4 Skatter og avgifter

4.1 Hovedtrekkene i forslaget for 2000

4.1.1 Innledning

De viktigste formålene med skatte- og avgiftssystemet er å bidra til omfordeling, skape rom for offentlig aktivitet og overføringer og å bidra til at arbeidskraft, kapital og naturressurser brukes effektivt. Regjeringen legger vekt på at skattleggingen skal ta utgangspunkt i skattyternes økonomiske evne, jf. St.meld. nr. 50 (1998-99) Utjamningsmeldinga der skatteregler som gir en bedre omfordeling mellom ulike inntektsnivåer er omtalt som et viktig mål.

For å gi rom for økte bevilgninger til prioriterte formål innenfor et forsvarlig finanspolitisk opplegg, har Regjeringen funnet det nødvendig å øke skatte- og avgiftsnivået noe neste år, jf. nærmere omtale av den økonomiske politikken i kapittel 3. Skatte- og avgiftsopplegget for 2000 øker skatte- og avgiftsnivået med drøyt 2,9 mrd. kroner på påløpt basis, medregnet endringer i barnetrygden. Innbetalte skatter og avgifter anslås å øke med drøyt 1,9 mrd. kroner. Forslaget må også ses i lys av husholdningenes betydelige inntektsvekst de siste årene, jf. avsnitt 2.5.2.

Ved utformingen av skatte- og avgiftsopplegget for 2000 er det lagt vekt på miljø- og energihensyn, en god fordelingsprofil og forenklinger. Hovedtrekkene i forslaget er:

• Endre eksisterende miljøavgifter og innføre flere nye miljøavgifter, herunder avgifter på enkelte helse- og miljøskadelige kjemikalier. Forslagene er en oppfølging av Grønn skattekommisjon. Dette må også ses i sammenheng med forslag om forenklinger i toll og særavgifter.

• Forenkle avgiftene, ved bl.a. å fjerne avgiftene på radio, fjernsyn og kassetter, trappe ned tollsatser og fjerne toll på varer fra utviklingslandene.

• Øke el-avgiften og innføre grunnavgift på fyringsolje for å begrense energibruken.

• Øke personfradraget, tidligere kalt klassefradraget, og minstefradraget tilsvarende drøyt tre firedeler av el-avgiftsøkningen. Dette foreslås for å gi det samlede skatte- og avgiftsopplegget en god fordelingsprofil. Om lag 200 mill. kroner av den økte el-avgiften blir brukt til økt satsing på klima- og energipolitiske tiltak, herunder enøk og alternative energikilder.

• Utvide barnetrygden og fjerne forsørgerfradraget.

I dette kapitlet gis en oversikt over hovedtrekkene i skatte- og avgiftsforslaget for 2000. En mer detaljert og fullstendig beskrivelse av forslagene, samt drøfting av fordelingsvirkningene, er gitt i St.prp. nr. 1 (1999-2000) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. I St.prp. nr. 1 (1999-2000) fremmes også forslag til vedtak om skatter og avgifter i 2000.

Videre er det i dette kapitlet en omtale av enkelte skatte- og avgiftsspørsmål der det ikke fremmes forslag til vedtak. Dette gjelder videre arbeid med merverdiavgiftsreformen, jf. avsnitt 4.2, eiendomsskatt på kraftanlegg, jf. avsnitt 4.3, skatt på utbytte og gevinster mv. i de nordiske landene, jf. avsnitt 4.4 og omtale av skatteutgifter, jf. avsnitt 4.5.

I Ot.prp. nr. 1 (1999-2000) Skatte- og avgiftsopplegget 2000 - Lovendringer fremmes forslag til endringer i skatteloven og andre lover.

4.1.2 Skatteopplegget

De foreslåtte skatteendringene øker påløpte skatter inklusive barnetrygden med knapt 1,3 mrd. kroner fra 1999 til 2000. De bokførte endringene tilsvarer om lag 750 mill. kroner.

Skattereglene har i stor grad vært stabile etter skattereformen i 1992. Regjeringen legger vekt på et forutsigbart og stabilt skattesystem. Med unntak av stønadene til barnefamiliene, foreslår Regjeringen heller ikke for 2000 større systemendringer i skattereglene.

De viktigste forslagene til endringer i Regjeringens skatteopplegg for 2000 er at

• øvre aldersgrense for barnetrygd heves fra 16 til 18 år og forsørgerfradraget i skatt fjernes

• søskengraderingen i barnetrygden halveres

• prosentsatsen i minstefradraget økes fra 21 pst. til 22 pst. Øvre beløpsgrense heves fra 34 900 kroner til 36 600 kroner

• personfradragene, tidligere kalt klassefradrag, økes til 27 700 kroner i klasse 1 og 55 400 kroner i klasse 2

• ligningstakstene for fast eiendom (ekskl. skog) økes med 10 pst.

• innslagspunktene i toppskatten økes mindre enn anslått lønnsvekst

• en del fradrag og beløpsgrenser holdes nominelt uendret

• soneinndelingen for arbeidsgiveravgiften endres

• reglene for differensiert arbeidsgiveravgift tilpasses til dom ved EFTA-domstolen

Stønader til barnefamiliene

Regjeringen foreslår vesentlige endringer i barnetrygdenog i forsørgerfradraget i skatt.Forsørgerfradraget og barnetrygden er i all hovedsak parallelle ordninger som begge innebærer omfordeling til fordel for familier med barn. Regjeringen foreslår å utvide regelverket for barnetrygden til å gjelde t.o.m. den måneden barnet fyller 18 år. Dette samsvarer bedre med at foreldrene har forsørgeransvaret til barnet fyller 18 år. Samtidig foreslår Regjeringen å fjerne forsørgerfradraget i skatt. Videre foreslås det å halvere søskengraderingen i barnetrygdsatsene. Barnetrygden for 1. og 2. barn økes noe i forhold til nivået i 1999, mens det foreslås 468 kroner i redusert barnetrygd pr. år for 3. og følgende barn. Ser en forslaget for barnetrygden og forsørgerfradraget under ett, innebærer forslaget en innstramming på om lag 700 mill. kroner. Dette må ses i sammenheng med forslaget om å øke kontantstøtten med i alt 640 mill. kroner, noe som pr. barn tilsvarer en økning på nesten 750 kroner pr. måned med full kontantstøtte.

Forslaget for barnetrygd og forsørgerfradrag innebærer redusert støtte til husholdninger med barn under 16 år og økt støtte til de fleste familiene med barn mellom 16 og 18 år. Forslaget innebærer at støtten forskyves fra de årene barnet er under 16 år til de årene det er 16-18 år. Fordelingsvirkningene av det foreslåtte systemet, sett over noen år, vil ikke skille seg vesentlig fra gjeldende regler. Husholdninger med barn under 3 år vil kunne få økt samlet støtte fordi satsene i kontantstøtten økes.

Endringer i personbeskatningen

Enkelte viktige forslag for 2000 sikter mot å styrke fordelingsprofilen i skattesystemet, jf. målsettingene i St.meld. nr. 50 (1999-2000) Utjamningsmeldinga. Regjeringen foreslår å underregulere grensene i toppskattentilsvarende en påløpt innstramming på om lag 550 mill. kroner. Det foreslås lettelser i minstefradragetog i personfradragettilsvarende 1 150 mill. kroner påløpt. Disse lettelsene skal bidra til å ivareta den samlede sosiale profilen og må ses i lys av forslaget om økte energiavgifter.

Pensjonister med lave og midlere inntekter blir skattlagt etter den såkalte skattebegrensningsregelennår den gir lavere skatt enn ordinære skatteregler for pensjonister. Pensjonister med noe formue skattlegges særlig hardt av formuen ved at de som en del av skattebegrensningsregelen får et tillegg i inntekten tilsvarende 3 pst. av formuen over 200 000 kroner. Regjeringen foreslår derfor at tillegget reduseres til 2 pst. Dette innebærer lettelser for pensjonister med lave inntekter og relativt små formuer som skattlegges etter skattebegrensningsregelen, sammenlignet med pensjonister med høy inntekt og formue som skattlegges etter ordinære regler for pensjonister.

Regjeringen foreslår å øke grensen for å få fradrag for arbeidsreiserfra 7 000 kroner til 8 500 kroner. Det vil gi en påløpt innstramming på i størrelsesorden 200 mill. kroner. Forslaget vil gi administrative forenklinger.

Regjeringen foreslår videre å øke ligningstaksten for fast eiendom(ekskl. skog) med 10 pst. Forslaget må ses på bakgrunn av at ligningstakstene på boliger har økt med 15 pst. siden 1993 samtidig som prisveksten på boliger har vært rundt 70 pst. Forslaget vil gi en påløpt innstramming på om lag 475 mill. kroner.

Arbeidsgiveravgiften

Regjeringen foreslår en rekke endringer i den geografisk differensierte arbeidsgiveravgiften. Dette gjelder både soneinndelingen og tilpasninger til dom ved EFTA-domstolen, som slår fast at noen næringer ikke kan komme inn under systemet med lavere avgifter i distriktene.

Endringer i soneinndelingen er også til en viss grad en følge av EFTA-domstolens vedtak, men kan i all hovedsak begrunnes med ulik næringsutvikling i ulike deler av landet og behovet for å målrette ordningen i lys av dette. Etter dommen ved EFTA-domstolen må stedbundne næringer, næringer med spesifikke sektorregler for støtte og noen konkurranseutsatte tjenesteytende næringer betale avgift etter høyeste sats, uavhengig av hvor arbeidstakeren er bosatt. Omleggingen i sonene innebærer påløpte lettelser på om lag 100 mill. kroner, mens unntakene fra lavere avgifter i distriktene for noen næringer betyr økte avgiftsinntekter for staten på om lag 180 mill. kroner. Disse endringene må likevel karakteriseres som beskjedne, tatt i betraktning at systemet med geografisk differensiering samlet sett betyr drøyt 7 mrd. kroner i reduserte avgifter, regnet i forhold til avgift etter høyeste sats.

I kapittel 2 i St.prp. nr. 1 (1999-2000) Skatte-, avgifts- og tollvedtak er det en nærmere omtale av forslaget til endringer i direkte skatter og i avgiftene til folketrygden.

4.1.3 Avgiftsopplegget

De foreslåtte avgifts- og tollendringene gir en påløpt samlet innstramming på knapt 1,7 mrd. kroner. Bokført tilsvarer dette knapt 1,2 mrd. kroner. Utenom forslaget om økte energiavgifter, innebærer avgiftsopplegget en påløpt lettelse på om lag 200 mill. kroner. De viktigste forslagene til endringer i Regjeringen forslag til avgifter og toll for 2000 er at

• forbruksavgiften på elektrisitet økes med 2,5 øre/kWh og det innføres en grunnavgift på fyringsolje på 19 øre/liter

• det innføres flere nye miljøavgifter og eksisterende avgifter endres

• de økte inntektene fra miljøavgifter blir benyttet til flere forenklinger og strukturendringer i avgiftssystemet, bl.a. til å fjerne avgiftene på radio, fjernsyn og kassetter, samt fjerning og reduksjon av tollsatser

• det gis lettelse i CO₂-avgiften på sokkelen, og det foreslås en gradvis avvikling av produksjonsavgiften

Økte energiavgifter

I Energimeldingen ble det varslet en gradvis økning av avgiftene på elektrisitet og fyringsolje. Det ble samtidig pekt på at fordelingshensyn kan ivaretas bedre ved å gi skattelette til personer med lav inntekt enn ved å innføre et komplisert system med progressiv el-avgift.

For å begrense veksten i elektrisitetsforbruket og bidra til en tilstrekkelig innstramming i skatte- og avgiftsopplegget, foreslås det å øke forbruksavgiften på elektrisk kraft med 2,5 øre/kWh utover prisjustering fra 1999 til 2000. Elektrisitetsprisene har blitt kraftig redusert de siste to årene. For å unngå at økningen i el-avgiften bidrar til en miljømessig uheldig overgang fra bruk av elektrisitet til olje til oppvarming, foreslås det innført en grunnavgift på fyringsolje på 19 øre/liter. Dette tilsvarer økningen i el-avgiften regnet pr. kWh.

Miljøavgifter

Det har i de senere årene vært fokusert mye på hvordan miljøavgifter i større grad bør innpasses i miljøpolitikken, jf. f.eks. utredningen til Grønn skattekommisjon. I St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne skatter ble det varslet at Regjeringen ville komme tilbake med nye forslag til miljøavgifter i årene framover. I budsjettet for 2000 foreslås det en rekke nye miljøavgifter som Grønn skattekommisjon foreslo å få utredet, og som nå er vurdert nærmere.

For å stimulere til bruk av mer miljøvennlige kjøretøy foreslås det enkelte endringer i kjøretøyavgiftene. Det foreslås en omlegging av avgiftene på tyngre kjøretøy. Vektårsavgiften foreslås satt ned til EUs minimum f.o.m. 1. juli 2000. Samtidig blir det innført en miljødifferensiert årsavgift på kjøretøy med totalvekt over 12 tonn. Denne foreslås å inngå som en komponent i vektårsavgiften. Det innføres også en miljødifferensiert tonnasjeskattoverfor de rederiene som betaler denne skatten. Regjeringen foreslår å trappe opp engangsavgiften på kombinerte biler fra 35 pst. til 45 pst. av avgiften på personbiler fra 1. januar 2000.

Regjeringen foreslår også endringer i drivstoffavgiftene. Grønn skattekommisjon anbefalte større grad av likebehandling av avgiftene på drivstoff. I 1999 er forskjellen i avgift på blyfri bensin og autodiesel 71 øre/liter. I tillegg er CO₂-avgiften på bensin 46 øre/liter høyere enn for diesel. Som ledd i å jevne ut avgiftene, foreslår Regjeringen å øke autodieselavgiften med 3,7 pst. reelt fra 1999 til 2000. I tillegg foreslås en ny differensiering av autodieselavgiften etter svovelinnhold, ved at autodiesel som har høyere svovelinnhold enn 0,005 pst. får en tilleggsavgift på 25 øre/liter. I løpet av 2000 er det antatt at all autodiesel som selges i Norge maksimalt vil ha et svovelinnhold på 0,005 pst. Dette vil bidra til mindre utslipp av partikler og dermed gi bedre luftkvalitet i byområdene.

Det foreslås å innføre miljøavgifter på enkelte helse- og miljøskadelige kjemikalier. Som varslet i Revidert nasjonalbudsjett 1999, foreslås det innført avgifter på miljøgiftene trikloreten og tetrakloreten fra 1. januar 2000. Det foreslås også en avgift på trykkimpregnert trevirke fra 1. april 2000.

Det foreslås å legge om miljøavgiftene på drikkevareemballasje, slik at avgiftene graderes etter materialtype. Ut fra anslag over miljøkostnader ved ulike typer emballasje, får glass høyeste sats, mens kartong får laveste sats. Omleggingen er provenynøytral.

I tråd med forslaget i Revidert nasjonalbudsjett 1999 blir avgiften på kunstgjødsel fjernet. Avgiften på plantevernmidler blir trappet opp i tråd med forutsetningene i jordbruksavtalen.

Det forslås å øke avgiften på smøreolje og vrakpantavgiften. Hensikten er å finansiere en bedre innsamling av henholdsvis spillolje og utrangerte kjøretøy.

Forenklinger og strukturendringer i avgiftssystemet

Flere av reglene for avgifter og toll fungerer dårlig og er lite tilpasset dagens situasjon, ikke minst på grunn av den teknologiske utviklingen. Flere av de endringene som er foreslått i skatte- og avgiftsopplegget for 2000 vil bidra til å gjøre skatte- og avgiftssystemet enklere både for næringslivet og myndighetene.

Som et ledd i forenklingen av avgiftssystemet, foreslås å fjerne avgiftene på radio, TV og kassetter. Disse avgiftene ble innført i en tid hvor disse produktene var relativt ensartede og klart definerte, uten nære avgiftsfrie alternativer. I dag er det ikke lenger mulig å definere klart hvilke produkter som kommer inn under disse avgiftene, slik at det oppstår grensetilfeller som er svært vanskelig å håndtere administrativt. Avgiftene foreslås fjernet fra 1. september 2000.

Tollsatsene blir trappet ytterligere ned i 2000 i henhold til Norges WTO-forpliktelser. Det foreslås også enkelte tollettelser som gjør systemet mer oversiktlig, sikrer større grad av likebehandling og bidrar til at u-landene får styrket sin konkurranseposisjon i forhold til eksportører fra andre land. I samråd med teko-bransjen blir det foreslått tollettelser på teko-varer fra u-landene på om lag 200 mill. kroner. Tollnedsettelsene vil komme norske forbrukere til gode gjennom lavere priser.

Regjeringen foreslår at avgiftene på røyketobakk, sigarer, snus og skråøkes med vel 15 pst. reelt. Økningen i avgiftene på røyketobakk mv. foreslås for å oppnå større likebehandling med sigaretter. Det foreslås også en viss strukturomlegging av alkoholavgiftene. Både sterkvin og øl med alkoholinnhold over 4,75 pst. får samme avgift pr. enhet alkohol som svakvin.

Avgiftslettelser overfor petroleumsnæringen

Regjeringen foreslår en gradvis avvikling av produksjonsavgiften og lettelser i CO₂-avgiften på sokkelen. For en gruppe felt med svært lav produksjon foreslås produksjonsavgiften fjernet fra 1. januar 2000. For en annen gruppe felt foreslås det en avvikling over 3 år, mens det for en tredje gruppe felt foreslås en avvikling av avgiften over 6 år. CO₂-avgiften på sokkelen foreslås redusert fra 89 øre til 70 øre pr. liter olje/standard kubikkmeter gass fra 1. januar 2000.

Andre avgiftsspørsmål

I tillegg til de avgiftsendringene som er omtalt ovenfor, har Regjeringen økt trafikktrygdeavgiften med 120 kroner fra 1. oktober 1998. Det gir en bokført merinntekt på nesten 290 mill. kroner i 2000. Trafikktrygdeavgiften kreves inn av forsikringsselskapene og utliknes som en fast sats pr. kjøretøy. Siden denne avgiften ikke er en del av Stortingets skatte- og avgiftsvedtak, er provenyvirkningen av avgiften ikke innarbeidet i tabell 4.2.

I avsnitt 4.2 er det gitt en nærmere omtale av Regjeringens arbeid med en reform av merverdiavgiftssystemet. Det er ønskelig å endre merverdiavgiftsloven slik at tjenester generelt blir avgiftspliktige. Det legges opp til at omleggingen av merverdiavgiftssystemet skal være provenynøytral. Inntektene fra merverdiavgift på flere tjenester kan benyttes til å redusere merverdiavgiften på matvarer. Det er også ønskelig å fjerne investeringsavgiften. For å skaffe til veie tilstrekkelige inntekter til dette, kan det være nødvendig å øke den alminnelige satsen for merverdiavgift. Regjeringen tar sikte på å legge fram en proposisjon om dette før påsken 2000.

Ved Stortingets behandling av St.prp. nr. 53 (1998-99) Miljøavgifter på drivstoff til luftfarten mv. - endringer i Statsbudsjettet for 1999, ble det besluttet å sette ned et utvalg som skulle se på de økonomiske konkurranseforholdene ved lufttransport. På bakgrunn av utvalgets foreløpige rapport, har Regjeringen ikke funnet grunn til å endre avgiftene overfor luftfarten. Det har vært en sterk vekst i luftfarten gjennommange år, og den lave lønnsomheten i deler av luftfarten skyldes at kapasiteten har vokst sterkere enn antall passasjerer.

I kapitlene 3 og 4 i St.prp. nr. 1 (1999-2000) Skatte-, avgifts- og tollvedtak er det en nærmere omtale av de foreslåtte endringene i hhv. avgifter og toll.

4.1.4 Anslag på skatte- og avgiftsinntektene

Tabell 4.1 gir en samlet oversikt over hovedgruppene av skatter og avgifter og hvilken del av offentlig sektor som mottar disse. Tabellen viser anslag for de totale skatte- og avgiftsinntektene i 1999 fordelt på skattekreditorene stat, kommune og fylkeskommune. De samlede skatte- og avgiftsinntektene er anslått til 503,4 mrd. kroner i 1999. Om lag 82 pst. av de totale skatte- og avgiftsinntektene tilfaller staten, mens kommunenes og fylkeskommunenes andel er hhv. om lag 12 pst. og 6 pst. Størstedelen av kommunenes og fylkeskommunenes skatteinntekter kommer fra skatt fra personlige skattytere.

For personlige skattytere er toppskatt og trygdeavgift på personinntekten og skatt på alminnelig inntekt de viktigste skattene. Personinntekten omfatter inntekt fra arbeid og pensjoner uten fradrag av noen art. Alminnelig inntekt omfatter alle typer inntekt etter fradrag for bl.a. gjeldsrenter. I tillegg vil personlige skattytere betale formuesskatt, men denne skatten betyr langt mindre enn skattene på inntekt, jf. tabell 4.1.

Foretak betaler skatt på alminnelig inntekt med samme sats som personlige skattytere. Unntaket er foretak som skattlegges etter de særlige reglene for rederier. Disse betaler ikke skatt på inntekt fra rederivirksomheten så lenge overskuddet beholdes i selskapet. Utbytte fra rederiene skattlegges som alminnelig inntekt.

Tabell 4.2 viser anslag på provenyvirkningene som følger av de foreslåtte regelendringene for 2000. Skatteforslagene er målt i forhold til et referansesystem der nominelle grenser og fradrag oppjusteres med anslått lønnsvekst på 3 ¼ pst. Avgiftsendringene er anslått i forhold til et referansesystem for 2000 der det er lagt til grunn en prisvekst på 2,0 pst. og en forbruksvekst på 2,4 pst.

Tabellene 4.3 og 4.4 gir en oversikt over viktige skatte- og avgiftssatser og beløpsgrenser for 1999 og forslag til regler i 2000. Tabellene viser også endringer i pst. fra 1999 til 2000.

4.2 Merverdiavgift - Generell avgiftsplikt på tjenester fra 2001

4.2.1 Innledning

I Voksenåsen-erklæringen uttalte regjeringspartiene at de skal vurdere endringer i merverdiavgiftssystemet ved å utvide avgiftsområdet til å omfatte flere tjenester. En generell avgiftsplikt er viktig for å sikre framtidige inntekter fra merverdiavgiften, ettersom tjenestene stadig øker som andel av privat forbruk. Det tas sikte på at endringene i merverdiavgiftssystemet gjøres innenfor en provenynøytral ramme. Generell avgiftsplikt på tjenester vil gi betydelige forenklinger i regelverket. Dette vil komme både de næringsdrivende og forvaltningen til gode. Dagens regelverk er heller ikke på linje med regelverket internasjonalt. Dette skaper betydelige problemer på flere tjenesteområder. Tiden er derfor inne til å innføre en generell avgiftsplikt på tjenester. En generell avgiftsplikt på tjenester vil ikke innebære at alle tjenester blir omfattet av merverdiavgiften, men unntakene må spesifiseres nærmere. Samtidig mener Regjeringen at det som hovedregel er bedre å gi direkte og målrettet støtte til prioriterte områder, enn å benytte særordninger gjennom merverdiavgiftssystemet.

En bred avgiftsplikt på tjenester kan isolert sett gi betydelige merinntekter som bl.a. kan brukes til å gi lettelser innenfor merverdiavgiftssystemet. Regjeringen ønsker å benytte merinntektene til å redusere merverdiavgiften på matvarer. Dette er et godt fordelingspolitisk tiltak som kommer husholdninger med lav inntekt til gode. Det kan samtidig bidra til å begrense grensehandelen. Merverdiavgiftssatsen på matvarer er betydelig høyere i Norge enn f.eks. i Sverige.

I forbindelse med en merverdiavgiftsreform ser Regjeringen det også som ønskelig å fjerne den særnorske investeringsavgiften. Investeringsavgiften påvirker bedriftenes valg av innsatsfaktorer, og bidrar på den måten til at produksjonsressursene blir dårlig utnyttet. De mange unntakene fra avgiften bidrar dessuten til at ulike næringer og investeringer blir forskjellsbehandlet. På grunn av det kompliserte regelverket, er de administrative kostnadene betydelige både hos de næringsdrivende og hos avgiftsmyndighetene. En fjerning av investeringsavgiften vil også bidra til å forenkle skatte- og avgiftssystemet, jf. Regjeringens program «et enklere Norge». For at dette skal være mulig uten å svekke statens inntekter, kan det være aktuelt å øke den alminnelige merverdiavgiftssatsen.

Regjeringen har vurdert spørsmålet om generell avgiftsplikt på tjenester på bakgrunn av et forslag fra et offentlig utvalg som ble oppnevnt i 1985 (Storvik-utvalget). Utvalget la fram sin innstilling i 1990, jf. NOU 1990:11 Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester. Generell avgiftsplikt på tjenester er siden vurdert av flere regjeringer, uten at det er lagt fram konkrete forslag. En slik reform reiser flere kompliserte spørsmål. Regjeringen ønsker derfor å drøfte enkelte overordnede spørsmål med Stortinget før det legges fram en egen lovproposisjon. I det følgende blir det gjort rede for innholdet av, og konsekvensene ved, en generell merverdiavgiftsplikt for tjenester, slik som foreslått av Storvik-utvalget. I tillegg gir Regjeringen noen vurderinger om hvordan man ser for seg en mulig reform.

På bakgrunn av behandlingen i Stortinget, vil Regjeringen komme med konkrete forslag i en egen lovproposisjon før påske 2000, med iverksetting fra 2001.

4.2.2 Bakgrunnen og behovet for endringer i dagens system

4.2.2.1 Generelt om merverdiavgiften og gjeldende rett

Merverdiavgiften er en generell omsetningsavgift som skal skattlegge det endelige forbruket av varer og visse tjenester. Den ble innført fra 1. januar 1970 ved lov av 19. juni 1969 nr. 66. Den etterfulgte omsetningsavgiften (sisteleddsavgiften), som var en avgift som ble lagt til siste ledd i omsetningskjeden.

Merverdiavgift skal beregnes i alle omsetningsledd. Fordi registrerte næringsdrivende får fradrag for avgift på sine innkjøp, er merverdiavgiften ikke avhengig av antall omsetningsledd. Det er først når varen eller tjenesten er omsatt til den som etter systemet anses som forbruker, og som ikke har fradragsrett for den avgiften som er fakturert av selgeren, at avgiftsbelastningen oppstår.

Bakgrunnen for å gå over til merverdiavgiftssystemet var bl.a. å unngå skjult avgiftsbelastning ved at næringsdrivende kalkulerte inn avgift på investeringskostnader i prisberegningen og avgiftsgrunnlaget for sin omsetning. Det ble også lagt vekt på at merverdiavgiftssystemet ville virke mer nøytralt ved at det ville gi mindre vridninger i etterspørselen og næringsstrukturen enn ved sisteleddsavgiften. Dessuten var overgangen til merverdiavgiftssystemet i tråd med en tilsvarende omlegging i flere sentrale land i Europa.

Merverdiavgiftsloven fastsetter generell avgiftsplikt på varer. Særskilte unntak er spesifikt nevnt i loven. Avgiftsplikten for tjenester avgrenses derimot ved at loven gir en positiv oppregning av hvilke tjenester som er avgiftspliktige. Tjenester som ikke er spesifikt nevnt i loven faller dermed utenfor avgiftsplikten. Dette gjelder bl.a. nye tjenester. Det norske merverdiavgiftssystemet skiller seg på dette punktet fra regelverkene i EU og andre OECD-land, hvor det foreligger generell merverdiavgiftsplikt på tjenester.

Omsetning av tjenester var, med få unntak, ikke avgiftspliktig under sisteleddssystemet. Ved innføringen av merverdiavgiftssystemet ble avgiftsområdet for tjenester vesentlig utvidet. Hensynet til et mest mulig nøytralt system tilsa at tjenester som ble omsatt mellom næringsdrivende, også måtte gå inn under merverdiavgiftsområdet.

Dagens regelverk er i liten grad endret siden merverdiavgiftsloven ble vedtatt i 1969. Hvilke tjenester som omfattes av avgiftsplikten og hvilke som faller utenfor er fremdeles basert på en fortolkning av det regelverket og den begrunnelse som ble gitt i 1969. Siden den gang har omsetningsformene endret seg og tjenestesektoren har økt sterkt i omfang. På denne bakgrunn ble det satt ned et utvalg i 1985 som fikk i oppgave å vurdere merverdiavgiftsloven i forhold til nye varer og tjenester, med hovedvekt på edb-området. Utvalgets utredning gir, til tross for at den ble lagt fram for snart 10 år siden, et godt grunnlag for å vurdere endringer i merverdiavgiften, og har derfor fått en sentral plass i denne gjennomgangen.

4.2.2.2 Merverdiavgiftens plass i skatte- og avgiftssystemet

De ulike delene av skatte- og avgiftssystemet har ulike egenskaper og skal ivareta ulike hensyn. Ved utformingen av det samlede skatte- og avgiftssystemet, er det ønskelig å sørge for jevn inntektsfordeling, lave administrative kostnader og effektiv bruk av ressurser, herunder begrense omfanget av helse- og miljøskadelige aktiviteter.

For å kunne innarbeide slike hensyn på en god måte, er det hensiktsmessig å etablere en arbeidsdeling mellom de ulike delene av skatte- og avgiftssystemet. Fordelingshensyn bør i første rekke ivaretas gjennom inntekts- og formuesbeskatningen, mens særavgifter bør benyttes til å prise indirekte virkninger knyttet til helse- og miljøskadelige aktiviteter.

Både fordelings- og effektivitetshensyn kan tale for en differensiering av forbruksbeskatningen. Av administrative og systemtekniske grunner vil det imidlertid være tilnærmet umulig å ivareta slike hensyn innenfor merverdiavgiftssystemet. Merverdiavgiftssystemet skal først og fremst skaffe inntekter til å finansiere offentlige utgifter. For at dette skal gjøres på en effektiv måte og til lave administrative kostnader, bør avgiften utformes som en generell avgift på forbruk. Dersom det er behov for å differensiere forbruksbeskatningen ut fra andre hensyn, bør dette som hovedregel gjøres ved hjelp av særavgiftene. Flere land praktiserer imidlertid systemer med differensiert merverdiavgift, først og fremst med lavere sats på matvarer og enkelte tjenester. Dersom det skal benyttes differensierte satser, bør dette gjøres på klart avgrensede områder som kan begrunnes særskilt.

Merverdiavgiften er en av statskassens viktigste inntektskilder, og bidrar til å finansiere en fjerdedel av statsbudsjettets utgifter. Tjenestenes andel av forbruket har økt fra 39 pst. av samlet privat forbruk i 1978 til 46 pst. i 1998, jf. figur 4.1 a og b. Andelen tjenesteforbruk forventes å øke ytterligere i årene framover. I tillegg kommer det stadig nye tjenester inn i markedet, som med dagens hjemmel ikke vil bli avgiftspliktige. Det er derfor viktig for statens framtidige inntekter at lovhjemmelen blir endret, slik at nye tjenesteområder blir omfattet av merverdiavgiftsplikten. Dette gjelder uavhengig av hvorvidt dagens tjenester avgiftslegges eller ikke.

1) Anslag i Langtidsprogrammet 1998-2001.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Dagens merverdiavgiftssystem innebærer en betydelig forskjellsbehandling mellom varer og tjenester. Denne forskjellsbehandlingen synes ikke å ha en klar begrunnelse, men må snarere ses på som resultatet av en mer eller mindre tilfeldig utvikling over tid. Dagens avgrensning er delvis utilsiktet og kan framstå som urimelig. Unntak fra avgiftplikten representerer en overføring av avgiftsbyrden fra virksomheter som er utenfor merverdiavgiftssystemet til dem som er innenfor.

Generelt er det grunn til å anta at dagens avgrensning mht. avgiftsplikt, medfører at merverdiavgiften blir krevd inn til høyere samfunnsøkonomiske kostnader enn om alle varer og tjenester ble behandlet likt. Et bredere grunnlag gir muligheter for å holde satsen på merverdiavgiften lavere.

4.2.2.3 Problemer knyttet til gjeldende rett og behovet for endringer

Avgiftsregelene på tjenesteområdet innebærer at tjenester i utgangspunktet ikke er avgiftspliktige. Avgiftsplikten er avhengig av at den for hver enkelt tjeneste, uttrykkelig eller ved fortolkning, framgår av loven. Fordi det er et snevert avgiftsområde for tjenester, skaper dette et fokus på grensedragningen mellom hhv. avgiftspliktige og avgiftsfrie tjenester. Disse grensedragningene gir et detaljert og vanskelig tilgjengelig regelverk, som er ressurskrevende for både næringsdrivende og avgiftsforvaltningen. Problemene er godt synlige bl.a. innen området for EDB, jf. boks 4.1.

Det er grunn til å tro at fokuseringen på avgrensingsproblemene forsterkes av at det anvendes en relativt høy avgiftssats på de områdene som er avgiftsbelagte. Systemet oppmuntrer dermed til nærings- og forbruksvalg som ikke er omfattet av merverdiavgiften. Dette fører både til en konkurransevridning mellom ulike næringsvirksomheter og mellom konkurrerende varer og tjenester, jf. eksempler i boks 4.2.

I henhold til dagens regelverk kan enkelte virksomheter ha omsetning både innenfor og utenfor avgiftsområdet. Disse virksomhetene blir stilt overfor særskilt kompliserte regler. Regelverket forutsetter at inngående merverdiavgift blir fordelt slik at avgift på anskaffelseskostnader kun kommer til fradrag dersom anskaffelsene er til bruk i den avgiftspliktige delen av virksomheten. Dette gjelder f.eks. transportnæringer som kombinerer avgiftspliktig godstransport med avgiftsfri persontransport. Det samme gjelder for hotell- og restaurantnæringen, hvor utleie av rom er avgiftsfritt, mens servering av mat er avgiftspliktig, jf. boks 4.3. Det er også problemer med å fordele inngående avgift for virksomheter innen bygg- og anleggsbransjen. Prosjektering, tegning, konstruksjon og annen teknisk bistand for arbeid på vare, bygg, anlegg eller fast eiendom, herunder oppføring, ombygging, reparasjon, vedlikehold mv. er etter gjeldende regelverk avgiftspliktig. Administrative tjenester som f.eks. bygge- eller prosjektledelse levert som selvstendig ytelse i tilknytning til bygnings- og anleggsoppdrag, er derimot ansett å ligge utenfor merverdiavgiftslovens avgiftspliktige område. Dette regelverket kan medføre at bedrifter vil velge ulike tilpasninger for å betale minst mulig avgift. Eksempler på dette kan være deling av kontrakter eller utskilling av selskaper. Slike tilpasninger er med på å beslaglegge ressurser, både i næringen og i avgiftsforvaltningen.

Dagens regelverk fører også til skjult avgiftsbelastning, jf. boks 4.4. Dette er tilfelle til tross for at en av hovedintensjonene ved innføringen av merverdiavgiftssystemet nettopp var å unngå all form for kumulasjon. En generell avgiftsplikt på varer og tjenester vil hindre slike effekter.

Et hovedproblem ved dagens regelverk er behandlingen av nye tjenester. Den loven som ble vedtatt av Stortinget i 1970 framstår i dag som utilstrekkelig f.eks. i spørsmålet om avgiftsforholdene ved elektronisk handel. Produkter kan i dag anskaffes ved bruk av Internett, så vel «online» som «offline», og konkurrerer dermed med varer og tjenester omsatt i mer tradisjonelle former. Uklare hjemler for avgiftsplikt danner grunnlag for konkurransevridninger fordi «like» produkter behandles ulikt. Dagens regelverk er ikke tilpasset de nye formene for omsetning. På den måten svekkes også forutsigbarheten og de næringsdrivendes mulighet til bl.a. å oppfylle de krav som stilles til virksomhetens drift og regnskap. Avgiftsmyndighetenes kontrollmuligheter svekkes tilsvarende.

4.2.2.4 Forholdet til internasjonalt regelverk og arbeide

Innen EU er det generell avgiftsplikt både for varer og tjenester. Dette følger av EUs 6. avgiftsdirektiv. Også de fleste andre land i OECD-området har generell avgiftsplikt på tjenester. Globaliseringen særlig når det gjelder tjenester, har økt presset for å finne internasjonale løsninger. I regi av OECD utføres det, parallelt med EU og WTO, et omfattende arbeide bl.a. for å finne løsninger på de problemstillingene som elektronisk handel reiser for skatte- og avgiftsmyndighetene i medlemslandene. Dette arbeidet er nærmere omtalt i St.meld. nr. 41 (1998-99) Om elektronisk handel og forretningsdrift.

4.2.2.5 Generell merverdiavgiftsplikt på tjenester ?

Merverdiavgiftsystemet har til hensikt å skaffe staten inntekter ved å avgiftsbelegge forbruk . Dersom avgiftssystemet skal virke nøytralt, bør alt forbruk som et utgangspunkt avgiftsbelegges. En forbruksavgift som bl.a. belastes næringsdrivende, vil kunne påvirke næringsdrivende i deres valg av virksomhet, og derved skape vridninger mellom virksomheter som i utgangspunktet bør stilles likt. En bredest mulig reform vil være det beste virkemidlet for å demme opp for konkurransevridninger, avgrensningsproblemer, kumulative effekter og forsøk på omgåelser. Dette er også i tråd med Storvik-utvalgets konklusjon, jf. nedenfor.

Mange av de problemene som er beskrevet ovenfor vil langt på vei kunne løses ved å innføre generell avgiftsplikt på tjenester. Rent lovteknisk kan dette gjennomføres ved å «speilvende» gjeldende regelverk for tjenester, slik at all omsetning av tjenester blir avgiftspliktig. Unntakene må da spesifiseres særskilt. Dette vil svare til de reglene som gjelder for varer. Det vil også være likt med reglene i de land det er naturlig for Norge å sammenligne seg med. En speilvending vil i seg selv forenkle regelverket og spare næringsdrivende og myndigheter for ressurser. En forutsetning er imidlertid at det ikke etableres for mange og omfattende unntak fra avgiftsplikten. Det vil kunne skape nye avgrensningsproblemer og nye situasjoner med forskjellsbehandling og konkurransevridninger.

Som et alternativ til en speilvending er det også mulig å utvide dagens avgiftspliktige område til å omfatte flere tjenester. En del av avgrensningsproblemene knyttet til dagens regelverk ville sannsynligvis kunne reduseres noe ved en slik løsning. Rent lovteknisk har imidlertid erfaringen vist at det er vanskelig å formulere og videreutvikle et regelverk som baserer seg på en positiv oppregning av tjenester. En vil bli stilt overfor en rekke nye avgrensningsproblemer, som over tid kan gi enda større administrative kostnader. Et gjenstående hovedspørsmål er for øvrig hvordan nye tjenester skal kunne fanges opp uten at det krever konkret lovendring.

En ren lovteknisk endring, uten reell utvidelse av avgiftsområdet, vil likevel være bedre enn dagens merverdiavgiftssystem. En konsekvens vil bl.a. være at nye tjenester automatisk vil bli å regne som avgiftspliktige, med mindre de faktisk lar seg innfortolke i et av unntakene. En slik speilvending vil også gi bedre forutsigbarhet og praktisering av regelverket for alle parter.

4.2.3 Storvik-utvalgets forslag om generell merverdiavgift på omsetning av tjenester

4.2.3.1 Nærmere om utvalget

I 1985 ble det oppnevnt et offentlig utvalg ledet av Kjell Storvik. Merverdiavgiftsutvalget ble nedsatt for å vurdere blant annet rettssikkerhets- og konkurransevridningsspørsmål i merverdiavgiftssystemet samt en skisse til forenklet merverdiavgiftssystem fremsatt av Norsk Tjenestemannslag. Utvalget ble også bedt om å vurdere hvordan det avgiftspliktige området burde utformes med sikte på nye varer og tjenester. Det ble særlig vist til avgiftsplikten for omsetning av varer og tjenester vedrørende edb. Ved brev av 25. november 1987 fra Finansdepartementet ble utvalgets mandat utvidet til å utrede spørsmålet om en utvidelse av plikten til å svare merverdiavgift på tjenesteområdet.

Storvik-utvalget ble bedt om å prioritere sistnevnte del av arbeidet og avga i mai 1990 en delutredning, NOU 1990:11 Generell merverdiavgift på omsetning av tjenester. Innføringen av en generell hjemmel for avgiftsplikt på tjenester ble av utvalget vurdert opp mot muligheten for en utvidelse av tjenesteområdet innenfor gjeldende regelverk. Av innstillingen framgår at utvalget tilrår en bredest mulig reform i form av generell merverdiavgiftsplikt på tjenester, hvor unntakene er særskilt begrunnet. I det alt vesentlige er innstillingen enstemmig.

4.2.3.2 Prinsipper lagt til grunn av utvalget

Storvik-utvalget framhevet i sin utredning visse prinsipper som burde vektlegges ved utformingen av et generelt merverdiavgiftssystem. En del av de prinsippene som framheves gjør seg også gjeldende når utvalget vurderte hvilke hensyn som kan begrunne unntak fra den generelle avgiftsplikten.

Merverdiavgiften er en generell forbruksavgift

Merverdiavgiften er en avgift på forbruk i vid forstand. Derfor bør den i utgangspunktet omfatte alt konsum av varer og tjenester. Av den grunn må det gis en særskilt begrunnelse for å unnta enkelte kategorier av varer og tjenester. Dette betyr at de tjenestene som ble holdt utenfor da merverdiavgiftssystemet ble innført i 1970, bør vurderes på nytt. Dette er nødvendig for å se om de forholdene som den gang begrunnet fritak, fremdeles gjør seg gjeldende.

En viktig egenskap ved merverdiavgiften er at næringsdrivende har rett til fradrag for inngående merverdiavgift. Fradragsretten betyr at de registrerte næringsdrivende ikke blir belastet avgift ved sine kjøp av varer og tjenester til virksomheten. Næringsdrivende som driver virksomhet utenfor merverdiavgiftens område blir derimot belastet på lik linje med alminnelige forbrukere for deres anskaffelser til bruk i virksomheten. Det oppstår derved en skjult avgiftsbelastning ved at avgiften tas med i beregningsgrunnlaget for deres omsetning videre.

Merverdiavgiften skal være nøytral

Merverdiavgiftssystemet bør utformes slik at det gir opphav til minst mulig konkurransevridning og avgiftstilpasning. Naturlig sammenlignbare ytelser og ytelser som står i et nært konkurranseforhold til hverandre, bør derfor behandles mest mulig likt. Dette taler også for at avgiften gjøres så generell som mulig.

Et enkelt praktiserbart regelverk

Avgiftssystemet bør også utformes slik at det er enkelt å praktisere både for avgiftsmyndighetene og de avgiftspliktige. Dette gjelder særlig i forhold til reglene om omfanget av avgiftsplikten og retten til fradrag for inngående merverdiavgift. Dagens regelverk fører til at en rekke næringsdrivende har omsetning som faller både innenfor og utenfor avgiftsområdet. Disse problemene vil bli vesentlig redusert dersom unntakene fra avgiftsområdet blir færre, og dersom de avgrenses til klart angitte områder.

Enkelte områder kan imidlertid være så lite egnet for avgiftsplikt at et unntak likevel vil være den beste løsningen. Dette kan gjelde områder hvor det er vanskelig å vurdere om det foreligger «næringsvirksomhet» i merverdiavgiftslovens forstand (f.eks. på kultur- og idrettsområdet), og områder hvor det er komplisert å identifisere det som bør være beregningsgrunnlaget (merverdien) for avgiften (f.eks. på finansierings- og forsikringsområdet). Disse områdene blir gjennomgått nærmere nedenfor.

Hensynet til positivt proveny - unngå «skjult subsidiering»

Merverdiavgiften er en viktig inntektskilde for staten. Dette alene taler for at avgiftsplikten gjøres generell, og at et bredest mulig område trekkes inn under avgiftsplikten. For enkelte tjenester kan imidlertid merverdiavgiftsplikt føre til negativt proveny for staten. Dette gjelder virksomheter som mottar store offentlige subsidier og som omsetter tjenester til langt lavere priser enn kostnadene ved å produsere dem. Som eksempel kan nevnes tjenester innen kulturområdet. De offentlige subsidiene vil ikke inngå i virksomhetens beregning av utgående avgift. Slike virksomheter vil derfor kunne levere såkalte negative omsetningsoppgaver, fordi fradragsretten for inngående merverdiavgift utgjør et større beløp enn beløpet for utgående merverdiavgift. Virksomheten vil i såfall få det overskytende beløpet utbetalt fra statskassen, og avgiften blir dermed en form for skjult subsidiering. Storvik-utvalget mente derfor at dette er et viktig hensyn når en skal vurdere om et tjenesteområde bør holdes utenfor merverdiavgiftssystemet.

Harmonisering i forhold til andre land

Blant de mange land i verden som praktiserer et merverdiavgiftssystem, er Norge et av svært få land som ikke har generell merverdiavgiftsplikt på tjenester. Et norsk avgiftssystem som ikke er tilpasset utenlandske regler, kan få uheldige konsekvenser for enkelte virksomheter som er etablert i Norge. Det vil generelt sett være en fordel om reglene er samordnet. Storvik-utvalget påpeker at dette særlig gjelder ved omsetning av tjenester som har et globalt marked. Som eksempel nevnes finansielle tjenester og forsikring, hvor tjenesten på en enkel måte kan tilbys fra utlandet. Det samme gjelder for enkelte typer meglertjenester. En internasjonal harmonisering på dette området kan imidlertid også tilsi at Norge, dersom slike tjenester er unntatt fra merverdiavgiftsområdet i andre land, innfører tilsvarende unntak. Framveksten av elektronisk handel har forsterket behovet for en internasjonal samordning av merverdiavgiftsregelverket. Dette er en utvikling som i stor grad har skjedd etter at Storvik-utvalget la fram sin utredning i 1990.

4.2.3.3 Utvalgets vurdering av enkelte tjenesteområder

Storvik-utvalget foretok, bl.a. på grunnlag av de prinsippene som er nevnt ovenfor, en vurdering av hvilke tjenester som burde unntas, og hvilke tjenester som burde omfattes av merverdiavgiftsplikten. I det følgende gis en kort oversikt over de vurderingene som utvalget foretok.

Helsetjenester

Storvik-utvalget foreslo at helsetjenester både i offentlig og privat regi skal være utenfor merverdiavgiftsområdet. Det ble lagt til grunn at en generell avgiftsplikt ved omsetning av helsetjenester vil innebære en skjult subsidiering av de institusjonene som fra før av mottar tilskudd fra det offentlige, og som tilbyr helsetjenester gratis eller mot en lav egenandel. Selv om private helsetjenester kan gi et positivt proveny for staten, fant utvalget liten grunn til avgiftsmessig å forskjellsbehandle private og offentlige helsetjenester. En differensiering ville innebære et brudd på nøytralitetsprinsippet, dvs. at like tjenester avgiftsmessig bør behandles likt.

Utvalget var i tvil om tannlegetjenester bør omfattes av et unntak for helsetjenester. Som hovedregel betales det full pris for ordinær tannlegebehandling i motsetning til andre helsetjenester. En avgiftsplikt for denne type tjeneste vil derfor ikke medføre skjult subsidiering fra staten. Storvik-utvalget kom likevel til at også tannlegetjenester bør unntas for å unngå avgrensningsproblemer i forhold til andre helsetjenester.

Sosiale tjenester

Sosiale tjenester omfatter bl.a. virksomhet som utøves i sosiale institusjoner, f.eks. aldershjem, og utenfor institusjonene, som f.eks. hjemmehjelp. En rekke kommunale tilbud som f.eks. tilbud om transport for eldre og funksjonshemmede, går også inn under betegnelsen. Det samme gjelder drift av barnehager, fritidsklubber mv.

Storvik-utvalget foreslo unntak for sosiale tjenester. Det ble vist til at det foreligger ulike betalings- og tilskuddsordninger innen området for sosiale tjenester. Dette vil, i likhet med helsetjenester, føre til skjult offentlig subsidiering. Selv om enkelte sosiale tjenester omsettes mot full betaling, vil en differensiering innebære et brudd på nøytralitetsprinsippet. Hensynet til at like tjenester avgiftsmessig bør behandles likt, taler derfor for at hele området for sosiale tjenester bør holdes utenfor merverdiavgiftsområdet.

Undervisningstjenester

På området for undervisningstjenester viste utvalget til at mange undervisningstjenester blir finansiert fullt ut av det offentlige. Det kan i så fall ikke sies å foreligge omsetning i avgiftsmessig forstand, og en rekke undervisningstjenester vil derfor falle utenfor merverdiavgiftens område. For at like tjenester skal gis lik avgiftsmessig behandling, ble det foreslått unntak også for omsetning av undervisningstjenester som kan likestilles med undervisningstjenestene innen det offentlige skoleverket.

For andre undervisningstjenester skilte utvalget mellom såkalt kompetansegivende og ikke-kompetansegivende undervisningstilbud. Utvalget mente at kompetansegivende undervisning ikke kan anses som forbruk i merverdiavgiftslovens forstand og derfor bør unntas. Trafikkopplæring for å få førerkort for vogntog, ble f.eks. foreslått unntatt. Derimot ble ikke-kompetansegivende undervisning, som f.eks. danseskole- og rideskoleundervisning, foreslått omfattet av avgiftsområdet. Utvalget var oppmerksom på at dette i mange tilfeller ville kunne føre til at én og samme virksomhet får omsetning både innenfor og utenfor avgiftsområdet, og at dette kompliserer regelverket. Av hensyn til nøytralitsprinsippet i merverdiavgiftssystemet, fastholdt utvalget likevel at en del av området for undervisningstjenester burde avgiftsbelegges.

Utleie av fast eiendom

Utleie av fast eiendom er holdt utenfor avgiftsområdet iht. merverdiavgiftsloven av 1969. Storvik-utvalget mente at utleie av fast eiendom i utgangspunktet fortsatt burde holdes utenfor. Spesielt når det gjelder utleie av privatboliger, vil en avgiftsplikt innebære så store avgiftsrettslige og avgiftstekniske problemer at det av den grunn bør unntas.

Ved utleie av næringseiendommer foreligger det etter gjeldende regelverk adgang for næringsdrivende til frivillig å la seg registrere for oppføringen av bygget. Dette likestiller avgiftsmessig denne type næring med avgiftspliktige virksomheter som selv står for oppføringen og har full fradragsrett for avgift på oppføringskostnadene. Storvik-utvalget foreslo en utvidelse av denne registreringsadgangen, slik at registreringen både omfatter oppføringen og driften av næringseiendom. Dette vil gi en bredere avgiftsmessig likestilling og styrke nøytraliteten innen tjenesteområdet for utleie av fast eiendom.

Utvalget fant ikke grunn til å foreslå at utleie av rom i hoteller o.l. skal unntas fra avgiftsområdet. Merverdiavgiftsplikt på slik overnattingsvirksomhet reiser ikke de rettslige og systemtekniske problemene som utleie av fast eiendom for øvrig. Derimot vil en avgiftsplikt løse mange av de kompliserte avgrensningsproblemene som følger av gjeldende regelverk. Avgiftsplikt vil bl.a. medføre at hotellnæringen ved bygging av fellesarealer slipper å måtte fordele utgiftene i virksomheten mellom den avgiftsfrie overnattingsdelen og den avgiftspliktige serveringsdelen, slik de må i dag. Det ble av utvalget heller ikke foreslått unntak fra avgiftsplikten for utleie av parkeringplass og for utleie av plass til opplag av båter.

Persontransport

Storvik-utvalget foreslo at persontransport skal omfattes av den generelle avgiftsplikten. Det ble vist til at det, etter gjeldende bestemmelser, ved kjøp av persontransporttjenester blir betalt en skjult avgift. Dette skyldes at persontransportnæringen er utenfor avgiftsområdet og derfor også er avskåret fra å fradragsføre avgift på anskaffelsekostnader til bruk i virksomheten. Ved kjøp av persontransporttjenester, vil denne avgiften utgjøre en del av grunnlaget for prisberegningen på tjenesten, men være skjult for kjøper. Som en følge av at en rekke virksomheter som omsetter persontransporttjenester også driver innen varetransport, oppstår dessuten problemer med å fordele fradragsretten mellom den avgiftspliktige og den avgiftsfrie delen av virksomheten. Disse problemene med å fordele fradrag for inngående avgift kompliserer regelverket betraktelig.

Utvalget pekte imidlertid på at det ytes betydelige tilskudd på området for persontransport. Innføringen av avgiftsplikt for denne type tjenester vil derfor i mange tilfeller bety en indirekte subsidiering. Avgiftsresultatet på virksomhetens omsetningsoppgave vil kunne gi et større beløp i inngående enn i utgående avgift, og dermed medføre tilbakebetaling fra staten. Til tross for dette mente utvalget at det ikke forelå tilstrekkelig grunn til å holde persontransport utenfor et system med generell avgiftsplikt på tjenester. Det ble vist til at varetransport og annen form for kommunikasjon også vil være innenfor avgiftsområdet.

Det ble foreslått at bestemmelsen som avskjærer fradragsretten for anskaffelse av personkjøretøyer opprettholdes for personkjøretøyer til bruk i annen virksomhet enn persontransport mot vederlag. Personkjøretøyer til bruk i kjøreskoler ble foreslått unntatt.

Reisebyråer

Reisebyråenes formidlingstjenester ble også foreslått tatt inn under den generelle avgiftsplikten på tjenester. Det ble vist til at deres virksomhet ofte henger nøye sammen med tjenesteområdet for personbefordring. Dersom reisebyråvirksomhet holdes utenfor avgiftsområdet, vil også virksomheten være avskåret fra å fradragsføre inngående merverdiavgift på anskaffelse f.eks. av personbefordringstjenester til bruk i virksomheten. For å unngå «skjult» avgiftsbelastning mente utvalget at reisebyråvirksomhet bør behandles likt med persontransport og overnattingstjenester.

Posttjenester

Posttjenester ble også vurdert av utvalget. De konkluderte med at postombringelse bør unntas fra avgiftsområdet. Pakkepost og budbiltjenester ble imidlertid av hensyn til konkurransenøytralitet foreslått omfattet av avgiftsplikten. Det er her viktig å peke på at det har skjedd store endringer av Postens virksomhet i tiden etter utvalget avga sin utredning. Postombringelse har blant annet fått konkurranse fra merverdiavgiftspliktige tjenester som telekommunikasjon, internett mv.

Advokattjenester

Flertallet i Storvik-utvalget foreslo at advokattjenester ble omfattet av merverdiavgiftsplikten. Utvalget mente at avgiftstekniske og kontrolltekniske hensyn tilsa merverdiavgift på advokattjenester. Dette skyldes bl.a. at advokater også vil yte andre tjenester som foreslås tatt inn under avgiftsområdet, f.eks. eiendomsmegling, inkassovirksomhet og forretningsførsel. Et unntak for advokater vil svekke nøytraliteten i forhold til andre avgiftspliktige rådgivnings- og mellommannstjenester. Avgrensningsproblemer som følge av et unntak for advokattjenetser ble antatt atskillig større enn f.eks. et unntak for finansielle tjenester.

Utvalgets flertall tilføyde at et unntak for slike tjenester vil innebære en skatteutgift og en skjult form for subsidiering av alle brukere av slike tjenester. For å tilgodese ressurssvake grupper i samfunnet og sikre deres rettssikkerhet, ble det ansett som et bedre tiltak å utvide ordningen med fri rettshjelp.

Mindretallet på en person mente at advokattjenester burde unntas. Det ble pekt på at en eventuell avgiftsplikt vil svekke rettssikkerheten og gi avgrensningsproblemer i forhold til finansielle tjenester som er foreslått holdt utenfor avgiftsområdet. Et unntak for advokattjenester ble av mindretallet heller ikke ansett å by på avgiftstekniske problemer.

Inkassotjenester

Utvalget fant ingen grunn til å unnta tjenester som gjelder inkasso- og kredittopplysninger fra avgiftsplikten. Det ble vist til at avgiftsplikt på dette området ikke gir avgiftstekniske problemer av betydning. Derimot vil et eventuelt unntak kunne gi tilfeller av skjult avgift, fordi inkassovirksomheten ikke får fradragsført inngående avgift på kostnader knyttet til virksomheten. Inkassotjenester ytes ofte til avgiftspliktige virksomheter som i så fall også vil være avskåret fra å fradragsføre den skjulte avgiften som ligger i vederlaget. Når det gjelder kredittopplysningsvirksomhet, mente utvalget at den burde likestilles med annen opplysnings- og informasjonsvirksomhet som går inn under den generelle avgiftsplikten.

Administrativ, organisatorisk og teknisk bistand og rådgivning, herunder økonomisk rådgivning (konsulentvirksomhet)

Dette tjenesteområdet ble av Storvik-utvalget i sin helhet foreslått omfattet av avgiftsplikten. Hensynet til nøytralitet i avgiftssystemet talte etter utvalgets mening for at tjenestene ble dekket av den generelle avgiftsplikten. Avgiftsplikt ble ikke ansett å medføre avgiftstekniske vansker. Tvert imot mente utvalget at avgiftsplikt på dette tjenesteområdet vil bety en vesentlig forenkling, bl.a. i forhold til de betydelige avgrensningsproblemene som i dag foreligger innen området. Utvalget var likevel oppmerksom på at det kan tenkes å oppstå nye avgrensningsproblemer som følge av forslaget om å holde finansielle tjenester utenfor. Ulempen ved en slik løsning ble likevel ansett som betydelig mindre enn f.eks. de avgrensningsspørsmålene som ville oppstå dersom økonomisk rådgivning også skulle holdes utenfor avgiftsområdet. Ethvert unntak på dette feltet ville, etter utvalgets vurdering, gi avgrensningsproblemer og spørsmål knyttet til avgiftsfordelingen for virksomheter som har kombinert avgiftspliktig og avgiftsfri omsetning.

Forskningstjenester

Storvik-utvalget mente at forskningstjenester burde omfattes av den generelle avgiftsplikten. Begrunnelsen for dette var å oppnå avgiftsmessig nøytralitet mellom forskningstjenester som utføres i egen regi og forskningstjenester som kjøpes fra andre. Dersom forskningsområdet holdes utenfor avgiftsområdet, vil det kunne gi opphav til skjult avgiftsbelastning ved næringsdrivendes kjøp av slike tjenester. Utvalget var oppmerksom på at avgiftsplikt vil medføre avgrensningsproblemer, f.eks. i forhold til avgiftsfrie undervisningstjenester. Disse problemene må imidlertid vurderes opp mot de avgrensningsproblemer som også ville oppstå dersom forskningstjenester skulle holdes utenfor avgiftsområdet. Det ville i så fall måtte avgrenses mot bl.a. ulike former for avgiftspliktige konsulenttjenester. Avgrensningsproblemer i forhold til forskningstjenester vil oppstå uansett om de unntas eller tas med i den generelle avgiftsplikten. Utvalget mente imidlertid at de fleste hensyn talte for at forskningstjenester bør være innenfor avgiftsområdet.

Finansierings- og forsikringsvirksomhet

Utvalget foreslo at finansierings- og forsikringsvirksomhet unntas fra den generelle avgiftsplikten. Forslaget begrunnes med problemer ved fastsettelsen av beregningsgrunnlaget for merverdiavgiften, nærmere bestemt hva som utgjør tjenestens merverdi. Det ble samtidig pekt på at det at en så stor sektor holdes utenfor avgiftsområdet, innebærer et klart brudd på merverdiavgiftssystemets nøytralitetsprinsipp. De avgiftstekniske problemene ved å innføre avgiftsplikt for disse tjenestene ble imidlertid av utvalget ansett for å være av en slik art at en løsning hvor tjenestene unntas, var å foretrekke. Det ble også vist til at finansierings- og forsikringsvirksomhet ikke er innenfor avgiftsområdet i andre land. Utvalget anbefalte derfor at man også ser an den internasjonale utviklingen.

Tjenester som gjelder forvaltning, f.eks. av aksjer og obligasjoner, og tjenester som ytes av factoringselskaper, ble av utvalget anbefalt avgiftspliktig. Med unntak av rene kredittytelser, må disse tjenestene ses i sammenheng med likeartede tjenester som er foreslått tatt inn under avgiftsområdet, f.eks. tjenester som administrativ bistand. Utvalget mente at det ikke var grunnlag for å foreslå unntak for disse tjenestene.

Formidlingstjenester

En generell merverdiavgift på tjenester vil omfatte formidlingstjenester, og utvalget fant ikke grunnlag for å foreslå et unntak for disse. Utvalget påpekte at det vil innebære en forenkling av regelverket om disse tjenestene tas med under avgiftsområdet. Når det gjelder finans-, fonds-, forsikrings- og valutamegling, tilsier imidlertid konkurransesituasjonen i forhold til utenlandske meglervirksomheter, at disse ikke bør bli avgiftspliktige. En eventuell avgiftsplikt på slike meglertjenester vil føre til at motparten i transaksjonene, f.eks. banker og private, vil foretrekke å kjøpe tilsvarende tjenester fra andre land hvor tjenesten er unntatt merverdiavgift.

Kringkastingstjenester

Storvik-utvalget foreslo heller ikke unntak for kringkastingstjenester. Hensynet til konkurransenøytralitet tilsier at all kringkastingsvirksomhet bør være innenfor avgiftsområdet, uansett om det fullfinansieres ved reklame eller ved betaling fra mottaker i form av abonnement eller kringkastingsavgift. Av samme grunn bør omsetning av et program likestilles avgiftsmessig sett. Det bør ikke få betydning for avgiftsplikten om programmet omsettes i form av signaler via eteren eller via kabel, eller om det omsettes ferdig innspilt som en avgiftspliktig vare, f.eks. på videokassett.

Kultur og underholdning

På området kultur og underholdning mente utvalget at det som et utgangspunkt var viktigere å søke lik behandling innen en kategori av tjenester, enn å tilstrebe likebehandling av alle kultur- og underholdningsformer.

Innenfor teater, opera og ballett ble det pekt på at det foreligger betydelige offentlige tilskudd. En eventuell avgiftsplikt vil derfor, for de institusjonene som mottar tilskudd, innebære skjult subsidiering. Støtteordninger av ulikt omfang bidrar dessuten til en ytterligere konkurransevridning mellom de enkelte institusjonene. I tillegg vil det være et spørsmål om det foreligger avgiftspliktig næringsvirksomhet i forhold til f.eks. mindre og løsere former for ulike teater- og dansegrupper. Utvalget foreslo på denne bakgrunn at denne gruppen av underholdningstjenester unntas fra den generelle merverdiavgiftsplikten.

Utvalget foreslo videre å unnta bibliotek for utlån av bøker, samt å unnta inngangspenger til museer og gallerier. Merverdiavgift på disse tjenestene vil ikke gi positivt proveny. Et unntak ville dessuten etter utvalgets oppfatning i liten grad føre til konkurransevridning i forhold til andre kulturtjenester.

Konsertvirksomhet, kinodrift og annen kultur- og underholdningsvirksomhet ble derimot foreslått omfattet av avgiftsplikten. De avgiftstekniske problemene ved å avgiftsbelegge denne type forestillinger ble ansett mindre enn for teater-, opera- og ballettforestillinger. Videre ble det vist til at disse underholdningsformene i større grad drives i konkurranse med bl.a. kringkasting og videoutleie.

Storvik-utvalget mente at også tivoli, fornøyelsesparker, sirkus og annen artistopptreden, diskoteker og andre dansetilstelninger burde følge den alminnelige avgiftsplikten. Det samme gjelder messer og utstillinger. Det ble vist til at nøytralitet i forhold til andre former for underholdning, f.eks. kringkasting og kino, tilsier avgiftsmessig likebehandling.

Idrett

Idrettsaktiviteter i regi av idrettslag burde etter utvalgets oppfatning unntas fra avgiftsområdet. Medlemskontingenter burde også holdes utenfor avgiftsplikten der de ikke direkte er knyttet til mottatte tjenester. Av nøytralitetshensyn ble det, på linje med tilsvarende underholdningstilbud, foreslått avgiftsplikt for omsetning av billetter til større arrangementer.

Organisasjoner og foreninger

Medlemskontingenter ble av utvalget ikke foreslått unntatt fra den generelle avgiftsplikten på tjenester. En forutsetning er at kontingenten er å anse som vederlag for varer og tjenester som tilbys medlemmene. Et slikt unntak ville svekket konkurransenøytraliteten i forhold til omsetning utenfor foreninger. Det ble imidlertid vist til at kravet til næringsvirksomhet i en del tilfeller vil begrense avgiftsplikten.

Lotterier

Utvalget foreslo unntak for lotterier som var omfattet av den daværende lotteriloven av 12. mai 1939, samt for fotballtipping, lotto, pengelotteriet og totalisatorspill. Videre ble det foreslått unntak for formidling av slike tjenester. Forslaget innebærer at underholdningsspill omfattes av avgiftsområdet. Utvalget la til grunn at en indirekte beskatning på lotterier best ivaretas gjennom lotteriavgiften.

4.2.3.4 Oppfølging av Storvik-utvalgets utredning

Storvik-utvalgets forslag ble sendt på høring i juni 1990.

Den daværende regjeringen ga en foreløpig vurdering av utvalgets forslag i kapittel 33 i Ot.prp. nr. 35 (1990-91) Skattereformen 1992. Finanskomiteen ga sine merknader i Innst. S. nr. 5 (1990-91) Om reformer i bedrifts- og kapitalbeskatningen og konsekvenser for personbeskatningen. Komiteen støttet innføringen av en generell merverdiavgiftsplikt på tjenester og mente at merverdiavgiftsgrunnlaget i utgangspunktet bør være bredest mulig, slik at eventuelle unntak fra avgiftsplikten må begrunnes særskilt. På side 79 i Innst. S. nr. 5 (1990-91) uttales bl.a.:

«Komiteen vil i denne sammenheng peke på at merverdiavgiften skal være en avgift i vid forstand, og at utgangspunktet for et konsekvent avgiftssystem er at alt forbruk av varer og tjenester skal avgiftsbelegges. Komiteen vil understreke at hensynet til nøytralitet, dvs. at avgiftssystemet ikke skal påvirke forbruksvalg eller næringsstruktur, tilsier at avgiften bør være mest mulig generell. Komiteen vil også påpeke at avgiftsreglene bør være enkle å praktisere og bidra til minimale muligheter for avgiftsunndragelser og utilsiktede avgiftsmotiverte tilpasninger. Dette tilsier bl.a. færrest mulig unntak.»

4.2.4 Økonomiske konsekvenser

I dette avsnittet presenteres de økonomiske konsekvensene av endringer i tråd med Storvik-utvalgets forslag. Dette gjelder både samlede effekter og virkninger for enkelte tjenesteområder. I tillegg er virkningene for distrikter og inntektsfordeling vurdert. Det gjøres oppmerksom på at anslag mv. i stor grad er basert på departementets egne beregninger. Dette skyldes at Storvik-utvalget la relativt liten vekt på de økonomiske aspektene, og at mye er endret siden Storvik-utvalget la fram sin innstilling.

4.2.4.1 Statens inntekter

Storvik-utvalget anslo på bakgrunn av beregninger fra Statistisk sentralbyrå at utvalgets forslag ville gi merinntekter til staten på i underkant av 2 mrd. kroner i 1990 (med en merverdiavgiftssats på 20 pst.). Det ble gitt anslag over fordelingen på en del tjenesteområder, men listen var ikke fullstendig. Det ble presisert at anslagene var usikre. Ikke minst knyttet det seg stor usikkerhet til anslagene for de enkelte tjenesteområdene.

Det er fortsatt stor usikkerhet knyttet til å beregne statens merinntekter fra å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget i tråd med Storvik-utvalgets forslag. Finansdepartementet har på grunnlag av beregninger fra Statistisk sentralbyrå anslått provenyvirkninger av utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget. Anslagene er basert på tall fra nasjonalregnskapet for 1994, og tallene er oppjustert med anslag på vekst i tjenestekonsumet fram til år 2000. Det er lagt til grunn en avgiftssats på 23 pst. Det er forutsatt at de nye tjenesteområdene blir belastet med investeringsavgift etter gjeldende regelverk. Disse inntektene er også tatt med og utgjør om lag 10 pst. av de samlede inntektene. Merverdiavgiftsinntekter som følge av offentlig kjøp av de aktuelle tjenestene er også regnet inn i merinntektene.

Samlet kan Storvik-utvalgets forslag anslås å øke statens inntekter med i størrelsesorden 5,5 mrd. kroner på årsbasis. Tabell 4.5 viser anslag på provenyvirkninger for de enkelte tjenesteområdene. Oppstillingen av de enkelte tjenesteområdene er imidlertid ikke uttømmende. Det kan imidlertid antas at de tjenesteområdene som er av størst betydning for statens inntekter fra merverdiavgiften er med. Det må understrekes at tallene som presenteres for de enkelte tjenesteområdene er svært usikre.

4.2.4.2 Makroøkonomiske konsekvenser

På lengre sikt vil en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget sikre en mer stabil finansiering av offentlige velferdsgoder, og bidra til sammensetningen av forbruket i mindre grad vil bli påvirket av merverdiavgiftssystemet. Det er gjennomført flere analyser som peker på at en slik utvidelse av grunnlaget for merverdiavgiften og en lettelse i investeringsavgiften, kan ha gunstige virkninger på investeringer og verdiskaping på lengre sikt.

Det er gjennomført beregninger på den makroøkonomiske modellen MODAG som viser at etterspørselen etter arbeidskraft på kort sikt kan bli redusert med 0,2-0,4 pst. om merverdiavgiften utvides i tråd med Storvik-utvalgets forslag. I disse beregningene er det lagt til grunn at om lag 3 mrd. kroner av inntektene fra merverdiavgiften blir benyttet til å redusere matmomsen. Lavere etterspørsel etter arbeidskraft på kort sikt skyldes at samlet privat forbruk vil kunne dreie i retning av relativt mer varekonsum og mindre tjenestekonsum. Tjenesteproduksjonen er gjennomgående mer sysselsettingsintensiv og har en lavere andel import enn vareproduksjonen. I tillegg vil enkelte tjenesteytende virksomheter, f.eks. reiseliv og transport, få en merkbart større samlet skatte- og avgiftsbelastning. Dette kan isolert sett bidra til noe redusert aktivitet innen disse næringene. Størstedelen av næringslivet vil imidlertid komme bedre ut, ved at de allerede er innenfor merverdiavgiftssystemet, og derfor vil kunne trekke fra avgift på flere innsatsfaktorer.

Enhver større endring i skatte- og avgiftssystemene vil kunne gi omstillinger i økonomien på kort sikt. Omstillingene som følger av en utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget vil være nødvendige for å sikre samfunnsøkonomiske gevinster som følger av en bedre og mer effektiv ressursutnyttelse i økonomien på lengre sikt. Omstillingskostnadene må antas å være mindre i en situasjon med høy kapasitetsutnytting i økonomien, ved at frigjorte ressurser raskere finner en alternativ anvendelse. Dagens stramme arbeidsmarked og forventninger om fortsatt lav ledighet de nærmeste årene innebærer derfor at eventuelle kortsiktige kostnader som skyldes omstillinger som følge av en reform vil dempes betydelig. Til tross for dette vil en slik omlegging som er beskrevet ovenfor måtte antas å bidra til noe lavere etterspørsel etter arbeidskraft på kort sikt. Disse forholdene medfører at det er spesielt gunstig å fase inn en reform av merverdiavgiftssystemet nå.

4.2.4.3 Fordelingsvirkninger

Merverdiavgiften er knyttet til omsetning. Det er derfor ikke mulig å knytte innbetalt avgift til personlige egenskaper som alder, kjønn, familiesituasjon, helsestatus osv. Som en konsekvens av dette vil den normalt være mindre egnet til å ivareta fordelingshensyn enn f.eks. inntektsskatten og kontantoverføringer. Dersom en f.eks. ønsker å tilgodese spesielle grupper, vil det derfor være mer effektivt å benytte andre virkemidler enn merverdiavgiften, jf. NOU 1993: 8 Bør merverdiavgiften differensieres? Hovedbegrunnelsen for å utvide merverdiavgiften er ikke fordelingshensyn, men å oppnå et bedre system for å beskatte forbruk.

Det er likevel viktig at en større omlegging av skatte- og avgiftssystemet ikke gir uheldige fordelingsvirkninger. Basert på forbruksundersøkelsene fra 1975 til 1994 har Statistisk sentralbyrå anslått fordelingsvirkninger av å utvide merverdiavgiften i tråd med Storvik-utvalgets forslag. Analysene indikerer at en slik utvidelse samlet sett har en gunstig fordelingsprofil. Ifølge forbruksundersøkelsene til Statistisk sentralbyrå, bruker husholdninger med høy inntekt en større andel av de samlede forbruksutgiftene på de tjenestene som Storvik-utvalget foreslo ilagt merverdiavgift, enn husholdninger med lav inntekt. Dette avspeiler det forholdet at tjenestene øker som andel av forbruket når inntektene vokser. I tillegg synes barnefamilier å komme bedre ut enn husholdninger uten barn. De gunstige fordelingsvirkningene blir forsterket dersom merverdiavgiften på matvarer blir redusert.

4.2.4.4 Konsekvenser for tjenesteområdene

Økonomiske konsekvenser for tjenester generelt

Virksomheter innenfor de tjenesteområdene som Storvik-utvalget foreslo tatt inn i merverdiavgiftssystemet, vil i utgangspunktet få en fordel ved at merverdiavgiften på anskaffelser til bruk i virksomheten vil bli fradragsberettiget. Fradragsretten avkortes noe ved at det ved fradrag for inngående merverdiavgift på driftsmidler påløper investeringsavgift på 7 pst. Samlet fradrag avhenger bl.a. av virksomhetens produktinnsats og bearbeidingsgrad. Fradraget for inngående merverdiavgift vil i utgangspunktet innebære en kostnadsbesparelse for virksomhetene. Forutsatt at prisen på den aktuelle varen og tjenesten er kostnadsbestemt, vil den kostnadsreduksjon som fradragsretten medfører også redusere grunnlaget for utgående merverdiavgift på avgiftspliktig omsetning. Denne kostnadsbesparelsen gir dermed i utgangspunktet grunnlag for at virksomhetene kan operere med lavere priser (eksklusive merverdiavgift) enn i dag.

I tillegg vil det påløpe merverdiavgift på virksomhetenes omsetning. Merverdiavgift på omsetningen vil bidra til at utsalgsprisen inklusive merverdiavgift vil øke. Størrelsen på økningen vil bl.a. være avhengig av kostnadsbesparelsen som følge av fradragsretten, og hvor mye av merverdiavgiften virksomheten velger å overvelte i prisen. Graden av overveltning i prisene til forbruker vil bl.a. avhenge av konkurransesituasjonen for den enkelte virksomhet. Prisene til forbrukere på de tjenestene som blir merverdiavgiftspliktige vil på grunn av fradragsretten uansett øke med under 23 pst. For de fleste virksomhetene vil kostnadsbesparelsen være av et slikt omfang, at kostnadene ved merverdiavgiften kan antas å øke med i størrelsesorden 15-20 pst., jf. figur 4.2 del a.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Merverdiavgift på de enkelte tjenester vil først og fremst berøre de som ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Dette er husholdninger, offentlig virksomhet og næringsdrivende utenfor merverdiavgiftssystemet. Virksomhetene innenfor de tjenesteområdene som blir merverdiavgiftspliktige, kan dermed oppleve redusert etterspørsel fra forbrukere, offentlig virksomhet og andre uten fradragsrett. Etterspørselen fra næringsliv som allerede er merverdiavgiftspliktig kan imidlertid øke noe ved at de i realiteten kan stå overfor lavere priser (eksklusive merverdiavgift). Figur 4.2 del b viser andeler av tjenestene omsatt til forbrukere i systemet.

Ved at virksomhetene som blir merverdiavgiftspliktige får fradragsrett for inngående merverdiavgift, vil de komme på linje med tilsvarende virksomheter i land hvor de aktuelle tjenestene i dag er merverdiavgiftspliktige. På denne måten kan konkurransemulighetene i forhold til slike virksomheter bedres. Dette vil være en fordel for norske konkurranseutsatte virksomheter. Spørsmålet om uheldige konkurransevridninger som følge av manglende fradragsrett for norske virksomheter, har bl.a. i den senere tid blitt aktualisert i tilknytning til persontransport, og spesielt luftfarten. En virkning av dagens system er at det vil være lønnsomt å fylle flyene med drivstoff i utlandet, fordi man der slipper merverdiavgiftsbelastningen (eksport). Generell merverdiavgiftsplikt vil løse dette, ved at norske virksomheter får full fradragsrett for inngående merverdiavgift på linje med tilsvarende merverdiavgiftspliktige virksomheter i andre land.

For enkelte virksomheter hvor tjenestene ikke omsettes til markedspris eller hvor deler av inntektene kommer fra offentlig tilskudd og liknende, vil utgående merverdiavgift på den avgiftspliktige delen av omsetningen være lav sammenliknet med størrelsen på beløpene som føres til fradrag for anskaffelser til bruk i virksomheten. I slike tilfeller kan virksomhetene ved avgiftsplikt levere negative avgiftsoppgaver. Dette vil innebære at omfanget av fradragene for merverdiavgift overstiger merverdiavgiften på omsetning. Dette kan være tilfelle ved en eventuell avgiftsplikt for helsetjenester, sosiale tjenester, undervisning, kultur og underholdning mv. Avgiftsplikt for slike virksomheter vil dermed gi negativt merproveny for staten. Storvik-utvalget foreslo av den grunn at slike virksomheter holdes utenfor merverdiavgiftssystemet.

Økonomiske konsekvenser for enkelte tjenesteområder

Overnattingstjenester

Den viktigste gruppen som kan bli omfattet av merverdiavgift på overnattingstjenester vil være hotellene. Den tilgjengelige kapasiteten ved hotellene økte gjennom siste halvdel av 1980-årene til tross for sviktende trafikk i samme periode. Hotellsektoren har i løpet av 1990-årene hatt en kapasitetsvekst på over 20 pst. målt i antall senger. I samme periode har antall gjestedøgn økt med over 35 pst. Lønnsomheten er relativt lav for hotellsektoren sammenliknet med andre næringer.

Markedet for hotelltjenester kan deles inn i tre kategorier; turist-/høyfjellshoteller, byhoteller og landhoteller. Byhotellene henvender seg hovedsakelig til næringsdrivende, mens turist-/høyfjellshotellene og landhotellene hovedsakelig henvender seg til private reisende. Dersom det blir gitt fradragsrett for inngående merverdiavgift ved kjøp av overnattingstjenester, vil dette slå ulikt ut for de ulike markedssegmentene avhengig av andelen næringslivskunder. En slik fradragsrett vil særlig være gunstig for byhoteller, som har en stor andel kunder på tjenestereiser.

De ulike hotelltypene har hatt en noe ulik utvikling i perioden 1990-96. For byhotellene var overnattingsveksten i denne perioden større enn veksten i kapasiteten. For de andre kategoriene var overnattingsveksten på om lag samme nivå som veksten i kapasiteten. I 1996 hadde byhotellene en kapasitetsutnytting målt ved overnattinger pr. rom på over 60 pst. Kapasitetsutnyttingen for de andre hotellkategoriene har vært om lag uendret i samme periode, dvs. 40 pst. for landhoteller og drøyt 45 pst. for turist- og høyfjellshoteller. Lønnsomheten for de ulike typer hoteller følger stort sett utviklingen i kapasitetsutnyttelsen. Sett i lys av den relativt lave lønnsomheten i næringen, kan denne utviklingen tyde på at det i enkelte markedssegmenter har bygget seg opp en overkapasitet. På tross av lav lønnsomhet og lav kapasitetsutnyttelse, har det likevel også i disse markedssegmentene i løpet av 1990-årene vært en kapasitetsøkning.

På bakgrunn av hotellsektorens sammensatte struktur, må det forventes at merverdiavgift på overnatting vil gi ulike konsekvenser i de ulike segmentene. Konsekvensene av å innføre merverdiavgift på overnattingstjenester må antas å være minst for byhotellene, som har hatt en høyere lønnsomhet enn andre hoteller. Turist- og høyfjellshotellene og landhotellene vil også komme relativt sett dårligere ut i forhold til byhotellene dersom det gis fradragsrett for merverdiavgiftspliktiges kjøp av overnattingstjenester. Dette skyldes at disse hotellene i mindre grad har næringslivskunder som får fradrag for inngående merverdiavgift. Beregninger som er utført i Finansdepartementet viser at kostnadsøkningen på overnatting i hotellene samlet sett kan bli om lag 10-15 pst. På grunn av konsekvensene for overnattingssektoren, kan det være aktuelt å vurdere redusert merverdiavgiftssats på overnatting slik det er i mange EU-land. Beregninger tyder på at overnattingssektoren ikke vil få noen merbelastning ved en merverdiavgiftssats på i størrelsesorden 8 pst. Anslaget forutsetter at det ikke gis fradragsrett ved kjøp av overnattingstjenester, jf. forslaget fra Storvik-utvalgets flertall. Hvis det gis fradragsrett, vil sektoren ikke få noe merbelastning ved en merverdiavgiftssats på i overkant av 11 pst.

Dersom overnattingstjenester ble merverdiavgiftspliktige med full sats, kan merinntektene anslås til om lag 1 400 mill. kroner på årsbasis. I dette anslaget er det forutsatt at fradragsretten for næringsdrivende kjøp av slike tjenester blir avskåret. Fradraget for inngående avgift ved merverdiavgiftspliktige virksomheters kjøp av overnattingstjenester betyr i størrelsesorden 600 mill. kroner. Merprovenyet hvis fradragsretten for kjøp av overnattingstjenester ikke avskjæres, blir dermed om lag 800 mill. kroner.

Persontransport

Ved full merverdiavgift på persontransport kan staten få merinntekter på i størrelsesorden 2,4 mrd. kroner. Persontransport består av flere ulike transportformer som i ulik grad vil berøres av merverdiavgift. I gjennomsnitt kan kostnadsøkningen bli i størrelsesorden 15 pst.

Av hensyn til å oppnå en god avgrensning, lave administrative kostnader og ikke vri konkurransevilkårene mellom transportformer, bør hele persontransportområdet likebehandles. I det etterfølgende er det en kort drøfting av konsekvensene for de ulike transportformene av å innføre merverdiavgift for persontransporttjenester i tråd med Storvik-utvalgets forslag.

Luftfarten vil sannsynligvis få størst prosentvis kostnadsøkning blant persontransportområdene. Dette skyldes at det allerede er fritak for merverdiavgift ved anskaffelser av bl.a. luftfartøy. Fordelen ved å oppnå fradrag for inngående merverdiavgift vil dermed ikke bli så stor. Økt investeringsavgift kan anslås til om lag 38 mill. kroner.

Kostnadsøkningen er anslått til om lag 20 pst. Med full overveltning i prisene vil dette kunne gi betydelig etterspørselsnedgang fra kundegrupper uten fradragsrett. Andelen kunder med fradragsrett er imidlertid større for luftfarten enn for øvrige transportformer. Anslaget på merproveny fra luftfarten ved full merverdiavgift på persontransport ligger i størrelsesorden 600 mill. kroner.

Ved merverdiavgiftsplikt på persontransport vil jernbanen kunne få en kostnadsøkning på persontransporttjenestene på 10-15 pst. Kostnadsøkningen vil dermed være noe mindre enn for luftfarten. Dette skyldes bl.a. at jernbanen i dag må betale merverdiavgift ved anskaffelse av de viktigste driftsmidlene til virksomheten, i motsetning til luftfarten hvor de viktigste driftsmidlene er fritatt for merverdiavgift. Merverdiavgiftsplikten vil særlig berøre trafikkdelen av jernbanen som er organisert i NSB BA.

Provenykonsekvensene av merverdiavgift og investeringsavgift for de ulike transportområdene går fram av tabell 4.6.

En stor andel av kundene vil betale merverdiavgiften og oppleve denne som en kostnad. Virksomheter som driver persontransport vil dermed i større grad enn andre tjenesteområder belastes merverdiavgift, enten gjennom lavere pris for produktet eller gjennom redusert etterspørsel. På grunn av konsekvensene for persontransporten, kan det være aktuelt å vurdere redusert merverdiavgiftssats på persontransport slik som i mange EU-land. Beregninger viser at en merverdiavgiftssats på i størrelsesorden 9 pst., ikke vil gi noen merbelastning for persontransportsektoren samlet. Figur 4.3 viser kostnadsendringene for de ulike transportformene ved en merverdiavgiftssats på 9 pst.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Reisebyråvirksomhet

Merverdiavgift på reisebyråtjenester vil i praksis innebære avgiftsplikt på provisjonen som belastes oppdragsgivere, som f.eks. overnattingsbedrifter og transportører. Ifølge forslaget fra Storvik-utvalget vil oppdragsgiverne også bli avgiftspliktige, slik at merverdiavgift på provisjonen ikke vil representere noen reell kostnad for oppdragsgiverne siden merverdiavgiften kan fradragsføres. Et sentralt poeng vil være at det ikke innføres ordninger som skaper konkurransevridninger mellom kjøp fra reisebyråene som formidlere av reiseprodukt og direkte kjøp fra leverandørene (overnattingsbedrifter og transportører). For å unngå slike konkurransevridninger er det viktig at reisebyråer står overfor samme regelverk som overnattingsbedrifter og transportører, jf. forslaget fra Storvik-utvalget.

Reisebyråene har tradisjonelt hentet sine inntekter fra provisjoner fra oppdragsgiverne. De senere årene har det blitt stadig mer vanlig å ta betalt direkte fra de reisende i form av gebyrer på bestilling av reiser mv. Reisebyråene får dermed deler av inntektene fra ordinære forbrukere som ikke kan fradragsføre merverdiavgiften.

Merverdiavgift på reisebyråtjenester er beregnet å gi merinntekter på om lag 300 mill. kroner. Anslaget er usikkert. Som følge av at reisebyråtjenester i dag er utenfor merverdiavgiftsområdet, vil de isolert sett få mindre kostnader som følge av et de kan trekke fra inngående merverdiavgift. Denne kostnadslettelsen utgjør imidlertid en liten andel av omsetningen, anslagsvis 2-3 pst. Departementet antar dermed at kostnadsøkningen for reisebyråtjenestene kan bli opp mot 20 pst. Forslaget til utvidelse av merverdiavgiftsområdet innebærer at de viktigste brukerne, bedrifter innenfor reiseliv og transport, også blir merverdiavgiftspliktige. Merverdiavgiften kan dermed forholdsvis enkelt overveltes på kundene som for en stor del har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Overgang fra provisjonsbasert inntjening til direkte gebyrbasert inntjening fra de reisende, vil endre dette. En stor andel av de reisende er ikke merverdiavgiftspliktige og har dermed heller ikke fradragsrett for merverdiavgiften. En overgang til gebyrbasert inntjening kan derfor i større grad føre til at etterspørselen etter reisebyråenes tjenester kan påvirkes av merverdiavgift.

4.2.4.5 Konsekvenser for stat og kommune

Offentlig forvaltning har som regel ikke fradrag for merverdiavgift på anskaffelser, siden forvaltningen i liten grad har omsetning til andre. Merverdiavgift på flere tjenester vil dermed belaste statlig og kommunal forvaltning på samme måte som ordinære forbrukere. I anslaget på merproveny på bakgrunn av Storvik-utvalgets forslag er det medregnet merverdiavgiftsinntekter som følge av offentlig forvaltnings kjøp av de aktuelle tjenestene. Det knytter seg stor usikkerhet til omfanget av statlig og kommunal forvaltnings kjøp av de aktuelle tjenestene. På usikkert grunnlag kan det imidlertid anslås at merutgiftene kan ligge i størrelsesorden 1-1,5 mrd. kroner, dvs. om lag ¼ av totale inntekter fra en generell merverdiavgift slik Storvik-utvalget foreslo. Det er svært vanskelig å gi noen oversikt over fordelingen av dette anslaget på enkelte tjenester og fordelingen på statlig, kommunal og fylkeskommunal virksomhet.

4.2.4.6 Distriktsvirkninger

Beregninger basert på fylkesfordelte forbrukstall indikerer at endringer i levekostnader fordeler seg ganske jevnt mellom fylkene. Det er betydelig usikkerhet i fylkesfordelte forbrukstall, bl.a. som følge av at de årlige forbruksundersøkelsene har for lite utvalg til at de egner seg for fylkesfordeling. Generelt er produksjonen av tjenester lokalisert til byer og tettsteder. Det er i første rekke overnattingsbedrifter og deler av persontransporten som peker seg ut som distriktsnæringer.

Merverdiavgift på overnatting kan ha ulike konsekvenser i ulike distrikter. Konsekvensene avhenger særlig av om det gis fradragsrett for næringsdrivendes kjøp av overnattingstjenester. Grunnen til dette er at andelen næringslivskunder er betydelig større i byhoteller enn i distriktshoteller. En fradragsrett for merverdiavgiftspliktiges kjøp av overnattingstjenester, vil dermed være til størst fordel for byhoteller. Storvik-utvalgets flertall foreslo at fradragsretten ved merverdiavgiftspliktiges kjøp av overnattingstjenester avskjæres, på tilsvarende måte som dagens regler er for servering.

Halvparten av landets samlede hotellovernattinger er konsentrert om de fire fylkene Oslo, Oppland, Buskerud og Hordaland. Disse fylkene har en enda større andel av de utenlandske overnattingene. Alle fylkene har hatt vekst i antall overnattinger i 1990-årene. Hoteller i sentrale strøk har størst kapasitetsutnytting, mens kapasitetsutnyttingen er lavest i distriktene. Hotellsysselsettingens betydning i fylkene målt som andel sysselsatte av befolkningen, ser ut til å være relativt størst i fylker som Oppland, Buskerud og Sogn og Fjordane. Sysselsettingens relative betydning synes å være minst i sentrale strøk, selv om det er i disse områdene det er flest sysselsatte i hotellsektoren.

Både omsetning og lønnsomhet i hotellsektoren varierer med lokalisering. Omsetning pr. sysselsatt og lønnsomheten er generelt sett større i hoteller i sentrale strøk enn i distriktene.

Innenfor persontransport er det særlig flytransport, drosjer og deler av busstrafikken som vil få økte kostnader ved full merverdiavgiftssats på persontransport. Det er enkelte distriktsmessige forskjeller for flytransporten. Basert på Luftfartsverkets årsstatistikk for 1998 har de tre nordligste fylkene om lag 18 pst. av innenlands rutetrafikk, mens de samme fylkene kun har knapt 11 pst. av folketallet. Vestlandsfylkene Rogaland, Hordaland, Sogn- og Fjordane og Møre og Romsdal har om lag 34 pst. av flytrafikken og knapt 26 pst. av folketallet. Flyruter på regionalrutenettet kan bli kompensert gjennom gjeldende avtale mellom flyselskapene og staten. Avtalen er utformet slik at flyselskapet (Widerøe) skal kunne holde uforandrede billettpriser uten at driftsresultatet for selskapet blir påvirket. Flyruter mellom større byer og tettsteder vil få økt belastning av merverdiavgift.

Drosjenæringen er stort sett lokalisert rundt storbyområder. Oslo/Akershus og øvrige storbyområder har nærmere 70 pst. av drosjetransporten. Merverdiavgift på busser synes ikke å ha distriktsmessige konsekvenser av betydning.

På grunn av at merverdiavgift på bl.a. persontransport og reiseliv kan gi uheldige distriktsvirkninger, vil det bli vurdert redusert merverdiavgiftssats på disse sektorene.

4.2.4.7 Administrative konsekvenser

Fastsettelse og innkreving av merverdiavgift skjer i et samspill mellom næringslivets og avgiftsmyndighetenes rutiner og systemer. Rutinene er basert på selvdeklarasjonsprinsippet, hvor den næringsdrivende bl.a. annet står ansvarlig for å oppgi riktige opplysninger om avgiftspliktig omsetning mv. Endringer i avgiftssystemene medfører følgelig endringer i dokument- og prosedyrekostnader for både næringslivet og avgiftsmyndighetene. I tillegg blir avgiftsmyndighetenes ressursbruk til informasjon og kontrollvirksomhet overfor de avgiftspliktige påvirket av endringer i avgiftssystemene.

Generell merverdiavgift på tjenester antas ikke å få store administrative konsekvenser for næringslivet. En stor andel av næringslivet, herunder tjenesteleverandører, benytter tekniske systemer til regnskapsføringen. Slike systemer vil kunne håndtere et merverdiavgiftsoppgjør uten at det er behov for større tilpasninger.

Skatteetatens bemanningsbehov knyttet til behandling og kontroll av omsetningsoppgaver, innkreving av avgifter mv. vil øke ved innføring av generell merverdiavgift på tjenester. Økningen vil være avhengig av antall nye avgiftspliktige.

4.2.5 Null-satser på enkelte varer

Null-satsen på enkelte varer og tjenester

Storvik-utvalget vurderte ikke spørsmål knyttet til merverdiavgiftsregelverket for vareomsetning. I forbindelse med en reform av merverdiavgiftssystemet vil det kunne være aktuelt å vurdere om enkelte av null-satsene bør fjernes. Av innenlands vareomsetning som er null-satset er f.eks. trykt skrift, ferging av kjøretøy og husholdningers kjøp av el-kraft i Nord-Norge. I det etterfølgende drøftes enkelte problemstillinger knyttet til null-sats på trykt skrift. I følge gjeldende regelverk skal det ikke betales merverdiavgift ved omsetning av aviser, bøker og tidsskrifter. En fjerning av fritaket for merverdiavgift på trykt skrift kan anslås å gi et merproveny på om lag 2,3 mrd. kroner på årsbasis. Kostnadsøkningen blir 23 pst., siden trykt skrift i dag har fradragsrett for all inngående avgift. I praksis subsidieres dermed trykt skrift gjennom avgiftssystemet.

Aviser

Null-satsen for aviser utgjør om lag 1 mrd. kroner. Anslaget baseres på at merverdiavgiftssatsen er 0 istedenfor 23 pst. av omsetningsverdi. Siden fritaket er i prosent av omsetningsverdi, vil denne formen for indirekte støtte avhenge av omsetningsverdien på avisene. Slik sett får store aviser med høy omsetningsverdi større støttebeløp enn aviser med lav omsetningsverdi, jf. boks 4.5.

Avisene har inntekter særlig fra salg av aviser, men også fra annonsesalg. Annonsesalg er avgiftsbelagt med 23 pst. merverdiavgift. Avisene er merverdiavgiftspliktige for omsetning av annonser og har fradragsrett for anskaffelser til bruk i slik virksomhet. Generelt har abonnementsaviser større andel av inntektene fra salg av annonser enn løssalgsavisene. Sammenliknet med løssalgsaviser er dermed abonnementsavisene avgiftsbelagt for en betydelig høyere andel av inntektene under dagens regelverk. Belastningen for disse avisene vil dermed bli mindre enn for løssalgsavisene ved en eventuell fjerning av null-satsen. De siste årene har det kommet stadig flere aviser som fullfinansieres gjennom annonsesalg og som distribueres gratis. Slike aviser har dermed en konkurranseulempe under dagens regelverk, bl.a. ved at alle inntektene er avgiftsbelagt.

Det oppstår også konkurransevridninger i dagens regelverk ved at ukeblader er merverdiavgiftspliktige, mens løssalgsaviser, som i noen grad kan hevdes å være konkurrerende, er null-satset. Ukebladbransjen har tatt opp dette spørsmålet, og har bl.a. hevdet at løssalgsavisene i stadig større grad kan betraktes som konkurrerende med ukebladene og at en på denne bakgrunn har ønsket en endring av regelverket.

En fjerning av null-satsen for aviser vil langt på vei løse eventuelle konkurransevridningsproblemer i dagens regelverk, ved at det blir avgiftsplikt på 23 pst. for all omsetning av aviser og ukeblader.

Et offentlig utvalg vurderer for tiden pressens rammevilkår. Vurderinger av pressestøttens betydning for de mediepolitiske målene inngår i dette arbeidet. Utvalget har frist til 15. april 2000.

Bøker og tidsskrifter

Bøker er på samme måte som aviser fritatt for merverdiavgift på omsetningen i siste ledd, mens det kan trekkes fra inngående moms. Null-satsen på omsetning av bøker er beregnet til å utgjøre om lag 1 200 mill. kroner. Fritaket for merverdiavgift kommer både forleggerne og kjøperne til gode. Fritak for merverdiavgift gir størst beløpsmessig støtte til populære bøker med stor omsetning.

En eventuell fjerning av fritaket vil innebære en prisøkning på bøker i størrelsesorden 20 pst., avhengig av graden av overveltning i prisene. Dette må antas å føre til noe lavere omsetning av bøker. En slik nedgang i omsetningen vil få konsekvenser for bl.a. forlagsvirksomhet, bokhandel og grafisk produksjon. Dette kan også gi en kostnadsøkning på skolebøker og lignende. En slik kostnadsøkning kan eventuelt kompenseres gjennom budsjettstøtte.

Merprovenyet ved eventuelt å fjerne null-satsen for tidsskrifter kan på usikkert grunnlag antas å utgjøre om lag 100 mill. kroner. Tidsskrifter som i dag er fritatt vil, på tilsvarende måte som for bøker kunne få en prisøkning opp mot 20 pst. med påfølgende nedgang i omsetning. Dette vil også få konsekvenser for bl.a. forlagsvirksomhet og grafisk produksjon.

Ved vurderingen av null-satsen på f.eks. bøker, bør det tas hensyn til at store deler av bokomsetningen går til offentlige virksomheter som skoler mv., som normalt ikke har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Disse virksomhetene vil få økte kostnader ved en eventuell merverdiavgift.

4.2.6 Investeringsavgiften

4.2.6.1 Innledning

Ved innføringen av merverdiavgiftssystemet 1. januar 1970 ble det, som ledd i omleggingen, også vedtatt en avgift på investeringer mv. Avgiften skal beregnes ved anskaffelse av driftsmidler og visse arbeidsytelser til bruk i virksomheter som omsetter varer og tjenester som er avgiftspliktige etter merverdiavgiftsloven. Investeringsavgiften er i dag en særnorsk avgift og var ved innføringen kun ment å gjelde i en overgangsperiode etter omleggingen fra sisteleddssystemet til merverdiavgiftssystemet. Hensikten var å sikre at det ikke ble en nedgang i inntektene som følge av omleggingen.

Investeringsavgiftspliktige er næringsdrivende som er registrert i henhold til merverdiavgiftslovens bestemmelser. Avgiftsplikten omfatter mer enn det som vanligvis regnes som investeringer og gjelder som hovedregel alle varer som ikke er omsetningsvarer i den avgiftspliktige virksomheten, eller som ikke nyttes som råstoff eller halvfabrikata ved framstilling av varer som omsettes. Videre skal det i et visst omfang beregnes investeringsavgift ved egen framstilling av driftsmidler, og ved arbeid på bl.a. bygg eller anlegg som tilhører virksomheten. Investeringsavgift skal kun beregnes i den grad det foreligger fradragsrett for inngående merverdiavgift ved anskaffelsen. Næringsdrivende blir, som følge av dette, ikke belastet investeringsavgift og merverdiavgift samtidig.

4.2.6.2 Problemer knyttet til investeringsavgiften

Mens investeringsavgiftsloven er relativt generell i sin utforming, er det ved Stortingets årlige skatte- og avgiftsvedtak blitt fastsatt en rekke unntak. For industri og bergverk er f.eks. alle egne driftsmidler som brukes til fabrikkmessig vareproduksjon direkte i selve produksjonsprosessen, samt produksjonsbygninger, lagerbygg for råvarer, og en del transportmidler, fritatt for investeringsavgift. Unntaket omfatter ikke driftsmidler som er knyttet til distribusjon av varer, samt ferdigvarelagre og administrasjonsbygg. Det er også innført et generelt fritak for investeringsavgift innen jord- og skogbruksnæringen. Det er videre innført fritak av miljøhensyn for kommunale kloakkrenseanlegg og kloakkledningsnett. Investeringer i avfallsbehandlingsanlegg, anlegg og utstyr for sortering og gjenvinning av avfall er fritatt, samt investeringer i lokale mottaks- og lagringsanlegg og i de sentrale behandlingsanleggene for spesialavfall. Et regionalt begrenset fritak er fritaket for investeringsavgift for arbeid på bygninger og faste anlegg i Finnmark og Nord-Troms.

De mange unntakene fra investeringsavgiftsplikten gjør regelverket uoversiktlig og komplisert å forholde seg til. Grensen mellom avgiftspliktige og ikke avgiftspliktige virksomheter fører også til forskjellsbehandling og synes tilfeldig begrunnet, jf. boks 4.6.

Som eksemplene viser er unntakene konkrete og lite prinsipielt avgrenset. Dette gjør regelverket uoversiktlig og ressurskrevende både for næringsdrivende og for avgiftsforvaltningen. De totale administrative kostnadene er alene et tungtveiende argument for at investeringsavgiften avvikles.

Aarbakke-utvalget vurderte investeringsavgiften, jf. boks 4.7. Det ble bl.a. uttalt at avgiftsgrunnlaget var tilfeldig og at vridningene som følge av avgiften neppe kunne være tilsiktet. Grønn skattekommisjon vurderte også investeringsavgiften og pekte på at investeringsavgiften var en beskatningsform med relativt høye effektivitetskostnader. Det ble uttalt at de mange unntakene i avgiftsplikten gjør at investeringsavgiften framstår som en særavgift på visse næringer. Analyser omtalt i innstillingen fra Grønn skattekommisjon tyder på at investeringsavgift som rammer ulike næringer ulikt vil ha ugunstige vridningseffekter. Dette innebærer at næringer som ikke rammes av investeringsavgiften vil kunne oppleve overinvesteringer, mens det motsatte vil være tilfellet for næringer som pålegges investeringsavgift. Dette betyr at investeringene kunne vært fordelt annerledes og gitt høyere samlet avkastning. Dette gir et velferdstap for samfunnet.

Skattesystemet bør i minst mulig grad påvirke selve produksjonen av varer og tjenester. Det vil si at det normalt ikke bør ilegges rent fiskalt begrunnede avgifter på bedriftenes kjøp av produserte innsatsfaktorer. Ut fra hensynet til en effektiv bruk av samfunnets ressurser, framstår derfor investeringsavgiften som en svært ugunstig beskatningsform. Det bør heller benyttes indirekte konsumskatter som f. eks. merverdiavgift.

Også Næringslovutvalget pekte på de uheldige sidene ved investeringsavgiften, og foreslo at den ble fjernet.

4.2.7 Regjeringens vurdering

4.2.7.1 Bakgrunn og videre prosess

Det er nå snart ti år siden Storvik-utvalget la fram sin anbefaling om generell merverdiavgift på omsetning av tjenester. Flere regjeringer har siden den gang vurdert spørsmålet om å utvide avgiftsområdet for tjenester, men uten at konkrete forslag er blitt forelagt Stortinget. Regjeringen har hatt spørsmålet til vurdering siden den tiltrådte høsten 1997. Spørsmålet om å innføre generell merverdiavgift på tjenester er vanskelig både politisk og faglig, og reiser en rekke prinsipielle og praktiske problemer. Regjeringen ønsker på denne bakgrunn å presentere sin foreløpige vurdering av spørsmålet, for å få en drøfting av temaet i Stortinget. Regjeringen tar sikte på å komme med konkrete forslag i en egen lovproposisjon før påsken 2000, slik at endringer kan gjennomføres fra 2001.

4.2.7.2 Generell merverdiavgift på tjenester

I Voksenåsen-erklæringen ble det uttalt at regjeringspartiene skulle vurdere endringer i merverdiavgiftssystemet ved å innføre lavere merverdiavgiftssats på matvarer og utvide avgiften til enkelte tjenester. Blant annet på bakgrunn av dette har Regjeringen vurdert spørsmålet om generell avgiftsplikt på tjenester. Generell avgiftsplikt på tjenester vil etter Regjeringens syn gi klarere, enklere og mer forutsigbare regler. En rekke av dagens vanskelige avgrensningsspørsmål antas å forsvinne. I tillegg vil dette gi et mer effektivt avgiftssystem og bidra til at statens inntekter sikres over tid.

Regjeringen vurderer det som fordelaktig at det innføres en generell merverdiavgift på tjenester, slik at all omsetning av tjenester som hovedregel blir omfattet av merverdiavgiften. Eventuelle unntak bør begrunnes særskilt. Dette vil gi et enklere regelverk. Innføring av merverdiavgift på flere tjenester vil øke prisene på de aktuelle tjenestene. Regjeringen mener imidlertid at det som hovedregel er bedre å gi direkte og målrettet støtte til prioriterte områder, enn å benytte særordninger gjennom merverdiavgiftssystemet.

Forenklingsgevinsten blir størst jo færre unntak som gis fra den generelle avgiftsplikten. Dette ble også presisert av Storvik-utvalget. Generell merverdiavgift på tjenester vil dessuten kunne gi staten økte inntekter på lengre sikt ved at nye tjenester blir omfattet av avgiftsplikten. Økte inntekter fra merverdiavgiften i framtiden kan begrense behovet for økninger i andre skatter og avgifter. Både forenklingshensyn, hensynet til konkurransenøytralitet og hensynet til statens inntekter, taler derfor for en generell merverdiavgift på tjenester hvor det avgiftspliktige området gjøres bredest mulig. Fordelingsvirkningene av et bredest mulig avgiftsgrunnlag for tjenester vil også være gunstige.

I OECD-området har alle land, med unntak av USA, et merverdiavgiftssystem og disse landene har, med unntak av Norge, generell avgiftsplikt på tjenester. Avgiftsplikten medfører at næringsdrivende har fradragsrett på sine anskaffelser til virksomheten. Virksomheter i andre land vil derfor for de fleste tjenester ha fullt fradrag for avgift på anskaffelseskostnaden, mens norske virksomheter ikke får tilsvarende fradrag. Den skisserte reformen vil gi utvidet fradragsrett, og på den måten gi norske virksomheter samme konkurransevilkår som utenlandske virksomheter.

I Voksenåsen-erklæringen ble det uttalt at reiseliv og transport skulle holdes utenfor en utvidelse av avgiftsområdet for tjenester. Behovet for en forenkling av dagens regelverk er samtidig spesielt stort innen disse tjenesteområdene. Gjeldende regelverk innebærer at de fleste transportvirksomheter og hoteller driver såkalt delt virksomhet. Transportvirksomhetene driver henholdsvis godstransport, som er avgiftspliktig, og persontransport, som er avgiftsfritt. Hoteller har restaurantdrift, som er avgiftspliktig, og romutleie, som er avgiftsfritt. Regelverket om fradragsretten for slike virksomheter er vanskelig å praktisere fordi fradragsretten er begrenset til anskaffelser til den avgiftspliktige delen av virksomheten. Det er også vanskelig å beregne grunnlaget for den utgående avgiften som skal beregnes av vederlaget på den avgiftspliktige tjenesten.

En utvidelse av avgiftsplikten til å omfatte hhv. romutleie og persontransport vil samtidig gi en tilsvarende utvidet fradragsrett for virksomheten. Næringsdrivende som kjøper denne type tjenester vil i så fall ikke lenger måtte betale for en skjult avgift, men får full fradragsrett for avgift knyttet til disse tjenestene. Dette vil gi større konkurransenøytralitet. Ved at dagens avgiftsbelastning fjernes, vil også konkurranseforholdet for norske transportører i forhold til utenlandske transportører bedres.

Regjeringen vurderer å innføre en redusert merverdiavgiftssats for denne type virksomheter, slik at en unngår kostnadsøkninger for sektorene samlet. Innføringen av avgiftsplikt med redusert sats vil innebære en klar forenkling av regelverket, samtidig som en unngår skjult avgiftsbelastning. Regjeringen har også vurdert det slik at eventuelle uheldige distriktspolitiske virkninger vil bli redusert ved å benytte en lavere sats. Regjeringen vurderer det derfor slik at redusert sats, som gir om lag provenynøytralitet for persontransport og overnatting, vil være en bedre løsning enn dagens regelverk. En slik løsning vil heller ikke være i strid med intensjonen bak Voksenåsen-erklæringen.

4.2.7.3 Andre endringer i merverdiavgiftssystemet som følge av en generell merverdiavgift på tjenester

Innledning

Innføring av en eventuell generell merverdiavgift på tjenester vil kunne gi betydelige merinntekter til staten. Disse kan brukes til ulike lettelser. Regjeringen har foretatt en foreløpig vurdering av aktuelle alternativer. Det er særlig lagt vekt på at de gruppene som får størst merbelastning av at merverdiavgiftsgrunnlaget utvides skal kompenseres. En utvidet merverdiavgiftsplikt på tjenester vil særlig ramme vanlige forbrukere. Regjeringen har derfor vurdert det slik at det foreløpig vil være mest aktuelt å bruke merinntektene til å redusere merverdiavgiftssatsen for matvarer. En omlegging som omfatter generell merverdiavgift på tjenester kombinert med redusert sats for matvarer, vil også gi gunstige fordelingsvirkninger totalt og kunne bidra til redusert handelslekkasje over grensene.

Redusert merverdiavgiftssats på matvarer

Det ble i Voksenåsen-erklæringen uttalt at innføringen av lavere merverdiavgiftssats på matvarer skulle vurderes i forhold til en utvidelse av merverdiavgiftsområdet til å omfatte flere tjenester. Merverdiavgiftssatsen på matvarer i Norge er blant de høyeste i OECD-området. Av nabolandene er det kun Danmark som ikke har lavere merverdiavgiftssats på matvarer, og satsen i Danmark er 25 pst. Sammenliknet med Sverige er avgiftssatsen på matvarer nesten dobbelt så høy. Redusert merverdiavgift på matvarer vil gi reduserte matvarepriser. Dette vil i så fall bidra til en viss utjamning av matvareprisene mellom Norge og f.eks. Sverige. Redusert merverdiavgift på matvarer kan dermed også begrense grensehandelen mot Sverige.

Siden andelen av inntekter som benyttes til matvareforbruk er høyere for lavinntektsgrupper enn for høyinntektsgrupper, vil et slikt tiltak å ha ønskede fordelingsvirkninger.

Regjeringen legger vekt på at en redusert sats bør gjelde alle matvarer slik som ordningen er bl.a. i Sverige. En redusert sats som kun skal gjelde for enkelte matvaregrupper antas å kunne gi store avgrensningsproblemer. En kompensasjonsordning vil i så fall være et betydelig enklere og mer målrettet tiltak overfor en mer snever gruppe av matvarer.

Merverdiavgift omfattes ikke av WTO-avtalen. I den grad økt etterspørsel som følge av en avgiftsreduksjon følges opp av økte priser i jordbruksavtalen, og/eller bidrar til økt omsetning av norske landbruksprodukter, vil imidlertid også skjermingsstøtten øke. Regjeringen legger til grunn at WTO-forpliktelsene uansett skal overholdes.

Et merverdiavgiftssystem med redusert sats vil, med unntak av gjeldende fritaksregel, såkalt null-sats, for enkelte vare- og tjenestegrupper, være nytt i norsk sammenheng. Dette er imidlertid vanlig i de fleste andre land. Redusert sats på matvarer vil involvere et betydelig antall næringdrivende, særlig innen detaljhandelen. Dette vil kreve administrative ressurser både hos de næringdrivende og myndighetene. Ved innføring av redusert merverdiavgift på matvarer, vil det måtte stilles krav om at både innkjøp og omsetning spesifiseres i regnskapene til den enkelte næringsdrivende, slik at det går klart fram hvilke varegrupper og varer som ilegges henholdsvis høy og lav sats. Konsekvensene for dagligvarehandelen (detaljistleddet) av å håndtere ulike merverdiavgiftssatser antas å bli forholdsvis begrenset.

Fjerning av investeringsavgiften

Regjeringen har også vurdert å fjerne investeringsavgiften i forbindelse med en generell merverdiavgift på tjenester. Investeringsavgiften er særnorsk, og det er flere gode grunner for å fjerne den. Investeringsavgiften bidrar for det første til dårlig utnyttelse av produksjonsressursene. Videre bidrar de mange unntakene fra avgiftsplikten til en skattemessig forskjellsbehandling av ulike næringer og investeringer. De mange og kompliserte unntakene bidrar også til høye administrative kostnader for de næringsdrivende og for avgiftsmyndighetene. Fjerning av investeringsavgiften vil komme næringslivet til gode, men vil også gjennom lavere produksjonskostnader gi lavere priser til forbrukerne. Fjerningen av investeringsavgiften antas dessuten å lette overgangen til avgiftsplikt for nye tjenesteområder, og vil være et viktig element i Regjeringens program «Et enklere Norge». Regjeringen vurderer derfor å foreslå å benytte merinntektene fra en merverdiavgiftsreform til å finansiere en fjerning av investeringsavgiften. Investeringsavgiften gir staten årlige inntekter på om lag 6 mrd. kroner.

Hvis investeringsavgiften ikke fjernes, vil den på grunn av dens tilknytning til merverdiavgiftssystemet også omfatte de nye tjenesteområdene som eventuelt blir merverdiavgiftspliktige. Dette vil gjøre den samlede avgiftsbelastningen for disse næringene større.

Null-satsen på enkelte varer og tjenester

Virksomheter som er såkalt null-satset, er avgiftspliktige med full fradragsrett, men skal ikke beregne utgående merverdiavgift av omsetningen (merverdiavgiftssatsen er null). Null-satsen er pga. fradragsretten en særdeles gunstig ordning. Virksomheter som er unntatt fra merverdiavgiftsområdet har ikke fradragsrett og har derfor en mindre gunstig posisjon i forhold til merverdiavgiftsregelverket enn såkalte null-satsede virksomheter. Ved innføringen av merverdiavgiften ble en del vare- og tjenesteområder, av ulike grunner, gitt slik null-sats. Som eksempel nevnes trykt skrift (omsetning av aviser, bøker, tidsskrift), ferging av kjøretøy mv.

Regjeringen mener at det som et utgangspunkt bør være slik at virksomheter med omsetning av varer og tjenester enten omfattes av merverdiavgiftssystemet mht. avgiftsplikt og fradragsrett, eller at virksomheten holdes helt utenfor, dvs. er unntatt. Regjeringen vil avvente vurderingen av den avgiftsmessige behandlingen av aviser til utredningen fra utvalget som vurderer pressens rammevilkår foreligger.

Økt merverdiavgiftssats

Som det går fram ovenfor, ønsker Regjeringen en reform hvor det foretas en betydelig utvidelse av merverdiavgiftsområdet for tjenester, kombinert med en redusert merverdiavgiftssats på matvarer. Samtidig ser Regjeringen behov for å fjerne investeringsavgiften.

For å kunne gjennomføre dette innenfor en provenynøytral ramme, antar Regjeringen det kan bli nødvendig å øke den generelle merverdiavgiftssatsen. En økning av merverdiavgiftssatsen med ett prosentpoeng kan gi merinntekter på om lag 5 mrd. kroner på årsbasis. I et internasjonalt perspektiv kan en merverdiavgiftssats på 24 pst. synes noe høy. Sverige og Danmark har imidlertid 25 pst. som generell merverdiavgiftssats. Høyere sats kan isolert sett bidra til et økt antall avgiftsunndragelser og forsøk på omgåelser av avgiftsplikten. Innføring av generell merverdiavgift på tjenester og fjerning av investeringsavgiften vil på sin side redusere avgrensningsproblemene som dagens unntak fra avgiftsplikten fører med seg. Samlet sett kan derfor de administrative kostnadene og kontrollbehovet bli redusert.

4.3 Eiendomsskatt på kraftanlegg

4.3.1 Bakgrunn

4.3.1.1 Innledning

Det er oppstått betydelig usikkerhet knyttet til i hvilken grad kommunenes inntekter med de nye reglene for eiendomsskatt for kraftanlegg er i tråd med de forutsetningene som Stortinget la til grunn da reglene ble vedtatt. Som varslet i brev av 2. juli 1999 fra finansministeren til Arbeiderpartiets stortingsgruppe, gis det nedenfor en gjennomgang av Stortingets forutsetninger. I tillegg gis en redegjørelse for de økonomiske konsekvensene for kommunene av kraftskattereformen generelt og nye regler for eiendomsskatt spesielt. På bakgrunn av dette konkluderes det i avsnitt 4.3.4 med at det er behov for en fornyet vurdering av provenymålsettingene for eiendomsskatten for kraftanlegg. Det gis også en vurdering av ulike tiltak som kan gi økte inntekter til kommunene fra eiendomsskatt.

4.3.1.2 Skattereformen for kraftforetak

I Ot.prp. nr. 23 (1995-96) fremmet Regjeringen Brundtland forslag om nye skatteregler for kraftforetak. Et formål med forslaget var å innføre et skattesystem som gir minst mulig vridninger, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995-96), side 8:

«Hensynet til å unngå vridninger i foretakenes investeringsbeslutninger er søkt ivaretatt ved at det er lagt stor vekt på at det faktiske overskuddet skal beskattes som i annen næringsvirksomhet. Dette er i tråd med skattereformens prinsipper og sikrer dermed også i stor grad likebehandling mellom ulike bedrifter og næringer. Det er videre lagt vekt på at markedsverdier skal legges til grunn for den takserte verdien av verket og produksjonen.»

I tillegg ble det lagt vekt på at de ulike kraftskattene av hensyn til enkelhet burde være mest mulig basert på de samme inntekts- og fradragsstørrelsene og ta utgangspunkt i de samme kjennetegnene ved foretakene. Finanskomiteens flertall endret i Innst. O. nr. 62 (1995-96) departementets forslag på flere punkter og Stortinget vedtok å innføre de nye skattereglene f.o.m. 1997. Reformen førte til skattemessig likebehandling av offentlig og privat eide kraftforetak, bl.a. ved at også tidligere prosentlignede kraftforetak fikk skatt basert på årlig lønnsomhet.

Hovedtrekkene i de nye skattereglene ble:

• Regnskapsligning av både offentlige og privateide kraftforetak. Kraftforetak skal i likhet med annen næringsvirksomhet betale skatt på alminnelig inntekt på 28 pst. Fordelingen mellom stat, kommune og fylke (skattøren) ble den samme som for annen etterskuddspliktig næringsvirksomhet.

• Naturressursskatt på 1,2 øre/kWh, hvorav 1 øre går til kommunen og 0,2 øre til fylkeskommunen. Foretakene kan trekke naturressursskatten fra i skatt på alminnelig inntekt.

• Skatt på grunnrente (overskudd utover normalavkastning) i det enkelte kraftverk på 27 pst. Skatteinntektene tilfaller staten.

• Eiendomsskatten skrives ut på grunnlag av formuesverdien i det enkelte kraftanlegg fastsatt ved ligningen. Disse reglene er vedtatt satt i verk f.o.m. eiendomsskatteåret 2001.

• Formuesskatten ble opphevet for tidligere prosentlignede kraftforetak.

• Produksjonsavgiften ble fjernet.

Det vises til Innst. O. nr. 62 (1995-96) og Ot.prp. nr. 23 (1995-96) for en mer detaljert beskrivelse av kraftskattereformen.

Stortinget har senere vedtatt at selskapsskatten skal være statlig f.o.m. inntektsåret 1998, men gav samtidig kraftkommunene om lag halv kompensasjon for denne omleggingen ved at naturressursskatten til kommunen ble økt til 1,1 øre/kWh.

4.3.1.3 Nye regler for eiendomsskatt på kraftanlegg

Etter eiendomsskatteloven § 3 kan kommunene skrive ut skatt på faste eiendommer i bymessig bebygde strøk og på verk og bruk. Det er hovedsakelig de store byene og kraftkommunene som skriver ut eiendomsskatt. I 1997 skrev 210 kommuner av i alt 435 kommuner ut eiendomsskatt, og samlet proveny fra eiendomsskatten var på om lag 2,8 mrd. kroner. Av dette mottok kraftkommuner om lag én tredel.

I NOU 1992: 34 Skatt på kraftselskap (Rødseth-utvalget) ble eiendomsskatten omtalt relativt kort. Utvalget pekte på at en burde bruke nåverdiberegninger for å anslå formuesverdien for kraftanleggene, og at eiendomsskattetaksten burde fastsettes ut fra samme grunnlag og etter samme metode for alle anlegg, mht. bl.a. priser, produksjon og renter. Flertallet i utvalget foreslo at en burde vurdere en eventuell ikrafttredelse av eiendomsskatteloven § 8, slik at formuesverdien fastsatt ved ligningen skulle gis anvendelse også for eiendomsskatten. Utvalget mente at taksten måtte ta hensyn til eiendomsskattens særskilte karakter og at taksten måtte bygge på kraftverkenes faktiske tilstand mht. vedlikehold. Utvalget viste videre til at eiendomsskatten var godt egnet til å gi kraftkommunene stabile og sikre inntekter, men pekte også på at eiendomsskatten har den ulempen at den svekker motivene til å investere i kraftverk. Utvalget la vekt på at det var viktig å ha klare regler for takseringen for å unngå at skatten får et vilkårlig preg. I den forbindelse pekte utvalget på at det hadde vært en rekke rettstvister knyttet til takseringen, og at det for å unngå ytterligere tvister var behov for nye takseringsregler som var tilpasset det endrede kraftmarkedet som fulgte av energiloven.

I Ot.prp. nr. 23 (1995-96) foreslo departementet å innføre nye regler for å fastsette formuesverdien for kraftanlegg og at formuesverdien også skulle legges til grunn for eiendomsskatten gjennom en begrenset ikrafttredelse av eiendomsskatteloven § 8. Etter forslaget skulle formuesverdien fastsettes som nåverdien over uendelig tid av gjennomsnittet av de siste 5 årenes normerte salgsinntekter fratrukket årets driftsutgifter mv. I tillegg skulle det gis et fradrag for kostnader til framtidige utskiftninger av driftsmidler. De normerte salgsinntektene for det enkelte år ble foreslått fastsatt etter samme metode som for grunnrenteinntekten, dvs. at all kraftproduksjon unntatt konsesjonskraft skulle verdsettes til spotmarkedspriser.

Departementet la vekt på at formuesverdien i størst mulig grad skulle baseres på objektive og observerbare størrelser (faktiske priser, faktiske driftsutgifter mv.) for å redusere omfanget av tvister knyttet til eiendomsskatten. Departementet foreslo likevel at gjenstående levetid for utvalgte eksisterende driftsmidler skulle anslås ved en individuell vurdering basert på befaring i det enkelte kraftverk. Dette innebærer at det vil være et visst skjønnsmessig element knyttet til å fastsette framtidige utskiftningskostnader.

Flertallet i finanskomiteen sluttet seg i Innst. O. nr. 62 (1995-96) til hovedtrekkene i departementets forslag for å fastsette formuesverdien og at formuesverdien skal legges til grunn også for eiendomsskatten. Stortingsflertallet vedtok imidlertid at langsiktige kontrakter skal verdsettes til kontraktspris og at kraft som forbrukes i egen produksjonsvirksomhet skal verdsettes til prisen i Statskrafts 1976-kontrakter. I Ot.prp. nr. 23 (1995-96) foreslo departementet at all kraft unntatt konsesjonskraft skulle verdsettes til spotmarkedspriser.

Etter departementets vurdering vil de nye verdsettelsesreglene i utgangspunktet gjenspeile den faktiske lønnsomheten til kraftverkene bedre enn i gjeldende system. Det skyldes at eiendomsskattegrunnlaget endrer seg over tid som følge av årlige endringer i renter, kraftpriser (5-års gjennomsnitt), driftsutgifter mv. Dette er i tråd med hovedprinsippet i skattereformen om overgang til lønnsomhetsbasert beskatning.

4.3.1.4 Utsatt ikrafttredelse av eiendomsskatteloven § 8

Stortingsflertallet forutsatte opprinnelig at formuesverdien skulle legges til grunn for eiendomsskatten allerede f.o.m. 1999, gjennom en begrenset ikrafttredelse av eiendomsskatteloven § 8 for kraftanlegg. I kongelig resolusjon av 16. oktober 1998 vedtok imidlertid Regjeringen å utsette ikrafttredelsen til 1. januar 2000. Dette skjedde hovedsakelig fordi de administrative rutinene for å iverksette de nye reglene ikke var etablert, jf. brev fra finansministeren til Stortingets presidentskap av 12. oktober 1998. Disse administrative spørsmålene er nå under utredning og i ferd med å finne sin løsning.

Ved kongelig resolusjon av 2. juli 1999 vedtok Regjeringen å utsette ikrafttredelsen av eiendomsskatteloven § 8 ytterligere ett år, til 1. januar 2001. Bakgrunnen var bl.a. den usikkerheten som er oppstått rundt provenyvirkningen av de nye reglene, jf. brev fra finansministeren til Arbeiderpartiets stortingsgruppe av 2. juli 1999.

4.3.2 Stortingets forutsetninger vedrørende eiendomsskatten

Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) har bl.a. i LVK-Nytt nr. 16 for 1999 presentert en undersøkelse blant sine medlemskommuner, der de har anslått at de nye reglene kan redusere kommunenes inntekter fra eiendomsskatten med om lag 400 mill. kroner sammenlignet med gjeldende system. Det gis videre uttrykk for at det:

«(...) fremgår klart både av Ot. prp. nr. 23 (1995-96), Finanskomiteens innstilling - Innst. O. nr. 62 og debatten i Odelstinget at Stortingets målsetning var å opprettholde nivået på kommunenes eiendomsskatter.Eksempelvis heter det i proposisjonens sammendrag at skattereformen skulle være en «systemreform» og at «kommunene vil i følge anslagene få økte skatteinntekter også fra eiendomsskatten, målt i forhold til det gjeldende system ville ha gitt dersom dagens prisnivå og de siste rettsavgjørelser hadde vært lagt til grunn.» Finanskomiteens flertallsinnstilling medførte en viss reduksjon fra dette, i det det ble vedtatt å hensynta kontrakter ved takseringen. Men også stortingsflertallet forutsatte at de nye takseringsreglene skulle gi omtrent samme skatter: «Totalvirkningen av forslaget i denne innstillingen vil etter dette bli økte inntekter fra eiendomsskatten med 35 millioner kroner i forhold til dagens situasjon, hensyntatt de siste domsavgjørelser.»»

I brev av 2. juli 1999 til Arbeiderpartiets stortingsgruppe gir Finansdepartementet sine vurderinger av årsakene til at de nye reglene vil gi reduserte inntekter fra eiendomsskatten. Etter departementets vurdering stammer mesteparten av den anslåtte reduksjonen i eiendomsskatteinntektene fra kraft produksjonen.Inntektsnedgangen har hovedsakelig tre årsaker:

• Stortingets vedtak om å hensynta langsiktige kontrakter mv. i verdsettingen.

• Stortingets vedtak om å foreta en årlig justering av formuesverdien (eiendomsskattegrunnlaget) for å reflektere endringer i kraftpriser, driftsutgifter og rentenivå.

• De skattemessige åpningsbalansene som ifølge Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE) viste seg å bli om lag 20 pst. høyere enn de som lå til grunn for beregningene ifm. kraftskattereformen.

Både i Ot.prp. nr. 23 (1995-96) og Innst. O. nr. 62 (1995-96) ble det antatt at kommunenes inntekter fra eiendomsskatten ville reduseres over tid ved en eventuell videreføring av gjeldende system, og alle beregninger av de nye reglene ble derfor sammenlignet med et justert provenyanslag for gjeldende system.

I Ot.prp. nr. 23 (1995-96) anslo departementet at eiendomsskatten ved det gjeldende systemetgav et proveny til kommunene i 1996 på anslagsvis 900-950 mill. kroner, mens en eventuell videreføring av gjeldende system ville føre til en reduksjon i eiendomsskatten på i størrelsesorden 100-300 mill. kroner sammenlignet med nivået i 1996, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995-96), s. 164:

«Departementet har på usikkert grunnlag anslått at eiendomsskatten etter gjeldende system vil gi et proveny til kommunene i 1996 på i størrelsesorden 900-950 mill. kroner, jf. avsnitt 13.3.4. Det er imidlertid flere faktorer som trekker i retning av at eiendomsskatten på kraftverk mv. kan bli lavere i årene som kommer dersom det nåværende systemet videreføres, blant annet som følge av fallet i kraftprisene etter 1991/92 og høyere produksjonsavgift. Det tar imidlertid noe tid før endringer i kraftpriser, driftsutgifter mv. påvirker takstene, etter som eiendomsskattetakstene normalt kun skal justeres hvert tiende år.

(...)

Enda en faktor som kan få betydelig innvirkning på eiendomsskattetakstene i det nåværende systemet, er at Høyesterett i oktober 1995 avgjorde at det skal tas hensyn til industrikraft ved fastsettelsen av takstene (Hemnes-dommen). Departementet har på svært usikkert grunnlag anslått at provenyet fra eiendomsskatten kan bli i størrelsesorden 650-800 mill. kroner når virkningene av de ovenfor nevnte faktorene har slått inn for fullt i eiendomsskattetakstene dersom nåværende takseringspraksis og regler videreføres.»

Departementets forslag til nye verdsettelsesregler for eiendomsskatteformål i Ot.prp. nr. 23 (1995-96) innebar at all kraftproduksjon unntatt konsesjonskraft skulle verdsettes til spotmarkedspriser, dvs. også industrikraft og annen kraft solgt på langsiktige kontrakter. Forslaget ble anslått å gi om lag det samme eiendomsskatteproveny som i det gjeldende systemet i 1996, men det ble anslått å gi en økning ift. en eventuell videreføring av gjeldende system på 100-300 mill. kroner, jf. Ot.prp. nr. 23 (1995-96), s. 164:

«Departementet har anslått at eiendomsskatten etter forslaget til nye takseringsregler kan bli om lag 900-950 mill. kroner, dvs. en økning på 100-300 mill. kroner sammenlignet med det justerte anslaget for eiendomsskatt ved en forlengelse av det nåværende systemet. Det er da tatt hensyn til faktorene som trekker i retning av at provenyet kan bli redusert sammenlignet med dagens nivå. En viktig årsak til den anslåtte økningen i forslaget sammenlignet med gjeldende system, er at departementet foreslår at spotmarkedspriser skal legges til grunn for fastsettelse av eiendomsskattetakstene, bortsett fra at det foreslås å ta hensyn til konsesjonskraft.»

Departementet la mao. til grunn at den anslåtte økningen i eiendomsskatten ved departementets forslag sammenlignet med gjeldende system var regnet i forhold til en framtidig situasjon, der den antatte effekten av fallet i kraftprisene etter 1991/92 og Hemnes-dommen mv. hadde slått inn for fullt i takstene. Disse forholdene ble antatt å redusere kommunenes inntekter fra eiendomsskatten ved en eventuell videreføring av gjeldende system.

Også flertallet i finanskomiteen synes å ha lagt til grunn at bl.a. Hemnes-dommen ville føre til reduserte inntekter fra eiendomsskatten ved en ev. videreføring av gjeldende system, jf. Innst. O. nr. 62 (1995-96), s. 61:

«Flertallet viser til at grunnlaget for eiendomsskatt nå er redusert, blant annet som følge av Høyesteretts dom av 20. oktober 1995 (Hemnes-dommen). Denne dommen slår fast at pris på industrikraftleveranser skal hensyntas ved taksering for eiendomsskatteformål. Tidligere skulle markedspriser legges til grunn for denne typen leveranser. Flertallet viser til at dette vil medføre at kommunene vil få en nedgang i inntektene fra eiendomsskatt gitt at dagens system videreføres.»

Finanskomiteen anslo at vedtaket om å hensynta langsiktige kontrakter og kraft brukt i egen produksjonsvirksomhet ville innebære en reduksjon på 165 mill. kroner sammenlignet med departementets forslag, jf. Innst. O. nr. 62 (1995-96), s. 61:

«Flertallet viser til forslag i denne innstilling om å hensynta langsiktige kontrakter og kraft som produseres og brukes i samme foretak gjennom at hhv. faktiske priser og priser fastsatt ved de såkalte 1976-kontraktene legges til grunn ved fastsettelsen av normerte salgsinntekter. Flertallet viser til at dette vil medføre reduserte inntekter fra eiendomsskatten tilsvarende 165 mill. kroner. Totalvirkningen av forslaget i denne innstillingen vil etter dette bli økte inntekter fra eiendomsskatten med 35 mill. kroner i forhold til dagens situasjon, hensyn tatt til de siste domsavgjørelser. Dette tallet er basert på et punktanslag på økt eiendomsskatt i h.h.t. proposisjonen på 200 mill. kroner.»

Ettersom provenyet ved departementets forslag i Ot.prp. nr. 23 (1995-96) var om lag det samme som ved gjeldende system i 1996, følger det at komitéflertallets forslag ville gi en reduksjon i eiendomsskatteinntektene på 165 mill. kroner sammenlignet med gjeldende system i 1996. Den anslåtte økningen på 35 mill. kroner synes derfor å være i forhold til et anslått framtidig nivå som er vesentlig lavere enn i dag. Tabell 4.8 gir en oversikt over de provenyforutsetningene som ble gjort i Ot.prp. nr. 23 (1995-96) og Innst. O. nr. 62 (1995-96).

Departementet viser videre til at Stortinget har vedtatt at det i de nye reglene skal være en årlig justering av eiendomsskattegrunnlaget i tråd med endringer i kraftpriser, driftsutgifter og rentenivå. Kraftinntektene bestemmes imidlertid som et gjennomsnitt over 5 år når det nye systemet er faset inn. Det betyr at endrede kraftpriser ett år ikke får fullt utslag på eiendomsskattetakstene dette året. Også i det gjeldende systemet vil endringer i kraftpriser mv. slå ut i eiendomsskattegrunnlaget. Etter gjeldende system skal imidlertid taksering i utgangspunktet kun foretas hvert tiende år, og det er forventede kraftpriser og driftskostnader på takseringstidspunktet som inngår i verdsettingen. Lavere kraftpriser og høyere renter enn det som ble forutsatt i Innst. O. nr. 62 (1995-96) kan forklare deler av provenybortfallet. Etter departementets vurdering er det neppe urimelig å regne dette som en tilsiktet konsekvens av de nye verdsettelsesreglene. I de nye reglene vil en ev. økning i kraftprisene tilsvarende slå raskere ut i form av økt eiendomsskattegrunnlag enn ved gjeldende system.

En tredje faktor som kan forklare provenybortfallet er at de endelige gjenanskaffelsesverdiene i foretakenes åpningsbalanser ifølge NVE ble om lag 20 pst. høyere enn det som ble lagt til grunn i provenyberegningene i Ot.prp. nr. 23 (1995-96) og Innst. O. nr. 62 (1995-96), der gjenanskaffelsesverdiene var basert på en prøvetaksering. Dette skyldes bl.a. at selskapene ved den endelige fastsettelsen rapporterte inn flere driftsmidler til NVE enn de gjorde ved prøvetakseringen. Dette var delvis en konsekvens av retningslinjer fra finanskomiteen, jf. brevet til Arbeiderpartiets stortingsgruppe:

«Økningen i gjenanskaffelseskostnadene skyldes imidlertid også at finanskomiteen høsten 1996 i Innst. O. nr. 39 (1996-97) forutsatte at det skulle beregnes gjenanskaffelsesverdi også av anleggsveier, kaianlegg, broer mv. Ifølge NVE utgjør slike anlegg om lag 4 pst. av samlet gjenanskaffelsesverdi. Slike driftsmidler var ikke anslått til gjenanskaffelsesverdi i beregningene i Innst. O. nr. 62 (1995-96). Departementet har ikke grunnlag for å anslå hvor mye dette påvirker eiendomsskatten, men vil peke på at høyere gjenanskaffelsesverdier vil slå særlig sterkt ut på eiendomsskatten fra eldre produksjonsanlegg. De høyere gjenanskaffelsesverdiene medfører at også grunnrenteskatten og skatt på alminnelig inntekt blir lavere enn ellers.»

4.3.3 Økonomiske konsekvenser for kraftkommunene av kraftskattereformen

4.3.3.1 Innledning

I dette avsnittet presenteres beregninger av de økonomiske virkningene av kraftskattereformen og av nye regler for eiendomsskatt for kraftverk dersom de hadde vært iverksatt fra 1. januar 2000. Tallene er basert på opplysninger innhentet fra kraftforetakene gjennom en spørreundersøkelse gjort av ECON Senter for økonomiske analyser på oppdrag fra Energiforsyningens Fellesorganisasjon (EnFO). EnFO har stilt de delene av analysen som er ferdigstilt pr. 14. september 1999 til disposisjon for departementet. I analysen i dette avsnittet inngår data fra 10 selskaper som til sammen stod for om lag 50 pst. av total kraftproduksjon i 1998.

I avsnitt 4.3.3.2 ses det nærmere på inntektene til kraftkommunene sammenlignet med landets øvrige kommuner. Beregningsgrunnlaget i ECONs analyse gjennomgås i avsnitt 4.3.3.3. Deretter blir provenyvirkningene av kraftskattereformen presentert for kraftkommunene samlet og for grupper av kommuner delt inn etter deres plassering i inntektssystemet. I avsnitt 4.3.3.5 analyseres til slutt virkningene på eiendomsskatten av de nye reglene, splittet opp etter de ulike årsakene som ble omtalt i avsnitt 4.3.2.

Beregningene i dette avsnittet inkluderer kun virkninger på kommunenes inntekter fra kraftproduksjon. Departementet har ikke foretatt beregninger av konsekvensene av kraftskattereformen på kommunenes inntekter fra nettvirksomheten.

4.3.3.2 Nærmere om kraftkommunene

I tabell 4.9 er kraftkommunene delt opp i tre grupper etter ordinære skatteinntekter fra inntekt og formue pr. innbygger i 1997. Disse skatteinntektene brukes som basis for overføringene knyttet til skatteutjevningen i inntektssystemet for kommunene i 1999.

Inntektssystemet for kommunene ble lagt om f.o.m. 1997, noe som bl.a. innebar at grensen for minsteinntektskommunene økte fra skatteinntekter pr. innbygger på 96,2 pst. av landsgjennomsnittet i 1996 til 106 pst. av landsgjennomsnittet i 1999. Dette har ført til en økning i antall minsteinntektskommuner, jf. at nærmere 90 pst. av landets kommuner regnes som minsteinntektskommuner i 1999 mot noe under 80 pst. i 1996.

Hvis alle kommuner som mottar inntekter fra naturressursskatten regnes som kraftkommuner, vil dette omfatte 253 av landets 435 kommuner. Dette vil være en videre definisjon av begrepet kraftkommune enn det som vanligvis benyttes, da f.eks. Oslo og Trondheim blir inkludert som følge av at de har inntekter fra naturressursskatten. Til sammenligning har LVK 154 medlemskommuner. I den videre analysen er Oslo utelatt fra gruppen kraftkommuner fordi de har en relativt sett svært liten inntekt fra naturressursskatten.

Det er totalt 13 kommuner som har ordinær skatteinntekt pr. innbygger på minst 140 pst. av landsgjennomsnittet. Disse får redusert innbyggertilskuddet i inntektssystemet tilsvarende halvparten av skatteinntektene pr. innbygger som er over 140 pst. av landsgjennomsnittet. 11 av disse kommunene er regnet som kraftkommuner i dette avsnittet, når Oslo holdes utenfor. Disse kraftkommunene blir i det følgende omtalt som 140 pst.- kommuner. Tabellen viser at om lag 20 pst. av kraftproduksjonen skjer i disse kommunene, og at 0,4 pst. av befolkningen bor der.

Blant de 34 kommunene som ligger mellom 106 pst. og 140 pst. av landsgjennomsnittet, er 21 regnet som kraftkommuner. Disse har så høye skatteinntekter pr. innbygger at de ikke mottar inntektsutjevnende tilskudd. De kan likevel motta utgiftsutjevnende tilskudd uten trekk. Disse blir videre omtalt som 0-kommuner. Tabellen viser at knapt 20 pst. av kraftproduksjonen skjer i disse kommunene, og at om lag 2,6 pst. av befolkningen bor der.

De kommunene som i 1999 har mindre enn 106 pst. av landsgjennomsnittet for ordinær skatt pr. innbygger mottar inntektsutjevnende tilskudd, og er pr. definisjon minsteinntektskommuner. I 1999 var det 388 kommuner som ble regnet som minsteinntektskommuner etter denne definisjonen. Av disse er 220 regnet som kraftkommuner. Tabellen viser at om lag 60 pst. av kraftproduksjonen skjer i disse kommunene, og at 47 pst. av befolkningen bor der.

Ifølge tabellen hadde kraftkommunene i 1997 gjennomsnittlige skatteinntekter pr. innbygger (inkludert eiendomsskatt mv.) på om lag 13 500 kroner. Dette lå om lag 10 pst. over gjennomsnittet for hele landet, som var om lag 12 200 kroner pr. innbygger.

Mellom de tre gruppene kraftkommuner er det imidlertid store forskjeller. Blant 140 pst.-kommunene var gjennomsnittlige skatteinntekter pr. innbygger nesten 50 000 kroner, dvs. over fire ganger så høyt som landsgjennomsnittet. Også blant 0-kommunene er kraftkommuner i flertall (21 av 34 kommuner). Disse kraftkommunene hadde en gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger på i overkant av 20 000 kroner, dvs. om lag 66 pst. over landsgjennomsnittet.

Det er særlig for 140 pst.-kommunene og 0-kommunene at inntekter fra skatt på kraftanlegg betyr relativt mye. For eksempel øker skatteinntektene pr. innbygger med 62 pst. i 1997 når en inkluderer provenyet fra eiendomsskatt og konsesjonskraft. Til sammenligning er den tilsvarende økningen for minsteinntektskommunene om lag 9,5 pst. Minsteinntektskommunene har gjennomsnittlige skatteinntekter pr. innbygger på om lag 11 000 kroner, dvs. 10 pst. under landsgjennomsnittet. Dette viser at det er noe over 30 kommuner, med til sammen om lag 3 pst. av befolkningen, som trekker opp gjennomsnittet for kraftkommunene.

4.3.3.3 Nærmere om beregningsgrunnlaget

Tallgrunnlaget innsamlet av ECON inneholder data for utlignet skatt til kommuner, fylker og stat fordelt på de ulike skatteartene i 1996, 1997 og 1998. For 1996 og 1997 er det oppgitt utlignet skatt, mens det for 1998 er oppgitt beregnet skatt basert på selvangivelsen. For eiendomsskatt er det oppgitt utskrevet og betalt skatt for 1996, 1997 og 1998. I tillegg har selskapene basert på selvangivelsen for 1998 beregnet hva de ville ha betalt i eiendomsskatt i 2000 hvis de nye reglene for eiendomsskatt hadde vært satt i kraft.

Selskapene har videre gjort særskilte beregninger for å illustrere årsakene til at eiendomsskatten med de nye reglene blir lavere enn etter gjeldende system. De har først beregnet hva eiendomsskatten med de nye reglene ville blitt i 2000 dersom kraftprisene var 16,5 øre/kWh som forutsatt i Ot.prp. nr. 23 (1995-96), og all kraft unntatt konsesjonskraft hadde blitt verdsatt til spotmarkedspriser. Dette er en beregning av departementets forslag i Ot.prp. nr. 23 (1995-96).

Videre har de beregnet virkningen av å ta hensyn til langsiktige kontrakter og kraft levert til egen produksjonsvirksomhet, gitt at prisen på øvrig kraft var 16,5 øre/kWh. Dette er en beregning av det vedtatte systemet, med de prisforutsetningene som lå inne i Innst. O. nr. 62 (1995-96).

På basis av disse beregningene kan en så anslå hvor stor andel av reduksjonen som skyldes Stortingets vedtak om å hensynta langsiktige kontrakter mv. i verdsettelsen og hva som skyldes effekten av lave kraftpriser. Den resterende delen må dermed skyldes andre faktorer, bl.a. høyere gjenanskaffelsesverdier enn forutsatt og eventuelle forskjeller i driftsutgifter, renter mv.

De 10 foretakene som inngår i tallgrunnlaget produserte 56,5 TWh i 1998, noe som utgjorde om lag 50 pst. av totalproduksjonen. Med basis i disse tallene er det gjort anslag på totalt proveny for kraftkommunene fra kraftproduksjon. Skatt fra nettvirksomhet er ikke med i beregningsgrunnlaget.

Av de foretakene som er med i tallgrunnlaget er Statkraft SF den klart største. Statkraft skiller seg fra resten av kraftforetakene i utvalget. Dette skyldes bl.a. den relativt høye andelen av kraftproduksjonen som er bundet opp i langsiktige kontrakter, slik at effekten av Stortingets vedtak er større for Statkraft enn for de andre foretakene. Dette må tas hensyn til i beregninger basert på dette datagrunnlaget.

I samråd med EnFO har departementet derfor valgt å skille ut Statkraft fra de øvrige kraftprodusentene som inngår i utvalget. Statkraft antas å representere de av kraftprodusentene som ble særlig berørt av Stortingets vedtak om å ta hensyn til langsiktige kontrakter mv. i verdsettelsen. Selskaper med stort innslag av langsiktige kontrakter og kraft brukt i egen produksjonsvirksomhet sto i 1998 for til sammen om lag 40 pst. av kraftproduksjonen i Norge. Tallgrunnlaget fra Statkraft er beregningsteknisk blåst opp slik at de dekker denne delen av produksjonen.

Utvalget ekskl. Statkraft dekker om lag én tredel av den øvrige kraftproduksjonen. Beregningsteknisk er tallene for disse 9 foretakene blåst opp til å representere 60 pst. av totalproduksjonen.

Utvalget består av tidligere prosentlignede kraftforetak. Departementet har derfor nedjustert de anslåtte inntektene fra inntekts- og formuesskatten i disse beregningene for 1996 for å ta hensyn til at private kraftforetak ikke var ilagt formuesskatt og ikke hadde et særskilt høyt skattøre slik som tidligere prosentlignede kraftforetak. I tillegg har departementet valgt å bruke tall for naturressursskatt fra Statistisk sentralbyrås skattestatistikk for 1997. For 1998 er disse økt med 10 pst. for å ta høyde for at naturressursskatten til kommunene ble økt med 0,1 øre/kWh f.o.m. 1998.

Det er betydelig usikkerhet knyttet til å basere beregningene på en slik utvalgsundersøkelse, særlig fordi det er usikkert hvor representative de 10 foretakene i utvalget er for de øvrige produsentene. Etter departementets vurdering utgjør imidlertid utvalget en såpass stor andel av kraftproduksjonen at det kan anses som forsvarlig å bruke utvalget for å gi skatteanslag for kraftkommunene samlet og for grupper av kommuner. Fordi anslagene er basert på et utvalg selskaper må anslagene tolkes med stor forsiktighet. Ligningstall for inntektsåret 1998, som legges fram i november 1999, vil gi et sikrere grunnlag for å vurdere de økonomiske virkningene av de nye reglene for eiendomsskatt.

4.3.3.4 Provenyvirkninger for kraftkommunene av kraftskattereformen

Kraftskattereformen trådte i kraft f.o.m. inntektsåret 1997, dvs. at kommunenes inntekter påvirkes f.o.m. 1998. F.o.m inntektsåret 1998 ble inntektsskatten fra kraftselskapene gjort fullt ut statlig, samtidig med at naturressursskatten til kommunene ble økt med 0,1 øre/kWh, noe som påvirker kommunenes inntekter f.o.m. 1999. Ved en eventuell ikrafttredelse av de nye reglene skal eiendomsskatten skrives ut på grunnlag av formuesverdien til kraftverket fastsatt ved ligningen. En kan for perioden 1997 til 1999 derfor se effekten av hele kraftskattereformen på inntektene til kraftkommunene. Dette er illustrert i tabell 4.10.

Tabell 4.10 viser at kraftkommunene fikk anslagsvis 270 mill. kroner mer i inntekter fra kraftproduksjon i 1999 enn de gjorde i 1997. Tabellen viser imidlertid også at kommunene ville fått om lag 200 mill. kroner mindre i samlede skatteinntekter enn i 1997 dersom de nye reglene for eiendomsskatt hadde vært satt i kraft, jf. anslaget for 2000. Årsaken er at den anslåtte reduksjonen i eiendomsskatt fra kraftproduksjon på om lag 460 mill. kroner er større enn den anslåtte økningen på om lag 260 mill. kroner som følge av innføring av naturressursskatten. Tabellen viser også at Stortingets vedtak om å gjøre selskapsskatten statlig f.o.m. inntektsåret 1998, kombinert med økt naturressursskatt, gav kraftkommunene en netto inntektsreduksjon f.o.m. 1999 på drøyt 100 mill. kroner.

Tabell 4.11 viser at alle gruppene av kraftkommunene i gjennomsnitt har fått økte skatteinntekter pr. innbygger som følge av kraftskattereformen med gjeldende regler for eiendomsskatt.Spesielt gjelder dette kommuner med relativt høye inntekter (140 pst.-kommunene og 0-kommunene) som i gjennomsnitt anslås å få økte skatteinntekter pr. innbygger på hhv. 1 200 kroner og 2 000 kroner før det tas hensyn til endringer i eiendomsskatten. For 140 pst.-kommunene representerer dette en økning på 2,4 pst. Også minsteinntektskommunene har tjent på kraftskattereformen, men her er økningen vesentlig mindre fordi inntektene fra kraftproduksjonen regnet ift. antall innbyggere er mindre i disse kommunene. I gjennomsnitt anslås skatteinntekten pr. innbygger i kraftkommuner som er minsteinntektskommuner å øke med om lag 200 kroner sammenlignet med anslått nivå for 1997.

Det framgår videre av tabell 4.11 at alle kommunegruppene i gjennomsnitt vil få reduserte skatteinntekter fra kraftproduksjon ved en eventuell iverksettelse av nye regler for eiendomsskatten,men at effekten er klart størst for 140 pst.-kommunene. Ved en ev. iverksettelse av nye regler for eiendomsskatt anslås disse å få en samlet reduksjon på i gjennomsnitt 8 000 kroner pr. innbygger, mens 0-kommunene anslås å få 400 kroner i reduserte skatteinntekter pr. innbygger. Minsteinntektskommunene får i gjennomsnitt om lag uendrede skatteinntekter pr. innbygger sammenlignet med det de hadde før kraftskattereformen.

Beregningene i tabell 4.11 er basert på gjennomsnittstall for kommuner. Kraftskattereformen har imidlertid også medført til dels betydelig omfordeling av skatteinntektene mellom kraftkommunene innenfor de enkelte gruppene. Dette gjelder både før og etter en ev. ikrafttredelse av nye regler for eiendomsskatt. Anslagene for enkeltkommuner er svært usikre fordi de baserer seg på et utvalg bestående av 10 kraftselskaper som står for om lag 50 pst. av samlet produksjon i 1998.

Dersom en ser på virkningen av kraftskattereformen med gjeldende regler for eiendomsskatten, varierer ifølge disse beregningene inntektene til 140 pst.-kommunene fra en økning på om lag 5 400 kroner pr. innbygger til en reduksjon på om lag 3 200 kroner pr. innbygger. For 0-kommunene varierer endringene i skatteinntektene pr. innbygger tilsvarende fra en økning på om lag 3 200 kroner pr. innbygger til en reduksjon på om lag 100 kroner pr. innbygger. Blant minsteinntektskommuner varierer endringen i skatteinntekter pr. innbygger fra en økning på om lag 5 000 kroner pr. innbygger til en reduksjon på i underkant av 500 kroner pr. innbygger.

Dersom en ser på virkningen av kraftskattereformen med nye regler for eiendomsskatt, varierer endringen i skatteinntekter pr. innbygger for 140 pst.-kommunene fra om lag 300 kroner pr. innbygger i økte inntekter til drøyt 10 000 kroner pr. innbygger i reduserte inntekter. For de enkelte 0-kommunene kan den samlede virkningen av reformen tilsvarende variere fra drøyt 1 800 kroner i økte inntekter pr. innbygger til i overkant av 2 000 kroner i lavere inntekter pr. innbygger. Resultatet for minsteinntektskommunene kan variere fra drøyt 3 700 kroner i økte inntekter pr. innbygger til 2 500 kroner i reduserte inntekter pr. innbygger.

Departementet har også, basert på det innsamlede tallgrunnlaget, anslått den prosentvise reduksjonen i de samlede frie inntektene pr. innbyggere til kommunene (skatteinntekter, konsesjonskraftinntekter, eiendomsskatt og rammeoverføringer) som følge av kraftskattereformen. De frie inntektene utgjør i gjennomsnitt om lag 70 pst. av kommunenes samlede inntekter. De øvrige inntektene er øremerkede tilskudd, gebyrer og renteinntekter.

Med gjeldende regler for eiendomsskatt varierer virkningen av reformen fra en økning på anslagsvis 9 pst. pr. innbygger til en reduksjon på 7 pst. for 140 pst.-kommunene, mens det varierer fra en økning på 1 pst. til en reduksjon på om lag 24 pst. med nye regler for eiendomsskatt.

For 0-kommunene varierer dette tilsvarende fra om lag uendret til en økning på om lag 8 pst. pr. innbygger med gjeldende regler for eiendomsskatt, og fra en reduksjon på om lag 7 pst. til en økning på 5 pst. med nye regler.

Med gjeldende regler for eiendomsskatter varierer virkningen for minsteinntektskommunene fra en reduksjon på anslagsvis 2 pst. pr. innbygger til en økning på 34 pst. Med nye regler for eiendomsskatt varierer dette fra om lag 8 pst. i reduserte inntekter til 25 pst. i økte inntekter pr. innbygger.

4.3.3.5 Nærmere om eiendomsskatten

Tabell 4.12 gir en oversikt over provenyvirkningene fra eiendomsskatten etter gjeldende og nye regler.

Anslagene viser at en ikrafttredelse av eiendomsskatteloven § 8 vil gi et anslått skattebortfall fra kraftproduksjon på i overkant av 40 pst., eller om lag 440 mill. kroner sammenlignet med anslått nivå i 1996, og 470 mill. kroner ift. 1998.

Tabellen viser imidlertid også at eiendomsskatten etter gjeldende system synes å gi høyere inntekter enn det en anslo i Ot.prp. nr. 23 (1995-96) og Innst. O. nr. 62 (1995-96). Det oppgitte provenyet fra eiendomsskatten i 1996 er om lag 170 mill. kroner høyere enn anslaget i Ot.prp. nr. 23 (1995-96) på 870 mill. kroner. Sammenlignet med dette anslaget er den anslåtte reduksjonen i eiendomsskatten ved en ev. ikrafttredelse av de nye reglene om lag 270 mill. kroner, eller drøyt 30 pst.

Provenyet for årene fra 1996 til 1998 (basert på oppgitte tall fra selskapene) i tabellen viser også at eiendomsskatten etter gjeldende system foreløpig ikke har falt som følge av prisfall, Hemnesdommen mv., slik en antok i Ot.prp. nr. 23 (1995-96) og Innst. O. nr. 62 (1995-96). Dette kan skyldes at det i liten grad er foretatt omtakseringer de siste årene for å reflektere disse forholdene, bl.a. som følge av at selskapene har ventet på innføringen av de nye reglene for eiendomsskatt. Det kan også skyldes at effekten av Hemnesdommen mv. er blitt mindre enn det en antok under stortingsbehandlingen. Departementet har ikke grunnlag for å vurdere hvilke av disse effektene som er viktigst. Sammenlignet med anslaget i Innst. O. nr. 62 (1995-96) på det framtidige provenyet fra eiendomsskatten ved en ev. videreføring av gjeldende regler på 670 mill. kroner, er den anslåtte reduksjonen med de nye reglene om lag 70 mill. kroner eller 12 pst. ift. tallene oppgitt fra selskapene i utvalgsundersøkelsen.

Det framgår av tabell 4.13 at 140 pst.-kommunene og 0-kommunene anslås å få den største reduksjonen i eiendomsskatt som følge av de nye reglene. Dette er ikke overraskende i lys av at disse kommunene etter gjeldende system får relativt store inntekter fra eiendomsskatt på kraftverk. Ifølge disse beregningene vil 140 pst.-kommunene og 0-kommunene få en nedgang i gjennomsnittlig skatteinntekt pr. innbygger på hhv. 9 200 kroner og 2 600 kroner, dvs. på hhv. om lag 19 pst. og 13 pst. Reduksjonen i eiendomsskatten pr. innbygger for 140 pst.-kommunene som følge av en eventuell overgang til nye regler for eiendomsskatt varierer for enkeltkommuner fra 700 kroner til 9 800 kroner. For 0-kommunene vil den tilsvarende nedgangen i inntekten pr. innbygger variere fra knapt 100 kroner til om lag 4 300 kroner. Den prosentvise reduksjonen i de samlede frie inntektene pr. innbygger av nye regler for eiendomsskatt isolert sett, varierer ifølge dette tallgrunnlaget fra om lag uendret til en reduksjon på om lag 12 pst. for 0-kommunene, og fra en reduksjon på 2 pst. til en reduksjon på 18 pst. for 140 pst.-kommunene.

For minsteinntektskommunene anslås endringer i eiendomsskatt pr. innbygger ved en ev. ikrafttredelse av nye regler å variere fra om lag uendret til en reduksjon på om lag 2 300 kroner. Den prosentvise reduksjonen i de samlede frie inntektene pr. innbygger av nye regler for eiendomsskatt varierer fra om lag uendret til en reduksjon på om lag 8 pst.

Reduksjonen i eiendomsskatt fra gjeldende system i 1998 til anslått eiendomsskatt med nye regler i 2000 er som nevnt anslått til om lag 470 mill. kroner. I avsnitt 4.3.2 ble det redegjort for hovedårsakene til dette. I tabell 4.14 presenteres beregninger av den isolerte konsekvensen av lavere kraftpriser og Stortingets vedtak om å hensynta langsiktige kontrakter mv. i verdsettelsen.

Dersom gjennomsnittlig spotmarkedspris hadde vært 16,5 øre/kWh, ville eiendomsskatten i 2000 etter disse beregningene vært 790 mill. kroner (kolonne C i tabellen). Dette er en beregning av eiendomsskatt etter de vedtatte nye reglene, men der spotmarkedsprisen er den samme som antatt i Innst. O. nr. 62 (1995-96). De lave kraftprisene kan dermed forklare anslagsvis 190 mill. kroner, eller drøyt 40 pst., av fallet i eiendomsskatteinntektene.

Dersom en legger til grunn at all kraft unntatt konsesjonskraft hadde blitt verdsatt til en spotmarkedspris på 16,5 øre/kWh (kolonne B i tabellen), ville eiendomsskatten i 2000 etter disse beregningene vært ytterligere om lag 140 mill. kroner høyere. Stortingets vedtak om å hensynta langsiktige kontrakter mv. i verdsettelsen kan dermed forklare knapt 30 pst. av den anslåtte reduksjonen. Dette er noe lavere enn anslaget på 165 mill. kroner i Innst. O. nr. 62 (1995-96).

Dette innebærer at til sammen om lag 70 pst. av den samlede reduksjonen på anslagsvis 470 mill. kroner ifølge disse beregningene kan tilskrives Stortingets vedtak om å hensynta langsiktige kontrakter mv. i verdsettelsen og at kraftprisene er blitt vesentlig lavere enn en regnet med i Innst. O. nr. 62 (1995-95).

De resterende 30 pst. av reduksjonen (kolonne A - kolonne B i tabellen) kan ikke forklares med disse to forholdene. I Ot.prp. nr. 23 (1995-96) anslo departementet at provenyet fra gjeldende system skulle være om lag i samme størrelsesorden som provenyet fra departementets forslag til nye regler ved en kraftpris på 16,5 øre/kWh, jf. avsnitt 4.3.2. Dersom en fortsatt legger en slik forutsetning til grunn, er det nærliggende å anta at den gjenstående delen av reduksjonen på om lag 140 mill. kroner hovedsakelig kan tilskrives at gjenanskaffelsesverdiene ble om lag 20 pst. høyere enn antatt. Reduksjonen kan imidlertid også i noen grad skyldes at driftsutgifter og renter mv. kan være forskjellige fra det som ble lagt til grunn i beregningene ifm. stortingsbehandlingen. Reduksjonen kan trolig også delvis forklares med at departementets anslag for proveny etter gjeldende system i 1996 i Ot.prp. nr. 23 (1995-96) trolig var for lavt, jf. tabell 4.12.

4.3.4 Departementets vurderinger

4.3.4.1 Innledning

I dette avsnittet pekes det først på at det er behov for en fornyet vurdering av provenymålsettingene for eiendomsskatten for kraftanlegg. Ved en eventuell ikrafttredelse av nye regler for eiendomsskatt kan det være behov for visse justeringer av regelverket, bl.a. for å gi økte inntekter til kommunene. Det gis en drøfting av enkelte slike justeringer.

I avsnitt 4.3.3 er det gitt en redegjørelse for de økonomiske virkningene av en eventuell ikrafttredelse av eiendomsskatteloven § 8 for kraftproduksjonsanlegg. Ifølge disse beregningene vil dette isolert sett gi et skattebortfall for kraftkommunene ift. i 1998 på om lag 470 mill. kroner og om lag 440 mill. kroner ift. i 1996. Dette tilsvarer en reduksjon på drøyt 40 pst. Beregningene viser at om lag 30 pst., dvs. om lag 140 mill. kroner, av den anslåtte reduksjonen ift. 1998-nivå kan henføres til Stortingets vedtak om å hensynta langsiktige kontrakter (industrikraft) mv. ved verdsettelsen. En andel på om lag 40 pst., eller om lag 190 mill. kroner, av reduksjonen kan skyldes at kraftprisene i 1997 og 1998 var vesentlig lavere enn antatt i Innst. O. nr. 62 (1995-96). Den resterende delen av reduksjonen ift. 1998-nivå, dvs. om lag 30 pst. av reduksjonen eller om lag 140 mill. kroner, kan ikke forklares med disse to forholdene. En viktig forklaring er trolig at gjenomskaffelsesverdiene ble om lag 20 pst. høyere enn forutsatt i beregningene i Innst. O. nr. 62 (1995-96).

Etter departementets vurdering synes det neppe urimelig å anse de delene av reduksjonen i eiendomsskatten som skyldes Stortingets vedtak om å hensynta langsiktige kontrakter mv. ved verdsettelsen og at det skal foretas en årlig justering av takstene i tråd med endringer i kraftpriser, renter mv. som en direkte og forventet konsekvens av de nye reglene. Størstedelen av det resterende provenybortfallet på om lag 140 mill. kroner, bl.a. som følge av at gjenanskaffelsesverdiene ble høyere enn antatt, kan etter departementets vurdering derimot anses som en uforutsett konsekvens av de nye reglene.

Analysen i avsnitt 4.3.3 viser også at kraftskattereformen har ført til en omfordeling av skatteinntektene mellom kraftkommunene, både med og uten nye regler for eiendomsskatt. Kommunene får isolert sett reduserte inntekter ved eventuelle nye regler for eiendomsskatten, men utslagene varierer fra om lag uendrede skatteinntekter pr. innbygger til en reduksjon på nærmere 19 pst. pr. innbygger. Det er først og fremst 140 pst.-kommunene og 0-kommunene som får reduserte inntekter pr. innbygger fra eiendomsskatten, slik at minsteinntektskommunene i gjennomsnitt får en noe større andel av samlet eiendomsskatt enn ved gjeldende system. Dersom kraftprisene øker igjen, kan imidlertid dette bildet endres noe. De nye reglene innebærer en overgang til et lønnsomhetsbasert verdsettelsessystem, og vil derfor generelt føre til en omfordeling fra kommuner med lite lønnsomme kraftanlegg til kommuner med lønnsomme kraftanlegg.

De nye verdsettelsesreglene skaper i tillegg behov for nye fordelingsregler, og også dette kan gi en viss omfordeling mellom kommuner.

4.3.4.2 Provenymålsettinger

Det er oppstått betydelig usikkerhet knyttet til hvilke provenymålsettinger Stortinget la til grunn for de nye reglene for eiendomsskatt fra kraftanlegg. Det er usikkerhet både mht. hva Stortinget forutsatte at kommunene samlet sett skulle få i inntekter, og hva konsekvensene skulle være for enkeltkommuner. Det er derfor behov for en fornyet vurdering av provenymålsettingene.

De nye reglene vil påvirke de samlede inntektene til kommunene, og vil også føre til omfordeling mellom kommuner. Dersom eiendomsskatten skal være på samme nivå som etter gjeldende system, både for kommunene samlet sett og for de enkelte kommunene, kan dette etter Regjeringens vurdering kun oppnås ved at Stortinget omgjør sin beslutning om at eiendomsskatteloven § 8 skal tre i kraft for kraftanlegg.

Dersom målsettingene bare gjelder hva de samlede inntektene skal være, slik at det aksepteres at de nye reglene fører til omfordeling mellom kommunene, er det mulig å oppnå en slik provenymålsetting også ved en ikrafttredelse av de nye reglene. Det må i så fall vurderes på hvilket nivå kommunenes samlede inntekter fra eiendomsskatten etter de nye reglene bør være.

Beregningene i avsnitt 4.3.3 viser eksempelvis at om lag 70 pst. av reduksjonen skyldes Stortingets vedtak om å ta hensyn til langsiktige kontrakter og at kraftprisene for øvrig er blitt vesentlig lavere enn en regnet med under stortingsbehandlingen. De resterende 30 pst., eller anslagsvis 140 mill. kroner, av reduksjonen kan ikke forklares med disse to forholdene. En viktig forklaring på denne delen av reduksjonen er som nevnt trolig at gjenanskaffelsesverdiene er blitt høyere enn forutsatt under stortingsbehandlingen.

4.3.4.3 Eventuell ikrafttredelse av eiendomsskatteloven § 8

Dersom vedtaket om å innføre nye regler for eiendomsskatt for kraftanlegg opprettholdes, vil departementet tidlig i 2000 komme tilbake med konkrete forslag til justeringer av regelverket. Dette gjelder bl.a.:

• Økt bruk av sjabloner for fastsettelsen av framtidige utskiftningskostnader.

• Innstramming i overgangsregelen for fastsettelsen av framtidige utskiftingskostnader.

• Fordelingsregler for eiendomsskatten.

Justering av reglene for framtidige utskriftingskostnader antas å øke kraftkommunenes inntekter fra eiendomsskatten noe. Eventuelle ytterligere økninger i disse kommunenes inntekter fra eiendomsskatt med de nye reglene bør etter departementets vurdering skje ved å øke den maksimale skattesatsen i eiendomsskatten for kraftanlegg, jf. nedenfor.

Justering i verdsettelsesreglene

Ved beregning av eiendomsskattetaksten må en bl.a. ta hensyn til nåverdien av kostnadene knyttet til framtidig utskiftning av driftsmidler. I forskrift av 18. mai 1998, med hjemmel i skatteloven § 37 bokstav a tredje til sjette ledd, er det gitt nærmere regler for hvordan formuesverdien i kraftanlegg skal fastsettes. Blant annet skal særskilte takstutvalg befare de enkelte kraftanleggene for å fastsette gjenstående levetid for utvalgte driftsmidler.

I Ot.prp. nr. 23 (1995-96) er det forutsatt at gjenstående levetid for alle driftsmidler som avskrives lineært skal fastsettes ved befaring. For øvrige driftsmidler legger departementet til grunn at det framgår tilstrekkelig klart av Ot.prp. nr. 23 (1995-96) at gjenstående levetid skal settes lik gjenstående skattemessig levetid. Denne befaringen viser seg imidlertid å være både mer ressurskrevende og komplisert enn det departementet forutsatte i Ot.prp. nr. 23 (1995-96). Det vil være behov for å fastsette gjenstående levetid for et stort antall driftsmidler i anslagsvis 330 kraftanlegg.

Etter departementets syn er det av den grunn ønskelig å vurdere økt bruk av sjabloner for å fastsette gjenstående levetid også for driftsmidler som avskrives lineært. På den annen side vil en for omfattende bruk av sjabloner kunne medføre at formuesverdien ikke gir et tilfredsstillende anslag på markedsverdien på kraftanlegget.

Departementet sendte 22. april 1999 ut et høringsnotat med forslag om økt bruk av sjabloner for å fastsette framtidige utskiftingskostnader. Forslaget innebar at gjenstående levetid for dammer og andre driftsmidler som avskrives lineært over 67 år settes til 67 år med mindre særlige hensyn tilsier noe annet. Flere høringsinstanser har kommet med en del innvendinger til denne sjablonen. Blant annet er det vist til at dette forslaget ikke er i tråd med forutsetningene i Ot.prp. nr. 23 (1995-96), og at en slik sjablon ville overvurdere faktisk gjenstående levetid for enkelte driftsmidler. Departementet vil vurdere høringsuttalelsene og eventuelt komme tilbake med konkrete forslag til økt bruk av sjabloner dersom det blir aktuelt å foreslå justeringer i regelverket.

Overgangsreglene vedrørende befaring av kraftanlegg

I Ot.prp. nr. 23 (1995-96) ble det signalisert at departementet tok sikte på å befare alle kraftanlegg i løpet av 1996. Dette har i ettertid vist seg å ikke være gjennomførbart, noe som bl.a. er påpekt i brev av 28. mai 1999 fra Skattedirektoratet til Finansdepartementet:

«Det eksisterer ca 330 kraftverk i Norge av en slik størrelsesorden at befaring er påkrevet iht. de nye reglene. Det er et svært begrenset fagmiljø som innehar den nødvendig kompetanse til å foreta en slik taksering (Hydrologiservice, Hydrokonsult, Norkonsult og NVE). Når dette ses i sammenheng med at en stor del av kraftanleggene har en slik beliggenhet at befaringen må skje i perioden fra juni til september, vil takseringen av disse 330 kraftanleggene måtte foregå over flere år.»

Skattedirektoratet har nå kommet i gang med befaringen, og det tas sikte på at samtlige kraftanlegg skal være befart i løpet av 6-7 år. Siden befaringene tar lenger tid enn forutsatt, er det behov for overgangsregler for å fastsette minste gjenstående levetid for driftsmidler i kraftanlegg. Slike overgangsregler er gitt i forskrift av 18. mai 1998. Departementet antar imidlertid at befaringen vil føre til at det fastsettes en lengre levetid for driftsmidler som avskrives lineært enn det den eksisterende overgangsregelen tilsier. Det kan derfor være behov for å stramme inn på overgangsreglene for å unngå at kraftkommunene kan få et fall i eiendomsskatteinntektene i en periode inntil befaringene er foretatt. Dersom det blir aktuelt, vil departementet fremme konkrete forslag til eventuelle innstramminger i overgangsreglene. Ved utforming av overgangsreglene vil en ta hensyn til ev. forslag om økt bruk av sjabloner ved befaringen generelt, jf. foran.

LVK skriver i brev til Finansdepartementet av 3. juni 1999 at Stortinget har forutsatt at alle kraftanlegg skal være befart før eiendomsskatteloven § 8 kan tre i kraft. Dette er etter departementets vurdering en urimelig tolkning av Stortingets forutsetninger, siden det ville innebære at de nye reglene tidligst kan tre i kraft i 2006, hvis Skattedirektoratets anslag på 6-7 år for full befaring legges til grunn. Departementet forutsetter derfor at en eventuell ikrafttredelse av eiendomsskatteloven § 8 ikke skal utsettes inntil befaringen av alle kraftanleggene er gjennomført.

Satsøkninger i eiendomsskatten og øvrige aktuelle virkemidler

Et administrativt enkelt tiltak dersom en ønsker å øke kommunenes inntekter fra eiendomsskatt etter de nye reglene, er å innføre en særskilt maksimal skattesats for eiendomsskatt for kraftanlegg.Etter eiendomsskatteloven § 11 skal skattesatsen ligge mellom 0,2 pst. og 0,7 pst. av takstverdien. En økning av den maksimale skattesatsen på eiendomsskatt for kraftanlegg kan være en mulighet til å øke eiendomsskatteprovenyet. Eiendomsskatten anslås isolert sett å øke med 80-100 mill. kroner gitt dagens kraftpriser dersom satsen økes med 0,1 prosentpoeng.

En økning av eiendomsskattesatsen vil øke omfordelingsvirkningene mellom kommunene sammenlignet med gjeldende system. Departementet vil ikke anbefale en generell økning av den maksimale eiendomsskattesatsen, da det kan innebære økt skattebelastning for annen næringseiendom og fast eiendom. En eventuell særskilt økning av skattesatsen kun for kraftanlegg vil lett framstå som en forskjellsbehandling sammenlignet med annet næringsliv.

En eventuell iverksettelse av de nye reglene kan gi en betydelig reduksjon i inntekten for enkeltkommuner med lite lønnsomme kraftanlegg. Departementet har vurdert bruken av overgangsregler som kan forhindre at enkeltkommuner får et brått fall i inntektene fra eiendomsskatten ved en ev. overgang til nye regler. Etter departementets vurdering bør en være tilbakeholden med å ha overgangsregler i forbindelse med en eventuell innføring av det nye regelverket, bl.a. fordi det vil gjøre de nye reglene mer komplisert både for ligningsmyndighetene og skattyterne. Departementet vil imidlertid også vurdere denne muligheten nærmere.

Fordelingsregler

Innenfor gjeldende eiendomsskattesystem er det opp til hver enkelt kommune å skrive ut eiendomsskatt på de objektene i kraftanlegget som ligger i kommunen. Ved de nye reglene skal det fastsettes en felles formuesverdi for kraftanleggene som helhet. Det innebærer at det er behov for å etablere fordelingsregler for hvordan eiendomsskattegrunnlaget skal deles mellom de kommunene som har rett til å skrive ut eiendomsskatt på anlegg som strekker seg over flere kommuner.

Stortinget har vedtatt som en overgangsregel at utskriving av eiendomsskatten for 1998 skal danne grunnlaget for fordeling av eiendomsskatten etter de nye reglene. Det er imidlertid flere svakheter ved en overgangsregel som låser den relative kommunefordelingen for eiendomsskatt til fordelingen slik den var i 1998 uavhengig av eventuelle påkostninger og nyinvesteringer som er skjedd etterpå.

Ved en eventuell ikrafttredelse av de nye reglene vil departementet derfor fremme forslag til nye fordelingsregler for eiendomsskatt for kraftanlegg som strekker seg over flere kommuner, og vil bl.a. engasjere NVE til å utrede grunnlaget for slike regler. Departementet vil også vurdere om etablerte og eventuelle nye fordelingsavtaler mellom enkeltkommuner skal kunne videreføres ved et eventuelt nytt regelverk. Målsettingen er å få utarbeidet fordelingsregler som er enkle og objektive.

I en eventuell proposisjon vil en også vurdere enkelte andre justeringer av regelverket.

4.4 Utbytte- og gevinstbeskatningsregler i Norden

I spørretimen 3. mars i år redegjorde statsminister Kjell Magne Bondevik for Regjeringens strategier for å skape mer konkurransedyktige vilkår for norsk næringsvirksomhet i Norge. Som en oppfølging av dette spørsmålet besluttet Regjeringen å nedsette en arbeidsgruppe med medlemmer fra Nærings- og handelsdepartementet og Finansdepartementet som skulle se på skattereglene for bedriftsetableringer i Norge, Sverige, Danmark og Finland. I dette avsnittet presenteres et sammendrag av arbeidsgruppens rapport.

4.4.1 Innledning

Det har de siste årene skjedd en tiltakende internasjonalisering av økonomien, særlig i form av kapitalbevegelser og direkte investeringer i utlandet. Økt mobilitet over landegrensene kan være positivt, bl.a. ved at det bidrar til at kapital flyter dit avkastningen er høyest eller ved at varer og tjenester produseres der kostnadene er lavest. Økt mobilitet stiller imidlertid skattesystemet overfor nye utfordringer. Høy mobilitet av næringsvirksomhet og trusler om utflytting kan gi skattekonkurranse mellom land for å tiltrekke seg virksomhet. Dette kan i så fall bidra til å svekke mulighetene til å føre en selvstendig skattepolitikk. Både i OECD og i EU arbeides det med sikte på å redusere omfanget av skadelig skattekonkurranse mellom land.

Flere norske selskaper har de siste årene flyttet eller vurderer å flytte deler av sin virksomhet til andre land. Spørsmålet om utflytting vil også være aktuelt i forbindelse med sammenslåing av et norsk og et utenlandsk selskap. Skattemessige spørsmål har gjerne stått sentralt i forbindelse med omorganisering, sammenslåing eller investering i nye virksomheter. Nye danske regler for beskatning av holdingselskap har også aktualisert spørsmålet om reglene i Norge sammenlignet med andre land.

I avsnittene 4.4.2 og 4.4.3 er det presentert en oversikt over en del sentrale regler for beskatning av selskaper i Norge, Sverige, Danmark og Finland. Sammenligningen er i all hovedsak begrenset til en kortfattet beskrivelse av skattereglene for aksjeutbytte og aksjegevinster. I avsnitt 4.4.4 gis det en kort beskrivelse av beskatningen av arbeidstakere, ettersom også dette kan ha betydning for hvor et foretak skal lokaliseres.

Gjennomgangen gir ikke et tilstrekkelig grunnlag for å konkludere om det generelt er mer eller mindre gunstig å lokalisere næringsvirksomhet i Norge sammenlignet med i de andre nordiske landene. Skattesystemet er dessuten bare én av flere faktorer som vil kunne ha betydning for lokaliseringen av foretak. Interne skatteregler, spesielle unntak som gjelder for ulike typer bedrifter eller næringer, regnskapsregler og ulike støtteordninger mv. er faktorer som vil kunne påvirke lønnsomheten av en investering.

Gjennomgangen gir ikke indikasjoner på at de norske bedriftsbeskatningsreglene samlet sett er mindre gunstige enn i de andre nordiske landene. I oversikten pekes det likevel på enkelte forskjeller mellom de reglene som gjelder i Norge og de som gjelder i de andre nordiske landene.

4.4.2 Beskatning når eier og selskap er hjemmehørende i samme land

I løpet av 1990-årene har de nordiske landene gjennomført omfattende skattereformer i retning av bredere skattegrunnlag og lavere satser, slik at beskatningen av aksjeselskaper i mange henseende nå er relativt lik disse landene. Siden 1997 har Finland, Sverige og Norge beskattet selskapsoverskudd med 28 pst., mens Danmark f.o.m. 1999 har en skattesats på 32 pst.

I forhold til de andre nordiske landene har Norge samlet sett trolig et noe bredere skattegrunnlag for inntekter opptjent av aksjeselskaper. Det skyldes bl.a. noe lavere avskrivningssatser på driftsmidler og begrenset adgang til fradrag for tap som ikke endelig er konstatert, jf. tabell 4.15. På den annen side er Norge det landet som er gått lengst i å motvirke generell dobbeltbeskatning av utbytte og aksjegevinster når selskap og aksjonærer ses under ett, jf. tabell 4.16. Bortfall av dobbeltbeskatning gjelder bare når både investor og selskap er hjemmehørende i Norge. Reglene gjør det derfor skattemessig mer gunstig for nordmenn å eie aksjer i Norge enn i utlandet.

I Sverige og Danmark er dobbeltbeskatning av aksje utbytte motvirket fullt ut bare for næringsaksjer. En aksje skal anses som næringsaksje dersom eie gjennom aksjeselskapet er et alternativ til direkte eie av selskapets eiendeler. I praksis er eierandel ned til 10 pst. blitt akseptert som næringsaksjer. Dobbeltbeskatning av aksje gevinster er bare i begrenset utstrekning motvirket. I Norge er det også en vid adgang til å føre tap ved realisasjon av aksjer til fradrag i annen inntekt. Beskatningen av selskaper, aksjeutbytte og aksjegevinster i de fire nordiske landene er oppsummert i tabellene 4.15 og 4.16. I boks 4.8 er det videre gitt et eksempel på beskatning av et brutto aksjeutbytte på 1 000 kroner i Norge, Sverige, Danmark og Finland.

4.4.3 Beskatning når eier og selskap er hjemmehørende i forskjellige land

Gjennomgangen av reglene for beskatning av aksjeutbytte og aksjegevinster i Sverige, Danmark, Finland og Norge når eier og selskap er hjemmehørende i forskjellig land er begrenset til følgende hovedtilfeller:

• tilfeller der investeringer er gjort i et utenlandsk datterselskap

• tilfeller der investeringer er gjort i en utenlandsk filial

• tilfeller der investor er utenlandsk

• tilfeller der investeringer er gjort i et lavskatteland

Skattereglene vil i disse tilfellene i tillegg gjerne være avhengig av om eieren er en fysisk person eller et annet selskap, hvor stor eierandelen er og i en del tilfeller også av selskapets virksomhet (eksempelvis om virksomheten er av finansiell karakter).

De nordiske landene benytter globalinntektsprinsippet som hovedregel for beskatning. Globalinntektsprinsippet innebærer at skattyter som hovedregel vil bli skattlagt for alle sine inntekter (også for ev. inntekter opptjent i andre land) i det land vedkommende er hjemmehørende. Inntekt opptjent i et utenlandsk aksjeselskap beskattes imidlertid normalt ikke før det ev. tas tilbake til hjemlandet som utbytte eller aksjegevinst. De nordiske landene beskatter også inntekt som har sin kildei landet. Dette gjelder som hovedregel både for fysiske personer som ikke er bosatt i landet og for selskaper som ikke er hjemmehørende i landet. Det betyr f.eks. at en norsk filial av et engelsk selskap må betale skatt til Norge for ev. overskudd på virksomheten i Norge.

For å motvirke dobbeltbeskatning er det gjerne inngått avtaler mv. mellom to eller flere land, jf. f.eks. den nordiske skatteavtalen og mor/datterdirektivet i EU. Det benyttes to hovedmetoder for å unngå internasjonal dobbeltbeskatning:

• Kreditmetoden, der det gis fradrag for skatt betalt i utlandet for den skatten som skal betales i hjemlandet. For beskatning av datterselskaper er det bl.a. av betydning om det bare gis fradrag (kredit) for kildeskatten på aksjeutbytte eller om det også gis fradrag for andel av betalt selskapsskatt i utlandet. Fradraget for betalt skatt er avhengig av eierandelen mv. i det utenlandske selskapet.

• Unntaksmetoden, der inntekt som kan beskattes i utlandet unntas for beskatning i hjemlandet.

I den grad utenlandsk skatt er høyere eller lik innenlandsk skatt, vil de to metodene i utgangspunktet gi samme resultat.

Danmark, Sverige og Finland beskatter som hovedregel ikke utbytte fra utenlandske datterselskaper (unntaksmetoden). Norge benytter i hovedsak kreditmetoden ved beskatning av utbytte fra utenlandske datterselskaper. Hovedargumentet for å benytte kreditmetoden er at en minst oppnår samme effektive beskatning av utbytte fra utlandet som gjelder for inntekter opptjent i det land skattyteren er hjemmehørende.

Det gjelder flere begrensninger i adgangen til å kreve kreditfradrag for skatt betalt av utenlandsk datterselskap til morselskap i Norge, noe som i enkelte situasjoner innebærer en strengere praktisering i Norge enn i de øvrige nordiske landene. Dette gjelder særlig når utbyttet skriver seg fra inntekt opptjent i datter-datterselskap i tredjeland.

De nye danske reglene for å unnta utbytte fra utenlandsk selskap i dansk beskatning som gjelder fra 1999 går noe lengre enn reglene i Finland og Sverige. Dette skyldes at det ikke stilles krav til beskatning av utbyttet i det landet hvor datterselskapet er hjemmehørende.

I tabell 4.18 er reglene for beskatning av utbytte og gevinst fra utenlandsk datterselskap kort oppsummert. I boks 4.9 er det videre gitt et eksempel på beskatning av et brutto utbytte på 1 000 kroner fra et finsk (datter)selskap til fysiske personer og (mor)selskaper hjemmehørende i Norge, Sverige og Danmark.

Når en investering i et utenlandsk selskap ikke anses som en investering i et datterselskap fordi eierandelen er for lav, vil utbyttet som hovedregel være skattepliktig i hjemlandet uten rett til fradrag i utbytteskatten for underliggende selskapsskatt. Dette er hovedreglen i alle de omtalte landene. I den utstrekning det gjennomføres dobbeltbeskatning av utbytte fra innenlandske selskaper, vil denne løsningen ikke innebære strengere beskatning av utbytte fra utlandet enn for utbytte fra innenlandske selskaper.

I Norge gjelder imidlertid godtgjørelsesmetoden kun ved beskatning av utbytte fra innenlandske selskaper. I Norge vil dermed utbytte fra utenlandske selskaper bli hardere beskattet enn utbytte fra innenlandske selskaper. Det innebærer isolert sett at norske investorer med mindre eierandeler vil foretrekke å investere i Norge framfor i utlandet. For selskaper med spredt aksjonærkrets vil dobbeltbeskatningen av utbytte fra utlandet tale mot at virksomheten flyttes ut av Norge så lenge aksjonærene fortsatt skal være norske. Dette er ikke en konsekvens av at utbytte fra utlandet beskattes strengere enn det som er vanlig i andre land, men skyldes de gunstige reglene i Norge som motvirker dobbeltbeskatning av utbytte fra innenlandske selskaper.

Alle de nordiske landene har i utgangspunktet skatteplikt for inntekt opptjent i utenlandsk filial i tråd med globalinntektprinsippet. I tillegg vil selskapet normalt være skattepliktig etter et kildeprinsipp til det landet hvor filialens virksomhet drives. De nordiske landene motvirker internasjonal dobbeltbeskatning ved hjelp av kreditmetoden. Fordi en ser hele utenlandsinntekten under ett ved beregning av kreditfradraget, er de norske reglene trolig noe gunstigere enn reglene i de andre nordiske landene. På den annen side innebærer den metoden som gjelder i Norge at det i praksis ikke blir noen framføringsadgang for ubenyttet kreditfradrag.

Ved utdeling av aksjeutbytte til utenlandsk aksjonær fra et selskap hjemmehørende i Norden, påløper det som hovedregel kildeskatt på utbyttet til den stat hvor selskapet er hjemmehørende. I den nordiske skatteavtalen er kildeskatten null hvis morselskapet eier minst 10 pst. av aksjene. De andre nordiske landene har i skatteavtalene sine gått noe lengre enn Norge i å frita utbytte utdelt til utenlandsk morselskap for kildeskatt.

De fleste land innenfor OECD-området har innført såkalte CFC-regler (Controlled Foreign Companies). CFC-reglene skal motvirke at det etableres selskaper i lavskatteland for å omgå skattenivået i hjemlandet. CFC-reglene innebærer at dersom en eller flere innlandske aksjonærer kontrollerer et selskap etablert i et lavskatteland, så skal disse aksjonærene beskattes løpende for en forholdsmessig del av selskapets overskudd, uavhengig av om dette deles ut som utbytte eller ikke.

CFC-reglene er relativt ulikt utformet i de fire nordiske landene selv om reglene har samme formål. I forhold til skatteavtaleland vil anvendelsesområdet for reglene stort sett være sammenfallende (bare passiv virksomhet omfattes av de norske NOKUS-reglene). Danmark skiller seg ut ved at de har et lavere eierkrav enn i de andre nordiske landene, og at CFC-reglene kun gjelder finansiell virksomhet. Dette har sammenheng med den lempingen i beskatningen av utbytte fra utlandet som er gjennomført med virkning f.o.m. 1999. CFC-reglene skal motvirke at inntekt som ikke har vært beskattet på et nivå tilnærmet det som gjelder i Danmark, skal kunne tas inn til Danmark som utbytte uten beskatning.

Ingen av de andre nordiske landene åpner generelt for at skattemessig underskudd fra et utenlandsk datterselskap skal kunne trekkes fra andre inntekter opptjent i hjemlandet slik tilfelle er i Norge. Den vide adgangen til å trekke fra underskudd i annen inntekt må ses i sammenheng med at reglene har et noe mer generelt anvendelsesområde i Norge.

4.4.4 Beskatning av lønnstakere

Beskatningen av lønnstakere kan også påvirke lokaliseringsvalget for bedriftene. Tabell 4.20 viser marginalskatt og gjennomsnittsskatt ved ulike forutsetninger om lønnsnivå i de nordiske landene. For å gi et best mulig grunnlag for å sammenligne beskatningen av lønnstakere i de nordiske landene er arbeidsgiveravgiften inkludert i tabellen. Arbeidsgiveravgiften kan foruten å ha direkte betydning for de samlede lønnskostnadene for arbeidsgiver, også indirekte påvirke lønnsnivået. I hvilken grad noe av arbeidsgiveravgiften veltes over i lønnsdannelsen i form av lavere lønn før skatt, vil bl.a. avhenge av fagforeningenes forhandlingsstyrke og hvor følsomt arbeidstilbudet er ovenfor lønnsendringer.

Tabell 4.20 illustrerer at beskatningen av arbeidstakere i Norge trolig ligger noe lavere enn i de andre nordiske landene. Mens de andre nordiske landene har en maksimal marginalskatt (inkl. gjennomsnittlig arbeidsgiveravgift) på rundt 65 pst., har Norge en maksimal marginalskatt på vel 55 pst. Tabellen illustrerer at Sverige og Finland ligger noe høyere enn Danmark, både målt ved marginalskatt og ved gjennomsnittsskatt. Gjennomsnittsskatten for en enslig lønnstaker uten fradrag utover standardfradrag og med en lønn på 167 pst. av en gjennomsnittlig industriarbeiderlønn, lå på vel 44 pst. i Norge mot nesten 57 pst. i Sverige i 1997. Dette skyldes bl.a. at det gis større standardiserte fradrag ved beskatning i Norge enn i de andre nordiske landene.

I tabellen er det bl.a. sett bort fra at arbeidstakeren kan ha ev. kapitalinntekter, andre fradrag enn standardfradrag eller barn mv. De norske reglene for beskatning av kapitalinntekter (ingen dobbeltbeskatning og lav formell skattesats), ubegrenset rentefradrag og skattefrie overføringsordninger til barnefamilier (barnetrygd og kontantstøtte) kan trekke i retning av at Norge ville komme relativt godt ut også av en slik mer omfattende sammenlikning.

4.4.5 Oppsummering

Gjennomgangen av en del sentrale regler for beskatning av selskaper kan indikere at beskatningen skjer på et noe bredere grunnlag i Norge enn i Sverige, Danmark og Finland. På den annen side er beskatningen av utbytte og aksjegevinster når både investor og selskap er hjemmehørende i Norge, isolert sett mer lempelig enn de tilsvarende reglene i disse nordiske landene ved at de norske reglene gjennomgående hindrer dobbeltbeskatning. Derimot vil utbytte fra utenlandske selskaper i flere tilfeller være gjenstand for dobbeltbeskatning. Det innebærer isolert sett at norske investorer vil foretrekke å investere i Norge framfor i utlandet. I de landene hvor det er dobbeltbeskatning også ved investeringer i innenlandske selskaper, vil det ikke foreligge et tilsvarende motiv for å investere i innenlandske selskaper.

I enkelte tilfeller er kildeskatten på aksjeutbytte til utenlandske aksjonærer høyere i Norge enn i de andre nordiske landene. Det bidrar isolert sett til høyere skatt for utlendinger som investerer i Norge, sammenlignet med å investere i andre nordiske land. Som følge av at kildeskattesatsene er harmonisert i den nordiske skatteavtalen, er kildeskatten imidlertid lik i de nordiske landene dersom investor er hjemmehørende i ett av disse landene.

Den direkte beskatningen av lønnstakere er trolig noe lempeligere i Norge enn i de andre nordiske landene.

Det er viktig å understreke at skattesystemet bare er én av flere faktorer som påvirker lønnsomheten av en investering. Denne gjennomgangen gir derfor ikke et tilstrekkelig grunnlag for å konkludere generelt mht. om det er mer eller mindre gunstig å lokalisere næringsvirksomhet i Norge sammenlignet med i de andre landene. Etter departementets vurdering er det ikke noe i oversikten som indikerer at de norske skattereglene ikke bidrar til et tilstrekkelig investeringsnivå og en god utnyttelse av de økonomiske ressursene i Norge. Etter Regjeringens syn bør derfor hovedelementene i det norske skattesystemet ligge fast.

Med virkning f.o.m. inntektsåret 1997 ble det vedtatt utvidelser i adgangen til å kreve fradrag i norsk skatt for skatt betalt av utenlandske datterselskaper mv. Ved vurderingen av kravet til eierandel i datterselskap uttalte finanskomiteens flertall (medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre) følgende, jf. Innst. O. nr. 62 (1996-97):

«Flertallet vil likevel be Regjeringen foreta en fornyet gjennomgang av eierkravene, herunder se hen til utviklingen i andre land for å se om det eventuelt er grunnlag for å gå videre, når en har høstet tilstrekkelig erfaring med de foreslåtte endringer. Flertallet finner at en slik vurdering bør kunne foretas etter at endringene har vært praktisert i to inntektsår.»

Erfaringene med kreditfradrag for skatt betalt av utenlandsk datterselskap mv. for de to siste inntektsårene vil foreligge mot slutten av 1999. Departementet vil starte en bred evaluering av reglene for skattlegging av utbytte fra datterselskap i utlandet ved årsskiftet 1999/2000. Evalueringen vil også omfatte reglene om beregning av maksimalt kredittfradrag i skatteloven § 22a.

4.5 Skatteutgifter

4.5.1 Innledning

I skatte- og avgiftsreglene er det en rekke unntak og særordninger som bidrar til å redusere de offentlige inntektene. De representerer en fordel for dem som omfattes, sammenliknet med å bli skattlagt etter de ordinære reglene. Denne fordelen kan sidestilles med å motta en tilsvarende offentlig overføring over budsjettet. Skattelettelser som følger av unntaksordninger og særregler har fått betegnelsen skatteutgifter. Tilsvarende kan det i skatte- og avgiftssystemet også finnes enkelte eksempler på skattesanksjoner, dvs. at det i noen tilfeller ilegges en skatt som er høyere enn det som følger av et generelt og ensartet regelverk.

Offentlige utgifter blir i de årlige budsjettene vurdert med hensyn til samlet nivå, og det blir prioritert mellom ulike områder. Dette er ikke i samme grad tilfelle med skatteutgifter. Ved å beregne omfanget og sammensetningen av skatteutgiftene, kan en få et mer fullstendig bilde av det offentlige engasjementet på ulike områder. Skatteutgiftene kan supplere utgiftsanslagene når bruken av offentlige ressurser på forskjellige områder vurderes.

Mange OECD-land publiserer jevnlige oversikter over skatteutgifter, og bl.a. Sverige og Danmark har gjort dette i flere år. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble en slik oversikt publisert for første gang i Norge. Finanskomiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, mente at oversikten gav:

«(...) en nyttig oversikt over de provenytap enkeltordninger og særskilte regler gir, og har merket seg at oversikten ikke er uttømmende, men gir en indikasjon på skatteutgiftenes omfang. Flertallet mener det vil være av stor betydning at departementet arbeider videre med anslag for skatteutgiftene.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet foreslo at skatteutgiftene ble sammenholdt med andre former for offentlig støtte, bl.a. subsidier og reguleringer.

I avsnitt 4.5.2 gjennomgås prinsipper og metoder for beregningene. I avsnittene 4.5.3 og 4.5.4 gir departementet en mer omfattende oversikt over skatteutgifter knyttet til hhv. skattereglene og avgiftsreglene enn den som ble presentert i Nasjonalbudsjettet 1999. I tillegg gis det for første gang en presentasjon over skattesanksjoner. I avsnitt 4.5.5 presenteres skatteutgifter der en foreløpig ikke kan tallfeste fordelen. Videre gir avsnitt 4.5.6 en oversikt over den fordelen som ligger i at enkelte offentlige stønader, bl.a. barnetrygd, sosialhjelp og kontantstøtte, er skattefrie. Også fordelen som ligger i de særskilte skattereglene for bl.a. alders- og uførepensjonister og enslige forsørgere med overgangsstønad er anslått. I avsnitt 4.5.7 omtales endringer i skatteutgifter fra 1998 til 1999.

I avsnitt 5.2.4 sammenholdes for første gang skatteutgifter knyttet til næringslivet med tall for statlig budsjettmessig næringsstøtte. Departementet tar videre sikte på å inkludere skatteutgifter i Statistisk sentralbyrås beregninger av effektive støtterater («Effective Rates of Assistance» - ERA), som skal presenteres i Nasjonalbudsjettet 2001. Departementet vil peke på at også direkte reguleringer griper inn i markedet på en måte som kan sidestille dem med subsidier, skatteutgifter eller skattesanksjoner. For eksempel kan særskilte reguleringer rettet inn mot enkeltnæringer påføre disse næringene ekstrakostnader som andre ikke har. Departementet mener imidlertid at direkte reguleringer adskiller seg såpass mye fra subsidier og skatter at de økonomiske virkningene av dem ikke uten videre er naturlig å innarbeide i oversikter over skatteutgifter og skattesanksjoner. Det er dessuten svært krevende å gi en noenlunde samlet oversikt over økonomiske virkninger av ulike markeds- og næringsreguleringer. Kartlegging av de økonomiske virkningene av offentlige reguleringer er likevel viktig, men bør først og fremst skje på utpekte områder, f.eks. som ledd i nytte-kostnadsanalyser av konkrete reguleringer, jf. Næringslovutvalgets arbeid og NOU 1997: 27 Nytte- og kostnadsanalyser.

4.5.2 Valg av beregningsmetode, referansesystem og omfang av beregningene

Det finnes flere ulike metoder for å beregne skatteutgifter, jf. avsnitt 4.6.3 i Nasjonalbudsjettet 1999. I likhet med de fleste andre land har departementet valgt å benytte inntektstapsmetoden. Det betyr at skatteutgiften settes lik de skatteinntektene det offentlige taper pga. særordningen. Det ses bort fra atferdsendringer ved en eventuell opphevelse av ordningen.

Skatteutgifter kan defineres som tapte skatteinntekter ved at ulike skattytere eller ulike typer aktiviteter skattlegges mer lempelig enn i det valgte referansesystemet. Tilsvarende gjelder for skattesanksjoner der skatten er høyere enn det som følger av referansesystemet. I likhet med i Nasjonalbudsjettet 1999 har en valgt å ta utgangspunkt i et referansesystem der utgangspunktet er at like personer, aktiviteter og varer mv. skal skattlegges etter de samme prinsippene. Det innebærer at avvik fra den regelen som gjelder generelt, og som ikke kan begrunnes ut fra rent praktiske hensyn eller ut fra et overordnet formål med skatte- og avgiftssystemet, regnes som en skatteutgift eller skattesanksjon. Det innebærer bl.a. at

• det er i tråd med referansesystemet å ha progressiv beskatning av lønns- og pensjonsinntekter, men at avvik fra hovedregelen regnes som en skatteutgift.

• normen for bedrifts- og kapitalbeskatningen er at den reelle avkastningen av investeringer/plasseringer skal skattlegges med en flat sats på 28 pst. Departementet har videre valgt å la den gjeldende delingsmodellen, særskatten på sokkelen og særskilte skatteregler for kraftsektoren være en del av normen.

• miljøavgifter er en del av normen, men at særskilte avvik fra avgiftsplikten regnes som en skatteutgift.

• referansesystemet for fiskale avgifter er at alt konsum skal skattlegges etter samme sats. Fiskale avgifter har som hovedformål å skaffe inntekter til offentlig sektor. I tråd med prinsippene fra optimal skatteteori, skal det ikke legges fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer. En alternativ norm for fiskale avgifter kunne vært at også produserte innsatsfaktorer skulle skattlegges med lik sats.

• for skatter og avgifter med en differensiert satsstruktur har en som hovedregel lagt til grunn at skatteutgiften beregnes ift. den generelle skatte- eller avgiftssatsen.

Departementet har lagt vekt på å gjennomføre beregningene i tråd med de ovenfor nevnte prinsippene så langt som mulig. Det kan imidlertid være vanskelig å lage et klart skille mellom miljøavgifter og fiskale avgifter. Dette skillet har betydning for skatteutgiftsberegningene. Det skyldes at ifølge den valgte normen skal fiskale avgifter på produserte innsatsfaktorer regnes som en skattesanksjon, og at fritak fra slike avgifter ikke skal regnes som en skatteutgift. For miljøavgifter skal derimot alle avvik fra den valgte normerte avgiftssatsen, uansett om de gjelder for næringslivet eller privatpersoner, regnes som en skatteutgift eller en skattesanksjon. Departementet har for beregningstekniske formål klassifisert alle aktuelle avgifter som enten miljørelaterte eller fiskale, men det påpekes i teksten der det er særlig usikkert hvordan den aktuelle avgiften bør klassifiseres.

Det gis en vesentlig mer omfattende gjennomgang av de enkelte skatte- og avgiftsartene enn i Nasjonalbudsjettet 1999. Det er lagt opp til å rapportere både skatteutgifter og skattesanksjoner. Videre er prinsippet om å regne alle avvik fra den valgte normen om enhetlig beskatning som en skatteutgift eller en skattesanksjon gjennomført mer systematisk. Dette er gjort uavhengig av hvilken begrunnelse avviket fra den generelle regelen har og uavhengig av om det har vært mulig å tallfeste skatteutgiften eller ikke. Departementet har også, i motsetning til i Nasjonalbudsjettet 1999, beregnet den fordelen som ligger i at enkelte offentlige overføringer er skattefrie eller er underlagt særskilte skatteregler.

En slik omfattende gjennomgang gir et mer fullstendig bilde av de særskilte skatte- og avgiftsreglene som gjelder for utvalgte personer, aktiviteter og varer. Departementet har imidlertid ikke gjort noen konkret vurdering av begrunnelsen for å ha de ulike skatteutgiftene, og vil peke på at flere skatteutgifter er innført som et supplement eller et alternativ til offentlige overføringer. Formålet med denne gjennomgangen er å gi grunnlag for en mer fullstendig vurdering av alle offentlige utgifter i vid forstand, og ikke å vurdere om den enkelte skatteutgiften er det mest hensiktsmessige virkemidlet for å oppfylle en gitt målsetting.

Den faktiske provenyvirkningen av en eventuell opphevelse av enkelte av skatteutgiftene overvurderes, ettersom en beregningsteknisk har antatt at det ikke skjer noen atferdsendringer. Dette er ikke en realistisk forutsetning i de tilfellene der de økonomiske konsekvensene av endringer i regelverket er store. Dersom det gjøres store inngrep i en del av det gjeldende systemet, vil det dessuten trolig samtidig foreslås endringer i andre deler av skatte- og avgiftssystemet.

Det er også viktig å peke på at en ikke får en samlet oversikt over omfanget av skatteutgifter (skattesanksjoner) ved å summere enkeltvirkningene. Det skyldes at det for flere av skatteutgiftene vil være samspillseffekter, som innebærer at den samlede virkningen av å oppheve flere skatteutgifter samtidig kan være forskjellig fra summen av de anslåtte enkeltvirkningene.

I avsnittene 4.5.3 og 4.5.4 gis en oversikt over tallfestede skatteutgifter og skattesanksjoner i det norske skatte- og avgiftssystemet i 1999, beregnet etter metoden presentert i dette avsnittet. I tabell 4.21 er skatteutgiftene sortert etter skatte- og avgiftsart, og ikke etter formål slik en gjorde i Nasjonalbudsjettet 1999. Med mindre annet er angitt, er anslagene i tabellen regnet i 1999-kroner og på samme måte som i Nasjonalbudsjettet 1999.

4.5.3 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til skattereglene

Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til beskatningen av lønn og pensjon. Skatteutgiftene er beregnet ved hjelp av Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. Blant annet fordi denne er basert på en utvalgsundersøkelse, vil anslagene være usikre. For noen ordninger har departementet justert LOTTE-anslagene for å ta hensyn til regelendringer som har skjedd etter 1997, som er modellens basisår. Følgende ordninger er vurdert innenfor beskatningen av lønn og pensjoner:

• I inntektsbeskatningen gjelder særskilte skatteregler for skattytere bosatt i Nord-Troms og Finnmark. Skatt på alminnelig inntekt for personlige skattytere er 24,5 pst. mot 28 pst. i resten av landet. Toppskattesatsen er 9,5 pst. mot 13,5 pst. i landet for øvrig. Det er også et særskilt inntektsfradrag på 15 000 kroner i klasse 1 og 30 000 kroner i klasse 2. Disse ordningene kan regnes som distriktspolitiske virkemidler.

• Skattytere med forsørgelsesansvar for ektefeller og enslige forsørgere kan skattlegges i skatteklasse 2. For ektepar lønner det seg dersom den ene ektefellen har lav eller ingen inntekt. Skattytere i klasse 2 får bl.a. dobbelt personfradrag (klassefradrag) og har høyere innslagspunkt for toppskatten enn skattytere i klasse 1. Ettersom dette må regnes som en støtte via skattesystemet til visse familietyper, har departementet valgt å regne dette som en skatteutgift. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble ikke dette tatt med i skatteutgiftsberegningene.

• Det gis et særskilt forsørgerfradrag i skatt på 1 820 kroner for barn inntil 15 år og inntil 2 540 kroner for barn mellom 16 og 18 år. Forsørgerfradraget regnes som en skatteutgift ettersom det er en overføring til barnefamiliene som i det vesentlige fungerer på samme måte som barnetrygden. Regjeringen foreslår å oppheve dette fradraget f.o.m. 2000.

• Det gis et fradrag for dokumenterte utgifter til pass og stell av barn (foreldrefradrag) på inntil 25 000 kroner pr. år for ett barn og inntil 30 000 kroner for to eller flere barn. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble dette regnet som utgifter til inntekts ervervelse, og dermed ikke regnet som skatteutgift. Ettersom det ikke lenger er noe krav om at begge foreldrene skal ha yrkesinntekt for å få dette fradraget, har departementet nå valgt å regne dette som en skatteutgift.

• Det gis et ekstra minstefradrag i mottatt underholdsbidrag, barnepensjon mv. Det ekstra minstefradraget gis til barna dersom de har arbeidsinntekt, eller til foreldrene når underholdsbidraget mv. blir lignet hos dem. Ettersom dette må regnes som en støtte via skattesystemet til mottakere av underholdsbidrag mv., har departementet valgt å regne dette som en skatteutgift. Dette ble ikke vurdert i Nasjonalbudsjettet 1999.

• Det gis fradrag for beregnede utgifter til daglig reise mellom hjem og arbeidssted utover 7 000 kroner pr. år. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble dette regnet som utgifter til inntekts ervervelse, og dermed ikke som skatteutgift. Ettersom dette innebærer en særskilt gunstig beskatning av personer som har bosatt seg langt unna arbeidsstedet, mens mange med kortere reiser ikke får fradrag i hele tatt, har departementet nå valgt å regne dette som en skatteutgift.

• Det gis fradrag for merutgifter til kost og losji forbundet med arbeidsopphold som krever at en bor utenfor sitt hjem. I tillegg gis fradrag for beregnede utgifter til besøksreiser i hjemmet utover 7 000 kroner pr. år (det er felles beløpsgrense med fradrag for daglig arbeidsreise). Tilsvarende som for daglig arbeidsreise, har departementet nå valgt å regne dette som en skatteutgift.

• Det gis fradrag for innbetalt fagforeningskontingent på inntil 900 kroner. Dette innebærer en lempeligere beskatning av skattytere som er medlem i en fagforening enn av andre skattytere.

• Det gis et særskilt fradrag i inntekt fra sjøfart og fiske på inntil 70 000 kroner. Fradraget innebærer en gunstigere beskatning av personer som jobber i fiskeri- og sjøfartnæringen.

• Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for store sykdomsutgifter når årlige utgifter minst utgjør 5 880 kroner og gjelder varig sykdom eller svakhet hos dem selv eller noen de forsørger. Ettersom verdien av et slikt fradrag alternativt kunne vært gitt som direkte støtte over trygdebudsjettet, kan dette anses som en skatteutgift. Dette ble ikke vurdert i Nasjonalbudsjettet 1999.

• Det kan etter visse kriterier gis et særfradrag for forsørgelsepå inntil 5 000 kroner for hver person som blir forsørget. I praksis gjelder dette hovedsakelig forsørgelse av personer bosatt i utlandet, samt forsørgelse av andre enn barn bosatt i Norge og ektefelle. Den støtten som gis gjennom skattesystemet regnes som en skatteutgift. Dette ble ikke vurdert i Nasjonalbudsjettet 1999.

Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til arbeidsgiveravgiften. Anslagene er basert på framførte tall fra Statistisk sentralbyrås Lønns- og trekkoppgaveregister (LTO). Følgende endringer er vurdert:

• Arbeidsgiveravgiften er regionalt differensiert i fem geografisk soner, der satsen varierer fra 0 pst. i Nord-Troms og Finnmark (sone 5) til 14,1 pst. i sentrale strøk (sone 1). EFTA-domstolen har nå slått fast at den regionale differensieringen er å regne som regionalstøtte iht. EØS-avtalen, jf. omtale i avsnitt 2.8 i St.prp. nr. 1 (1999-2000). Departementet har på denne bakgrunn valgt å anse differensieringen som en skatteutgift regnet ift. satsen i sone 1 på 14,1 pst. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble ikke dette tatt med i skatteutgiftsberegningene. Anslaget i tabellen overvurderer den faktiske skatteutgiften noe, fordi en i beregningene ikke har kunnet ta hensyn til at staten betaler høyeste sats for statsansatte uavhengig av deres bosted.

• Det er en særskilt arbeidsgiveravgift på 12,5 pst. på lønnsinntekter over 16 G (om lag 750 000 kroner i 1999). Ettersom departementet benytter satsen i sone 1 som referansesystem, må den særskilte arbeidsgiveravgiften for lønninger over 16 G regnes som en skattesanksjon. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble ikke skattesanksjoner rapportert.

Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til bedrifts- og kapitalbeskatningen. Med mindre annet er angitt, er skatteutgiftene beregnet vha. Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE. Følgende ordninger er vurdert:

• Gjennom AMS-ordningen (aksjesparing med skattefradrag) gis det et fradrag i skatt tilsvarende 15 pst. av innskudd på inntil 5 000 kroner i klasse 1 og 10 000 kroner i klasse 2 i verdipapirfond og investeringer i aksjer og grunnfondsbevis. Ordningen medfører at aksjesparing innenfor denne ordningen skattlegges gunstigere enn annen sparing.

• Gjennom BSU-ordningen (boligsparing for ungdom under 34 år) gis det et fradrag i skatt tilsvarende 20 pst. av innskudd på inntil 15 000 kroner pr. år, maksimalt 100 000 kroner. De oppsparte pengene må benyttes til kjøp av ny bolig eller nedbetaling av gjeld på egen bolig. Ordningen medfører at slik boligsparing skattlegges gunstigere enn annen sparing.

• Det gis fradrag i alminnelig inntekt for premie innbetalt til individuell pensjonsavtale(IPA), og i tillegg er avkastningen av pensjonsformuen fritatt for skatt på alminnelig inntekt og formuesskatt. Utbetalingene blir skattlagt som pensjonsinntekt. I beregningene har en regnet nåverdien av den skattebesparelsen som oppnås, når en også tar hensyn til at utbetalingene skattlegges som pensjonsinntekt med en marginalskatt på 44,5 pst. Gjennomsnittlig formuesskattesats er antatt å være 0,7 pst. Det er brukt en diskonteringsrente på 5 pst. etter skatt og en avkastning av midlene på 7 pst. før skatt. Det antas videre at avsetningen i gjennomsnitt står 10 år i ordningen, og at utbetalingen skjer over 10 år. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble skatteutgiften beregnet som førsteårseffekten av å oppheve fradraget.

• Det gis fradrag i alminnelig inntekt for premie til pensjonsordning i arbeidsforhold. Skatteutgiften tilknyttet dette er beregnet på samme måte som skatteutgiften ved IPA, bortsett fra at en antar en gjennomsnittlig formuesskatt på 0,4 pst. Videre er det antatt at avsetningen i gjennomsnitt står 20 år i ordningen, og at utbetalingen skjer over 15 år.

• Som hovedregel skal det betales en trygdeavgift i næringsinntekt på 10,7 pst. Trygdeavgiften i næringsinntekt fra jordbruk, skogbruk og fiske er derimot satt til 7,8 pst. Dette innebærer en skattefordel for næringsdrivende i primærnæringene sammenliknet med andre næringsdrivende, og er derfor regnet som en skatteutgift. Dette ble ikke vurdert i Nasjonalbudsjettet 1999.

• Det gjelder enkelte særskilte skatteregler for skogbruksnæringen. Skogeierne kan innenfor visse grenser få fradrag for avsetning til skogavgiftskonto ved beregning av alminnelig inntekt, og trenger kun å inntektsføre fra 65 til 95 pst. av utbetalte beløp fra skogavgiftskontoen dersom de brukes til skogkulturformål mv. Videre kan utgifter til skogsbilveier utgiftsføres direkte, selv om slike utgifter ofte skulle vært aktivert og avskrevet etter ordinære skatteregler. Videre skattlegges skogeierne basert på gjennomsnittslikning, dvs. at skatten utlignes på grunnlaget av gjennomsnittet av de siste fem års overskudd. Basert på beregninger fra Landbruksdepartementet er den samlede fordelen ved disse tre ordningene på usikkert grunnlag anslått til om lag 175 mill. kroner. Dette ble ikke vurdert i Nasjonalbudsjettet 1999.

• Rederiselskaper kan, hvis de oppfyller visse vilkår, skattlegges etter særskilte regler. Rederiselskaper innenfor ordningen er fritatt for skatt på årlig overskudd (alminnelig inntekt), så lenge det holdes tilbake i selskapet. Unntaket er at de fleste nettofinansinntekter skattlegges etter ordinære regler. Rederier innenfor ordningen betaler årlig tonnasjeskatt beregnet på grunnlag av skipenes nettotonnasje. Utdelt utbytte av ubeskattet inntekt skattlegges som alminnelig inntekt med 28 pst. Ved beregning av skatteutgiften har en skjønnsmessig antatt at skattepliktig overskudd etter de ordinære skattereglene ville vært to tredeler av regnskapsmessig resultat før skatt i 1997. Skatteutgiften er satt lik samlet skatt beregnet på denne måten (om lag 1,25 mrd. kroner) fratrukket hva rederiselskapene innenfor ordningen faktisk betalte i samlet skatt i 1997 (om lag 170 mill. kroner, inkl. tonnasjeskatt). Beregningene er svært usikre, bl.a. fordi en ikke kjenner rederienes tilpasning dersom de hadde blitt skattlagt etter de ordinære reglene.

• Dersom skattemessige avskrivningssatser for enkelte driftsmidler er høyere enn hva reelt økonomisk verdifall på de aktuelle driftsmidlene tilsier, bør dette regnes som en skatteutgift. Fordelen ved avskrivningssatser som er høyere enn reelt økonomisk verdifall er knyttet til at dette gir en skatteutsettelse (skattekreditt) og ikke at det gir et endelig skattefritak. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble ikke dette tatt med i skatteutgiftsberegningene, bl.a. fordi det er vanskelig å anslå faktisk verdifall. Departementet har i denne omgang valgt å beregne skatteutgifter knyttet til avskrivningssatsen for skip og fiskefartøy(20 pst.) og avskrivningssatsen på sokkelen (16,67 pst. lineært). For å unngå dobbeltregning må en skille mellom investeringer i skip i selskaper innenfor og utenfor rederiskatteordningen. Det er ikke mulig å gjøre dette på grunnlag av Statistisk sentralbyrås statistikk, og departementet har derfor kun regnet skatteutgiften knyttet til skip i innenriks fart (1 mrd. kroner i 1998) og fiskefartøy (1,6 mrd. kroner i 1998) da disse i liten grad omfattes av rederiskattereglene. Dette undervurderer trolig den samlede skatteutgiften av de gunstige avskrivningsreglene. Investeringene i petroleumssektoren i 1999 er anslått til om lag 39 mrd. kroner (ekskl. SDØE). Det er usikkert hva faktisk økonomisk verdifall er, noe som innebærer at det er betydelig usikkerhet knyttet til disse beregningene. Det økonomiske verdifallet er derfor skjønnsmessig fastsatt, og antas å være 10 pst. saldo både for skip og i petroleumssektoren. Skatteutgiften er beregnet som nåverdien av skatteutsettelsen som følge av gunstige avskrivningsregler for investeringene i 1998 for skip og i 1999 for petroleum. Beregningsteknisk er det brukt en diskonteringsrente på 7 pst. etter skatt. Det gjelder særskilte skatteregler for petroleumssektoren, og de gunstige avskrivningsreglene må derfor ses i sammenheng med det øvrige skattesystemet for denne næringen. Selv om det isolert sett er en skatteutgift knyttet til avskrivningsreglene, trenger det ikke være betydelige skatteutgifter knyttet til petroleumsskattereglene som helhet.

• Ut fra hensynet til skattemessig likebehandling kan det argumenteres for at avkastningen av investeringer i egen bolig og fritidshjem skal skattlegges på samme måte som avkastningen av andre former for kapitalplasseringer. I Norge er imidlertid beskatningen av boliger basert på en sjablonmessig nettoavkastning på 2,5 pst. av ligningsverdi mellom 51 250 kroner og 451 000 kroner og 5 pst. av ligningsverdi over 451 000 kroner. Ligningsverdien er vesentlig lavere enn markedsverdien. I beregningen av skatteutgiften har en antatt at markedsverdien i gjennomsnitt er fire ganger så høy som ligningsverdien, noe som påvirker både inntektsskatten og formuesskatten. I beregningen av skatteutgiften knyttet til inntektsbeskatningen av bolig og fritidshjem har en videre opphevet de særskilte bunnfradragene, ettersom dette er en særordning sammenliknet med beskatningen av andre kapitalinntekter. I tillegg har departementet for enkelhets skyld lagt til grunn nettoavkastningsraten på 2,5 pst. som anslag på markedsavkastningen på boliginvesteringer fratrukket vedlikeholdskostnader. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble ikke dette tatt med i skatteutgiftsberegningene.

• Aksjerabatten i formuesskatten innebærer at ikke-børsnoterte aksjer og aksjer notert på SMB-listen verdsettes til 65 pst. av den bakenforliggende skattemessige verdien av kapitalen i selskapet. Dette innebærer en lempeligere formuesbeskatning enn f.eks. bankinnskudd og aksjer i børsnoterte selskaper. Markedsverdien av disse aksjene er anslått med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås selvangivelsesstatistikk for 1997, informasjon om andel aksjer eid av norske privatpersoner og utviklingen i markedsverdien på Oslo Børs. Gjennomsnittlig formuesskattesats er antatt å være 0,9 pst.

• 80-prosentregelen i formuesskatteninnebærer at formuesskatten blir nedsatt for skattytere der summen av formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt overstiger 80 pst. av alminnelig inntekt før særfradrag for alder mv. Skatteutgiften er beregnet med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås skattestatistikk for 1997.

4.5.4 Skatteutgifter og skattesanksjoner knyttet til avgiftsreglene

Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til merverdiavgiftssystemet. Skatteutgiftene og skattesanksjonene er beregnet av Finansdepartementet ved hjelp av statistikk fra bl.a. Statistisk sentralbyrå. Følgende er vurdert:

• Merverdiavgiften (mva.) er en fiskal avgift på forbruk, ved at inngående mva. er fradragsberettiget for næringsvirksomhet. De fleste tjenester er utenfor merverdiavgiftssystemet etter gjeldende regler. Dette innebærer en avgiftsmessig forskjellsbehandling mellom forbruk av varer og forbruk av tjenester, noe som kan regnes som en skatteutgift. Skatteutgiften er regnet i forhold til en merverdiavgiftssats på 23 pst. Enkelte varer og tjenester er utenfor mva.-systemet, enten fordi det er teknisk vanskelig å ilegge mva. eller fordi virksomheten ikke driver omsetning i vanlig forstand slik at de ville levert negative avgiftsoppgaver. De ville dermed fått et økt subsidium ved å bli inkludert i mva.-systemet. Det anses som en del av normen at disse fortsatt holdes utenfor mva.-systemet. At tjenester er utenfor mva.-systemet, ble i Nasjonalbudsjettet 1999 ikke regnet som en skatteutgift.

• Flere varer og tjenester er fritatt for merverdiavgift av omsetningen, men virksomhetene får likevel fradrag for inngående merverdiavgift. Dette er en støtte til slike null-satsede varer og tjenester sammenliknet med varer og tjenester som er avgiftspliktige med ordinær sats på 23 pst., og regnes følgelig som en skatteutgift.

• Investeringsavgiften er en fiskal avgift som ilegges næringsdrivendes anskaffelse av og arbeid på visse driftsmidler. Dette er en avgift på produserte innsatsfaktorer, og er dermed i henhold til den valgte normen å anse som en skattesanksjon. Videre er det i utgangspunktet en rekke unntak fra avgiftsplikten, dels ved at de fleste tjenestene er fritatt som følge av at de ikke omfattes av mva.-systemet, og dels ved at det er en rekke øvrige unntak, bl.a. for driftsmidler til bruk ved fabrikkmessig produksjon av varer. Det medfører at investeringsavgiften framstår som en særlig avgift på enkelte investeringer, bl.a. investeringer i kraftverk, forretningsmessig tjenesteyting, varehandel og bygg- og anleggsvirksomhet. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble ikke skattesanksjoner rapportert.

Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til andre fiskale avgifter og særavgifter. Skatteutgiftene og skattesanksjonene er beregnet av Finansdepartementet ved hjelp av statistikk fra bl.a. Statistisk sentralbyrå. Følgende ordninger er vurdert:

• Alkohol- og tobakkavgiftene kan regnes som fiskale avgifter, men de har også en helsemessig begrunnelse. Uansett begrunnelse bør unntaket for teknisk sprit ikke regnes som en skatteutgift. Ved utenlandsreiser kan alle personer ta med en viss kvote alkohol og tobakk avgiftsfritt ( tax-free kvoten) inn i landet. Dette er en særlig fordel for dem som reiser til utlandet og må anses som en skatteutgift. Videre er avgiften på rulletobakk, snus og sigarer mv. vesentlig lavere enn avgiften på sigaretter, uten at dette kan gis noen helsemessig begrunnelse. Departementet har valgt å bruke avgiften på sigaretter som norm, og følgelig er den lavere avgiften på rulletobakk mv. en skatteutgift. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble ikke dette tatt med i skatteutgiftsberegningene.

• Melk og melkeprodukter er fritatt for grunnavgiften på engangsemballasje. Dette innebærer en avgiftsmessig gunstigere behandling av slike produkter enn av andre, og regnes dermed som en skatteutgift.

• Engangsavgiften på motorvogner er en fiskal avgift. Fritak for lastebiler, busser og ambulanser regnes ikke som en skatteutgift, siden dette anses som innsatsfaktorer. Departementet har derimot valgt å definere den reduserte avgiften for kombinerte biler som en skatteutgift, siden slike biler primært brukes til private formål. Jf. også avsnitt 4.5.5. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble dette ikke tatt med i skatteutgiftsberegningene.

• Årsavgiften er en fiskal avgift med differensierte satser, noe som innebærer at årsavgift på lastebiler og trekkbiler etter den valgte normen blir å anse som en skattesanksjon. Fritaket for rutebusser og ambulanser er i tråd med normen. Utover dette har departementet valgt å anse årsavgiften på personbiler som norm, og øvrige fritak og reduserte avgiftssatser (campingvogn, kombinerte biler mv.) anses dermed som skatteutgifter. Dette ble ikke vurdert i Nasjonalbudsjettet 1999.

• Vektårsavgiften er en fiskal avgift, men der Norge er bundet til å ha visse minimumssatser gjennom EØS-avtalen. Departementet har derfor valgt å benytte disse minimumssatsene som norm. Gjeldende regler for 1999 innebærer imidlertid at samlet vektårsavgift er noe høyere enn disse minimumssatsene, og denne differansen regnes som en skattesanksjon. Dette ble ikke vurdert i Nasjonalbudsjettet 1999.

• Omregistreringsavgiften er en fiskal avgift, som kan betraktes som et alternativ til merverdiavgift ved omsetning av brukte kjøretøyer. Ettersom dette er en fiskal avgift, har departementet lagt til grunn at avgiften på busser og lastebiler er å anse som en skattesanksjon. Avgiften er gradert etter alder og vekt og varierer mellom ulike grupper av kjøretøyer. Ettersom differensieringen er ment å gjenspeile verdien på de ulike kjøretøyene, legger departementet til grunn at det ikke er skatteutgifter knyttet til de differensierte satsene. Dette ble ikke vurdert i Nasjonalbudsjettet 1999.

• Dokumentavgiften på 2,5 pst. av omsetningsverdien ved overdragelse av fast eiendom er fiskalt begrunnet. Det innebærer at næringslivets innbetaling av dokumentavgift etter den valgte normen er å anse som en skattesanksjon. For borettslagsleiligheter mv. betales det imidlertid kun et beløp på 1 000 kroner, noe som gjør det avgiftsmessig mer gunstig å kjøpe en slik leilighet. Forskjellen mellom dette beløpet og en sats på 2,5 pst. må følgelig regnes som en skatteutgift. Dette ble ikke vurdert i Nasjonalbudsjettet 1999.

• Det ilegges en passasjeravgift på 114 kroner pr. passasjer på flygninger mellom Gardermoen og hhv. Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand. Avgiften er 228 kroner pr. passasjer på utenlandsflygninger. Andre innenlandsflygninger er fritatt for avgift, og det er et generelt fritak for Nord-Troms og Finnmark. Departementet har valgt å klassifisere avgiften som en fiskal avgift, og det følger av den valgte normen at avgiften på arbeidsreiser er en skattesanksjon. Fritakene for privatreiser på strekninger som ikke er avgiftsbelagt regnes som en skatteutgift, siden de innebærer en avgiftsmessig fordel for de som flyr på slike strekninger. Ved beregningen er det antatt at halvparten av alle reiser innenlands og utenlands er arbeidsreiser. Fritaket for posisjonsflyging er hovedsakelig teknisk begrunnet, og regnes ikke som en skatteutgift. Dette ble ikke vurdert i Nasjonalbudsjettet 1999.

Nedenfor følger en gjennomgang av skatteutgifter knyttet til miljø- og energirelaterte avgifter. Skatteutgiftene og skattesanksjonene er beregnet av Finansdepartementet ved hjelp av statistikk fra bl.a. Statistisk sentralbyrå. Følgende ordninger er vurdert:

• Det er en rekke fritak knyttet til forbruksavgiften på elektrisitet (el-avgift), bl.a. for industri og bergverk og for veksthusnæringen. Øvrige deler av næringslivet blir imidlertid ilagt el-avgift. I tillegg er forbruk i Nord-Troms og Finnmark fritatt. Det kan argumenteres for at el-avgiften er en fiskal avgift. Ettersom elektrisitet er en innsatsfaktor i produksjonen, skulle det at deler av næringslivet betaler denne avgiften i så fall regnes som en skattesanksjon på knapt 1,4 mrd. kroner etter den valgte normen. Fritaket for husholdninger i Nord-Troms og Finnmark ville derimot blitt regnet som en skatteutgift. El-avgiften er imidlertid et sentralt energipolitisk virkemiddel, der et av formålene med avgiften er å bidra til å dempe kraftforbruket i Norge. Hvis en betrakter el-avgiften på denne måten, er det ingen grunn til at det skal være noen fritak fra el-avgiften, og følgelig må alle fritak regnes som skatteutgifter. Departementet har i disse beregningene valgt å benytte den energipolitiske begrunnelsen for avgiften, og regner således alle fritak som skatteutgifter. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble kun fritaket for Nord-Troms og Finnmark tatt med i skatteutgiftsberegningene.

• Departementet har valgt å definere bensinavgiften og autodieselavgiften som miljøavgifter som skal prise kostnader ved vegbruk mv., dvs. at det ikke skal være noen fritak fra disse. Ut fra et miljøperspektiv er det ingen argumenter for at autodieselavgiften skal være lavere enn bensinavgiften, og den lavere avgiften framstår dermed som en fordel for de som benytter autodiesel som drivstoff. Forskjellen mellom bensinavgift og autodieselavgift regnes følgelig som en skatteutgift. Det er enkelte andre fritak fra disse avgiftene, bl.a. for motorsager, båter og snøscootere i vegløse strøk. Dette er hovedsakelig anvendelser utenfor veg, og regnes følgelig ikke som skatteutgifter. I Nasjonalbudsjettet 1999 ble ikke dette tatt med i skatteutgiftsberegningene.

• CO₂-avgiften er en miljøavgift, og bør følgelig etter normen ilegges med samme sats for alle anvendelser. Etter gjeldende regler er det ulike satser for ulike anvendelser, og det er i tillegg en del anvendelser som er fritatt for CO₂-avgiften. Eksempelvis er avgiften for bensin 92 øre pr. liter, mens den er 89 øre pr. liter på sokkelen og 46 øre pr. liter for mineralolje, kull og koks. Det er imidlertid en rekke fritak for avgiften på mineralolje, bl.a. for skip i utenriks fart og fiske i nære og fjerne farvann. I tillegg har sildemel-, fiskemel- og treforedlingsindustrien halv sats. Det er også fritak fra avgiften på kull og koks for anvendelse som reduksjonsmiddel eller råvare i industrielle prosesser og til energiformål i produksjon av sement og leca. Videre ble det ved behandlingen av St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne skatter vedtatt å innføre en CO₂-avgift på 26 øre pr. liter mineralolje for bl.a. luftfarten, godstransport i innenriks sjøfart og supplyflåten. De mange ulike avgiftssatsene bidrar til at det er særlig vanskelig å fortsette hva som bør regnes som en referansesats for CO₂-avgiften. I Nasjonalbudsjettet 1999 valgte en å benytte avgiften på mineralolje som referansesats, og departementet har valgt å benytte den samme satsen i år. Det innebærer at det er en skatteutgift knyttet til anvendelser som har lavere avgift enn 46 øre pr. liter (alle fritak og reduserte satser), mens det er en skattesanksjon knyttet til anvendelser som har høyere avgift (sokkelen og bensin).

• SO₂-avgiften er en miljøavgift, og bør følgelig etter normen ilegges med samme sats for alle anvendelser. Etter gjeldende regler er satsen 7 øre pr. liter pr. påbegynt 0,25 pst. vektandel svovel, men med en nedre grense for avgiftsplikt på 0,05 pst. svovelinnhold. Det er imidlertid redusert sats for bl.a. kull og koks, ilandførings- og raffineringsanlegg og drivstoff for anlegg på sokkelen. Det er videre fritak for bl.a. mineralolje til skip i utenriksfart, fiske i fjerne farvann og forbrenningsanlegg. Det er dermed vanskelig å fastsette hva som bør regnes som referansesats for SO₂-avgiften. I Nasjonalbudsjettet 1999 valgte en å benytte den høyeste satsen som referansesats, og departementet har valgt å gjøre det samme i år. Det innebærer at alle fritak og reduserte satser regnes som skatteutgifter.

• Ved behandlingen av St.prp. nr. 54 (1997-98) Grønne skatter ble det innført en miljøbegrunnet avgift på sluttbehandling av avfall på 300 kroner pr. tonn. Avgiften er differensiert etter energiutnyttelsesgrad i forbrenningsanlegg. Formålet med differensieringen er å motivere til økt energiutnyttelse av avfallet, og vil ha samme effekt som om en hadde innført et direkte subsidium knyttet til slik utnyttelse av avfall. Departementet har følgelig lagt til grunn at dette er en skatteutgift. I tillegg er det fritak for restavfall for utnyttelse av returfiber i treforedlingsindustrien. Formålet er å motivere til økt bruk av returfiber, og igjen vil dette regnes som en skatteutgift siden dette alternativt kunne vært et direkte subsidium. Avgiften ble innført 1. januar 1999.

4.5.5 Ikke tallfestede skatteutgifter

I dette avsnittet gis en kort gjennomgang av skatteutgifter der en foreløpig ikke har kunnet tallfeste fordelen som ligger i de ulike skatteutgiftene. De er nevnt i opplistingen i tabell 4.21, men uten tall. Med unntak av fritaket for diplomater, ble disse ikke vurdert i Nasjonalbudsjettet 1999. Dette gjelder:

• I utgangspunktet er alle fordeler vunnet ved arbeid skattepliktig, uavhengig av om det mottas som lønn eller i form av ulike former for naturalytelser mv. Det er imidlertid en rekke begrensninger i skatteplikten. I prinsippet må dette anses som en skatteutgift, siden det innebærer at personer som mottar deler av arbeidsgodtgjørelsen i form av naturalytelser betaler mindre i skatt på sin arbeidsgodtgjørelse enn personer som mottar all godtgjørelse i form av lønn. Et eksempel på en slik skatteutgift er at ansattes kjøp av aksjer i egen bedrifttil underkurs er skattefritt opp til en fordel på 1 500 kroner. Videre kan en få et rentefritt lån av arbeidsgiver på inntil 60 pst. av grunnbeløpet i folketrygden (1 G=46 950 kroner fra 1. mai 1999) uten at dette er skattepliktig, dersom lånet betales ned i løpet av ett år. I andre tilfeller kan det være mer usikkert i hvilken grad det er en skatteutgift knyttet til naturalytelsen. Eksempelvis regnes det at arbeidsgiver betaler telefon, abonnement på avis og tidsskrifterog hjemme-PC innenfor visse grenser ikke som skattepliktig fordel, forutsatt at arbeidstakeren har behov for dette i forbindelse med jobb. Det er f.eks. isolert sett en fordel at arbeidsgiver betaler hele telefonregningen, men samtidig er formålet å dekke kostnader knyttet til at arbeidstakeren må benytte telefonen i jobbsammenheng. Tilsvarende kan arbeidsgiver dekke kostnader til etter- og videreutdanning for sine ansatte, uten at dette er skattepliktig for arbeidstakeren selv om også arbeidstakeren har en fordel av å bli sendt på et slikt kurs. Videre gjelder det sjablonregler for skattlegging av bl.a. fordelen ved firmabil og billig lån i arbeidsforhold. Eksempelvis blir den ansatte i 1999 kun skattlagt dersom renten er lavere enn 5 pst., selv om dette for tiden er lavere enn markedsrenten. Forskjellen mellom markedsrenten og 5 pst. for et lån fra arbeidsgiver kan i prinsippet regnes som en skattefri fordel vunnet ved arbeid. I tilfeller der skatteplikten er regulert gjennom en sjablonregel fastsatt av myndighetene, er det imidlertid tvilsomt om dette bør regnes som en skatteutgift. Det kan også diskuteres om manglende skatteplikt på velferdsgoder som bedriftsbarnehage, personalrabatter, subsidiert kantine, tilgang på bedriftshytte mv. skal regnes som skatteutgifter eller ikke. Departementet vil arbeide videre med å vurdere skatteutgifter knyttet til skattleggingen av naturalytelser.

• Frivillige organisasjoner er fritatt for arbeidsgiveravgift for ansatte som tjener inntil 30 000 kroner i frivillige organisasjoner som har samlede lønnsutgifter på inntil 300 000 kroner. Dette er en særskilt fordel for små frivillige organisasjoner som store frivillige organisasjoner og andre organisasjoner ikke har.

• Det skal, under visse vilkår, ikke svares arbeidsgiveravgift for lønnet arbeid i privat hjem og fritidsbolig dersom beløpet samlet sett ikke er høyere enn 30 000 kroner pr. år. Dette er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel knyttet til å inngå avtale med en enkeltperson framfor å leie et firma til å gjøre jobben.

• Det skal ikke svares arbeidsgiveravgift av godtgjørelse for privat pass av barn som er under 12 år eller som har særskilte omsorgsbehov, selv om beløpet overskrider 30 000 kroner pr. år. Dette er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel for dem som velger dagmamma mv. framfor barnepassordninger der arbeidsgiveren må betale arbeidsgiveravgift (barnehage mv.).

• Den doble avskrivningssatsen på forretningsbygg i distriktene (4 pst. mot 2 pst. i landet for øvrig) kan anses som en skatteutgift. Det foreligger imidlertid ikke regionalt fordelte avskrivningstall for investeringer i forretningsbygg, og det har derfor ikke vært mulig å anslå skatteutgiften knyttet til dette. Departementet vil i tiden framover vurdere om det kan være skatteutgifter også tilknyttet andre avskrivningssatser.

• Det finnes enkelte særskilte skattereglene for jordbruk og skogbruk utover dem som omtales i avsnitt 4.5.3. Blant annet gis det løpende fradrag for årlige kårytelser (føderåd), men i tillegg gis det fradrag i form av avskrivninger ved at en kan føre dagens verdi av alle framtidige ytelser opp i balansen og avskrive sammen med eiendommen. Det gis mao. fradrag to ganger for samme utgift. Det er videre skattefrihet for salgsgevinsteretter 10 års eiertid.

• Skattefrie institusjoner er organisasjoner, foreninger, stiftelser mv. som ikke har erverv som formål. Eksempelvis er frivillige organisasjoner fritatt for skatt på medlemskontingent og innsamlede midler. Dette skattefritaket regnes ikke som en skatteutgift. Slike institusjoner er derimot skattepliktig for eventuell økonomisk virksomhet de måtte drive, men kun dersom den skattepliktige omsetningen er over 70 000 kroner pr. år. For veldedige organisasjoner er grensen 140 000 kroner pr. år. Bunnbeløpet er innført av forenklingshensyn, men kan i prinsippet regnes som en særskilt fordel sammenliknet med virksomheter som er skattepliktig uavhengig av omsetningens størrelse.

• Etter loven skal arveavgiften beregnes med utgangspunkt i antatt salgsverdi av de avgiftspliktige driftsmidlene. Aksjer i ikke-børsnoterte selskaper mv. verdsettes imidlertid til 30 pst. av den bakenforliggende skattemessige verdien av kapitalen i selskapet, noe som innebærer en gunstigere beskatning av slike eiendeler enn av andre. Videre utgjør arveavgiftsgrunnlaget for jord- og skogbrukseiendommer kun tre firedeler av bruksverdien. I tillegg må fradraget i arveavgiften for betalt dokumentavgiftved generasjonsskifte i familieeide bedrifter, som ble innført med virkning fra 1. juli 1999, regnes som en skatteutgift. Fradraget har ikke provenyvirkninger i 1999, men kan bli på om lag 30 mill. kroner pr. år når ordningen er innarbeidet. Også for andre eiendeler kan det ha utviklet seg en praksis som innebærer at disse ikke i alle tilfeller blir verdsatt til markedsverdien, men det er vanskelig å regne dette som en skatteutgift siden det etter loven er salgsverdi som skal legges til grunn. Mottaker av arv og gaver, der midlene blir brukt til «allmennyttige formål», skal ikke betale arveavgift. Enkelte av disse institusjonene, bl.a. sykehjem, museer og universitetene, får betydelige offentlige overføringer. Fritaket for arveavgift vil øke inntektsgrunnlaget for dem som mottar arv utover det som bevilges av det offentlige, og slik sett kunne dette blitt regnet som en indirekte støtte og dermed som en skatteutgift. Departementet har likevel valgt å legge til grunn at arveavgiftsfritaket ikke er en skatteutgift, ettersom arveavgiftsfritaket også gjelder frivillige organisasjoner som normalt ikke vil være skattepliktige for sin ordinære virksomhet.

• Det er redusert engangsavgift for varebiler. Varebiler brukes både til næringsformål og private formål, og den lave avgiften skal i prinsippet regnes som skatteutgift dersom bilene kjøpes av privatpersoner, og som en skattesanksjon dersom de brukes til næringsformål. Departementet har imidlertid ikke grunnlag for å skille mellom kjøp til de to formålene. Det er også fritak for el-biler og hybridbiler, noe som må regnes som en skatteutgift.

• Avgift på båtmotorer anses som en fiskal avgift, og følgelig er fritaket for fiskebåter ikke en skatteutgift. Fritaket for el-motorer er derimot en skatteutgift.

• Diplomater mv. har en rekke fritak for ulike avgifter, bl.a. alkohol- og tobakkavgifter, ulike bilavgifter og sukkeravgiften. Disse fritakene er i prinsippet å regne som skatteutgifter.

Avgiften på kassetter er en fiskal avgift som innbringer om lag 45 mill. kroner. Det er fritak for enkelte typer kassetter. De fleste av disse, bortsett fra fritaket for ervervsmessig innspilling av kassetter, burde i prinsippet regnes som en skatteutgift. På den annen side er dette blitt en lite hensiktsmessig avgift, bl.a. fordi det nå finnes mange alternative produkter (CDer, disketter, minidisk mv.) som ikke er avgiftsbelagte. Departementet har derfor valgt ikke å regne unntakene fra kassettavgiften som skatteutgifter.

Avgiften på radio- og fjernsynsmateriell er en fiskal avgift som innbringer om lag 310 mill. kroner. Det er også her en rekke fritak, og det finnes mange alternative produkter som ikke er avgiftsbelagt. Avgiften framstår dermed som lite hensiktsmessig, og departementet har derfor valgt ikke å regne unntakene fra avgiften som skatteutgifter. Det vises for øvrig til at avgiftene på kassetter, radio og fjernsynsmateriell er foreslått avviklet i løpet av 2000.

4.5.6 Skattefrie og skattefavoriserte overføringsordninger

I tabell 4.22 gis en oversikt over den fordelen som ligger i at enkelte offentlige stønader er skattefrie. Ved beregningen har departementet lagt til grunn at mottakerne i gjennomsnitt skal sitte igjen med det samme som etter gjeldende regler. Innføring av skatteplikt på disse overføringene ville isolert sett ført til reduserte overføringer. For at nettoytelsen (ytelsen etter skatt) i dette tilfellet skal være uendret, må derfor overføringene før skatt økes. Dette er gjort i Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE ved å «blåse opp» nivået på overføringene etter gjeldende regler så mye at utgiftene til det offentlige øker like mye som skatteinntektene når de aktuelle overføringene blir skattlagt som lønn i modellen. For barnetrygden er det eksempelvis gjort ved å øke barnetrygdsatsene så mye at nettoutgiftene til det offentlige er uendret selv om barnetrygden er gjort skattepliktig. Anslagene er usikre, både fordi modellen er basert på en utvalgsundersøkelse og fordi det er usikkerhet knyttet til denne måten å anslå bruttooverføringer på.

Fordelen ved skattefritaket er mao. anslått som hvor mye høyere overføringene måtte vært før skatt, dersom overføringene ble skattlagt som lønn, for at mottakerne i gjennomsnitt skulle sitte igjen med samme overføring etter skatt som etter gjeldende regler. Ettersom skattesystemet er progressivt, ville en omlegging av overføringene basert på uendret gjennomsnittlig nettoytelse ikke ført til at alle satt igjen med det samme som før. Mottakere av overføringer med høye inntekter ville mottatt mindre, mens mottakere med lave inntekter ville mottatt mer enn etter gjeldende regler.

Denne fordelen ble ikke anslått i Nasjonalbudsjettet 1999. For sammenligningens skyld er det i teksten også oppgitt hvor mye skatteinntektene ville økt dersom de ulike ordningene etter gjeldende regler og på gjeldende bruttostøttenivå ble gjort skattepliktige. Dette i kontrast til tallene i tabell 4.22 som forutsetter at bruttoytelsene øker, slik at skattyterne i gjennomsnitt sitter igjen med det samme etter skatt som før. Følgende ordninger er vurdert:

• Barnetrygd gis pr. barn uavhengig av foreldrenes inntekt. Det gis et ekstra småbarnstillegg for barn mellom 1 år og 3 år og ekstra barnetrygd i Nord-Troms og Finnmark. Dersom barnetrygden etter gjeldende satser ble skattepliktig, ville det økt skatteinntektene med om lag 4,5 mrd. kroner.

• Kontantstøtte gis for ett- og toåringer som ikke går i offentlig subsidiert barnehage. Den gis uavhengig av foreldrenes inntekt. Dersom kontantstøtten etter gjeldende satser ble skattepliktig, ville det økt skatteinntektene med om lag 760 mill. kroner.

• Økonomisk sosialhjelp ytes av kommunene, og er ment å være en midlertidig ytelse som kan gis etter en individuell vurdering for å sikre at ingen står uten midler til å dekke kostnader til livsopphold. Ved utmåling av sosialhjelp tas det hensyn til andre inntektskilder mottakeren har fra lønn, andre offentlige overføringer mv., slik at sosialhjelpen skal dekke forskjellen mellom mottakerens andre inntekter og nødvendige utgifter til livsopphold. Dersom gjeldende sosialhjelpsutbetalinger hadde blitt skattepliktige, ville det økt skatteinntektene med om lag 1,3 mrd. kroner.

• Bostøtte kan gis inntil en øvre beløpsgrense til visse barnefamilier og pensjonister, og formålet er å gi disse bedre mulighet til å skaffe seg en nøktern, men god bolig. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt. Dersom bostøtten etter gjeldende regler ble skattepliktig, ville det økt skatteinntektene med om lag 390 mill. kroner.

• Kvinner som føder barn, men som ikke har rett til fødselspenger, får istedet en engangsstønad ved fødsel for hvert barn. I motsetning til fødselspenger er engangsstønaden en skattefri ytelse. Dersom engangsstønad ved fødsel etter gjeldende regler ble skattepliktig, ville det økt skatteinntektene med om lag 140 mill. kroner.

• Grunnstønad skal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til tekniske hjelpemidler, transport mv. som følge av varig sykdom, skade eller lyte. Dersom grunnstønaden etter gjeldende regler ble skattepliktig, ville det økt skatteinntektene med om lag 350 mill. kroner.

• Hjelpestønadskal gi økonomisk kompensasjon for nødvendige ekstrautgifter til særskilt tilsyn og pleie som følge av varig sykdom, skade eller lyte. Dersom hjelpestønaden etter gjeldende regler ble skattepliktig, ville det økt skatteinntektene med om lag 250 mill. kroner.

• Det kan gis stønad til barnetilsyn til enslig mor eller far som er arbeidssøkende eller under utdanning og til gjenlevende ektefelle/skilt person. Ordningen er behovsprøvd mot inntekt, og gjelder inntil yngste barn har fullført fjerde skoleår. Det gis inntil 70 pst. kompensasjon for faktiske utgifter inntil en øvre beløpsgrense. Dersom stønad til barnetilsyn etter gjeldende regler ble skattepliktig, ville det økt skatteinntektene med om lag 230 mill. kroner.

• Det finnes i tillegg enkelte andre skattefrie ytelser fra folketrygden, men som det ikke er mulig å anslå fordelen knyttet til vha. skattemodellen LOTTE. Det gjelder bl.a. engangsstønad ved adopsjon, visse former for attføringsstønad, utdanningsstønad til enslig mor eller far mv., gravferdsstønad og stønad ved visse helsetjenester.

Det gjelder også særskilte skatteregler for pensjonister mv., som sikrer at disse betaler lavere skatt enn lønnstakere med tilsvarende inntekter. Alders- og uførepensjonister har et særfradrag for alder og uførhet mv. på 17 640 kroner. I tillegg betaler de en trygdeavgift på 3 pst. på pensjonsinntekter, mens trygdeavgiften for lønnsinntekter er 7,8 pst. Pensjonister, enslige forsørgere med overgangsstønad og enkelte andre med særskilt lave inntekter skattlegges etter skattebegrensningsregelen, som innebærer lav eller ingen skatt for trygdede med lave inntekter.

Fordelen ved de særskilte skattereglene for trygdede i tabell 4.22 er anslått på tilsvarende måte som de skattefrie overføringene, ved at en i Statistisk sentralbyrås skattemodell LOTTE har «blåst opp» de aktuelle trygdeinntektene slik at nettoutgiftene til det offentlige er uendret selv om trygdeinntekter skattlegges etter de samme reglene som lønnsinntekter. Det innebærer at de som omfattes av disse særskilte reglene i gjennomsnittsitter igjen med det samme som etter gjeldende regler, selv om ytelsene skattlegges som lønn. Fordelingsvirkningene av en eventuell omlegging er usikre, men nettoytelsen ville trolig blitt redusert for dem med høye og lave inntekter mens den ville økt for dem med middels inntekter. Det er usikkerhet knyttet til anslaget for fordelen ved de særskilte skattereglene for pensjonister mv., bl.a. fordi en ikke har kunnet tilordne skattefordelen fra hver enkelt særordning til den aktuelle trygdeinntekten.

Til sammenligning har departementet også anslått hva økningen i skatteinntektene ville vært dersom de ulike særordningene hadde blitt opphevet, uten kompensasjon i form av økt brutto trygd. Fjerning av alle tre ordningene samtidig, ved uendret brutto trygd, ville økt skatteinntektene med om lag 12,4 mrd. kroner. Opphevelse av særfradraget for alder og uførhet mv. ville isolert sett gitt om lag 1,6 mrd. kroner i økte skatteinntekt. Økt trygdeavgift til 7,8 pst. ville isolert sett gitt om lag 3,2 mrd. kroner, mens en opphevelse av skattebegrensningsregelen isolert sett ville økt skatteinntektene med drøyt 3 mrd. kroner. Årsaken til at summen av de isolerte effektene er vesentlig lavere enn effekten av å oppheve alle ordningene samtidig, er at det er betydelig samspillsvirkninger mellom de ulike særordningene som følge av skattebegrensningsregelen.

4.5.7 Utviklingen i omfanget av skatteutgifter og videre arbeid

Fra 1998 til 1999 ble det foretatt reduksjoner i skatteutgiftene på til sammen i størrelsesorden 2 mrd. kroner:

• Fagforeningsfradraget ble halvert fra 1 800 kroner til 900 kroner.

• Det ble innført en reiseavstandsmodell for arbeidsreiser, og det ble anslått at denne innebar en innstramming på om lag 220 mill. kroner.

• Sjømannsfradraget for arbeidstakere på flytende installasjoner ble opphevet.

• Utvidelser av CO₂- og SO₂-avgift på land og reduksjon av CO₂-avgift på sokkelen.

• Fjerning av fritaket for autodieselavgift for busser. Denne skatteavgiften ble erstattet av en kompensasjonsordning over statsbudsjettets utgiftsside.

• Fritaket i elektrisitetsavgiften for elektrokjeler ble opphevet.

• Effekten av en rekke andre skatteutgifter redusert ved at flere av beløpsgrensene i skattesystemet ble holdt nominelt uendret.

I tillegg ble skattesanksjonen knyttet til investeringsavgiften redusert med drøyt 400 mill. kroner ved at det ble gitt fritak for jord- og skogbruket og for vindkraftanlegg mv.

På den annen side er andre skatteutgifter økt med til sammen drøyt 180 mill. kroner:

• Øvre beløpsgrense for foreldrefradraget ble økt fra 20 700 kroner til 25 000 kroner for ett barn og fra 24 700 kroner til 30 000 kroner for to eller flere barn.

• Opphevelse av trinn 1 i toppskatten medførte at fordelen av lav toppskatt i Nord-Troms og Finnmark økte, siden de beholdt den lave satsen.

• Grensen for skattefri fordel ved ansattes kjøp av aksjer i egen bedrift ble økt fra 1 000 kroner til 1 500 kroner.

• En ordning med at dokumentavgiften kommer til fradrag i arveavgiften ved generasjonsskifte i familieide bedrifter ble innført f.o.m. 1. juli 1999.

I tillegg ble det innført en sluttbehandlingsavgift på avfall, men der det samtidig ble gitt visse fritak på til sammen om lag 110 mill. kroner som regnes som skatteutgifter.

Departementet vil arbeide videre med beregning av skatteutgifter, og tar sikte på å presentere en årlig oversikt i nasjonalbudsjettene over skatteutgifter, skattesanksjoner og skattefavoriserte overføringsordninger. Departementet tar videre sikte på å inkludere skatteutgifter i ERA-beregningene som skal presenteres i Nasjonalbudsjettet 2001, jf. avsnitt 4.5.1.