og av antall år med opptjening av pensjonspoeng. For å få full tilleggspensjon kreves det etter hovedregelen 40 poengår, dvs. år med inntekt over 1 G. Pensjonen reduseres forholdsmessig ved færre enn 40 poengår. Først fra 2007 vil det være mulig å ha full poengopptjening i folketrygden. Fram til dette tidspunkt gjelder visse regler om overkompensasjon som gir gunstigere opptjening.

Årlig full tilleggspensjon utgjør 42 pst. av G multiplisert med gjennomsnittet av de 20 høyeste poengtallene som vedkommende har. For opptjening før 1992 er satsen 45 pst.

Særtillegg gis til personer som ikke har opptjent tilleggspensjon i folketrygden, eller som har så lav tilleggspensjon at særtillegget er større enn tilleggspensjonen. Særtillegget blir redusert krone for krone mot tilleggspensjon fra folketrygden. Særtillegget fastsettes av Stortinget, og utgjør en viss prosent av grunnbeløpet. Det fastsettes en ordinær sats og en minstesats. Da minstepensjonistene fikk en økning i sin pensjon på 1 000 kroner pr. måned fra 1. mai 1998, økte særtillegget betydelig. Ordinær sats utgjør nå 79,33 pst. av grunnbeløpet. En lavere sats gjelder for minstepensjonist med ektefelle som har tilleggspensjon høyere enn særtillegget etter ordinær sats.

I 1998 var utgiftene til folketrygdens alderspensjon på 58,5 mrd. kroner. Ved utgangen av året var det 630 500 alderspensjonister, og gjennomsnittlig alderspensjon var da på om lag 95 500 kroner. Utbetalingen til alderspensjon økte med om lag 10 pst. fra 1997 til 1998, hvorav vel 1/5 av økningen skyldtes økningen i særtilleggssatsene fra 1. mai 1998. Som følge av denne økningen økte antallet minstepensjonister fra om lag 229 000 til om lag 264 000.

Uførepensjon

Uførepensjon skal sikre inntekt for personer som har fått sin inntektsevne varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Dersom hele inntektsevnen er tapt, ytes det hel uførepensjon. Er en del av inntektsevnen tapt, ytes det gradert pensjon ved 50 pst. uførhet eller mer. Uførepensjonen består av de samme pensjonskomponentene som alderspensjonen, det vil si grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg.

Ved beregning av pensjonen regnes det med framtidig trygdetid og framtidige pensjonspoeng fra og med det året inntektsevnen ble nedsatt til og med det året pensjonisten fyller 66 år. Disse blir godskrevet pensjonisten for hvert år med uførepensjon. Dette innebærer at pensjonen ikke går ned ved overgang til alderspensjon.

Antall nye uførepensjonister har økt kraftig fra 1995. I 1998 ble det 33 000 nye uførepensjonister. Utgiftene til uførepensjon var på 25,7 mrd. kroner i 1998. Regjeringen har satt ned et offentlig utvalg under ledelse av fylkesrådmann Matz Sandman for bl.a. å utrede årsakene til det økte sykefraværet og nytilgangen til uførepensjon, jf. nærmere omtale i avsnitt 6.6.

Etterlattepensjon

Gjenlevende ektefelle som er yngre enn 67 år, har rett til etterlattepensjon hvis avdøde i de siste tre årene fram til dødsfallet var medlem av, eller mottok pensjon fra, folketrygden. Grunnpensjonen fastsettes på grunnlag av avdødes trygdetid. Trygdetiden fastsettes som den trygdetiden avdøde ville hatt ved fylte 67 år. Etterlattepensjonen er inntektsprøvd.

Etterlattepensjon består av grunnpensjon og tilleggspensjon. Tilleggspensjonen svarer til 55 prosent av den tilleggspensjonen som den avdøde mottok eller ville fått som uførepensjonist, eller som alderspensjonist. Dersom den avdøde ikke hadde tjent opp tilleggspensjon, eller den opptjente tilleggspensjonen er liten, gis det særtillegg etter de bestemmelsene som gjelder for en alderspensjonist.

Når gjenlevende fyller 67 år, kan tilleggspensjonen utgjøre 55 pst. av summen av egen og avdød ektefelles tilleggspensjon (kombinert tilleggspensjon), dersom dette er gunstigere enn egen, full tilleggspensjon.

Folketrygdens kompensasjonsnivå

For en enslig pensjonist med et tidligere inntektsnivå på rundt 6 G (281 700 kroner) er kompensasjonsnivået i folketrygden på litt i overkant av 50 pst. før skatt. Kompensasjonivået faller med økende inntekt. Kompensasjonsnivået etter skatt er høyere enn kompensasjonsnivået før skatt. Dette har sammenheng med at skattessystemet generelt er progressivt, og med at pensjonister har særlige skatteregler som medfører at de betaler lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekt.

Opprinnelig var forholdet mellom folketrygdens minstesikring og den høyeste ytelsen om lag 1 til 4. Blant annet som følge av pensjonsreformen i 1992, med redusert knekkpunkt og lavere pensjonsprosent, og gradvis økning av særtillegget siden 1967, er dette forholdet redusert til om lag 1 til 2.

Figur 6.1 gir en oversikt over hvordan alderspensjonen i folketrygden avhenger av pensjonsgivende inntekt som yrkesaktiv. Det er i figuren forutsatt full opptjening av pensjonsrettigheter, dvs. minst 40 yrkesaktive år, og at inntekten målt i G har vært konstant i alle år.

6.2.3 Tjenestepensjon og individuelle pensjonsordninger

Offentlig tjenestepensjon

Tjenestepensjonssystemet i offentlig og privat sektor er ulikt utformet. Et særtrekk ved det offentlige systemet er bruttogarantien, dvs. at de offentlige pensjonskassene garanterer den enkelte en samlet pensjonsytelse uavhengig av hvor stor opptjeningen er i folketrygden. I privat sektor utmåles derimot ytelsen som et netto tillegg til folketrygden.

Det offentlige tjenestepensjonssystemet er regulert dels ved lov og dels ved avtale. Systemet omfatter arbeidstakere i statlig og kommunal sektor. Statens Pensjonskasse finansieres av løpende inntekter, mens de kommunale tjenestepensjonsordningene er fondsbasert.

Det offentlige tjenestepensjonssystemet er ytelsesbasert. Pensjonsytelsene er definert som en viss prosent av arbeidstakerens pensjonsgrunnlag. Dette grunnlaget fastsettes normalt ut fra vedkommendes sluttlønn.

Ved fastsettingen av pensjonsgrunnlaget tas det fullt ut hensyn til inntekt opp til 8 G. Utover dette teller 1/3 av inntekt opp til 12 G. Tiden som kreves for rett til full pensjon, er 30 år. Er opptjeningstiden kortere, reduseres pensjonen forholdsmessig.

Full alderspensjon utgjør 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Retten til slik pensjon inntrer fra aldersgrensen, som i utgangspunktet er 70 år. Uavhengig av aldersgrensen, kan alle arbeidstakere ta ut alderspensjon fra det tidspunktet rett til alderspensjon fra folketrygden inntrer, dvs. fra fylte 67 år. Om lag 30 pst. av medlemmene i Statens Pensjonskasse og om lag 40 pst. av medlemmene i kommunale pensjonsordninger har lavere aldersgrense, såkalt særaldersgrense. Denne kan være 65, 63 eller 60 år. I tillegg kan det tas ut alderspensjon inntil tre år før aldersgrensen dersom summen av vedkommendes alder og opptjeningstid i pensjonsordningen er 85 år eller mer.

Full uførepensjon utgjør på samme måte som alderspensjonen 66 pst. av pensjonsgrunnlaget. Videre er det - som i folketrygden - regler om medregning av framtidig opptjeningstid. Ut over dette blir uførepensjonen avkortet i forhold til arbeidstakerens tap av inntektsevne. Det gjelder imidlertid ikke - som i folketrygden - noen regler om minstetap av inntektsevnen før retten til uførepensjon inntrer.

Full enke- og enkemannspensjon utgjør 60 pst. av alders- eller uførepensjonen. Full barnepensjon varierer mellom 20 og 100 pst. av alderspensjonen, avhengig av hvor mange gjenlevende barn det er, og om den ene eller begge foreldrene er døde. Enke- og enkemannspensjonen er inntektsprøvd.

Offentlige tjenestepensjoner skal samordnes med ytelser fra folketrygden. Det innebærer at tjenestepensjonen som hovedregel skal reduseres med et beløp som svarer til størrelsen på ytelsen fra folketrygden. Fordi tjenestepensjonen normalt er den største ytelsen pensjonisten har rett til, innebærer denne regelen at pensjonisten er sikret en samlet pensjonsinntekt som minst svarer til bruttostørrelsen på tjenestepensjonen.

En konsekvens av bruttogarantien er at pensjonistenes samlede pensjonsytelse i hovedsak forblir upåvirket ved endringer i folketrygden. Et eksempel på betydningen av bruttogarantien er pensjonsreformen i folketrygden med virkning fra 1. januar 1992, da knekkpunktet ble redusert fra 8 G til 6 G og pensjonsprosenten for tilleggspensjon ble redusert fra 45 til 42. Disse endringene fikk liten betydning for arbeidstakerne i offentlig sektor, men slo i utgangspunktet fullt ut for arbeidstakere med private tjenestepensjonsordninger. I ettertid har imidlertid en stor del av tjenestepensjonsordningene i privat sektor kompensert for endringene i folketrygden.

Private pensjonsordninger i arbeidsforhold

Private tjenestepensjonsordninger etter skatteloven (TPES) er kollektive pensjonsordninger med skattefavorisering. Tjenestepensjon kan ytes også utenfor dette regelverket, men da uten den skattemessige favoriseringen som TPES-regelverket hjemler. De private ordningene skiller seg fra de offentlige ved at de som regel beregnes i samsvar med en pensjonsplan som definerer en netto tilleggsytelse til folketrygden, uten samordning av tjenestepensjon og folketrygd.

Innenfor TPES-ordningen gis arbeidsgiver fradrag i alminnelig inntekt for premie til ordningen og tilskudd til fond. Premiereserven inngår ikke i grunnlaget for formuesskatt. De ansatte skattlegges ikke for arbeidsgivers premieinnbetalinger. Videre foretas det ikke løpende beskatning av avkastningen av innestående midler. Avkastningen kommer først til beskatning ved utbetaling av pensjon. Alle pensjonsutbetalingene skattlegges som personinntekt med lav trygdeavgift.

Det har i lengre tid vært arbeidet med et nytt regelverk til erstatning for dagens TPES, og Regjeringen fremmet 9. april 1999 et lovforslag i Ot. prp. nr. 47 (1998-99) Lov om foretakspensjon, jf. nærmere omtale i avsnitt 6.5.

Både TPES og den nye, foreslåtte foretakspensjonsordningen er ytelsesbaserte. Regjeringen oppnevnte 5. mars 1999 et ekspertutvalg som skal utarbeide utkast til lovverk om innskuddsbasert pensjon i arbeidsforhold som til nå ikke har vært gjenstand for skattemessig favorisering i Norge. Utredningen er nærmere omtalt i avsnitt 6.5.

Individuelle pensjonsavtaler

Den enkeltes sparing til alderdommen kan ta form av alminnelig sparing eller individuell pensjonssparing og -forsikring. Alminnelig sparing er normalt ikke regulert særskilt. Individuell pensjonssparing og pensjonsforsikring med særlige skattemessige fordeler er i dag omfattet av regelverket for individuelle pensjonsavtaler (IPA). Ordningen gjelder fra 1997, og kom i stedet for regelverket om egen pensjonsforsikring etter skatteloven (EPES). Det kan gjøres fradrag i alminnelig inntekt på inntil 40 000 kroner pr. år for innskudd til IPA.

IPA må omfatte egen alderspensjon. I tillegg kan IPA omfatte uførepensjon, premiefritak ved uførhet, barnepensjon, livsarvingspensjon og pensjon til etterlatt ektefelle. Hovedregelen for egen alderspensjon er at utbetaling ikke kan starte før fylte 64 år, og skal vare i minst 10 år.

Mens en EPES-kontrakt var en ren forsikringskontrakt, er det i IPA åpnet opp for at avtale om alderspensjon kan inngås som pensjonsspareavtale. Livsforsikringsselskaper kan tilby både pensjonsforsikring og pensjonssparing innenfor IPA. Foruten forsikringsselskaper, kan banker og forvaltningsselskaper for verdipapirfond tilby spareavtaler i IPA. Spareavtale inngått med forvaltningsselskap for verdipapirfond må imidlertid konverteres til spareavtale i bank eller forsikringsselskap før utbetaling av pensjon kan ta til.

6.2.4 Førtidspensjonsordninger

Avtalefestet pensjon

I forbindelse med inntektsoppgjøret for 1988 ble det i privat sektor avtalt en ordning med avtalefestet pensjon (AFP). Hovedinnholdet i ordningen er at yrkesaktive på visse vilkår får adgang til å gå av med pensjon før pensjonsalderen i folketrygden på 67 år. Pensjonsalderen i ordningen ble avtalt til 66 år fra 1. januar 1989 og 65 år fra 1. januar 1990, og er siden blitt redusert flere ganger. Fra 1. mars 1998 er det mulig å gå av med AFP-pensjon fra 62 år. Ordningen er bygd opp etter mønster av uførepensjonen i folketrygden, slik at det regnes med antatte framtidige pensjonspoeng til og med det året vedkommende fyller 66 år. Dette innebærer at en arbeidstaker kan velge å gå av med pensjon opp til fem år før den ordinære pensjonsalderen på 67 år, uten at det behøver å få noen pensjonsmessige konsekvenser for vedkommende ved uttak av alderspensjon fra folketrygden.

I tillegg ytes i LO/NHO-området et skattefritt AFP-tillegg på 950 kroner i måneden. Dette er finansiert gjennom sluttvederlagsordningen. Et skattefritt sluttvederlag gis også til uførepensjonister og oppsagte, men da som en engangsytelse. AFP-tillegget i NAVO-området og i finansnæringen er på 1 700 kroner pr. måned. Dette AFP-tillegget er imidlertid skattepliktig pensjonsinntekt.

Skattereglene for AFP er tilsvarende som for alderspensjonister, med unntak av at det ikke gis særfradrag for alder. Det innebærer at ordningen i tillegg til skattefritt AFP-tillegg i LO/NHO-området, også er skattemessig favorisert gjennom at det betales trygdeavgift etter lav sats og at skattebegrensningsregelen kommer til anvendelse. Skattebegrensningsregelen innebærer at pensjonister med lave inntekter er fritatt for skatt. Denne fordelen avtrappes gradvis med økende inntekt.

En tilsvarende adgang til å gå av med tidligpensjon er også avtalt i offentlig sektor. Pensjonsordningen for 65- og 66-åringer ansatt i staten og kommunene innebærer at det gis tjenestepensjon med 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full opptjeningstid på 30 år. For 62-, 63- og 64-åringer ytes det pensjon etter tilsvarende regler som i privat sektor. I AFP-ordningen i offentlig sektor gis det et skattepliktig AFP-tillegg på 1 700 kroner pr. måned, i likhet med ordningene i NAVO-området og finansnæringen.

Ordningen i privat sektor finansieres gjennom et statstilskudd på 40 pst. av løpende pensjoner for aldersgruppen 64-66 år. I tillegg bidrar staten indirekte til finansiering gjennom den skattemessige favoriseringen og medregning av poengopptjening i folketrygden etter uttak av AFP. De øvrige pensjonsutgiftene finansieres av arbeidsgiverne.

Til sammen dekker AFP-ordningen om lag 60 pst. av landets yrkesaktive. Antallet AFP-pensjonister har økt gradvis over tid. Ved utgangen av 1997 var det om lag 13 900 AFP-pensjonister, mens antallet ved utgangen av 1998 var steget til om lag 21 600. I løpet av de åtte første månedene i 1999 er antallet økt til om lag 25 000. Den sterke økningen skyldes dels at nye årskull fikk mulighet til å ta ut AFP, men også en tendens til økt bruk av ordningen.

Lovfestede førtidspensjonsordninger

For sjømenn, fiskere, skogsarbeidere og jordbrukere er det etablert spesielle førtidspensjonsordninger. Ordningene er i det alt vesentlige finansiert av partene i arbeidslivet, men inneholder en statlig garanti.

Pensjonstrygden for sjømenn gir alderspensjon fra fylte 60 år, forutsatt at vedkommende har sluttet i aktiv sjøtjeneste. Når vedkommende fortsatt er i aktiv sjøtjeneste, gis det pensjon fra fylte 62 år. Om lag 6 450 personer får i dag ordinær sjømannspensjon. Et offentlig utvalg har nylig utredet ulike modeller for en fortsatt førtidspensjonsordning for sjømenn fra 60 til 67 år, jf. NOU 1999: 8 Sjømannspensjon.

Pensjonstrygden for fiskere gir alderspensjon fra fylte 60 år. Ved utgangen av 1997 var det 1 764 pensjonister i ordningen. Norges Fiskarlag utreder nå en mulig overgang til en privat tjenestepensjonsordning.

Pensjonstrygden for skogsarbeidere yter pensjon fra fylte 63 år. Ved utgangen av 1997 var det om lag 160 pensjonister i ordningen. Etter etableringen av ordningen med avtalefestet pensjon - med betydelig høyere pensjonsnivå, vil skogsarbeidertrygden bli avviklet innen 2004.

Fra 1. januar 1999 er det gjennom jordbruksforhandlingene etablert en egen tidligpensjonsordning for jordbrukere, hvor det kan ytes pensjon fra fylte 62 år.

6.3 NOU 1998: 10 Fondering av folketrygden?

Utvalget som utredet fondskonstruksjoner for folketrygden ble nedsatt 27. september 1996 og avga sin utredning NOU 1998: 10 Fondering av folketrygden? 2. juli 1998.

I mandatet for utvalget heter det bl.a. at utvalget skal gjennomgå og drøfte fordeler, ulemper og risikomomenter ved ulike fondskonstruksjoner for hele eller deler av folketrygden, og sammenlikne med det nåværende systemet.

I sine vurderinger og tilrådinger kommer utvalget først med en del generelle synspunkter på om fondering av hele eller deler av pensjonsforpliktelsene kan gjøre oss bedre i stand til å møte de økte pensjonsutbetalingene som kan ventes i folketrygden. Deretter vurderes fordeler og ulemper ved fire hovedmodeller som utvalget fokuserte på. Foruten en videreføring av dagens modell med generell statlig oppsparing drøftet utvalget særlig tre alternative modeller; statlig pensjonsfond, ytelsesbaserte private pensjonsfond og private pensjonsfond med investeringsvalg.

6.3.1 Utvalgets generelle overveielser

I mandatet heter det at utvalget skal bygge på folketrygdens nåværende hovedinnretning når det gjelder rettighetsreglene. Utvalget påpekte at mandatet har gitt visse begrensninger på arbeidet. For eksempel har utvalget tolket det som utenfor sitt mandat å vurdere en ordning med minstepensjon til alle, og med supplerende frivillige ordninger på toppen av dette. Utvalget la også til grunn at fordelingsprofilen i folketrygden i hovedsak skal opprettholdes som i dag. Ved vurdering av alternativer som medfører endringer i regelverket, la utvalget til grunn at de samlede forventede pensjonsutbetalingene fra folketrygden skal være om lag som ved en videreføring av dagens system.

Utvalget påpekte at vekst i nasjonalinntekten er en grunnleggende forutsetning for å kunne sikre den yrkesaktive befolkningen en viss inntektsvekst, og samtidig opprettholde et høyt nivå på offentlig tjenesteyting og møte de økte utbetalingene fra folketrygden. Utvalget fokuserte på tre hovedspørsmål i forhold til framtidig nasjonalinntekt:

• Vil fondering av hele eller deler av pensjonsforpliktelsene bidra til en høyere nasjonal sparerate enn ellers?

• Kan fondering bidra til at sparekapitalen blir kanalisert til investeringer med høy avkastning?

• Kan fondering stimulere arbeidstilbudet, og dermed medvirke til å redusere den forventede knappheten på arbeidskraft som følger av befolkningsaldringen?

Vil fondering øke den nasjonale spareraten?

Utvalget påpekte at offentlige pensjonsfond som blir forvaltet etter forretningsmessige kriterier, ikke vil ha noen vesentlig virkning på den nasjonale sparingen dersom de ikke påvirker finanspolitikken, dvs. nivået på offentlige inntekter og utgifter. Etableringen av et offentlig pensjonsfond kan virke disiplinerende på finanspolitikken fordi størrelsen på pensjonsforpliktelsene da blir tydeligere. På den annen side kan en ikke se bort fra at følelsen av at de framtidige pensjonene er sikret, fører til at det blir lagt mindre vekt på budsjettdisiplin. Utvalget mener alt i alt at det er grunn til å tro at virkningen på privat sparing av fondering blir liten fordi staten beholder det samme ansvaret for pensjonene som før. Det oppstår derfor ikke noe nytt sparemotiv i privat sektor.

Ved etablering av private fond som helt eller delvis skal finansiere framtidige tilleggspensjoner, vil det finne sted en overføring av formue fra staten til privat sektor, samtidig som staten blir avlastet for tilsvarende framtidige pensjonsforpliktelser. Utvalget er alt i alt av den oppfatning at etableringen av private fond trolig vil ha en viss positiv effekt på den nasjonale spareraten, men at det er meget usikkert hvor stor virkningen vil bli.

Utvalget påpekte at det både ved etablering av private og offentlige fond kan være aktuelt å stramme inn finanspolitikken som et ledd i fondsetableringen og på den måten sikre at dagens yrkesaktive betaler mer for sine pensjoner enn det som lå i den opprinnelige politikken. Den nasjonale spareraten vil i så fall øke, men dette er noe en i prinsippet kunne fått til også uten å etablere spesielle pensjonsfond.

Kan fondering bidra til en mer effektiv kanalisering av sparing til real- og finanskapital?

Effektiv kanalisering av sparing innebærer at de mest lønnsomme investeringsprosjektene vinner fram, og at risikoen knyttet til framtidige kapitalinntekter fordeles slik at den bæres av dem med størst vilje og evne til å ta risiko.

Etablering av offentlige pensjonsfond forutsetter profesjonell porteføljeforvaltning etter forretningsmessige kriterier. Ifølge utvalget er det trolig lettere å opprettholde et tilstrekkelig klart skille mellom offentlig politikk og forretningsmessig porteføljeforvaltning dersom offentlige pensjonsfond kun investeres på bred basis i utenlandske obligasjoner og aksjer, slik Statens petroleumsfond gjør. Investeringer i norske aksjer i stort omfang reiser dessuten problemstillinger i forhold til utøvelse av eierkontroll i bedriftene.

Etablering av konkurrerende private fond vil ifølge utvalget automatisk gi insentiver til å kanalisere kapital til investeringsformål med høy forventet lønnsomhet.

Vil fondering stimulere arbeidskraftstilbudet?

Skal etablering av pensjonsfond få betydning for arbeidskraftstilbudet, må det ifølge utvalget samtidig finne sted endringer i pensjonssystemet eller skattereglene som endrer folks insentiver til å tilby arbeid. Det kan gjøres ved å innføre en sterkere sammenheng mellom innsats i arbeidslivet og framtidig pensjon. Dersom en strammere finanspolitikk i de nærmeste årene fører til at framtidige yrkesaktive generasjoner får redusert sin skattebyrde, kan dette stimulere arbeidskraftstilbudet på lengre sikt. Hvis det lages en offentlig eller privat fondskonstruksjon uten at skatte- eller trygdereglene endres - eller uten at den økonomiske politikken legges om på andre måter - er det ifølge utvalget ikke grunn til å tro at arbeidskraftstilbudet vil bli påvirket.

Tiltak for å stimulere arbeidskraftstilbudet - for eksempel en styrking av insentivene til å ha lønnet arbeid for eldre arbeidstakere - behøver derfor ikke koples til spørsmålet om det skal opprettes pensjonsfond eller ikke. På den annen side kan for eksempel etablering av private fond gi myndighetene en anledning til samtidig å knytte tilleggspensjonen sterkere opp til inntekten som yrkesaktiv. Dette er et trekk ved den nye pensjonsreformen i Sverige.

Av de tre hovedalternativene til dagens system som utvalget har drøftet, er det ifølge utvalget bare alternativet med private pensjonsfond med individuelle investeringsvalg som endrer sammenhengen mellom arbeidsinnsats og pensjon på en slik måte at det kan ha merkbar betydning for arbeidskrafttilbudet.

6.3.2 Utvalgets vurderinger av hovedmodellene

Utvalget konsentrerte drøftingen om fire hovedmodeller. I tillegg kan det tenkes ulike kombinasjoner av hovedmodellene som utvalget ikke drøftet i detalj. En hovedmodell er en videreføring av dagens utligningssystem kombinert med generell statlig sparing gjennom Statens petroleumsfond. De tre øvrige innebærer alle obligatorisk fondering av pensjonsforpliktelsene i folketrygden, ved at det bygges opp enten statlige eller private pensjonsfond. I disse tre modellene forutsettes det at fonderingen omfatter alle rettigheter til tilleggspensjon i alderspensjonen, og dessuten fondering av uføre- og etterlattepensjoner etter hvert som tilfellene inntreffer. Det er utbetalingene før skatt som fonderes. Ved gjennomgangen av hovedmodellene forutsetter utvalget at eventuell oppbygging av særskilte pensjonsfond skjer gradvis ved at den bare gjelder nyopptjente pensjonsrettigheter. Pensjonssystemet vil i alle fonderingsmodellene være blandet med en statlig og ikke fondert grunnpensjon i bunnen av den fonderte tilleggspensjonen. Særtillegget forutsettes avkortet mot tilleggspensjonen, slik at eventuelle endringer i særtillegget ikke påvirker behovet for fondsopplegg.

Et hovedskille går mellom de to alternativene der tilleggspensjonen blir værende en rent statlig ordning og alternativene med private fond. Dette skyldes ikke bare at kapitalforvaltningen blir organisert forskjellig, men også at det ikke er mulig med en overgang til private pensjonsfond uten at selve pensjonsordningene til en viss grad blir forskjellige fra dagens system i folketrygden. For å være forsvarlige må private pensjonsordninger fonderes. Offentlige ordninger kan en velge å la være å fondere. Når en har valgt hva slags pensjonsordninger en skal ha, herunder i hvilken utstrekning de skal være private eller offentlige, er det sentrale spørsmålet hvor mye det offentlige skal spare. Ifølge utvalget er det av underordnet betydning om den offentlige sparingen skjer i pensjonsfond eller i andre former.

Videreføring av dagens system med generell statlig oppsparing

Ifølge utvalget har dagens system med løpende utligning og statlig finanssparing i et generelt fond både fordeler og ulemper. En viktig fordel er at eventuell fondsoppbygging gjenspeiler reell offentlig sparing, i motsetning til i modellene med øremerkede fond der fondsoppbyggingen også kan være helt eller delvis lånefinansiert. Modellen med øremerkede fond, kan komme til å bli oppfattet som et signal om at tilleggspensjoner skal prioriteres høyere enn andre formål. Dagens modell kan dessuten gi større offentlig handlefrihet, som kan være av betydning dersom de økonomiske forutsetningene framover skulle bli vesentlig endret.

En ulempe ved dagens modell er at det kan være vanskelig å gjennomføre en tilstrekkelig sparing som kan ivareta hensynet til en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi når staten de nærmeste årene bygger opp en stor finansformue. Utvalget mener at det uansett vil være mulig å synliggjøre pensjonsforpliktelsene bedre enn i dag, f.eks. ved at oppstillinger av statens pensjonsforpliktelser presenteres i forbindelse med de årlige budsjettene.

Statlig pensjonsfond

Modellen med et statlig pensjonsfond skiller seg fra den første hovedmodellen ved at det bygges opp et øremerket fond etter forsikringstekniske prinsipper for alle rettigheter til tilleggspensjon i alderspensjonen. Samtidig blir uføre- og etterlattepensjoner fondert etter hvert som nye tilfeller inntreffer. Det statlige pensjonsfondet overtar dermed gradvis ansvaret for utbetaling av tilleggspensjoner. Utvalget tenker seg at dette pensjonsfondet kan organiseres som en selvstendig juridisk enhet utenfor statsbudsjettet.

Ifølge utvalgets beregninger vil nåverdien av nyopptjente rettigheter til tilleggspensjon for alderspensjon utgjøre om lag 50 mrd. kroner i året, og for nye uføre- og etterlattepensjonister ytterligere om lag 10 mrd. kroner i året. Til sammen utgjør dette 6 prosent av BNP. Ifølge utvalgets framskrivinger er dette i samme størrelsesorden som de årlige avsetningene til Statens petroleumsfond fram til omtrent 2010. Med uendrede skatte- og utgiftsforutsetninger betyr det at oppbyggingen av et statlig pensjonsfond i stor grad vil komme i stedet for avsetning til petroleumsfondet. Først etter 2010 vil oppbygging av et forsikringsteknisk statlig pensjonsfond for tilleggspensjonen kreve høyere statlig sparing enn det som forutsettes i framskrivingene, om statsbudsjettet skal gå i balanse.

Denne modellen inneholder en lang overgangsperiode der tilleggspensjonene dels finansieres fra pensjonsfondet og dels over statsbudsjettet. Utvalget understreker at denne modellen betinger øremerking i form av obligatoriske avsetninger til pensjonsfondet. En øremerking av sparingen kan etter utvalgets mening virke positivt inn på offentlige budsjetteringsprosesser, ved at langsiktige hensyn kommer klarere fram ved vurderinger av hva som løpende skal anses som et forsvarlig offentlig utgiftsnivå. Hensynet til rettferdig fordeling mellom generasjonene vil også tre tydeligere fram når det må tas eksplisitte beslutninger om dette. På den annen side kan obligatoriske avsetninger for å møte framtidige pensjonsforpliktelser føre til behov for statlige låneopptak. Dersom slike låneopptak får et betydelig omfang, kan det virke hemmende på statens evne til å drive motkonjunkturpolitikk.

Sammenliknet med den første hovedmodellen mener utvalget at en ordning med statlig pensjonsfond neppe vil ha stor innvirkning på den framtidige nasjonalinntekten. Utvalget antar at modellen kan ha en positiv virkning på samlet statlig sparing, bl.a. fordi barrieren mot å bruke midlene til andre formål vil bli høyere når det er forpliktelser til å sette av midler på et forsikringsteknisk fond. Forvaltningen av pensjonsfondets midler kan ikke ventes å bidra til særlig høyere nasjonalinntekt enn det som antas å bli oppnådd med de retningslinjer som ligger til grunn for forvaltning av Statens petroleumsfond. Utvalget vurderer imidlertid risikoen for at Statens petroleumsfond vil bli pålagt retningslinjer som gir lavere avkastning til å være større.

Ytelsesbaserte private pensjonsfond

Utvalgets tredje hovedmodell innebærer privat fondering av tilleggspensjonsforpliktelsene. Ytelsene ved pensjoneringstidspunktet forutsettes beregnet i hovedsak etter dagens regelverk, med bibehold av besteårsregelen, knekkpunkt og tak for opptjening av rettigheter til tilleggspensjon.

Utvalget har fått utført beregninger som anslår nødvendig årlig innbetaling til de private pensjonsfondene til i gjennomsnitt 10 - 12 pst. av pensjonsgivende inntekt. Skatter og trygdeavgifter forutsettes i denne modellen redusert om lag tilsvarende. Premietariffen fastsettes av myndighetene, men til fradrag kommer at fondene skal tilbakeføre overskudd fra avkastning utover grunnlagsrenten. Det betyr at nettopremiene blir forskjellige i ulike fond.

Med gradvis fondering vil denne modellen innebære en relativt lang overgangsfase, der tilleggspensjoner dels bevilges over statsbudsjettet og dels utbetales fra private pensjonsfond. Det må lages regler for hvordan pensjonsutgiftene skal fordeles i denne perioden.

Denne modellen skiller seg fra modellen med et statlig pensjonsfond ved at forvaltningen av fondsmidlene fullt ut vil være et ansvar for forvalterne av de enkelte pensjonsfondene. Modellen må forventes å føre til økte kostnader til administrasjon og til dekning av avkastning på forvalternes risikokapital. På den annen side står fondsforvalterne i denne modellen overfor klare lønnsomhetskrav. En annen fordel kan ifølge utvalget være at private fond vil bidra til et bredere og mer effektivt norsk kapitalmarked. Utvalget antar at modellen neppe vil ha store virkninger for arbeidstilbudet, da sammenhengen mellom samlet premie og samlet ytelse ikke vil være vesentlig annerledes enn i de to første modellene.

Etter utvalgets vurdering er det en viss risiko for at det ved en rask oppbygging av private pensjonsfond kan oppstå ubalanser i kapitalmarkedene med uheldige virkninger for økonomien. Dette er noe av bakgrunnen for at utvalget også omtalte kombinerte modeller hvor bare en del av tilleggspensjonen dekkes av private fond.

Utvalget mener at det er lite hensiktsmessig å innføre privat fondering innenfor en modell som nesten fullstendig kopierer dagens folketrygdordning, bl.a. fordi ordningen kan bli komplisert. Utvalget pekte på at det ikke kjenner til at en fondsmodell av denne typen har vært utprøvd i praksis. Hvis man ønsker ytterligere å vurdere ytelsesbaserte private pensjonsfond, bør ifølge utvalget i første rekke andre modeller vurderes, som for eksempel en modell med obligatorisk tjenestepensjon.

Private pensjonsfond med investeringsvalg

I denne modellen blir folketrygdens tilleggspensjon erstattet av individuelle, obligatoriske innskudd med individuelt investeringsvalg uten avkastningsgaranti i private pensjonsfond. I et slikt system foretar hvert enkelt medlem hvert år et obligatorisk innskudd, bestemt som en prosentsats av pensjonsgivende inntekt. Den alderspensjon som er tilgjengelig for den enkelte etter pensjonsalder, bestemmes av disse innskuddene og den avkastningen de har oppnådd.

Modellen innebærer at innskuddene settes inn i private pensjonsfond. Innen disse fondene vil den enkelte selv, innenfor visse rammer, stå fritt til å velge både forvalter av innskuddene og investeringsprofil. Den enkelte bærer selv risikoen både for positiv og negativ avkastning. Det bør ifølge utvalget finnes standardalternativer/fond, eventuelt statlige fond som gir rimelig sikkerhet for avkastningen, for dem som ikke selv ønsker å foreta et valg.

De samlede innskuddene og avkastningen av disse skal brukes til å kjøpe en livsvarig livrente ved pensjonsalder som skal komme i tillegg til folketrygdens grunnpensjon. For å unngå at forholdene på finansmarkedene på pensjoneringstidspunktet skal være avgjørende for pensjonsytelsen, bør konverteringen strekkes ut over de siste årene før pensjonsalder.

Ved pensjonsalder kan det oppsparte beløp variere for personer i samme alder, avhengig bl.a. av hvor lenge de har arbeidet, inntektsprofil gjennom livet og ikke minst den avkastningen som er oppnådd på innskuddene. Årlig tilleggspensjon vil kunne bli ulik selv for personer med lik størrelse på innskuddene. Når en tilleggspensjon til folketrygdens grunnpensjon fastsettes etter denne modellen, vil den altså bli mer uforutsigbar enn om den bygges opp med garanterte ytelser.

Folketrygdens minstepensjon forutsettes videreført under et slikt system. Den innskuddsbaserte ytelsen kommer til erstatning for tilleggspensjonen. Avkorting av særtillegget mot egen tilleggspensjon kan videreføres.

Folketrygden gir kvinner og menn samme årlige pensjonsytelse for samme opptjening, mens det innen livsforsikring tas hensyn til de systematiske forskjellene i levealder. For å opprettholde folketrygdens likebehandling i årlige ytelser, mente utvalget at det vil være naturlig å operere med kjønnsnøytrale tariffer, dvs. at identiske innskudd for mann og kvinne skal kunne gi opphav til samme årlige utbetalte tilleggspensjon. Det vil være naturlig å opprette en risikopool mellom pensjonsfondene i denne sammenheng.

Uføre- og etterlattepensjoner kan ikke baseres på oppsparing alene, fordi disse begivenhetene kan inntre før det har skjedd oppsparing av betydning. Disse ytelsene må derfor sikres separat.

Utvalget peker på at sammenliknet med dagens system vil en overgang til obligatorisk individuell pensjonssparing kunne påvirke den enkeltes valg i arbeidsmarkedet, for eksempel som følge av at framtidige pensjonsytelser kan øke hele tiden fram til pensjonering. Det vil da være større grunn til å arbeide helt fram til pensjonsalderen. Utvalget peker også på at utformingen av supplerende ytelser som tjenestepensjoner og AFP-ordningen vil ha stor betydning for insitamentene til yrkesdeltakelse.

6.3.3 Hovedpunkter i høringsuttalelsene

NOU 1998:10 Fondering av folketrygden? ble 7. september 1998 sendt på høring med frist 31. desember 1998. I alt 43 høringsinstanser har svart på høringsbrevet, og 28 av disse har hatt merknader til utvalgets innstilling.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) har ikke avgitt høringsuttalelse til utredningen. LO sendte imidlertid et brev til Regjeringen 26.3.99 der organisasjonen ber om svar på en del spørsmål knyttet til folketrygden. Dette gjelder bl.a. om Regjeringen kan forsikre at tilleggspensjonen vil følge dagens prinsipper og ikke baseres på individuelle finansplasseringer, og om Regjeringen vil følge opp LOs forslag av 20. april 1998 om å trygge framtidig folketrygdpensjon gjennom et eget fond. I brevet uttrykker LO også bekymring over en utvikling der stadig flere gjøres til minstepensjonister fordi poengopptjening gjennom yrkesaktivitet ikke sikres i verdi. Finansministeren besvarte brevet på vegne av Regjeringen 20.4.99. I svarbrevet heter det bl.a. at Regjeringen foreløpig ikke har tatt stilling til de ulike modellene som drøftes i NOU 1998: 10, og at Regjeringen senere vil legge fram for Stortinget sine vurderinger av de spørsmålene som reises i utredningen.

De fleste høringsinstansene mener at utredningen viser at neste århundre vil by på store økonomiske utfordringer med å opprettholde dagens system i folketrygden, og at den gir en grundig drøfting av fordeler og ulemper ved fondering. Flere høringsinstanser kommenterer utvalgets mandat, som de mener ikke tillot utvalget å drøfte ytelsene i folketrygden.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter at det foretas årlige beregninger av nåverdien av framtidige pensjonsforpliktelser i folketrygden, og mener at disse beregningene bør presenteres i de årlige nasjonalbudsjettene og være en del av myndighetenes beslutningsgrunnlag for finanspolitikken.

Den norske Bankforening, Norges Forsikringsforbund og Sparebankforeningen i Norge mener at fondering gir tillit hos den enkelte ved å trygge det finansielle grunnlaget for framtidige pensjoner, ved å synliggjøre pensjonsforpliktelsene, ved å redusere såkalt politisk risiko, og ved å vitalisere kapitalmarkedene, øke langsiktig sparing og redusere førtidspensjonering. Organisasjonene uttaler at Statens petroleumsfond er en regnskapsmessig konstruksjon, som hverken reelt eller formelt innebærer noen form for fondering av pensjonsforpliktelser.

Norges Bank mener at fondering av tilleggspensjon i seg selv ikke vil påvirke sparingen, men at slik fondering vil ha indirekte effekter som kan ha betydning. Slike virkninger kan være at synliggjøring av pensjonsforpliktelser bidrar til bedre budsjettdisiplin. Norge Bank påpeker imidlertid at det også er tenkelig at et fond øremerket til pensjonsformål kan gi en motsatt effekt. I perioder hvor staten har høye inntekter, kan det ifølge Norge Bank være vanskelig å motvirke tendenser til for ekspansiv finanspolitikk ved å henvise til framtidige pensjonsforpliktelser når disse er sikret i et eget fond. Etter Norges Banks oppfatning vil de aktuelle investeringsstrategiene og behovet for høy risikojustert avkastning i liten grad tale for privat framfor offentlig fondsoppbygging, gitt at det offentlige fondet følger omtrent samme investeringsstrategi som Statens petroleumsfond.

Norges Bank diskuterer videre stabiliseringspolitiske problemstillinger. Etablering av et statlig pensjonsfond vil i seg selv redusere den finanspolitiske handlefriheten, men vil på den andre siden øke muligheten til å møte lavkonjunkturer i den grad statlig fondering øker offentlig sparing. Norges Bank påpeker at selv om mye av kapitalplasseringene ved privat fondering kan foregå i utlandet, vil det være et ønske om plasseringer i kroneinstrumenter fordi forpliktelsene er i norske kroner. Dette vil etter Norges Banks oppfatning bedre disse markedenes likviditet og virkemåte, men samtidig kunne bidra til presstendenser i norsk økonomi. I den grad kapitalmobiliteten er stor, vil økt plassering fra pensjonsfond gi seg utslag i en tilsvarende kapitalutgang, og ikke i etterspørselspress. Norges Bank er, som utvalget, i tvil om dette vil gjelde fullt ut, fordi forutsetningene for full kapitalmobilitet neppe gjelder for aksjer (egenkapitalinstrumenter). Norges Bank er enig med utvalget i at direkte krav til plassering i utlandet ikke er ønskelig.

Oslo Børs og Norsk Oppgjørssentral uttaler at organisasjonene «stiller seg seg uforstående til <...>innvendingene mot plassering av pensjonsmidler i det norske markedet». De viser til stadig økende kapitalmobilitet, og den følgende skjerpede konkurransen og utjevningen av investeringsbarrierer som har funnet sted mellom internasjonale markeder. Institusjonene peker på at dersom aksjekursene i Norge stiger over sin fundamentale verdi som følge av fondsinvesteringer, vil andre markedsaktører trekke sine midler over i andre verdipapirer eller markeder. Institusjonene mener at økt tilførsel av kapital i form av fond vil gi positive virkninger for kapitalmarkedene i Norge, og konkluderer med at valgmuligheter for plassering og investeringsprofil for individuelle pensjonsmottakere vil kunne bidra til økt likviditet i markedene, effektiv kanalisering av midlene, og markedsbasert fordeling av midlene i norske og utenlandske markeder.

Statlig pensjonsfond

Norsk Revmatikerforbund er prinsipielt mot en dreining mot privatisering av trygdeordningene, og kan ikke akseptere annet enn oppbygging av et statlig pensjonsfond som eventuelt alternativ til dagens ordning. Forbundet frykter en utvikling som kan svekke stillingen for dem som av helsemessige grunner får lav opptjening, til fordel for personer som har høy inntekt og lang opptjeningstid.

Akademikerne foretrekker modellen med et forsikringsteknisk oppbygget statlig pensjonsfond, som kan forvaltes uavhengig av øvrige statlige fond. Organisasjonen mener at det bør være størst mulig sammenheng mellom innbetaling og pensjon, og at inntjeningstak og knekkpunkt derfor bør fjernes, men organisasjonen er for en ytelsesbasert ordning. Organisasjonen mener at dette gir forutsigbarhet for ytelsene, og at den enkelte da selv kan vurdere behovet for tilleggsytelser. Akademikerne forutsetter også at det kun er folketrygdens tilleggspensjon det er aktuelt å fondere. Folketrygdfondet mener også det er mest nærliggende å anbefale et statlig fond med full forsikringsteknisk fondering, ut fra at dette vil være den enkleste løsningen i forhold til dagens system, og at det vil synliggjøre pensjonsforpliktelsene bedre enn i dag og trolig bidra til å øke den statlige sparingen.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) går inn for at det bygges opp et varig øremerket fond for alle nyopptjente rettigheter til tilleggspensjon innenfor folketrygden. Tidligere opptjente rettigheter bør etter YS' syn dekkes på vanlig måte over statsbudsjettet. YS nevner også forholdet til nettoordninger i privat og offentlig sektor, og skriver at organisasjonen «er sterkt uenig i modellen med private pensjonsfond med investeringsvalg», og understreker at «YS vil derfor motarbeide modeller som åpner for overgang fra bruttopensjoner til nettoordning, for offentlige tjenestepensjoner, og i de private ordninger som er bruttobaserte».

Privat fondering

Arbeidsgiverforeningene HSH, NHO og Norges arbeidsgiverforening for virksomheter med offentlig tilknytning (NAVO) foretrekker privat fondering, og mener bl.a. at dette vil gi større sikkerhet for at fondene på lang sikt forvaltes med sikte på høy avkastning, at det vil bidra til et mer effektivt norsk kapitalmarked og trolig gi et skarpere skille mellom pensjonsfondenes økonomi og statens økonomi enn statlige fond. Slik sett mener foreningene at fond vil være et redskap som kan bidra til en langsiktig ansvarlig finanspolitikk. Oslo Børs og Norsk Oppgjørssentral støtter også en privat modell.

HSH foretrekker den innskuddsbaserte modellen. HSH vektlegger at utvalget konkluderer med at likestilling kan ivaretas fullt ut innenfor ordningen og at den enkelt kan tilpasses AFP. Organisasjonen nevner videre at risikoen i en innskuddsbasert ordning bæres etter evne, fordi de med høyest tilleggspensjon bærer mest risiko samtidig som disse også er best i stand til å håndtere denne. NHO mener også at modellen med innskuddsbasert tilleggspensjon, eventuelt med krav om garantert minsteavkastning, klart er å foretrekke.

Norske Finansanalytikeres Forening mener også at innskuddsbaserte ordninger er å foretrekke. Foreningen mener at slik sparing best kan skje ved at private institusjoner konkurrerer om midlene og pensjonssparerne har valgfrihet. Det bør kreves konsesjon for slike institusjoner. Risikoprodukter som etterlatte- og uførepensjoner kan organiseres som en fellespool mellom institusjoner med konsesjon. Foreningen peker på at en slik ordning vil likne annen pensjonssparing, og at tilleggspensjonen kan utvides med frivilling sparing innenfor samme ordning.

Likestillingsombudet kan ikke støtte framtidige ordninger som gir systematiske forskjeller mellom kjønnene i pensjonsrettigheter og pensjonsutbetalinger. Slike systematiske forskjeller kan være lavere årlig utbetaling til kvinner enn menn som har hatt samme årlige lønnsinntekt og samme antall yrkesaktive år. Ombudet mener at beregning av innskuddspremie må skje ut fra gjennomsnittsberegninger som gir lik innskuddspremie og utbetaling av pensjon til begge kjønn. Ombudet viser også til at systematiske forskjeller i utbetaling kan finne sted hvis det er slik at kvinner har lavere risikovilje og lavere lønn enn menn. Hvis kvinner dermed får lavere avkastning og lavere pensjon enn menn, får dette etter ombudets mening betydning for hva man kan oppnå i et innskuddsbasert system.

Statens Pensjonskasse (SPK) konkluderer med at de offentlige tjenestepensjonsordningene bør vurderes i forbindelse med etablering av et nytt trygdesystem, og at det ellers vil utvikle seg et lite helhetlig trygdesystem i Norge. De langsiktige hensynene som må tas i disse spørsmål, kan etter SPKs mening lett gjøre at en etter en pensjonsreform i folketrygden, ellers vil se at det er for sent å finne fram til gode helhetlige løsninger for norsk arbeidsliv. SPK påpeker at det finnes måter å koordinere dagens offentlige tjenestepensjoner med ytelser fra et innskuddsbasert folketrygdsystem på, og skriver i den forbindelse at: «Et tiltak som i vesentlig grad ville redusere tilpasningsproblemene , ville være å gjøre oppsatte rettigheter om til nettoytelser. Sammen med innføringen av et nettosystem for avledete pensjoner (enke- og barnepensjoner), ville en slik revisjon føre til at bruttogarantien besto for den som fratrer stilling med rett til straks å få egenpensjon.»

Kombinasjonsmodeller

Den norske Bankforening, Norges Forsikringsforbund og Sparebankforeningen i Norge har valgt å skissere en konkret modell for finansiering av folketrygdens alders-, uføre- og etterlattepensjoner. Modellskissen innebærer en fondering av folketrygdens tilleggspensjon utover minstepensjon, og ivaretar ifølge organisasjonene hensynet til å videreføre folketrygdens nåværende hovedinnretning når det gjelder rettighetsreglene. Organisasjonene skriver at de viktigste elementene av institusjonell karakter er:

• «Minstepensjonen forblir løpende finansiert som i dag, men alle pensjonsforpliktelser på statens hånd regnskapsføres fullt ut.

• Tilleggspensjon ut over minstepensjon fonderes i to deler, en ytelses- og en innskuddsbasert.

• Administrasjonen av begge delene legges i en nyopprettet offentlig «Inntektspensjonskasse».

• Forvaltning av ytelsesmidlene plasseres hos godkjente forvaltere på oppdrag av «Inntektspensjonskassen».

• Forvaltning av innskuddsmidlene plasseres hos godkjente forvaltere på grunnlag av private individuelle investeringsvalg.

• Hensynet til eksisterende pensjonsordninger samt utvalgte grupper innenfor et nytt system kan kreve særskilte løsninger og overgangsordninger bør utredes spesielt.»

NHO nevner også alternativer til utvalgets modeller, og foreslår en obligatorisk grunnytelse i folketrygden kombinert med privat pensjonssparing, eller obligatorisk bedriftspensjon kombinert med pensjonssparing. Norges Rederiforbund mener at en kombinasjon av en innskuddsbasert modell og en ytelsesbasert modell kan være mest hensiktsmessig, og at valget av modell dernest bør overlates til den enkelte. Rederiforbundet uttrykker at det «essensielle må være å sikre adgang til ytterligere ordninger for personer som ønsker dette».

6.4 NOU 1998: 19 Fleksibel pensjonering

Ved kongelig resolusjon ble det 9. oktober 1997 oppnevnt et utvalg som skulle vurdere førtidspensjoneringsspørsmål. Utvalget avga utredningen NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering til finansministeren 27. november 1998.

Et hovedpunkt i utvalgets mandat var å vurdere endringer i gjeldende førtidspensjonsordninger og annet relevant regelverk som kan bidra til å øke den enkeltes motivasjon og mulighet til å fortsette i arbeid. Samtidig skulle man ivareta behovet for fleksibel førtidspensjonering for dem som er slitne etter mange år i arbeidslivet, og muligheten til å arbeide etter fylte 67 år for dem som ønsker det. Videre skulle utvalget vurdere tiltak som kan styrke arbeidsgiveres motivasjon for å legge forholdene til rette for at arbeidstakere gis en reell mulighet til å stå i arbeid. Utvalget skulle legge til grunn for arbeidet at hovedtrekkene i folketrygdsystemet videreføres, og det skulle ikke vurdere endringer i uførepensjonsordningen.

Uenighet i utvalget om tolking av mandatet førte til at representantene fra arbeidstakerorganisasjonene (Landsorganisasjonen i Norge, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund og Akademikernes Fellesorganisasjon) i brev av 5. november 1998 til Finansdepartementet meddelte at de trakk seg fra videre deltakelse i utvalget.

Utvalget peker på at det de neste tiårene vil finne sted en kraftig økning i andelen eldre i den norske befolkningen. I tillegg ventes det en sterk økning i de gjennomsnittlige pensjonsutbetalingene som følge av utbyggingen av folketrygden og høyere yrkesdeltakelse blant kvinner. Utvalget viser til at dersom utviklingen i retning av lavere yrkesaktivitet i de eldre aldersklassene som har funnet sted de siste tiårene fortsetter, vil belastningen på de yrkesaktive som skal finansiere de løpende pensjonsutbetalingene kunne bli betydelig.

Disse utviklingstrekkene er en sentral del av bakgrunnen for utvalgets analyser. Etter utvalgets syn er det nødvendig å sette i verk tiltak nå for å motvirke problemene knyttet til økt forsørgelsesbyrde for de yrkesaktive. Et overordnet mål i pensjonspolitikken bør ifølge utvalget være å øke yrkesdeltakelsen i de eldre aldersklassene.

På den andre siden mener utvalget at tiltak for å styrke fleksibiliteten i eldre yrkesaktives avgangsalder, både oppad og nedad i forhold til dagens pensjonsalder i folketrygden, er et viktig pensjonspolitisk mål. Utfordringen er etter utvalgets mening å åpne for fleksibilitet i avgangsalderen på en slik måte at eldre stimuleres til å stå i arbeid.

Utvalget mener at forståelse av samspillet mellom ulike drivkrefter for pensjonering er helt avgjørende for å kunne påvirke utviklingen i yrkesdeltaking og pensjoneringsmønster. Utvalget peker bl.a. på at slitasjefaktorer og andre problemer som eldre opplever i arbeidslivet i mange land har bidratt til å presse fram tidligpensjoneringsordninger med gode ytelser. Disse har tiltrukket seg stadig flere eldre arbeidstakere, og på denne måten bidratt til en betydelig nedgang i avgangsalderen. I tillegg har trolig en økende tendens til tidligpensjonering påvirket holdninger og oppfatninger om hva som er «vanlig» pensjoneringsalder.

6.4.1 Utvalgets langsiktige tilråding

Utvalgets langsiktige anbefaling er at det settes i gang en utredning med sikte på utforming av et fleksibelt alderspensjonssystem innenfor folketrygden. Utvalget understreker at en slik modell for fleksibel alderspensjonering må oppfylle en del grunnleggende krav. Kort oppsummert mener utvalget at et slikt pensjonssystem må:

• Stimulere til yrkesaktivitet.

• Bygge opp om 67 år som aldersnorm.

• Innebære avkorting av ytelsene ved avgang tidligere enn 67 år.

• Gi påslag i pensjonen ved å stå et ekstra år i arbeid.

• Innrettes mot yrkesaktive.

• Ivareta grunnleggende fordelingshensyn.

Utvalget diskuterer en skisse til en fleksibel pensjonsmodell innenfor folketrygden. Diskusjonen konsentreres rundt sentrale spørsmål, som ytelsesnivå, avgrensing av ordningen, forholdet til tjenestepensjonsordningene og opptjeningsreglene i folketrygden.

En folketrygdbasert fleksibel pensjonsordning vil i utgangspunktet gi alle arbeidstakere anledning til å velge avgangstidspunkt selv. Med en generell adgang til å ta ut alderspensjon tidligere enn 67 år, er det etter utvalgets mening helt avgjørende at ordningen inneholder klare økonomiske insentiver til å stå i arbeid.

Utvalget ser det også som viktig at 67 år opprettholdes som aldersnorm for pensjonering. Dette kan oppnås ved at adgangen til fleksibel pensjonering innarbeides som en påbygning til dagens pensjonssystem. Alderspensjonen vil etter utvalgets forslag fortsatt bestå av en grunnpensjon og en tilleggspensjon. Opptjeningsreglene for tilleggspensjon kan i utgangspunktet være som i dag, slik at ytelsene er uendret for personer som tar ut alderspensjon ved fylte 67 år. Det nye vil være at en kan velge å ta ut pensjon tidligere enn dette. Den årlige pensjonen vil da bli varig avkortet. De som velger å stå lenger enn til fylte 67 år, vil derimot få en høyere årlig ytelse i den gjenværende pensjonsperioden.

Fradrags- og tilleggssats ved tidligere eller senere avgang enn fylte 67 år må ifølge utvalget bestemmes ut fra en avveining mellom fordelings- og effektivitetshensyn. Et hovedformål med en modell med fleksibel pensjonering innenfor folketrygden er at den skal stimulere til å stå lenger i arbeid. På den andre siden må ikke de årlige ytelsene ved tidligavgang bli så lave at de som har behov for å trappe ned arbeidsinnsatsen etter et langt og slitsom yrkesliv ikke får anledning til dette. Ut fra fordelingshensyn tilrår utvalget at avkorting og tillegg kun bør knyttes til ytelser ut over grunnpensjonen.

Utvalgets flertall anbefaler en avkortingssats for tilleggspensjon/særtillegg på i størrelsesorden ½ pst. eller høyere pr. måned for personer som velger å gå av med alderspensjon før fylte 67 år. For dem som velger å stå i arbeid i alderen 67-70 år, foreslår flertallet en økning av tilleggspensjonen på i størrelsesorden ¾ pst. pr. måned. Et mindretall mener at en fradragsprosent på ½ pst. vil kunne være for høy til at nettopensjonen vil representere et reelt tilbud til «sliterne» med lange yrkeskarrierer på middels eller lavt inntektsnivå, og kan heller ikke slutte seg til forslaget om en tilleggsprosent på ¾ pst. pr. måned etter fylte 67 år.

I utvalgets skisse til en fleksibel pensjonsmodell er det også foreslått at adgangen til tidligpensjonering begrenses nedad til 62 år, mens tillegg i pensjonen gis fram til den ordinære pensjonsalderen på 70 år. I tillegg mener utvalget det bør stilles krav til yrkesaktivitet for å få adgang til uttak av alderspensjon før fylte 67 år. Dette kan f.eks. gjøres ved at det settes et nedre krav til opparbeidet tilleggspensjon. Utvalget mener at et krav om en tilleggspensjon på 1 G eller mer (før avkorting) vil være en rimelig avgrensning.

Forholdet til tjenestepensjonsordningene

Utvalget understreker at en sentral problemstilling er hvordan en fleksibel pensjonsordning innenfor folketrygden med varig justering av ytelsene ved tidligavgang vil virke i kombinasjon med tjenestepensjonsordningene. Uten nødvendige tilpasninger mellom tjenestepensjonsytelsene og folketrygden, kan avkortingen i folketrygden ved tidligavgang bli fiktiv, og dermed ikke underbygge motivasjonen til å stå i arbeid. For at en fleksibel folketrygd skal fungere etter hensikten, må derfor tjenestepensjonssystemet innrettes slik at det ikke kompenserer for avkortet folketrygdpensjon ved tidliguttak, noe som innebærer at det må foretas justeringer i regelverket både for offentlige og private tjenestepensjonsordninger.

De private tjenestepensjonene er stort sett utformet som nettoordninger, det vil si som et påslag i forhold til en anslått folketrygdpensjon. Endringer i folketrygdens regelverk vil dermed ikke automatisk bli kompensert. Det er også i utgangspunktet en forutsetning for opptjening av pensjonsrettigheter at man er i arbeid. I dagens TPES-regelverk åpnes det imidlertid for at tidligere arbeidstakere som er førtidspensjonert skal kunne fortsette som medlem i pensjonsordningen. Vedkommende vil dermed kunne få opparbeidet en pensjon som om han eller hun hadde stått i arbeid fram til fylte 67 år. For at avkortingen ved tidliguttak skal bli varig, foreslår utvalget at det ikke skal være mulig å opprettholde medlemsskap i pensjonsordningen for førtidspensjonerte.

I offentlig sektor sikrer tjenestepensjonsordningene at samlet pensjon fra folketrygden og pensjonskassen ved full opptjening tilsvarer minst 66 pst. av pensjonsgrunnlaget. Tjenestepensjonen vil automatisk fylle opp differansen mellom folketrygdytelsen og en pensjon tilsvarende 66 pst. av pensjonsgrunnlaget. Ved tidliguttak av folketrygdpensjonen vil dermed tjenestepensjonen kompensere for en eventuell avkorting i folketrygdytelsen fra det tidspunktet tjenestepensjonen tas ut. Etter utvalgets mening bør derfor samordningsreglene endres slik at det er den opptjente folketrygdpensjonen før avkorting som kommer til fradrag i tjenestepensjonen.

Opptjeningsreglene i folketrygden

Utvalget drøfter også overgang til et livsløpsbasert system for pensjonsopptjening i folketrygden. Et slikt system kan innebære at den såkalte besteårsregelen oppheves og erstattes av en alleårsregel, der alle år med pensjonsgivende inntekt tas med i pensjonsgrunnlaget. En slik ordning vil særlig tilgodese dem som har startet sin yrkeskarriere tidlig og har mange år bak seg i yrkeslivet.

Uten noen form for avkorting i forhold til pensjoneringstidspunktet er en alleårsregel ifølge utvalgets flertall ikke tilstrekkelig til å støtte opp under målsettingen om en høyere forventet pensjoneringsalder. I tillegg vil en alleårsregel ifølge flertallet svekke oppslutningen om 67 år som aldersnorm for pensjonering.

Et mindretall i utvalget mener derimot at en videre utredning av en mulig overgang til en mer livsløpsbasert opptjening i form av en alleårsregel bør inngå som et naturlig element i en utredning av en generell fleksibel pensjonsordning innenfor folketrygden. Etter mindretallets oppfatning gir «...en alleårsregel (eventuelt i en modifisert form) pensjonsresultater som innebærer en rimelig balanse mellom insentiv til å fortsette i arbeid og muligheten til å ta ut en anstendig pensjon før den alminnelige pensjonsalderen for de som har behov for det».

6.4.2 Utvalgets øvrige anbefalinger

Et samlet utvalg understreker at det uavhengig av valg av pensjonssystem er behov for å iverksette tiltak så snart som mulig for å stimulere eldre til å stå lenger i arbeid. I motsatt fall vil det etter utvalgets vurdering kunne bli nødvendig å gjennomføre mer omfattende tiltak på sikt. Utvalget mener derfor at det er påkrevet å vurdere trekk ved dagens tidligpensjonsordninger og andre forhold som virker inn på den enkeltes tilbaketrekning fra arbeidslivet, og kommer i den forbindelse med tilrådinger som berører situasjonen i arbeidslivet, dagens AFP-ordning og elementer i tjenestepensjonsordningene.

6.4.2.1 Arbeidslivet

Flere faktorer peker etter utvalgets mening i retning av at eldre er i en utsatt posisjon i arbeidsmarkedet. Dette kommer bl.a. til uttrykk ved at eldre gjennomgående har markert lengre ledighetsperioder enn yngre, at de i sterkere grad må forlate arbeidet i forbindelse med omstillings- og nedbemanningsprosesser og at en høy andel av de eldre er uførepensjonerte. Lange arbeidslivskarrierer, med et til dels belastende arbeidsmiljø, kan redusere evnen og viljen til å stå i arbeid. Manglende kompetanse trekkes også ofte fram som en forklaring på hvorfor mange eldre har problemer med å holde på eller skaffe seg ny jobb.

Utvalget understreker at det er viktig å gjennomføre tiltak både for å stimulere eldre til å fortsette i arbeid, og for å motvirke holdninger eller praksis som gjør at eldre støtes ut av arbeidslivet. Utvalget mener at arbeidsmarkedsmyndighetene bør vurdere hvordan innsatsen overfor eldre arbeidskraft kan organiseres og innrettes for bedre å ivareta eldres behov. Videre anbefales endringer i arbeidsmiljøloven for å utelukke at nådd pensjonsalder i en tjenestepensjonsordning i seg selv gir saklig grunn til oppsigelse. For øvrig vises det til at disse problemstillingene vil være sentrale for utvalget som skal vurdere uførepensjonering og sykefravær, jf. nærmere omtale i avsnitt 6.6.

6.4.2.2 Endringer i dagens AFP-ordninger

Ordningen med avtalefestet pensjon (AFP) omfatter i dag om lag 60 pst. av den yrkesaktive befolkningen, og gir mulighet til pensjonering fra fylte 62 år. Den har gitt mange eldre arbeidstakere som ville hatt problemer med å stå i fullt arbeid fram til ordinær pensjonsalder muligheten til en ordnet utgang fra arbeidslivet. Utvalget mener imidlertid at ordningen samlet sett er for gunstig, og er bekymret for den sterke økningen i uttaket av AFP som har vært observert de siste årene. Etter utvalgets mening er det grunn til å tro at uttaket vil øke ytterligere i tiden framover med dagens pensjonsalder på 62 år. Under gis det en kort oversikt over utvalgets tilrådinger om endringer i reglene for AFP-ordningene.

Bedre målretting av AFP

Utvalget foreslår at lov om statstilskott til ordninger for avtalefestet pensjon endres, slik at dagens krav om 10 års opptjening av pensjonspoeng etter fylte 50 år, utvides til 20 års opptjening av pensjonspoeng etter fylte 40 år.

Godskriving av pensjonspoeng i folketrygden

AFP i privat sektor blir beregnet etter pensjonsreglene i folketrygdloven. Det blir medregnet antatte framtidige pensjonspoeng til og med det året vedkommende fyller 66 år, på samme måten som for beregning av uførepensjon. Pensjonspoengene blir godskrevet i folketrygden, slik at alderspensjon fra fylte 67 år grovt sett svarer til det vedkommende ville fått om han eller hun hadde fortsatt i arbeid fram til fylte 67 år.

I offentlig sektor blir AFP beregnet på samme måte som i privat sektor for 62-, 63- og 64-åringer, mens pensjonen blir beregnet som en tjenestepensjon fra og med fylte 65 år. AFP-pensjonister i offentlig sektor får bare godskrevet pensjonspoeng i folketrygden for perioden fra og med fylte 62 år og fram til fylte 65 år, og ikke for perioden mellom fylte 65 og 67 år.

Fra 2007 vil alle nye pensjonister ha hatt mulighet til 40 års opptjening. Både hensynet til likebehandling av eldre yrkesaktive og hensynet til å stimulere til yrkesaktivitet taler etter utvalgets oppfatning for å oppheve ordningen med godskriving av pensjonspoeng i folketrygden fra dette tidspunktet. Utvalget foreslår derfor at ordningen med godskriving av pensjonspoeng i folketrygden oppheves, slik at det ikke godskrives pensjonspoeng for AFP-pensjonister etter 2007.

Delpensjon - avkorting i forhold til arbeidsinntekt

Etter gjeldende regler skal AFP-pensjonen avkortes med 50 pst. av inntekt over folketrygdens grunnbeløp. Summen av pensjon og arbeidsinntekt skal ikke overstige tidligere inntekt. Utvalget foreslår i stedet å innføre et pro rata-system, der pensjonen fastsettes ut fra andelen som den nye arbeidsinntekten utgjør i forhold til tidligere inntekt.

Dagens regler for avkorting av alderspensjon mot arbeidsinntekt i aldersgruppen 67-70 år gjelder også for tidligere AFP-pensjonister når disse får alderspensjon fra folketrygden. Utvalget foreslår å endre reglene, slik at tidligere AFP-pensjonister i alderen 67-70 år likebehandles med andre alderspensjonister i folketrygden. Dette innebærer etter dagens regler at pensjonen avkortes med 40 pst. av arbeidsinntekt som overstiger grunnbeløpet i folketrygden, og at det ikke er noen øvre begrensning på summen av pensjon og arbeidsinntekt.

Egenandelen i AFP-ordningen

I offentlig sektor betaler den enkelte arbeidsgiver i dag i hovedsak ingen egenandel for de av virksomhetens arbeidstakere som tar ut AFP. Utvalget mener at det på samme måte som i privat sektor bør innføres et system med krav til egenandel ved uttak av AFP i offentlig sektor.

Avkorting av AFP mot gavepensjon

En utvalgsundersøkelse som ble utført for utvalget for å kartlegge utbredelsen av ulike former for gavepensjonsordninger i private bedrifter, viser at AFP i kombinasjon med gavepensjon er svært utbredt, særlig i forbindelse med omstillings- og nedbemanningsprosesser. Forekomsten av gavepensjon viste seg også å være større desto høyere andel av de ansatte som var over 50 år.

Bruk av gavepensjon kan framstå som hensiktsmessig for den enkelte arbeidsgiver når det er behov for nedbemanning av arbeidsstokken. For den enkelte arbeidstaker kan gavepensjon kombinert med AFP være gunstig og gjøre det lite lønnsomt å fortsette å arbeide. Samtidig kan kostnaden for samfunnet være betydelig ved at eldre arbeidstakere trekkes ut av arbeid.

Utvalget foreslår derfor at AFP-pensjonen avkortes mot gavepensjon fra arbeidsgiver, på tilsvarende måte som i dag for dagpenger og uførepensjon.

AFP i offentlig sektor

For 65- og 66-åringer kan AFP-pensjonen bli beregnet etter forskjellige regler i offentlig og privat sektor. I privat sektor blir ytelsen beregnet som en folketrygdpensjon fram til fylte 67 år. I offentlig sektor utbetales etter fylte 65 år en ytelse tilsvarende det beste av folketrygdalternativet og tjenestepensjonsalternativet. For å få mest mulig ensartede AFP-ordninger, foreslår utvalget at AFP skal folketrygdberegnes for alle alderstrinn også i offentlig sektor.

Komponenter i skattesystemet som bør justeres

AFP-pensjonister betaler mindre skatt enn yrkesaktive på samme inntektsnivå. Dette skyldes at pensjonen skattlegges etter lav sats for trygdeavgift og at pensjonister med lavere og midlere inntekt blir skattlagt etter den såkalte skattebegrensningsregelen. I tillegg mottar AFP-pensjonister i LO/NHO-området et skattefritt AFP-tillegg på 11 400 kroner pr. år. For bl.a. å stimulere til økt yrkesaktivitet blant eldre foreslår utvalget at det bør legges opp til skattemessig likebehandling av arbeidsinntekt og frivillig førtidspensjon, og utvalgets flertall anbefaler i den forbindelse følgende:

• Trygdeavgiften økes til 7,8 pst. for AFP-pensjon og pensjon fra andre frivillige tidligpensjonsordninger.

• Skattebegrensningsregelen og skattefritaket for AFP-tillegget oppheves for 64-, 65- og 66-åringer fra 2007. Dette er ved lov av 13. juni 1997 vedtatt opphevet for 62- og 63-åringer fra samme tidspunkt.

• For perioden fram til 2007 innføres et krav til minst ²/₃ pensjonsgrad for at AFP-pensjonister skal komme inn under skattebegrensningsregelen. Dette tilsvarer det kravet som i dag settes for at uførepensjonister skal komme inn under skattebegrensningsregelen.

Utvalget gjør det klart at innstrammingene i skattereglene kun skal gjøres gjeldende for nye tilfeller av tidligpensjonering. Tilslutningen fra et mindretall i utvalget til forslagene om økt trygdeavgift, bortfall av skattebegrensningsregelen og av ordningen med godskriving av pensjonspoeng, er betinget av at ikke arbeidstakerne i forhandlinger får gjennomslag for at dette skal kompenseres gjennom økt bruttoytelse. Mindretallet går imot forslaget om skattelegging av AFP-tillegget, ettersom dette medfører at tillegget må heves, slik at det netto etter skatt forblir uendret på 11 400 kroner pr. år.

6.4.2.3 Tjenestepensjon

Utvalget foreslår også endringer i tjenestepensjonssystemet med sikte på å bidra til å øke eldre arbeidstakeres mulighet og motivasjon for å stå lenger i arbeid. Under gis det en kort oversikt over utvalgets tilrådinger om endringer i reglene for tjenestepensjonsordningene.

Særaldersgrenser i tjenestepensjonssystemet

Både i det offentlige og i det private tjenestepensjonssystemet er det fastsatt særaldersgrenser for visse yrkesgrupper. Særaldersgrensene er begrunnet med at stillingene innebærer spesielle fysiske og psykiske belastninger.

Særaldersgrensene i offentlig sektor er i dag 65, 63 og 60 år. Sammen med 85-årsregelen, som tilsier at en arbeidstaker kan gå av med pensjon tre år før aldersgrensen dersom summen av alder og tjenestetid er minst 85 år, innebærer dette at en del arbeidstakere kan gå av med full offentlig tjenestepensjon fra 57 år, jf. omtale av 85-årsregelen under.

Utvalget peker på at mange av særaldersgrensene er fastsatt i en tid med andre fysiske og psykiske krav til stillingen enn i dag, noe som i seg selv taler for at de bør vurderes på nytt. Over tid har dessuten den gjennomsnittlige levealderen økt og helsetilstanden i befolkningen har generelt blitt bedre. I dag kan derfor særaldersgrensene i flere tilfeller oppfattes som ordinære førtidspensjonsordninger som gjelder eksklusivt for de aktuelle yrkesgruppene.

Utvalget foreslår derfor at særaldersgrensene i de offentlige og private tjenestepensjonsordningene gjennomgås av et uavhengig ekspertutvalg. Målet for en slik gjennomgang må ifølge utvalget være at omfanget av særaldersgrenser reduseres og at aldersgrensene heves. En omlegging av særaldersgrensesystemet bør imidlertid ifølge utvalget være forutsigbar, slik at personer med kort tid igjen til nådd aldersgrense ikke omfattes av endringen.

Utvalget mener videre at når det er blitt fastsatt særaldersgrenser innen enkelte yrker, er det urimelig at en sjablonmessig regel som 85-årsregelen skal medføre en ytterligere senkning av denne grensen. For å underbygge målet om å begrense omfanget av tidligpensjonering fra arbeidslivet foreslår derfor utvalget å oppheve 85-årsregelen.

Inntektsprøving av tjenestepensjon

Utvalget anbefaler at det ikke foretas noen avkorting av pensjon i forhold til arbeidsinntekt når arbeidstakere pålegges å fratre stillingen på grunn av oppnådd aldersgrense.

Etter fylte 67 år er det ulike regler for avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt for personer som er tilknyttet statlige og kommunale tjenestepensjonsordninger. I statlig sektor vil pensjonen etter dagens regler kun bli inntektsprøvet mot inntekt fra arbeidsforhold som tilsier fortsatt medlemskap i en offentlig tjenestepensjonsordning. I kommunal sektor er det avtalt at tjenestepensjonen skal avkortes etter de samme reglene som gjelder for folketrygden. Dette er imidlertid ikke iverksatt, slik at kommunal sektor i dag følger de samme reglene som statlig sektor. Utvalget anbefaler at tjenestepensjon i statlig sektor mellom 67 og 70 år avkortes mot arbeidsinntekt på lik linje med det som er forutsatt for kommunal sektor.

Om sluttlønn som prinsipp

Utvalget foreslår at pensjonsgrunnlaget i de offentlige og i de private tjenestepensjonsordningene settes til gjennomsnittsinntekten de siste ti årene, dersom denne er høyere enn sluttlønnen. Formålet med dette er å ivareta hensynet til arbeidstakere som av ulike grunner går ned i inntekt på slutten av yrkeskarrieren.

Rett til oppsatt pensjon

Et medlem av en offentlig tjenestepensjonsordning som slutter i sin stilling, får rett til såkalt oppsatt pensjon. Prinsippet for beregning av oppsatt pensjon er ulik for personer som slutter i stillingen for å gå av med AFP og for personer som slutter av andre årsaker. I sistnevnte tilfelle settes kravet til full pensjonsgivende tjenestetid lik den tjenestetiden vedkommende kunne oppnådd ved å fortsette i stillingen fram til aldersgrensen (dog ikke kortere enn 30 år eller lengre enn 40 år). For personer som går av med AFP, beregnes opptjeningstiden ut fra det tidspunktet det tas ut pensjon. Utvalget foreslår at regelverket for de offentlige tjenestepensjonene endres, slik at det ved beregning av oppsatt pensjon alltid skal tas utgangspunkt i stillingens aldersgrense.

Private tjenestepensjoner

Utvalget foreslår at gjeldende regler for private tjenestepensjonsordninger endres, slik at det ikke lenger blir tillatt å opprettholde medlemskap i pensjonsordningen for personer som mottar førtidspensjon.

Invalidepensjon på grunn av alderdomssvekkelse

Både i kommunal og statlig sektor er det mulig å få invalidepensjon i tjenestepensjonsordningen på grunn av alderdomssvekkelse etter fylte 64 år. Utvalget foreslår at disse bestemmelsene i tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor oppheves. Tilsvarende ordning er opphevet i folketrygden og i de private tjenestepensjonsordningene.

6.4.3 Analyse av fleksible pensjonsordninger og endringer i besteårsregelen

Som underlagsmateriale for sitt arbeid hadde førtidspensjoneringsutvalget en rapport fra en interdepartemental arbeidsgruppe ledet av Sosial- og helsedepartementet, «Analyse av fleksible pensjonsordninger og endringer i besteårsregelen».

Bakgrunnen for dette arbeidet var at flertallet i Stortinget ved behandlingen av Velferdsmeldingen (St. meld. nr. 35 (1994-95)) ga uttrykk for et ønske om å få utredet flere sider og elementer ved nåværende trygde- og pensjonssystem, bl.a. en utredning av fleksible pensjonsordninger og besteårsregelen. Grunnlaget for å sette i gang en utredning på disse to områdene er vedtakene XIII og XIV i forbindelse med Innst. S. nr. 180 (1995-96):

«Stortinget ber Regjeringen utrede fordeler og ulemper ved innføring av en fleksibel pensjonsordning for personer mellom 64 og 70 år, både hva angår avgangstidspunktet og muligheten til kombinasjon arbeid/pensjon. Eventuelle endringer forutsettes ikke å øke belastningen på folketrygden.»

«Stortinget ber Regjeringen utrede fordelingsmessige og økonomiske konsekvenser av:

• å utvide eller oppheve besteårsregelen, spesielt med hensyn til kvinneperspektivet

• pensjonspoeng for omsorgsarbeid, innføring av deling av pensjonsrettigheter ved skilsmisse etter langvarig ekteskap og fleksibel pensjonsalder.»

Arbeidsgruppens rapport består av to deler. Del I omhandler fleksible pensjonsordninger og del II besteårsregelen. Del II omhandler også spørsmål knyttet til deling av pensjonsrettigheter ved skilsmisse.

Det er spesielt rapportens del I Fleksible pensjonsordninger som har inngått som underlagsmateriale i førtidspensjoneringsutvalgets arbeid.

Dagens besteårsregel på 20 år er en del av standardsikringen i folketrygden, og er særlig til fordel for personer med varierende inntekt over livsløpet. I forarbeidene til folketrygdloven ble det spesielt henvist til funksjonærer med stigende inntekt over livsløpet, bygge- og anleggsarbeidere med svært varierende årsfortjeneste og fiskere med høyeste inntekt i 40-45-årsalderen.

I rapporten fra arbeidsgruppen analyseres fordelingsvirkninger på lang sikt av å utvide besteårsregelen til 30 og 40 år, samt ved en overgang til en alleårsregel der også opptjeningstid utover 40 år vil gi økt pensjon.

En utvidelse av besteårsregelen fra 20 til 30 eller 40 år vil isolert sett gi lavere pensjon, ettersom gjennomsnittlig pensjonspoeng for de 30 eller 40 beste årene normalt vil være lavere enn for de 20 beste årene. I unntakstilfeller kan pensjonen bli den samme med 30 eller 40 besteår som med 20 besteår. Ved en overgang til en alleårsregel der også poengår utover 40 år gjøres pensjonsgivende, vil virkningen på pensjonsnivået sammenliknet med dagens regelverk bl.a. avhenge av om den enkelte har mer eller mindre enn 40 år med poengopptjening. Personer med mer enn 40 års opptjening og som har hatt relativt jevne inntekter gjennom hele livet, vil kunne komme bedre ut med en alleårsregel enn ved dagens regler. Generelt sett vil imidlertid de fleste isolert sett få lavere pensjon med en alleårsregel enn med dagens regelverk.

6.4.4 Hovedpunkter i høringsuttalelsene

6.4.4.1 Innledning

NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering ble sendt på høring med høringsfrist 1. mai 1999. 41 høringsinstanser har svart på høringsbrevet, hvorav 7 ikke hadde merknader til utredningen. Høringsinstansene kunne avgi felles høringsuttalelse til NOU 1998: 19 og arbeidsgrupperapporten som er omtalt i avsnitt 6.4.3.

LO har ikke avgitt høringsuttalelse til utredningen. I brev til Regjeringen av 26.3.99 ber organisasjonen imidlertid om svar på en del spørsmål knyttet til folketrygden, jf. omtale under 6.3.3. Brevet er også sendt de parlamentariske lederne på Stortinget. I brevet ber LO om forsikringer om at en ikke vil følge opp forslagene om en alderspensjon i folketrygden gradert etter sluttalder. I brevet heter det videre at LO verken vil komme med uttalelse om forslag til ny delpensjonsmodell innenfor AFP-ordningen eller førtidspensjoneringsutvalgets innstilling, før usikkerheten rundt folketrygdens framtid er redusert. I Finansministerens svar understrekes det at problemstillingene og Regjeringens vurderinger vil bli lagt fram for Stortinget etter at høringen er gjennomført.

Mange av høringsinstansene mener at det er behov for tiltak som kan motivere eldre til å stå lenger i arbeid. For eksempel skriver Akademikerne i sin høringsuttalelse at «...det er viktig å planlegge tiltak som er egnet til å motvirke effektene av den forventede relative nedgang i yrkesaktivitet sett i forhold til den økning i pensjonering som ellers vil følge av endringene i befolkningens alderssammensetning i de neste tiårene». I høringsuttalelsen fra Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjonheter det at «Vi mener det er viktig å innrette tiltak og virkemidler slik at den enkelte motiveres og gis mulighet til å stå lenger i arbeid av hensyn til å sikre en størst mulig arbeidsstyrke, og således redusere forsørgelsesbyrden for kommende generasjoner». Også Næringslivets Hovedorganisasjondeler utvalgets bekymring når det gjelder redusert yrkesaktivitet for eldre i framtiden, og mener at tiltak som motvirker tidlig tilbaketrekning fra arbeidslivet bør settes inn snarest mulig.

Når det gjelder utvalgets analyse av mekanismene bak tidligpensjonering, varierer meningene mellom de ulike høringsinstansene. Enkelte slutter seg til utvalgets forståelse av disse mekanismene. For eksempel skriver Næringslivets Hovedorganisasjon i sin høringsuttalelse at «... når det gjelder kartlegging og analyse har utvalget utvilsomt bidratt til å få frem ny viten ... Etter NHOs oppfatning er beveggrunnene bak førtidspensjonering nå betydelig bedre forstått ...». Andre er mer skeptiske til utvalgets vurderinger, slik det framkommer i uttalelsen fra Norsk Lærerlag:

«Et gjennomgående trekk ved utvalgets arbeid er den sterke vekten utvalget har lagt på å finne frem til eventuelle økonomiske begrunnelser for tidligpensjonering. Selv om utvalget vedgår at årsakene kan være mer komplekse enn som så, har andre årsaker ikke blitt undergitt den samme grad av analyse ...».

6.4.4.2 Et fleksibelt alderspensjonssystem innenfor folketrygden

Når det gjelder utvalgets tilrådinger er det stor uenighet mellom høringsinstansene. Dette gjelder hovedtilrådingen om at det bør settes i gang en utredning med sikte på å utforme et fleksibelt alderspensjonssystem innenfor folketrygden, så vel som forslagene til endringer i dagens regelverk.

En stor gruppe høringsinstanser er positive til å utrede innføring av et fleksibelt alderspensjonssystem innenfor folketrygden. Dette gjelder bl.a. Akademikerne, Den norske Bankforening, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Kommunenes Sentralforbund, Norges Forsikringsforbund, Norsk Flytekniker Organisasjon, Næringslivets Hovedorganisasjon, Rikstrygdeverket, Sparebankforeningen, Statens eldrerådog Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund legger derimot i sine høringsuttalelser til grunn at fleksibilitet i pensjoneringsalderen under 67 år skal ivaretas gjennom de eksisterende avtalefestede ordninger som er etablert for brede lønnstakergrupper, mens utvalget etter Akademikernes Fellesorganisasjon sin mening «... ser ut til å ha gått ut over sitt mandat og forutsetningen om at hovedtrekkene i folketrygden skulle bestå.» Etter deres oppfatning er forslaget om en generell fleksibel pensjonsordning innenfor folketrygden i strid med denne forutsetningen.

6.4.4.3 Forslag til endringer i eksisterende ordninger for førtidspensjonister

Reaksjonene på utvalgets andre forslag, bl.a. til endringer i dagens AFP-ordninger, varierer også. Som nevnt er mange av høringsinstansene enige i at det er behov for tiltak som kan motivere eldre til å stå lenger i arbeid. Sparebankforeningen skriver i sin høringsuttalelse at «... enkelte sider ved AFP-ordningen bør vurderes nærmere med sikte på å forsterke insentivet til å fortsette i arbeid». I enkelte andre høringsuttalelser er det imidlertid motforestillinger mot å endre reglene i AFP-ordningene, bl.a. fordi forslagene berører tariffestede forhold. Akademikernes Fellesorganisasjon skriver i sin uttalelse: «Vi reagerer sterkt på utvalgets manglende respekt for inngåtte tariffavtaler. Utvalget kommer med forslag både innenfor AFP-ordningen i privat og offentlig sektor og med forslag innenfor kommunal tjenestepensjon, som direkte berører tariffestede forhold». Et annet motargument som framkommer i flere av høringsuttalelsene, er at enkelte av de foreslåtte endringene vil berøre kvinner i større grad enn menn.

Godskriving av pensjonspoeng i folketrygden

Meningene om dette forslaget er delte blant høringsinstansene. Næringslivets Hovedorganisasjon skriver f.eks. at «Det er ingen grunn til å opprettholde dette etter 2007». Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon skriver følgende:

«HSH er enig i at ... nevnte forslag til endringer vil bidra til at det blir mindre gunstig å ta ut AFP-pensjon, samtidig som en slik endring ikke vil være urimelig med hensyn til en likebehandling av personer som ikke har tilgang til en AFP-ordning. Det er også et sentralt element at en AFP-pensjonist ikke vil tape noe på at godskrivingen av pensjonspoeng fjernes, man vil bare ikke opprettholde den fordelen dette må sies å ha vært. Vi vil derfor si oss enig de angjeldende forslag fra førtidspensjonsutvalget.».

Også Kommunenes Sentralforbund og Sparebankforeningen er blant de som stiller seg positive til forslaget.

Akademikerne, Akademikernes Fellesorganisasjon, Bankenes Arbeidsgiverforening, NAVO og Norsk Lærerlager derimot negative til forslaget. Norsk Lærerlag går imot å endre någjeldende ordning uten at en kompensasjonsordning blir etablert, mens NAVO bl.a. er bekymret for økte kostnader for næringslivet, ved at reduksjonen i folketrygdpensjonen kan veltes over på virksomhetene.

Avkorting av gavepensjon

Også når det gjelder dette forslaget er det delte meninger blant høringsinstansene. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund har f.eks. merket seg at gavepensjon ofte brukes i kombinasjon med AFP, og at det tiltakende uttaket av AFP delvis kan ha sammenheng med dette. De mener videre at «Partene i arbeidslivet bør ... diskutere årsakene til at gavepensjon benyttes i større grad, og hva de eventuelt kan gjøre for å innrette ordningene slik at de i større grad kan understøtte arbeidslinjen». Akademikerne og NAVO er blant dem som er negative til forslaget. Akademikerne skriver i sin høringsuttalelse at «For at også privatansatte akademikere skal føle det attraktivt å gå av med en AFP-ordning, må det fortsatt være mulig for bedriften å gi en gavepensjon som fyller opp til bedriftens tjenestepensjonsnivå», mens NAVO uttaler at «Etter vår oppfatning vil ordningen med gavepensjon ved AFP være gunstig for begge parter, og vi kan ikke se noe grunn til at det ikke skal være mulig å tilby dette også i fremtiden». Næringslivets Hovedorganisasjon bemerker at det er betydelig motstand i bedriftene mot å fjerne muligheten til å supplere AFP-ytelsen med gavepensjon, og at omgåelsesmulighetene eventuelt vil være betydelige. De foreslår derfor at det heller settes et øvre tak på gavepensjonen, slik at summen av AFP og gavepensjon utgjør f.eks. 65 pst. av sluttlønnen opp til et tak på 12 G.

Kommunenes Sentralforbund og Norsk Lærerlager derimot positive til forslaget. Norsk Lærerlag skriver i sin uttalelse at «Norsk Lærerlag er enig med utvalget i at de spesielt gunstige reglene for kombinasjon av gavepensjon og AFP kan virke utstøtende fra arbeidslivet, og har ikke innvendinger mot endringen som foreslås».

Komponenter i skattesystemet som bør justeres

Kommunenes Sentralforbund skriver i forbindelse med disse forslagene i sin høringsuttalelse følgende:

«Dagens frivillige pensjonsordninger gir rett til trygdeavgift med lav sats på lik linje med uførepensjonister og alderspensjonister. Kombinert med effekten av skattebegrensningsregelen vil dette for enkelte inntektsnivåer kunne gi en betydelig overkompensasjon ved pensjonering. Det kan neppe være i samfunnets interesse at tidligpensjonering skal honoreres i betydelig grad og dagens generøse skattebestemmelser bør tilpasses de signaler Stortinget allerede har gitt ved behandlingen av Velferdsmeldingen, da de sluttet seg til prinsippet om «arbeidslinjen»».

Også Næringslivets Hovedorganisasjon og Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon er blant dem som er positive til forslagene. Støtten fra disse to organisasjonene er imidlertid betinget av at arbeidstakerne ikke i forhandlinger krever og får gjennomslag for at det skal kompenseres for bortfallet av skattefordelene gjennom økte bruttoytelser. Næringslivets Hovedorganisasjon er negativ til skattlegging av AFP-tillegget i privat sektor, med den begrunnelse at sluttvederlaget da må heves, slik at det netto etter skatt tilsvarer 11 400 kroner. Akademikernes Fellesorganisasjon slutter seg i sin høringsuttalelse til forslaget om at de som har mindre enn 2/3 pensjonsgrad ikke får nytte skattebegrensningsregelen, men går mot de andre forslagene. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund skriver i sin høringsuttalelse at «YS vil ... sette klare betingelser for å godta at midlere og høyere pensjoner blir mer skattlagt».

Særaldersgrenser i offentlig sektor og 85-årsregelen

Kommunenes Sentralforbund stiller seg i sin høringsuttalelse positiv til begge forslagene utvalget anbefaler. De skriver bl.a.:

«Det er beklagelig at utvalget ikke kom lenger i vurderingen av særaldersgrenser, da systemet må kunne sies å ha blitt «overmodent».... En gjennomgang, som foreslått, bør igangsettes snarest mulig».

Videre står det:

«Basert på en forutsetning om at særaldersgrensene gir uttrykk for en korrekt beskrivelse av nødvendigheten av å måtte fratre, må 85 års-regelen kunne sies å være overflødig og neppe i samsvar med den eventuelle begrunnelse for innføring av særaldersgrense for den aktuelle stilling».

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund er negativ til begge forslagene, i likhet med bl.a. Akademikernes Fellesorganisasjon.

6.4.4.4 Høringsuttalelser til analyse av fleksible pensjonsordninger og endringer i besteårsregelen

De fleste høringsinstansene har bare avgitt uttalelse til NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering. Av de som har avgitt uttalelse til arbeidsgrupperapporten mener bl.a. Akademikerne, Likestillingsombudet, og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund, på bakgrunn av analysen av fordelingsvirkninger at besteårsregelen basert på de 20 beste årene bør opprettholdes. Begrunnelsene for dette er delvis at de ulike alternativene til eventuelle endringer i besteårsregelen gjennomgående vil slå mest negativt ut for kvinner, og delvis at sen inntreden i arbeidslivet på grunn av høyere utdanning og avbrekk på grunn av krav om ny kompetanse, gjør at stadig flere vil få problemer med å oppnå 40 års poengopptjening.

6.5 Nærmere om utredningsarbeid knyttet til supplerende pensjonsordninger

6.5.1 Private pensjonsordninger i arbeidsforhold

Private pensjonsordninger i arbeidsforhold er omtalt i avsnitt 6.2. Nedenfor følger en kort gjennomgang av sentrale forslag i Ot. prp. nr. 47 (1998-99) Lov om foretakspensjon som ble fremmet den 9. april 1999, samt noen sentrale elementer i arbeidet med innskuddsbaserte pensjonsordninger i arbeidsforhold.

Forslag til lov om foretakspensjon

Regjeringen har i forslaget til lov om foretakspensjon lagt vekt på å utforme regler som passer for de fleste pensjonsordningene, slik at arbeidsgivernes interesse for å ha pensjonsordninger for sine ansatte ikke svekkes. Regjeringen har ønsket fleksible løsninger som kan tilpasses ulike bedrifters behov og økonomi. Det er fortsatt opp til arbeidsgiver om ansatte skal tilbys en pensjonsordning, og hvilket ytelsesnivå ordningene skal ha.

Regjeringen går i forslaget til lov inn for at arbeidstakere skal bli medlem av pensjonsordning fra fylte 20 år, mot 25 år i dag. Det foreslås også at arbeidstakere som har lovfestet fravær fra arbeidet, f.eks. for å ha omsorg for barn, skal beholde sitt medlemskap i tjenestepensjonsordningen. Videre fremmes det forslag som vil gjøre det lettere for mange, bl.a. deltids- og sesongarbeidstakere, å oppnå medlemskap i foretakets pensjonsordning. Regjeringen foreslår at alle pensjonsordninger skal ha en skriftlig pensjonsplan og at større pensjonsordninger skal ha et styre eller en styringsgruppe for ordningen. Disse reglene vil ivareta de ansattes behov for informasjon og skape fora for diskusjon og medbestemmelse i saker som angår pensjonsordningene.

Foretakspensjonen skal gi fastsatte pensjonsytelser i tillegg til pensjon fra folketrygden. Senere endringer i folketrygdens regelverk skal ikke ha betydning for opptjent pensjon. Pensjonen opptjenes etter det «lineære prinsipp», slik at opptjent pensjon til enhver tid skal være sikret fullt ut ved årlig premieinnbetaling fra foretakenes side. Pensjonskostnadene blir da ikke i samme grad forskjøvet til slutten av opptjeningstiden. I forhold til både foretak og arbeidstakere blir pensjonskostnaden dermed synliggjort som en del av den samlede godtgjørelsen i arbeidsforholdet. For arbeidstakere betyr dette at opptjent pensjon på en enkel måte kan beregnes ut fra ordningens regelverk, tjenestetid og egen lønn.

Regjeringen mener at opptjening av pensjon må forutsette at arbeidstakeren er i arbeid, og går derfor mot at pensjonister med tidlig avgang fra arbeidslivet, f.eks. gjennom AFP-ordningen, kan ha opptjening i en foretakspensjonsordning etter at de er ute av arbeidslivet, jf også omtale i avsnitt 6.7.

Lovforslaget inneholder utførlige regler om pensjonsordninger i konsernforhold, samt om håndteringen av pensjonsordningen og dens midler ved sammenslåing og deling av foretak eller andre endringer i foretaket eller dets virksomhet. På disse områdene er gjeldende regelverk meget ufullstendig.

Lovforslaget avviker på vesentlige punkter fra gjeldende regelverk. Det er derfor lagt opp til et betydelig antall overgangsregler, på enkelte punkter med en overgangsperiode på opptil 10 år.

Loven er foreslått å tre i kraft fra 1. januar 2001. Lovforslaget gir foretakene en overgangsperiode på opp til to år for å tilpasse regelverket i sin pensjonsordning til loven dersom den gunstige skattemessige behandlingen skal kunne opprettholdes.

Innskuddsbaserte pensjonsordninger

Dagens regler for skattefavoriserte tjenestepensjoner åpner bare for ytelsesbaserte ordninger. Pensjonsforsikringsutvalget foreslo i sin utredning «Private pensjonsordninger» (NOU 1994:6) å åpne for innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger med skattefradrag.

Slike ordninger har et fastsatt årlig innskudd istedenfor en fastsatt pensjon, og endelig pensjon vil avhenge av samlede innskudd og oppnådd avkastning. Kostnadene i innskuddsbaserte ordninger er derfor lettere å forutsi enn framtidige pensjonspremier i ytelsesbaserte ordninger. Denne type ordninger kan derfor være velegnet for små og mellomstore bedrifter som i dag ikke har pensjonsordning,og kan slik sett bidra til økt utbredelse av supplerende pensjonsordninger i privat sektor.

Spørsmålet om innskuddsbaserte ordninger har vært drøftet i Stortinget ved flere anledninger. I Nasjonalbudsjettet 1999 kap. 6.1 omtales en rapport med tittelen «Hovedspørsmål ved innskuddsbasert tjenestepensjon», avgitt til Finansdepartementet 20. august 1998.

På bakgrunn av omtalen i Nasjonalbudsjettet 1999 og behandlingen i Stortinget oppnevnte Regjeringen i statsråd 5. mars 1999 et ekspertutvalg for å utarbeide utkast til lovregler for innskuddsbaserte pensjonsordninger med skattemessig særbehandling. I mandatet for utvalget heter det at utvalget ved utarbeidelsen av forslag til lovverk skal legge særlig vekt på at flertallet i sosialkomiteen ved behandlingen av Velferdsmeldingen uttalte at tjenestepensjonsordningene skal støtte opp under folketrygden. Forslaget skal videre utformes med utgangspunkt i de samme hovedretningslinjene som forslaget til lov om foretakspensjon, herunder at ordningen skal stimulere til yrkesdeltaking og at det stilles visse fordelingsmessige krav til ordningen.

I likhet med i forslaget til lov om foretakspensjon, skal alderspensjon være obligatorisk i en innskuddsbasert pensjonsordning, mens andre ytelser, som uførepensjon, premiefritak og pensjoner til etterlatte kan komme i tillegg. Utvalget skal legge til grunn at alderspensjonen i ordningen skal gi livsvarige og stabile ytelser til medlemmet. Innskudd og premier til ordningen skal være fradragsberettiget for arbeidsgiver, og arbeidstaker skal ikke beskattes for fordelen.

Utvalget skal avgi utredningen i løpet av oktober 1999. Etter at utredningen har vært på høring, vil forslag til lov om innskuddsbaserte pensjonsordninger i arbeidsforhold bli fremmet for Stortinget.

6.5.2 Offentlig tjenestepensjon

Regelverket for offentlig tjenestepensjon er kort omtalt i avsnitt 6.2. Nedenfor følger en gjennomgang av noen utredninger knyttet til utformingen av de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Samordning og samordningsfritak

Offentlige tjenestepensjoner skal samordnes med ytelser fra folketrygden. Som omtalt i avsnitt 6.2, innebærer dette at tjenestepensjonen som hovedregel skal reduseres med et beløp som svarer til størrelsen på ytelsen fra folketrygden. Siden tjenestepensjonen normalt er den største ytelsen pensjonisten har rett til, er pensjonisten sikret en samlet pensjonsinntekt som minst svarer til bruttostørrelsen på tjenestepensjonen.

Imidlertid er det over tid gjort flere regeltilpasninger for å imøtekomme krav om samordningsfrie deler av folketrygdens tilleggspensjon, slik at den enkelte får en tilleggsytelse utover den bruttogaranterte tjenestepensjonen.

Samordningsregelverket er på denne måten blitt stadig mer komplisert. Samordningsutvalget, NOU 1995: 29 Samordning av pensjons- og trygdeytelser, vurderte disse spørsmålene, bl.a. om de offentlige ordningene burde legges om til nettoordninger, som i privat sektor. Utvalget foreslo dette for etterlattepensjoner, jf. nærmere omtale nedenfor. Når det gjaldt egenpensjoner, foreslo flertallet at bruttosystemet ble opprettholdt.

Omlegging til nettosystem for gjenlevende ektefelle

I Ot. prp. nr. 94 (1998-99) foreslås det at etterlattepensjon fra Statens Pensjonskasse gjøres om fra brutto- til nettopensjonsytelser. Forslaget innebærer at disse ytelsene unntas fra både samordning og inntektsprøving. Forslaget er basert på Samordningsutvalgets utredning, NOU 1995:29.

I dag utgjør full enke- og enkemannspensjon 39,6 pst. av avdødes pensjonsgrunnlag. Denne ytelsen skal både inntektsprøves og samordnes med andre pensjons- og trygdeytelser. Enkepensjon etter menn som ble medlem av pensjonskassen før 1. oktober 1976, skal imidlertid ikke inntektsprøves. Siden regelverket for samordning av etterlattepensjon fra en tjenestepensjonsordning med pensjon fra folketrygden er så komplisert, blir det vanskelig for den enkelte pensjonist å holde oversikt over det samlede pensjonsresultatet. Med en overgang til netto etterlatteytelser fra Statens Pensjonskasse, er det ikke lenger nødvendig å avkorte i forhold til andre pensjonsytelser eller eventuell arbeidsinntekt.

Netto etterlattepensjon er satt til 9 pst. av avdødes pensjonsgrunnlag, og omleggingen er samlet sett forutsatt å være tilnærmet kostnadsnøytral i forhold til en videreføring av dagens system, mens det på sikt vil bety en vesentlig administrativ forenkling.

Utredning om lempning i samordningen for lave pensjoner

En konsekvens av bruttosystemet er at personer med rett til små tjenestepensjoner før samordningen, f.eks. deltidsarbeidene med lav lønn, kan få sin tjenestepensjonen fullt ut erstattet med pensjon fra folketrygden. Dette gjelder flere enn tidligere etter at nivået på folketrygdens minstepensjon ble økt med 1000 kroner pr. måned fra 1. mai 1998. Sosial- og helsedepartementet har nylig på bakgrunn av stortingsvedtak satt ned en arbeidsgruppe for å utrede og vurdere samordning av folketrygdpensjon med lav tjenestepensjon.

Arbeidsgruppen skal utrede og vurdere samordning av folketrygdpensjon med lav offentlig tjenestepensjon for om mulig å sikre at arbeidstakere som har betalt premie til offentlige tjenestepensjonsordninger får utbetalt noe tjenestepensjon ved siden av folketrygdpensjonen. Arbeidsgruppen skal sammenlikne med tilsvarende forhold i nettoordninger i privat sektor. Videre skal det gjøres rede for hvilke prinsipielle pensjonspolitiske problemer og fordelingspolitiske spørsmål som kan oppstå ved ulike valg av endringer i samordningsreglene, og se dette i sammenheng med utviklingen i disse reglene siden 1967.

Overføringsavtaleutvalget

Overføringsavtaleutvalget, under ledelse av professor Asbjørn Kjønstad, ble oppnevnt i februar 1999 for å fastsette kriteriene for hvilke pensjonsordninger som skal kunne være med i systemet for overføring av opptjente pensjonsrettigheter. Et viktig spørsmål i den anledning er om systemet bare skal gjelde for pensjonsordninger som administreres av statlige og kommunale pensjonskasser, eller om det også skal gjelde for fristilte foretak som har sin pensjonsordning i private livselskaper eller i en egen pensjonskasse. Overføringsavtalen har eksistert i rundt 25 år. Det ble tidlig utarbeidet retningslinjer for hvilke ordninger som kunne være med i overføringsavtalen, og disse har siden stått tilnærmet uendret. I tillegg til spørsmålet om hvilke ordninger som kan delta i avtalen, skal bl.a. spørsmål om valg av nøkkel for utgiftsfordeling mellom deltakerne belyses nærmere. Fristen for utvalgsarbeidet er 1. juli 2000.

Utvalget som skal vurdere rammebetigelsene for Statens Pensjonskasse

Dette utvalget ledes av administrerende direktør Knut Grøholt, og er oppnevnt for å utrede tre ulike spørsmål. For det første skal utvalget utrede en framtidig styrings- og organisasjonsform for Statens Pensjonskasse (SPK), herunder legge frem forslag til eventuelle regelendringer. For det andre skal det utrede en ny finansieringsmodell for SPK. Videre skal utvalget utrede en tilpasning av SPKs produkter til forslaget til lov om foretakspensjon.

Bakgrunnen for utredningen er blant annet at SPK de neste 15 årene ventes å få en økning i antall pensjonister fra 170 000 til 300 000, med derpå følgende økning i arbeidsoppgavene. Videre innebærer medlemmenes økte krav til informasjon og service, omstillingene i offentlig sektor og endringene på det private pensjonsområdet endringer i forutsetningene for den statlige pensjonspolitikken.

Utvalgets hovedkonklusjoner skal presenteres innen utgangen av 1999.

6.6 Pensjonspolitiske utfordringer

6.6.1 Økonomiske utfordringer

De to sentrale pensjonsutredningene NOU 1998: 10 og NOU 1998: 19 understreker at Norge på lang sikt står overfor store utfordringer på pensjonsområdet. Dette stiller krav til utformingen av politikken i dag. Nedenfor gjør Regjeringen rede for noen generelle vurderinger i forhold til problemstillingene som drøftes i de to utredningene, mens mer konkrete tiltak for å stimulere til økt yrkesaktivitet blant eldre drøftes i avsnitt 6.7.

Den demografiske utviklingen, med en økende andel eldre, gjør at Norge står overfor en utvikling med økende forsørgingsbyrde for de yrkesaktive. Gradvis høyere pensjonsytelser i folketrygden, som følge av utbygging av systemet og tendensen til lavere avgangsalder fra arbeidslivet, bidrar til å øke forsørgingsbyrden ytterligere. Folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjoner er anslått å øke fra 8 pst. av BNP i 1995 til 15 pst. av BNP i 2030. Samtidig vil oljeinntektene etter hvert falle.

Regjeringen vil understreke at vekst i nasjonalinntekten er en grunnleggende forutsetning for å kunne sikre den yrkesaktive befolkningen fortsatt inntektsvekst, og samtidig holde et høyt nivå på offentlig tjenesteyting og møte de økte utbetalingene fra folketrygden. Langsiktig vekst i nasjonalinntekten er i første rekke avhengig av tilgangen og kvaliteten på arbeidskraft og kapital. I tillegg kan inntekter fra Norges netto finanskapital i utlandet bidra til å finansiere framtidige utgifter. Antallet personer i arbeidsstyrken vil vokse mindre de nærmeste tiårene enn vi har vært vant med i etterkrigstiden, og isolert sett bidra til lavere vekst i skatteinntektene for det offentlige. I tillegg vil bl.a. økende internasjonalisering begrense handlingsrommet for å finansiere offentlig tjenesteproduksjon med økte skatter og avgifter.

Finanspolitikken må tilpasses disse langsiktige utfordringene, og det må utvises varsomhet med å gjennomføre endringer som bidrar til å forsterke utgiftsdynamikken i statsbudsjettet. Det må også vurderes tiltak som kan bidra til å redusere utgiftene, og da særlig tiltak med sikte på å begrense tilgangen til stønadsordningene.

Etter Regjeringens syn vil en eventuell fondering av deler av folketrygden ikke i seg selv løse de langsiktige statsfinansielle utfordringene. Regjeringen vil, som nevnt i avsnitt 6.1, arbeide videre med de sentrale pensjonspolitiske spørsmålene som er reist i NOU 1998: 10 og NOU 1998: 19 fram mot Langtidsprogrammet 2002-2005, som skal legges fram tidlig i 2001. En vurdering i Langtidsprogrammet vil skje innenfor en samlet langsiktig økonomisk ramme, der bl.a. forholdet til offentlig tilbud av helse-, omsorgs- og utdanningstjenester vil bli trukket inn. Spørsmålet om eventuell fondering vil bli vurdert i denne forbindelse. Regjeringen vil imidlertid peke på at Statens petroleumsfond er et hensiktsmessig instrument for statlig finanssparing, bl.a. fordi fondsoppbygging her reflekterer reell statlig sparing. En eventuell oppbygging av et statlig pensjonsfond kan medføre ytterligere binding på den offentlige budsjettpolitikken i årene framover.

Utvalget som vurderte fondering av folketrygden, la fram beregninger av de framtidige pensjonsforpliktelsene i folketrygden. Etter Regjeringens syn bør slike beregninger inngå som en del av drøftingen av langsiktige utfordringer i nasjonalbudsjettene og langtidsprogrammene. Beregninger av pensjonsforpliktelsene kan supplere beregninger som allerede regelmessig gjennomføres av langsiktige utfordringer i finanspolitikken. Det vises til omtalen i avsnitt 6.6.4, der oppdaterte beregninger av statens pensjonsforpliktelser presenteres.

6.6.2 Om behovet for høy yrkesdeltaking blant eldre og fleksibilitet

Regjeringen erkjenner at hovedproblemet med en økende forsørgingsbyrde i Norge i dag er knyttet til det økende omfanget av tidligpensjonering de senere årene, særlig gjennom folketrygdens uførepensjonsordning og AFP-ordningen. Pensjonsalderen i folketrygden er 67 år, men den reelle avgangsalderen er langt lavere. Yrkesdeltakingen i eldre aldersgrupper har falt betydelig de siste par tiårene. For aldersgruppen 64-66 år har yrkesfrekvensen falt fra om lag 50 pst. i 1980 til vel 30 pst. i 1998. Forventet pensjoneringsalder for en yrkesaktiv 50-åring har gått ned med om lag seks måneder, fra 63 år og tre måneder i 1994 til 62 år og ni måneder i 1997. Dette har sammenheng med økt uførepensjonering, men også med økt bruk av ulike tidligpensjonsordninger. Antallet AFP-pensjonister har økt sterkt de siste årene, jf. figur 6.2. I løpet av 1998 økte antallet AFP-pensjonister med nærmere 60 pst., til om lag 21 600. Antallet er i løpet av de åtte første månedene i 1999 økt til om lag 25 000.

Kilde: Rikstrygdeverket

Utviklingen i yrkesdeltaking og pensjoneringsmønster er et resultat av samspillet mellom ulike faktorer. Slitasjefaktorer og andre problemer som eldre opplever i arbeidslivet, har i mange land bidratt til å presse fram tidligpensjoneringsordninger. Med forholdsvis generøse ytelser har disse tiltrukket seg stadig flere eldre arbeidstakere, og ført til markert nedgang i den gjennomsnittlige avgangsalderen.

Økt adgang til tidligpensjonering og bruken av slike ordninger vil i seg selv kunne påvirke holdninger og dermed virke tilbake på omfanget av tidligpensjonering. Flere land har erfart at tilstrømmingen til systemer for tidligavgang har vært forholdsvis moderat den første tiden etter innføring, for så å øke sterkt over tid. Dette gjelder blant annet Nederland og Danmark. I Norge har som nevnt tilstrømmingen til AFP-ordningen økt kraftig de siste par årene.

Regjeringen mener at en hovedutfordring framover er å unngå en tilsvarende nedgang i yrkesdeltakingen blant eldre som mange andre land har erfart. Tendensen til økt tidligpensjonering kan ikke fortsette. Oppfølgingen av NOU 1998: 10 og NOU 1998: 19 er derfor konsentrert om tiltak som sikter mot å redusere omfanget av tidligpensjonering.

Samtidig er det viktig å ta hensyn til individuelle behov. En del eldre arbeidstakere som er slitne etter lange yrkeskarrierer og tungt arbeid, kan ha behov for å gå av tidligere enn ved 67 år. Velstandsutviklingen vil også naturlig føre med seg ønsker om mer fritid, herunder lengre pensjonisttilværelser. Både for den enkelte og samfunnet er det derfor en fordel med fleksibilitet i valg av pensjonsalder. For at individuell valgfrihet skal gi gevinst for samfunnet som helhet, må imidlertid pensjonssystemet utformes slik at det lønner seg for den enkelte å fortsette i arbeid. Med utsikter til fortsatt bedring i helsetilstanden, bedrede muligheter for å ivareta den enkeltes behov for tilrettelegging på arbeidsplassen og økt kompetanseutvikling, kan det bli aktuelt for stadig flere å fortsette lengre i arbeidslivet. Over tid vil en høy yrkesdeltaking blant eldre være viktig for verdiskapingen og velferden. Regjeringen mener derfor at pensjonssystemet bør videreutvikles med sikte på å gi mulighet for økt fleksibilitet. Samtidig må flere motiveres til å fortsette i arbeid. Rammevilkårene må tilrettelegges slik at den enkelte ikke blir oppmuntret til å ta ut pensjon tidlig, men snarere kan få noe igjen for å fortsette i arbeid.

Regjeringen vil arbeide videre med hvordan pensjonssystemet kan utvikles for å ivareta behovet for fleksibilitet fram mot Langtidsprogrammet 2002-2005. Konkrete tiltak for å stimulere til økt yrkesdeltaking blant eldre på kort sikt er nærmere omtalt i avsnitt 6.7.

6.6.3 Nærmere om uførepensjon

Antallet nye uførepensjonister (bruttotilgangen) forventes å bli om lag 35 000 i 1999 og nesten 37 000 i 2000. I perioden 1994-1996 var det i gjennomsnitt knapt 25 000 nye uførepensjonister pr. år. Denne veksten har i noen grad sammenheng med aldersutviklingen i befolkningen, ved at flere kommer inn i aldersgrupper der andelen med uførepensjon erfaringsmessig er høy. Videre kan den høye yrkesdeltakelsen medvirke til at flere personer med helseplager kommer inn i arbeidslivet, og at disse ender opp med uførepensjon etter en tid.

Økningen i uførepensjoneringen bidrar sterkt til veksten i folketrygdens utgifter. En høy andel i aldersgruppen 50-67 år mottar uførepensjon, og dette er et vesentlig bidrag til den lave yrkesdeltakelsen blant eldre. For eksempel var om lag 35 pst. av befolkningen i aldersgruppen 60-64 år uførepensjonister ved utgangen av 1998. Ifølge Rikstrygdeverkets siste anslag på utviklingen i uførepensjoneringen de nærmeste årene, vil antallet uførepensjonister kunne øke fra om lag 271 000 personer ved utgangen av 1999 til om lag 350 000 personer ved utgangen av 2005. Dette tilsvarer en vekst på nær 30 pst. i løpet av seks år. I denne framskrivningen er det lagt til grunn at veksten i antallet uførepensjonister som ikke kan tilskrives endret alderssammensetning skal gå noe ned i forhold til i dag. Utbetalingene til uførepensjon er med utgangspunkt i dagens grunnbeløp beregnet å øke fra 28,8 mrd. kroner i 1999 til 40,6 mrd. kroner i 2005. Utgiftsveksten er sterkere enn veksten i antallet uførepensjonister, som følge av at nye uførepensjonister vil ha høyere gjennomsnittlig pensjonsopptjening.

Regjeringen ser med uro på den økende uførepensjoneringen. Uførepensjonsordningen skal ikke være en utilsiktet, allmenn tilbaketrekningsvei fra arbeidslivet. Spesielt må en unngå at uførepensjon benyttes som ledd i utstøtings- og utestengingsprosesser i arbeidslivet. Det er nylig oppnevnt et offentlig utvalg under ledelse av fylkesrådmann Matz Sandman som skal vurdere utviklingen i folketrygdens sykdomsrelaterte ordninger. Utvalget er gitt frist til 1. juni 2000. I mandatet er utvalget pålagt å utrede årsakene til økningen i både sykefraværet og nytilgangen til uførepensjon, kartlegge den sosiale og samfunnsøkonomiske rolle for folketrygdens sykdomsrelaterte ordninger (sykelønn, attførings- og rehabiliteringspenger, uførepensjon), og vurdere ordningene opp mot folketrygdens mål om trygghet, sosial fordeling og hjelp til selvhjelp. Videre skal utvalget bl.a. vurdere modernisering av ordningene og drøfte hvordan en best mulig kan bidra til å opprettholde høy yrkesdeltaking når en samtidig skal sikre økonomisk trygghet ved sykdom og uførhet.

I tillegg til oppfølging av Sandman-utvalget, vil Regjeringen legge vekt på å sikre en betryggende praktisering av gjeldende regelverk.

6.6.4 Om statens pensjonsforpliktelser

I mandatet for utvalget som utredet fondering av folketrygden, ble utvalget bedt om å drøfte ulike mål for statens samlede framtidige forpliktelser av trygdemessig og pensjonsmessig karakter, og beregne omfanget av disse. I beregningene av statens pensjonsforpliktelser avgrenset utvalget framtidige forpliktelser til folketrygdens alders-, uføre- og etterlattepensjoner. Utvalget refererte i tillegg separate beregninger fra Statens Pensjonskasse for pensjonsforpliktelsene i pensjonskassen.

I denne meldingen er det utarbeidet oppdaterte anslag for nåverdien av statens samlede pensjonsforpliktelser i folketrygden. Ifølge disse beregningene utgjør pensjonsforpliktelsene om lag 228 pst. av BNP i 1999. I NOU 1998: 10 ble pensjonsforpliktelsene anslått til 206 pst. av BNP i 1997. Nåverdien av statens kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er til sammenlikning anslått til om lag 139 pst av BNP, jf. avsnitt 2.8.

Sammenlikning av statens pensjonsforpliktelser og nåverdien av statens kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten tar ikke hensyn til statens øvrige inntekter og utgifter. Det er statens samlede inntekter og utgifter som utgjør statens finanspolitiske rammer. I avsnitt 3.1.5 er det presentert oppdaterte beregninger av Basisalternativet i Langtidsprogrammet 1997-2001 og av generasjonsregnskap for Norge. Beregningene viser at en står overfor betydelige utfordringer i finanspolitikken på lang sikt.

Regjeringen tar for framtiden sikte på å presentere anslag for statens pensjonsforpliktelser i de årlige nasjonalbudsjettdokumentene.

Om folketrygdens regler og beregning av statens forpliktelser

Regelverket i folketrygden er ikke utformet for å gi gradvis opptjening av pensjon, og utvalget måtte derfor selv definere opptjent alderspensjon. Den definisjon som utvalget brukte, er den pensjonen som vil komme til utbetaling til det enkelte medlem etter dagens regelverk gitt at medlemmet ikke har ytterligere opptjening av noen form. Opptjening skjer i form av trygdetid, poengår og pensjonspoeng. Utvalget la videre til grunn at uføre- og etterlattepensjoner fullfinansieres på det tidspunkt pensjonen begynner å løpe.

Framtidige forpliktelser vil avhenge av framtidig regelverksutforming, framtidig vekst i grunnbeløpet og utviklingen i levealder. Nåverdien av pensjonsforpliktelsene er verdien av framtidige beløp neddiskontert med en kalkulasjonsrente. Nåverdien uttrykker hvor stor avsetning i dag som vil fullfinansiere forventede framtidige utbetalinger.

Samlet opptjent pensjon vil bli endret over tid fordi det enkelte medlems opptjente pensjon øker som følge av økning i trygdetid, antall poengår og pensjonspoeng. Samtidig kommer nye medlemmer til og framtidige utbetalinger kommer nærmere i tid, slik at nåverdien av disse stiger. Hvert år foretas det utbetalinger av pensjon, slik at de resterende forpliktelsene reduseres. Samlet opptjent pensjon vil også bli endret hvis forutsetningene revideres, f.eks. ved at veksten i grunnbeløpet blir en annen en lagt til grunn.

Oppdatering av beregningene i NOU 1998: 10

I kapittel 8 i NOU 1998:10 går utvalget gjennom en rekke beregninger av statens pensjonsforpliktelser. Utvalget presenterer først samlede pensjonsforpliktelser, dvs. samlet opptjent alders-, uføre- og etterlattepensjon. I tillegg presenterer utvalget beregninger av opptjent tilleggspensjon. Økt opptjent tilleggspensjon kan føre til redusert utbetaling av særtillegg hvis tilleggspensjonen er lav. Utvalget valgte derfor å supplere beregningene med anslag for opptjent pensjon ut over minstepensjon.

Hovedresultatene er gjengitt i tabell 6.1. Samlet nåverdi av alle opptjente pensjonsytelser (grunn- og tilleggspensjon samt særtillegg for både alderspensjon og andre pensjoner) ble anslått til om lag 2 ganger BNP i 1997, mens nåverdien av egen tilleggspensjon om lag tilsvarte BNP.

I beregningene er det beregningsteknisk lagt til grunn en realvekst i grunnbeløpet framover på 1,5 pst. pr. år. Det er anvendt en realrente på 4 pst. pr. år. Videre er det lagt til grunn en utvikling i gjennomsnittlig levealder som i middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivning fra 1996. Denne forutsetningen er også anvendt for de langsiktige makroøkonomiske beregningene i avsnitt 3.1.5.

I NOU 1998:10 ble nåverdien av samlede opptjente pensjoner (alderspensjon og løpende uføre- og etterlattepensjoner) anslått å vokse fra 2 239 mrd. i 1997 til 2 426 mrd. 1997-kroner i 1999. I 1999-kroner utgjør dette 2 539 mrd. kroner. Økningen i løpende kroner fra 1997 til 1999 ble dermed anslått til om lag 300 mrd. kroner.

Oppdaterte anslag for nåverdien av pensjonsforpliktelser i 1999 er gjengitt i tabell 6.2. Nåverdien av samlet pensjonsytelse i 1999 anslås nå til om lag 2 633 mrd. kroner, eller 94 mrd. kroner høyere enn i NOU 1998: 10. Økningen i anslaget for 1999 skyldes følgende forhold:

• Fra 1. mai 1998 vedtok Stortinget en økning av minstepensjonene med 1 000 kroner pr. måned, gjennom en økning av særtillegget til 79,3 pst. av grunnbeløpet for enslige pensjonister og til 74 pst. for ektefeller. Dette fører til at verdien av minstepensjon øker, mens verdien av tilleggspensjon ut over særtillegget reduseres.

• Fra 1997 til 1999 har grunnbeløpet økt mer enn lagt til grunn i NOU 1998: 10. Alle framtidige utbetalinger vil derfor være høyere enn opprinnelig anslått.

• Gjennom de siste årene har økningen i antall uførepensjonister vært sterkere enn tidligere lagt til grunn. I de oppdaterte beregningene er også nytilgangen framover justert opp.

Statens forpliktelser består, i tillegg til forpliktelser i folketrygden, av pensjoner til egne ansatte og andre medlemmer av Statens Pensjonskasse (SPK). SPK forvalter den lovfestede pensjonsordningen for tilsatte i statsforvaltningen, skoleverket, forvaltningsbedrifter, universiteter og høyskoler, forskningsinstitusjoner, samt fristilt forretningsdrift mv. SPK anslår selv at forpliktelsene utgjør om lag 145 mrd. kroner ved inngangen til 1999. Beregningen er foretatt med en kalkulasjonsrente på 3 pst. Utvidelsen av aldersgrensen i AFP-ordningen fra 64 år til 62 år i 1997/1998 anslås å ha økt forpliktelsene i SPK med over 2 mrd. kroner.

Fra 1999 til 2000 kan økningen i samlede pensjonsforpliktelser anslås til om lag 161 mrd. kroner, jf. tabell 6.3. Dette tilsvarer en løpende vekst på 6,1 pst. Økningen i forpliktelsene til egen tilleggspensjon kan alene anslås til om lag 100 mrd. kroner eller 7,3 pst.

Utviklingen på lengre sikt i nåverdien av opptjent alderspensjon er illustrert i figur 6.3. Over perioden 1999-2010 er nåverdien av samlede opptjente pensjonsytelser anslått å vokse reelt med om lag 3,6 pst. i året. Veksten er kraftigere i begynnelsen av perioden enn senere. Veksten i pensjonsytelser ut over minstepensjon er høyere enn veksten i de samlede pensjonsytelsene. For opptjent alderspensjonen ut over minstepensjon er realveksten anslått til om lag 6,4 pst. i året. Langsiktige framskrivinger for norsk økonomi antyder at veksten vil være moderat, bl.a. som følge av svak vekst i arbeidsstyrken etter 2010, jf. avsnitt 3.1.5. Pensjonsforpliktelsene kan derfor komme til å vokse som andel av BNP i lang tid framover.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

6.7 Tiltak for å stimulere til økt yrkesdeltaking blant eldre

I NOU 1998: 19 Fleksibel pensjonering er det drøftet ulike tiltak som kan være aktuelle innenfor ordningene for førtids alderspensjon, jf. omtale i avsnitt 6.4. Regjeringen har allerede fulgt opp enkelte av forslagene i utredningen. I denne meldingen drøftes ytterligere tiltak for å stimulere til økt yrkesdeltaking blant eldre, jf. nærmere omtale nedenfor.

Delpensjon i AFP

I forbindelse med inntektsoppgjøret våren 1997 avtalte partene i arbeidslivet at det skal være mulig å inngå en skriftlig avtale om å redusere arbeidstiden med en eller to hele dager pr. uke og samtidig ta ut delpensjon i AFP. Tidligere var det et vilkår at den enkelte arbeidstaker måtte slutte helt i stillingen for å kunne ta ut AFP. Etter gjeldende regler skal pensjonen avkortes med 50 pst. av inntekt over folketrygdens grunnbeløp. Summen av pensjon og arbeidsinntekt skal ikke overstige tidligere inntekt. Når det tas hensyn til skattefordeler og AFP-tillegg, kan man i enkelte tilfeller få høyere inntekt ved delpensjonering enn om man hadde fortsatt i fullt arbeid.

I NOU 1998:19 Fleksibel pensjonering er det foreslått å innføre et såkalt pro rata-system i AFP, som går ut på at pensjonen fastsettes ut fra hvor mye pensjonisten forventer at den nye arbeidsinntekten utgjør i forhold til tidligere inntekt. Dersom den nye arbeidsinntekten for eksempel forventes å utgjøre 65 prosent av tidligere inntekt, blir det utbetalt en pensjon som tilsvarer 35 prosent av full pensjon. Forslaget innebærer i all hovedsak at pensjonister som tar ut delpensjon, får en høyere inntekt enn pensjonister som tar ut full pensjon, men lavere enn om de hadde vært i fullt arbeid. Formålet med forslaget er å begrense mulighetene for at AFP-pensjonister som kombinerer arbeid og pensjon, får en høyere disponibel inntekt enn de hadde i fullt arbeid.

Forslaget til nye regler for kombinasjon av pensjon og arbeidsinntekt er fulgt opp i Ot. prp. nr. 60 (1998-99). Det tas sikte på å gjennomføre det nye delpensjonssystemet i AFP-ordningen så tidlig som mulig i 2000.

Avkorting av arbeidsinntekt for 67-70-åringer

Dagens inntektsprøvingsregler i AFP-ordningen gjelder også når pensjonisten får alderspensjon fra folketrygden, fram til fylte 70 år. Personer som ikke har tatt ut AFP, omfattes av gunstigere inntektsprøvingsregler mellom 67 og 70 år. For denne gruppen reduseres pensjonen med 40 pst. av inntekt over grunnbeløpet, og det er ingen øvre grense for hvor mye samlet pensjon og arbeidsinntekt kan utgjøre.

Førtidspensjoneringsutvalget foreslo at alderspensjonen fra folketrygden for alle mellom 67 og 70 år skal avkortes med 40 pst. av arbeidsinntekt utover folketrygdens grunnbeløp. Også dette forslaget er fulgt opp i Ot. prp. nr. 60 (1998-99). Formålet med regelendringen er at alle alderspensjonister mellom 67 og 70 år i folketrygden skal behandles etter like regler, uavhengig av pensjoneringstidspunkt.

Medlemskap i private tjenestepensjonsordninger for personer som mottar førtidspensjon

I de private tjenestepensjonsordningene er det i utgangspunktet en forutsetning for opptjening av pensjonsrettigheter at man er i arbeid. Fra 1983 er det imidlertid mulig å la førtidspensjonerte bli stående i pensjonsordningen. Førtidspensjoneringsutvalget er av den oppfatning at en slik mulighet til fortsatt pensjonsopptjening kan nøytralisere eller motvirke insentivet til å stå i arbeid. Utvalget foreslår derfor at gjeldende regler om private tjenestepensjoner endres, slik at det ikke lenger blir tillatt å opprettholde medlemskap i pensjonsordningen for personer som mottar førtidspensjon. Dette forslaget er fulgt opp i Ot. prp. nr. 47 (1998-99) Lov om foretakspensjon.

Godskriving av pensjonspoeng i folketrygden for AFP-pensjonister

Regelverket for AFP-ordningen innebærer at det blir godskrevet pensjonspoeng i folketrygden for den tiden det tas ut AFP. Dette betyr at pensjonsytelsen i hovedsak svarer til den vedkommende ville fått i pensjon om han eller hun hadde fortsatt i arbeid fram til fylte 67 år. Det har dermed ikke noen betydning for pensjonsytelsen om man går av med pensjon opp til fem år før den ordinære pensjonsalderen.

Ordningen med godskriving av pensjonspoeng gir personer som er omfattet av AFP-ordningen særfordeler framfor andre yrkesaktive. Om lag 40 pst. av den yrkesaktive befolkningen står i dag utenfor AFP-ordningen, og kan bare få pensjonspoeng i folketrygden gjennom pensjonsgivende inntekt. Heller ikke pensjonister i andre førtidspensjonsordninger, som for eksempel sjømenn, fiskere, skogsarbeidere og bønder, blir godskrevet pensjonspoeng fram til fylte 67 år.

Både hensynet til likebehandling i forhold til dem som ikke er omfattet av AFP og likebehandling med andre førtidspensjonister kan etter Regjeringens vurdering tale for å avvikle ordningen med godskriving av pensjonspoeng i folketrygden for AFP-pensjonister. Dette vil i tillegg i mange tilfeller kunne bidra til noe lavere ytelsesnivå i AFP-ordningen, og dermed stimulere til økt yrkesaktivitet blant eldre. I tråd med førtidspensjoneringsutvalgets anbefaling mener Regjeringen derfor det er gode grunner til en lovendring, slik at det ikke vil være mulig å få godskrevet pensjonspoeng for AFP-pensjonister fra og med 2007. En avvikling av poengopptjeningen fra 2007 innebærer at ordningen med ekstra poengopptjening gradvis fases ut fra 2002 for de fem berørte årskullene i aldersgruppen 62-66 år. Dermed blir AFP en pensjonsordning uten direkte tilknytning til folketrygden.

Spørsmålet om utfasing av denne ordningen for 62- og 63-åringer er tidligere tatt opp av regjeringen Jagland. Regjeringen Jagland medvirket i forbindelse med lønnsoppgjøret 1997 til en tidligpensjonsordning for 62- og 63-åringer. I et brev fra daværende statsminister Jagland til partene datert 5. april 1997 står det bl.a. at (den daværende) regjeringen vil gå inn for at personer som tar ut tidligpensjon under den nye ordningen skal få poengår i folketrygden som tidligpensjonist, men at denne ordningen vil bli vurdert utfaset fra 2007.

I førtidspensjoneringsutvalgets rapport er det anslått at ett års poenggodskriving gir en gjennomsnittlig økning i årlig tilleggspensjon på rundt 2 000 kroner. For en person som går av med AFP ved fylte 62 år, innebærer således muligheten til godskriving av pensjonspoeng i folketrygden til vedkommende fyller 67 år en varig pensjonsøkning på om lag 10 000 kroner pr. år. Disse beregningene er basert på gjennomsnittsinntekten i LO/NHO-området i 1996.

For AFP-pensjonister som velger å gå av med AFP senere enn ved fylte 62 år, vil virkningen bli mindre enn eksemplet over antyder. Etter 2007 vil framtidige pensjonister også ha mulighet til full opptjening i folketrygden, og en del AFP-pensjonister vil ha 40 års opptjening av pensjonspoeng ved fylte 62 år. Beregninger fra Statistisk sentralbyrå tyder på at framtidige AFP-pensjonister etter 2007 kan få redusert sin pensjon med i størrelsesorden 4 000 kroner pr. år i gjennomsnitt som følge av regelendringen. Framtidige AFP-pensjonister vil likevel ha høyere pensjon enn i dag.

Skattespørsmål

Skattereglene for tidligpensjonister bidrar til at mange vil ha nesten like høy inntekt etter skatt ved tidligpensjonering som ved fortsatt yrkesaktivitet. I NOU 1998: 19 foreslås enkelte innstramminger i skattereglene for frivillige tidligpensjonsordninger som bl.a. vil kunne bidra til økt yrkesaktivitet blant eldre. Utvalget foreslo innstramminger når det gjelder AFP-pensjonisters rett til å komme inn under skattebegrensningsregelen, opphevelse av skattefritak for AFP-tillegget og en økning av trygdeavgiften fra 3,0 til 7,8 pst., dvs. til samme nivå som for lønnstakere. Utvalget understreker at endringene ikke skal omfatte dem som allerede har tatt ut pensjon, men gjelde for framtidige tidligpensjonister.

I forhold til enkelte av disse forslagene er det allerede vedtatt innstramminger for 62- og 63-åringer med virkning fra 2007. I brevet fra daværende statsminister Jagland som er omtalt over, heter det at regjeringen Jagland vil gå inn for at:

«...

4. Skattebegrensningsregelen også skal omfatte tidligpensjonister mellom 62 og 64 år.

5. Det månedlige sluttvederlaget i tidligpensjonsordningen, begrenset oppad til det månedlige sluttvederlaget i AFP, skal være skattefritt for 62- og 63-åringer.

6. Lovbestemmelsene nevnt i pkt 4 og 5 over vil bli utformet slik at de for nye pensjonstilfeller fases ut med virkning fra 1. januar 2007.»

Lovbestemmelsene er utformet som skissert i brevet, jf Ot. prp. nr. 79 (1996-97), og vedtatt av Stortinget.

AFP-pensjon gir etter gjeldende regler en selvstendig rett for mottakeren til å bli skattlagt etter skattebegrensningsregelen.

Nye tidligpensjonister (62- og 63-åringer) vil imidlertid som omtalt over, ikke bli omfattet av skattebegrensningsregelen etter 2007. Førtidspensjoneringsutvalget så ingen grunn til at utfasingen bare skulle gjelde 62- og 63-åringer, og foreslo at utfasingen utvides til å gjelde alle nye AFP-pensjonister fra 2007.

For AFP-pensjonistene er det i dag ingen krav til pensjonsgrad for å bli skattlagt etter skattebegrensningsregelen. Etter gjeldende regler må derimot uførepensjonister ha nedsatt ervervsevne med minst 2/3 for å kunne skattlegges etter skattebegrensningsregelen. I perioden fram til 2007 foreslo førtidspensjoneringsutvalget at nye AFP-pensjonister må ha en pensjonsgrad på minst 2/3 for å kunne skattlegges etter skattebegrensningsregelen. Dermed sidestilles AFP-pensjonistene med uførepensjonistene når det gjelder krav til å bli skattlagt etter skattebegrensningsregelen. Et krav om minst 2/3 pensjonsgrad for AFP-pensjonister vil bidra til å begrense muligheten for at kompensasjonsgraden etter skatt i enkelte tilfeller kan bli over 100 pst.

Etter Regjeringens syn virker det urimelig med gunstigere skatteregler for AFP-pensjonister, som har redusert eller avsluttet arbeidsforholdet frivillig, enn for uførepensjonister. Regjeringen mener derfor det er gode grunner til lovendring slik at det fram til 2007 kreves minst 2/3 pensjonsgrad for at nye AFP-pensjonister skal komme inn under skattebegrensningsregelen. Regjeringen mener videre at det er gode grunner til lovendring for å følge opp utvalgets forslag om at det ikke lenger skal gis selvstendig rett til å bli skattlagt etter skattebegrensningsregelen for nye AFP-pensjonister fra 2007, og at dette skal gjelde for alle årsklasser.

AFP-pensjonistene mottar et AFP-tillegg. I offentlig sektor, finansnæringen og NAVO-området er tillegget på 1 700 kroner pr. måned og blir regnet som skattepliktig inntekt. I LO/NHO-området er tillegget et skattefritt beløp på 950 kroner pr. måned, som en del av sluttvederlagsordningen.

I brevet fra daværende statsminister Jagland til partene under tarifforhandlingene i 1997 framgår det også at skattefrihet for AFP-tillegget for 62- og 63-årige AFP-pensjonister (i LO/NHO-området) skal fases ut for nye pensjonstilfeller med virkning fra 1. januar 2007. Dette er senere vedtatt av Stortinget. Førtidspensjoneringsutvalget så heller ikke på dette punktet noen sterke argumenter for å forskjellsbehandle ulike aldersgrupper, og foreslo at skattefriheten for alle nye AFP-pensjonister oppheves fra og med 2007.

Regjeringen mener det er gode grunner til lovendring slik førtidspensjoneringsutvalget har foreslått når det gjelder skattlegging av AFP-tillegget. AFP-tillegget er pensjonsinntekt som generelt bør behandles som skattepliktig inntekt.

Regjeringen vil ikke gå inn for å følge opp førtidspensjoneringsutvalgets forslag om å øke trygdeavgiften for frivillige tidligpensjonister.

Gavepensjon i forbindelse med AFP-pensjon

I situasjoner der en virksomhet ønsker å bruke førtidspensjonering som virkemiddel, for eksempel i forbindelse med nedbemanning eller omorganisering av arbeidsstokken, kan den tilby gavepensjon til dem som sier seg villige til å avslutte arbeidsforholdet. Gavepensjon kan både gis som en selvstendig ytelse, eller supplere en pensjonsytelse.

Tidligere hadde arbeidsgiver mulighet til å gi gavepensjon i forbindelse med at eldre arbeidstakere meldte seg arbeidsledige eller søkte om uføretrygd. Dette førte til at disse trygdeordningene ble benyttet som uformelle avgangsordninger, noe som er i strid med intensjonen. På denne bakgrunn ble det innført bestemmelser om at dagpenger og uføretrygd skal avkortes krone for krone mot eventuell gavepensjon. Regelverket om samordning av dagpenger og gavepensjon trådte i kraft i desember 1994, mens samordning av uførepensjon og gavepensjon fra arbeidsgiver trådte i kraft 1. mai 1997. Førtidspensjoneringsutvalget foreslo at AFP-pensjon på tilsvarende måte avkortes mot gavepensjon fra arbeidsgiver.

Regjeringen mener det er gode grunner til lovendring slik at AFP-pensjonen avkortes mot gavepensjon fra arbeidsgiver på tilsvarende måte som i dag gjelder for uførepensjon og dagpenger.

Tiltak for å motvirke utstøting av eldre i arbeidslivet

Regjeringen ser det som viktig å motvirke utstøting av eldre i arbeidslivet. I samsvar med etter- og videreutdanningsreformen og arbeidet med livslang læring arbeider Regjeringen med gjennomføring av utviklingstiltak for eldre. Det foreslås bevilget 180 mill. kroner i tilknytning til kompetansereformen i 2000 til bl.a. endrede regler for studiefinansiering og kompetansehevende tiltak. Regjeringen vil også foreslå å innføre en rett for voksne som ønsker å ta videregående opplæring, og som ikke har fullført slik opplæring tidligere, til å gjøre dette.

Regjeringen vil samtidig understreke betydningen av forebygging. Tiltak for et godt arbeidsmiljø må omfatte hele arbeidslivet. Det er i 1999 opprettet en idebank for sykefraværsarbeid som er forankret hos partene i arbeidslivet.

I henhold til arbeidsmiljølovens § 60 vil en oppsigelse med fratreden før 70 år som utelukkende er begrunnet med at arbeidstakeren har nådd folketrygdens pensjonsalder, ikke betraktes som saklig begrunnet. Ifølge rettspraksis kan imidlertid en arbeidsgiver bringe arbeidsforholdet til opphør når arbeidstakeren har rett til tjenestepensjon, uten at det behøver å foreligge noen saklig oppsigelsesgrunn. Pensjonsalderen i de private tjenestepensjonsordningene er vanligvis 67 år. I førtidspensjoneringsutvalgets utredning foreslås det å fremme et forslag til lovendring som utelukker at nådd pensjonsalder i seg selv gir saklig grunn til oppsigelse.

Regjeringen vil følge opp forslaget om en lovendring som utelukker at nådd pensjonsalder i seg selv gir saklig grunn til oppsigelse. Det tas sikte på å sende ut et høringsbrev om dette i løpet av høsten.

Særaldersgrenser og 85-årsregelen

Særaldersgrensene i de offentlige og private tjenestepensjonsordningene innebærer at et betydelig antall personer må fratre stillingen før den ordinære pensjonsalderen i folketrygden på 67 år. I offentlig sektor er vel en tredel av arbeidstakerne omfattet av særaldersgrenser, mens andelen er vesentlig lavere i privat sektor. I offentlig sektor gir i tillegg den såkalte 85-årsregelen mulighet til pensjonering tre år før aldersgrensen, dersom summen av alder og tjenestetid er 85 år eller høyere.

Førtidspensjoneringsutvalget pekte på at mange av særaldersgrensene er fastsatt i en tid hvor de fysiske og psykiske krav til stillingen var annerledes enn i dag, og foreslo å nedsette et ekspertutvalg for å foreta en gjennomgang av særaldersgrensene i privat og offentlig sektor. Utvalget gikk også inn for å avvikle 85-årsregelen.

Regjeringen er opptatt av de problemstillingene utvalget reiser. Mange som har gått av ved særaldersgrensen fortsetter å jobbe i et annet yrke, og mottar full pensjon i tillegg til lønnsinntekt. Dette gir grunn til å vurdere hvorvidt særaldersgrensene er fastsatt med grunnlag i reelle fysiske og psykiske merbelastninger i de aktuelle yrkene.

Videre gir 85-årsregelen mulighet til frivillig pensjonering tre år før aldersgrensen, og er dermed ikke begrunnet med muligheten til å kunne utøve et yrke på forsvarlig måte. Det er viktig å legge til rette for fleksibilitet i valg av pensjoneringstidspunkt, men det må likevel vurderes om 85-årsregelen er en egnet måte å ivareta fleksibilitet på.

Regjeringen vil arbeide videre med forslagene fra førtidspensjoneringsutvalget om endringer i særaldersgrensene og 85-årsregelen.

6.8 Retningslinjer for regulering av folketrygdens grunnbeløp

6.8.1 Nåværende retningslinjer for regulering av folketrygdens grunnbeløp

De nåværende retningslinjene for regulering av grunnbeløpet i folketrygden ble vedtatt av Stortinget 23. mai 1991:

«Etter drøftingar på førehand med organisasjonar for pensjonistane gjer Regjeringa framlegg for Stortinget om regulering av grunnbeløpet i folketrygda.

Reguleringa av grunnbeløpet skjer normalt 1. mai kvart år.

Siktemålet for reguleringa skal vere å gi pensjonistar med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling om lag på linje med venta utvikling for yrkesaktive og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagt til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegg elles.

Venta inntektsutvikling for yrkesaktive blir fastsett med utgangspunkt i inntektsoppgjera for offentleg tilsette og LO/NHO-oppgjeret. Det skal følgje med eit bakgrunnsmateriale som viser kva tala for venta inntektsutvikling for yrkesaktive er basert på og andre tilhøve som har hatt innverknad på fastlegginga av grunnbeløpet. Materialet skal også vise korleis inntektsutviklinga har vore for yrkesaktive og pensjonistar i dei seinare åra.»

Retningslinjene som ble vedtatt var i samsvar med Regjeringens forslag, jf. St. prp. nr. 60 (1990-91) og med forslaget fra et flertall i det partssammensatte Kvalheim-utvalget, jf. NOU 1990:8 Regulering av folketrygdens grunnbeløp. Flertallet i Kvalheim-utvalget besto av representanter for Landsorganisasjonen i Norge, Norsk Pensjonistforbund og staten. Mindretallet - representantene for Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon - foreslo en form for indeksregulering av grunnbeløpet.

Retningslinjene for regulering av folketrygdens grunnbeløp ble vurdert av regjeringen Brundtland, som i St. meld. nr. 35 (1994-95) gikk inn for at retningslinjene fortsatt skulle legges til grunn. Det kom heller ikke noe forslag om endring under behandlingen i Stortinget. I Innst. S. nr. 180 (1995-96) side 85 under pkt. 7.2.1 heter det:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, mener disse retningslinjene fortsatt skal ligge til grunn for de årlige reguleringene av grunnbeløpet, og at drøftingene fortrinnsvis bør konsentrere seg om størrelsen på grunnbeløpet. Flertallet vil likevel vise til at grunnbeløpet i praksis ikke alltid følger den alminnelige inntektsutviklingen. En varig underregulering av grunnbeløpet i forhold til den alminnelige velstandsutviklingen kan svekke verdien av opptjente pensjonsrettigheter på lang sikt og dermed også forutsigbarheten ved og tilliten til pensjonssystemet.»

Retningslinjene har lagt rammen for regjeringens årlige forslag for Stortinget om regulering av grunnbeløpet, og for de forutgående drøftingene mellom regjeringen og organisasjonene.

Før 1994 omfattet drøftingen med organisasjonene i trygdeoppgjøret flere forhold enn bare regulering av grunnbeløpet, for eksempel særtilleggssatser og bostøtte. Siden 1994 er det bare grunnbeløpet som har vært drøftet i trygdeoppgjørene.

6.8.2 Stortingets vedtak av 16. juni 1999

Ved behandlingen av trygdeoppgjøret i 1999 vedtok Stortinget følgende forslag framsatt av sosialkomiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Høyre:

«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til nye retningslinjer for regulering av grunnbeløpet slik at de trygdede får en inntektsutvikling om lag på linje med de lønnstakere det er naturlig å sammenlikne med.

Regjeringen bes i den sammenheng vurdere mulighetene for å indeksregulere grunnbeløpet.

Stortinget forutsetter at forslaget blir lagt fram for Stortinget i god tid før neste trygdeoppgjør starter.»

I sosialkomiteens innstilling - Innst. S. nr. 235 (1998-99) - heter det bl.a.:

«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Høyre, vil vise til at grunnbeløpet i 1990-årene har vært svakere enn lønnsveksten for sammenliknbare grupper.

Flertallet vil peke på at kombinasjonen av en underregulering av G med store økninger av særtillegget fører oss nærmere en flat pensjonsstruktur.

Flertallet ser det som viktig å verne om folketrygdens målsetting om både å sikre tilvant levestandard og å være omfordelende.

Flertallet vil peke på at det har vært og er en målsetting at pensjonene om lag skal følge lønnsutviklingen ellers i samfunnet. Flertallet vil peke på at denne forståelsen er lagt til grunn for de retningslinjer som ble vedtatt for trygdeoppgjørene i 1991, og som ble fulgt i årene etter.»

6.8.3 Utviklingen i grunnbeløpet og inntekter til pensjonister og yrkesaktive

Tabell 6.4 viser den prosentvise veksten i grunnbeløpet, minstepensjoner, gjennomsnittlig alderspensjon og lønn for ulike grupper yrkesaktive.

Grunnbeløpet i folketrygden økte i perioden 1990-98 i gjennomsnitt 0,3 prosentpoeng mindre pr. år enn lønnsinntektene for sammenlikningsgruppen (LO/NHO-området og offentlige ansatte) sett under ett, og 0,5 prosentpoeng mindre enn gjennomsnittet for lønnstakere i alt. En vedvarende lavere vekst i grunnbeløpet enn i pensjonsgivende inntekt, vil på lang sikt føre til lavere kompensasjonsgrad i forhold til arbeidsinntekt. Minstepensjonene har imidlertid økt om lag 2 prosentpoeng sterkere pr. år enn lønningene i denne perioden. Om lag 1/3 av pensjonistene er minstepensjonister. Gjennomsnittlig alderspensjon har også økt vesentlig sterkere enn årslønnsveksten for sammenlikningsgruppen, noe som særlig må ses i sammenheng med et økende antall pensjonister med tilleggspensjon.

Både pensjonister og yrkesaktive har inntekter fra ulike kilder. Ifølge tall fra Statistisk sentralbyrås inntektsstatistikk utgjorde alderspensjonistenes folketrygdpensjon i gjennomsnitt om lag 66 pst. av deres bruttoinntekt i 1997. De samlede pensjonsinntektene medregnet tjenestepensjon utgjorde om lag 84 pst. av bruttoinntekten, mens andelen for kapitalinntektene var vel 11 pst. I 1993 utgjorde kapitalinntektene om lag 15 pst. av samlede inntekter for pensjonistene. Utviklingen i kapitalinntektene fra 1993 til 1997 var særlig påvirket av renteutviklingen.

For gruppen lønnstakere utgjorde lønnsinntekt vel 91 pst. av bruttoinntekten i 1997. Kapitalinntektene utgjorde drøyt 6 pst. og pensjonsinntektene om lag 1 pst. For selvstendig næringsdrivende sto næringsinntektene for vel 80 pst. av bruttoinntekten i 1997, mens kapitalinntektene og lønnsinntektene sto for henholdsvis vel 11 pst. og om lag 6 pst.

Pensjonistene betaler i dag lavere skatt enn yrkesaktive på samme inntektsnivå som følge av særskilte skatteregler. I tillegg utgjør kapitalinntekter, som skattes etter en lavere sats enn det som gjelder for lønnsinntekt, en større del av pensjonistenes inntekter enn for lønnstakere.

6.8.4 Om indeksregulering av grunnbeløpet

Indeksregulering vil innebære at en knytter reguleringen av grunnbeløpet og verdien av pensjonene automatisk til utviklingen i en bestemt indeks. Indeksering av grunnbeløpet gir økt forutsigbarhet for den enkeltes pensjon i forhold til den gitte indikatoren. Utviklingen i den nominelle verdien og i realverdien av pensjonsutbetalingene vil imidlertid være avhengig av utviklingen i indeksen.

Indeksering av grunnbeløpet har vært diskutert tidligere, bl. a. av Kvalheim-utvalget, jf. NOU 1990:8 Regulering av folketrygdens grunnbeløp. Flertallet i utvalget, representantene for departementene, Pensjonistforbundet og Landsorganisasjonen (LO), gikk i mot at regulering av grunnbeløpet ble basert på noen form for automatisk indeksering. Utvalgets begrunnelse var følgende:

«Utvalgets flertall (.....) kan ikke tilrå at regulering av grunnbeløpet baseres på noen form for indeksering. Begrunnelsen for dette er i hovedsak todelt: Dels at reguleringen av grunnbeløpet har betydelig innvirkning på nasjonaløkonomien og dermed på utformingen av den generelle økonomiske politikken, og dels de tekniske vanskelighetene ved å konstruere en pålitelig og relevant indeks.

Flertallet vil peke på at både pensjonister og lønnstakere har inntekter i varierende og betydelig omfang utover pensjon og lønnsinntekt. Indeksering av grunnbeløpet i forhold til utvikling i lønnsinntekt vil ikke uten videre medføre lik velstandsutvikling i vid forstand for pensjonister og yrkesaktive.

Flertallet viser til at det er svakheter ved eksisterende inntektsstatistikk for ulike grupper. Dette gjør det vanskelig å komme fram til en indeks som gir et representativt bilde av inntektsutviklingen for yrkesaktive.

Selv om en hadde hatt tilgang til bedre statistikk og bedre målemetode for inntektsutviklingen til pensjonister og yrkesaktive, ville det være vanskelig å legge avgjørende vekt på dette ved utforming av retningslinjer for G-reguleringer. Retningslinjene for regulering av grunnbeløpet må ses i sammenheng med det økonomiske opplegget for øvrig og de retningslinjer som legges til grunn for gjennomføringen av inntektsoppgjørene ellers. Reguleringen av grunnbeløpet har stor betydning for inntektsutviklingen for nær 1 million personer. En kan således ikke fastsette inntektene for pensjonistene uten at dette får konsekvenser for andre grupper.

Demografiske forhold medfører at en kan stå overfor et inntektsomfordelingsproblem i framtida. Den eneste måten en kan sikre en omfordeling som gir pensjonistene en tilfredsstillende inntektsutvikling, er gjennom en balansert økonomisk utvikling med tilstrekkelig økonomisk vekst. For å kunne utforme en økonomisk politikk som bidrar til en slik utvikling, er det nødvendig at Regjering og Storting har en viss handlefrihet i måten inntektene for de ulike grupper sikres. Fastsettingen av pensjonistenes inntekter må derfor inngå i et samlet økonomisk opplegg der bl.a. skatter og avgifter er innpasset. Det vil etter dette syn være den beste måten en kan sikre pensjonistene en inntektsutvikling omlag på linje med inntektsutviklingen for de yrkesaktive.»

Mindretallet i utvalget, representantene for Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, gikk inn for at reguleringen av grunnbeløpet skulle skje ved inngangen til et nytt år og på grunnlag av rammer gitt av regjering og Storting for forventet levekårsutvikling i det kommende året. Hvis grunnbeløpet ikke holdt tritt med prisutviklingen og yrkesaktives levekårsutvikling i det foregående året, skulle det justeres for dette før reguleringen for det kommende året tok til.

Uavhengig av hvilket område det gjelder vil indeksering av utgifter innebære økte bindinger på statsbudsjettet. Det vil redusere handlefriheten i den økonomiske politikken både på kort og lang sikt. En indeksering av grunnbeløpet berører nær ¼ av statens utgifter. Den reduserte handlefriheten dette medfører kan bidra til utilsiktede virkninger både generelt og på de områder som en spesielt ville ivareta ved indeksering.

Indeksering av grunnbeløpet gir i seg selv ikke garantier for inntektsutviklingen for pensjonistene i forhold til yrkesaktive. Aktuelle indekser dekker ikke opp all inntekt de to gruppene har, og det vil alltid kunne reises spørsmål om hva som skal være med i en indeks og hva som eventuelt skal holdes utenfor. At staten disponerer andre virkemidler enn grunnbeløpet som påvirker pensjonistenes inntekter, begrenser også den reelle verdien av indeksering av grunnbeløpet for forutsigbarheten av pensjonistenes samlede disponible inntekter. Indekser vil dessuten bare kunne gi historisk informasjon, slik at utviklingen framover alltid må baseres på anslag.

For å sikre pensjonistene - og de yrkesaktive - en tilfredsstillende inntektsutvikling, er det avgjørende at man oppnår en balansert økonomisk utvikling med vekst i nasjonalinntekten. For å bidra til en slik utvikling, er det viktig at regjering og Stortinget har tilstrekkelig handlefrihet i finanspolitikken. Det taler for at fastsetting av pensjonistenes inntekter ikke løsrives fra det samlede økonomiske opplegget, slik en indeksering av grunnbeløpet i praksis vil innebære.

6.8.5 Regjeringens forslag til nye retningslinjer

Regjeringen går inn for at reguleringen av grunnbeløpet fortsatt baseres på en konkret vurdering hvert år. I samsvar med retningslinjene legges det under trygdeoppgjøret fram en oversikt over inntektsutviklingen for lønnstakere og pensjonister i tidligere år.

I gjeldende retningslinjer heter det at siktemålet er at inntektsutviklingen for pensjonister skal være om lag på linje med «venta» utvikling for yrkesaktive, og i tråd med de prinsipper og mål som er lagt til grunn for gjennomføring av det inntektspolitiske opplegget ellers. Regjeringen foreslår at retningslinjene for regulering av grunnbeløpet endres slik at det i retningslinjene skal stå at «Siktemålet for reguleringa skal vere å gi pensjonistar med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling om lag på linje med utviklinga for yrkesaktive og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagt til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegget elles.»

Ved de såkalte prosedyredrøftingene vinteren 1999 ble staten og organisasjonene enige om at vurderingen av lønnsutviklingen foregående år blant annet skulle baseres på «gjennomsnittlig årslønnsvekst for alle grupper under ett». Regjeringen foreslår en endring av retningslinjene i samsvar med dette.

Følgende retningslinjer for regulering av grunnbeløpet i folketrygden foreslås:

«Etter drøftingar på førehand med organisasjonar for pensjonistane gjer Regjeringa framlegg for Stortinget om regulering av grunnbeløpet i folketrygda.

Reguleringa av grunnbeløpet skjer normalt 1. mai kvart år.

Siktemålet for reguleringa skal vere å gi pensjonistar med folketrygdpensjon ei inntektsutvikling om lag på linje med utviklinga for yrkesaktive og i tråd med dei prinsipp og mål som er lagt til grunn for gjennomføringa av det inntektspolitiske opplegget elles.

Venta inntektsutvikling for yrkesaktive blir fastsett med utgangspunkt i inntektsoppgjera for offentleg tilsette og LO/NHO-oppgjeret. Det skal følgje med eit bakgrunnsmateriale som viser kva tala for venta inntektsutvikling for yrkesaktive er basert på og andre tilhøve som har hatt innverknad på fastlegginga av grunnbeløpet. Materialet skal også vise korleis inntektsutviklinga har vore for yrkesaktive og pensjonistar i dei seinare åra. Oversikt over utviklinga for yrkesaktive i LO/NHO-området og for offentlege tilsette og for gruppa lønnstakarar i alt baserast mellom anna på materiale om lønnsutviklinga frå Det tekniske berekningsutvalet for inntektsoppgjera.»

Det vises for øvrig til omtale i St. prp. nr. 1 (1999-2000) fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet.