5 Strukturpolitikken

5.1 Innledning

Strukturpolitikken skal bidra til å utnytte landets ressurser så effektivt som mulig. Effektiv ressursbruk er viktig for å opprettholde høy verdiskaping og realisere vekstpotensialet i økonomien. Dette gir grunnlag for å videreutvikle velferdsordningene i samfunnet. Samtidig kan strukturpolitiske tiltak omfordele inntekter og ressurser både mellom ulike grupper av individer og ulike regioner. Det er derfor nødvendig å tilpasse tempoet og omfanget av strukturpolitiske tiltak til de fordelingsvirkningene de kan skape. Virkninger på miljøet og andre fellesgoder må også ivaretas når strukturpolitiske tiltak vurderes. For en nærmere omtale av mål og virkemidler i strukturpolitikken vises det til avsnitt 5.1 i Nasjonalbudsjettet 1999, der det også er gitt en oversikt over viktige strukturpolitiske tiltak i de senere årene.

Dette kapitlet omhandler strukturpolitikk i ulike produktmarkeder. Myndighetene griper inn i slike markeder på ulike måter:

• En godt utviklet næringslovgivning er nødvendig for å gi stabile rammer omkring den økonomiske virksomheten i samfunnet. Samtidig er det viktig at lover og forskrifter ikke blir så omfattende og detaljerte at de påfører bedriftene unødvendig høye kostnader. Næringslovgivning er omtalt i avsnitt 5.2.3.

• Næringsstøtte kan benyttes til å styrke forskning og utvikling eller andre formål der den enkelte bedrift ikke har motiver til fullt ut å opptre i samfunnets interesse. Næringsstøtte kan også være viktig for å styrke økonomisk virksomhet i distriktene. Det er likevel viktig at ulike former for næringsstøtte evalueres i forhold til de målene de er ment å ivareta. Næringsstøtte er omtalt i avsnitt 5.2.4.

• Konkurransepolitikken skal sørge for effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse. Ofte kan det være krevende for konkurransemyndighetene å vurdere om de bør benytte konkurranselovens bestemmelser i enkeltsaker. Slike avveininger kan f.eks. være nødvendige å foreta i fusjoner som gir positive virkninger i form av kostnadsreduksjoner, men negative virkninger i form av redusert konkurranse. Konkurransepolitikken er omtalt i avsnitt 5.3.

• I noen tilfeller kan det være nødvendig med særskilt regulering for at et marked skal fungere effektivt. Særskilt regulering er f.eks. nødvendig i fiskerisektoren, der bl.a. ulike kvotesystemer skal sikre effektiv forvaltning av fiskeressursene. I andre sektorer fører myndighetene tilsyn med vilkårene for bruk av infrastruktur som benyttes av hele næringen. Dette er f.eks. tilfelle i telesektoren og kraftsektoren. I enkelte sektorer er det også omfattende offentlig eierskap. Regulering av viktige enkeltmarkeder og eierskap er omtalt i avsnittene 5.2 og 5.3.

Arbeidskraften er den viktigste ressursen i økonomien. Derfor er et godt fungerende arbeidsmarked sentralt for effektiv ressursutnyttelse. En nærmere omtale av sysselsettingspolitikken er gitt i avsnitt 3.5.

Skatter og avgifter påvirker ressursutnyttelsen både i produktmarkeder og i arbeidsmarkedet. Kapittel 4 om skatter og avgifter gir en kortfattet oversikt over Regjeringens skatteopplegg for 2000.

5.2 Næringspolitikken

5.2.1 Hovedlinjer

Retningslinjene for næringspolitikken ble lagt fram i St.meld. nr. 41 (1997-98) Næringspolitikk inn i det 21. århundret. Den nye næringspolitikken skal ha et helhetlig perspektiv. Målet for næringspolitikken er å bidra til økt verdiskaping for å realisere overordnede mål om velferd og sysselsetting. Næringskomiteen sluttet seg til at dette er et riktig utgangspunkt for å utforme den norske næringspolitikken. En rekke områder av betydning for nærings- og strukturpolitikken er omtalt i innstillingen, bl.a. følgende:

«Komiteen slutter seg til Regjeringens målsetting om forenkling og helhetlig tenkning innen næringslivet og at det må bli enklere å starte og drive bedrifter. (...)

Komiteen peker på at et effektivt bedriftsskattesystem må utformes slik at kapital kanaliseres til lønnsomme investeringer og ikke bindes i uproduktiv virksomhet. Brede skattegrunnlag med færrest mulig fradragsregler er en viktig forutsetning for å oppnå en stor grad av sammenfall mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk lønnsomhet.»

Sentralt i oppfølging av meldingen står Regjeringens handlingsplan for små bedrifter og programmet «Et enklere Norge».

Med programmet «Et enklere Norge»,som ble lansert i februar 1999, vil Regjeringen sikre at forenklingsarbeidet tas på alvor i hele forvaltningen, at prosjekter ses i sammenheng, og at det tas initiativ til nye forenklingstiltak. Dette arbeidet er nødvendig for å sikre at en større del av de offentlige ressursene brukes til å produsere tjenester til folk flest, til næringslivet og til organisasjonene. Programmet som omfatter både regelendringer og organisatoriske endringer, er inndelt i tre hovedområder:

• Det skal bli enklere for enkeltpersoner og næringsliv å ha kontakt med det offentlige. Forvaltningen skal moderniseres.

• Regel- og forskriftsverket skal forenkles, med særlig vekt på regler som berører næringslivet.

• Kommunene skal få økt handlefrihet. Statlige styringsvirkemidler skal ikke føre til unødvendig ressursbruk eller hindre effektive, lokale løsninger.

Programmet går over to år. Det skal legge grunnlaget for et varig fokus på forenkling i statsforvaltningen - også utover denne perioden. «Et enklere Norge» omfatter forenklingsprosjekter som berører alle sektorer, og er høyt prioritert i Regjeringens arbeid. Programmets styringsgruppe, som foretar den overordnede samordningen, ledes derfor av statsministeren. Styringsgruppens arbeid tilrettelegges av et sekretariat som ledes av Nærings- og handelsdepartementet. Den delen av programmet som omfatter næringslovgivningen, er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.3.

Handlingsplanen for små bedrifter skal fremme nyskaping og bedre vilkårene for små bedrifter. Planen ble lagt fram samtidig med statsbudsjettet for 1999, og omfatter flere tiltak som kan bidra til effektiv ressursbruk. Blant annet er det innledet en fireleddet strategi for å redusere næringslivets kostnader ved å overholde offentlig regelverk:

• En nasjonal dugnad for å rydde opp i og forenkle forskriftsverket. Det er gjennomført en undersøkelse av bedriftenes kostnader knyttet til etterlevelse av regelverket innenfor områdene skatt, arbeidsliv og miljø. Departementer og underliggende etater skal innen 2001 gjennomgå eget regelverk med sikte på forenklinger.

• Et bedre beslutningsgrunnlag ved regelendringer. Nærings- og handelsdepartementet utvikler en veiledning til bruk ved vurdering av konsekvenser for næringslivet ved regelendringer. Hensynet til små bedrifter og deres rammebetingelser vil bli spesielt ivaretatt.

• Gjenbruk av data. En mer samordnet innhenting og større grad av gjenbruk vil kunne lette bedriftenes innrapportering. Oppgaveregisteret er sentralt i arbeidet med en mer samordnet datainnsamling. Hittil har registeret konsentrert arbeidet om statlige rapporteringsoppgaver, men målet er å utvide dette til å omfatte alle offentlige oppgaveplikter. Regjeringen vil fremme regelendringer som er nødvendige for større grad av forsvarlig datagjenbruk.

• Elektronisk innrapportering. Det er et mål at alle statlige etater innen 2002 skal kunne motta data elektronisk. Med elektronisk innrapportering av data kan både avsender og mottaker effektivisere arbeidet, og det vil være mulig å heve kvaliteten på de innrapporterte dataene.

Et annet element i handlingsplanen er tilgjengelig og brukertilpasset offentlig informasjon. Mindre bedrifter har særlig behov for enkel tilgang til oppdatert plikt- og rettighetsinformasjon. En vil utrede hvordan slik informasjon kan presenteres til næringslivet på en helhetlig og brukerrettet måte. For øvrig omfatter planen tiltak knyttet til bl.a. kompetanse, forskning og utvikling, arbeidsmarkedet og holdningsskapende arbeid. Forslag knyttet til skattesystemet og finansiering av nyskapingsprosjekter ble gjennomført i statsbudsjettet for 1999.

5.2.2 Eierskap

Eier- og selskapsform har konsekvenser for konkurranseforhold, kapitaltilgang og kompetanse i næringsvirksomhet. Næringskomiteen sluttet seg til hovedtrekkene i Regjeringens eierskapsstrategi, jf. St.meld. nr. 40 (1997-98) Eierskap i næringslivet og Innst. S. nr. 77 (1998-99). Komiteen var enig i at myndighetene må legge til rette for et balansert, spredt og mangfoldig privat og statlig eierskap. En stor del av det statlige eierskapet i norsk næringsliv er historisk betinget. Konkurranseeksponering og teknologisk utvikling har endret rammebetingelsene for mange av de bedriftene hvor staten i dag har et eierengasjement. Næringskomiteen var enig i at det er behov for en nærmere drøfting av både omfanget og organiseringen av det statlige eierskapet.

De statlige eierandelene i flere selskaper er redusert eller det forberedes salg av aksjer. I enkelte selskaper er det gjennomført endringer i selskapsform. Regjeringen legger vekt på at salg av eierandeler skal bidra til å videreføre virksomheten, noe som blant annet innebærer at nye eiere må ha interesse av og finansiell styrke til å utvikle virksomheten i Norge. Derfor vil de enkelte salgene vurderes nøye, og det er ikke aktuelt å sette skarpe tidsfrister for gjennomføringen på kort sikt.

Statens eierskap i private forretningsbankerhar bakgrunn i bankkrisen. Stortinget har gitt fullmakt for nedsalg i forretningsbankene DnB og Kreditkassen fra om lag 50 pst. ned mot én tredel, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 3 og Budsjett-innst. S. nr. 6 (1997-98). Med eierandel på minst én tredel vil staten blant annet kunne forhindre vedtektsendringer som er i strid med nasjonale interesser. Statens Bankinvesteringsfond solgte 90 mill. aksjer i Kreditkassen i mars 1999 og eier i dag om lag 34 pst. av aksjene.

Generalforsamlingene i DnB og Postbanken godkjente i juni en plan for fusjon mellom de to selskapene, jf. St.prp. nr. 76 (1998-99) og Innst. S. nr. 216 (1998-99). Fusjonssaken er for tiden til konsesjonsbehandling. Staten vil etter fusjonen ha en eierandel på 60,6 pst. i det fusjonerte selskapet. Det er lagt til grunn at statens samlede eierskap i det fusjonerte selskapet reduseres ned mot én tredel. Postbanken er omdannet til statlig aksjeselskap fra 22. juni 1999.

Det norske statsbanksystemet, bestående av Husbanken, Norges Kommunalbank, Statens Landbruksbank, Statens lånekasse for utdanning og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND), har hatt betydning for utvikling av flere sektorer gjennom å yte kreditt til bestemte investeringsformål. Kommunalbanken skal omgjøres til statlig aksjeselskap i løpet av 1999, jf. Ot.prp. nr. 44 (1998-99) og Innst. O. nr. 76 (1998-99). Etter dette vil banken bli drevet som et ordinært finansieringsforetak. Regjeringen ønsker at 20 pst. av aksjene i det nye selskapet blir solgt til Kommunal Landspensjonskasse (KLP). Over tid er det et mål å overføre hele banken til kommunesektoren. Stortinget har vedtatt at Landbruksbanken skal avvikles fra 1. januar 2000, og at oppgaver og ressurser overføres til SND.

Det er også gjennomført eller arbeides med salg av betydelige andeler i ikke-finansielle selskaper. I Norsk Medisinaldepot AS har staten solgt 17 pst. av aksjene til den hollandske legemiddelgrossisten Apothekers Cooperatie OPG U.A. Innen 2003 skal ytterligere 49 pst. av aksjene legges ut til salg på Oslo Børs, slik at den statlige andelen kommer ned i 34 pst. Videre arbeides det med sikte på salg av Arcus A/S inneværende år. Målet er å gjennomføre en full privatisering av virksomhetene innen Arcus-gruppen. Det arbeides også med et rettet salg av 49 pst. av aksjene i Statkorn Holding AS i 1999, jf. St.prp. nr. 67 (1998-99).

Den norske og svenske staten har inngått en avtale om å slå sammen Telenor AS og Telia AB og etablere et nytt nordisk telekonsern. Innenfor rammen av fusjonen arbeides det med planlegging og gjennomføring av et opplegg for børsnotering og delprivatisering. Telesektoren er nærmere omtalt i avsnitt 5.3.5.

5.2.3 Næringslovgivning

Næringslovgivningen påvirker ressursbruken i økonomien både gjennom de krav og handlinger som næringslivet pålegges, og den administrative behandlingen som må til for å etterleve reguleringene. Gjennomføring av reguleringer krever ressurser både i næringslivet og i offentlig sektor. Et dårlig regelverk skaper unødig merarbeid både for dem som reguleres og for myndighetene, og gjør det vanskelig å nå målene som ligger til grunn for reguleringen.

En rekke OECD-land har arbeidet med reguleringsreformer gjennom de to siste tiårene. Til å begynne med var oppmerksomheten mye rettet mot deregulering av markeder og privatisering av selskaper. Etter hvert har en blitt oppmerksom på de problemene som knytter seg til selve omfanget og kompleksiteten av reguleringer i et moderne samfunn. Dette har ledet fram til at en i OECDs arbeid med reguleringsreformer nå retter fokus også mot utforming og praktisering av reguleringssystemet, med sikte på å få størst mulig effekt av reguleringene i forhold til økonomiske og sosiale mål.

I flere land, bl.a. Danmark og Nederland, har OECD fra 1998 gjennomført en bred studie av ulike sider ved reguleringssystemet. Landgjennomgangene dekker det makroøkonomiske grunnlaget for reguleringsreformer, myndighetenes evne til å sikre regelverk av høy kvalitet, konkurransepolitikkens rolle, reformer for økt markedsadgang og reguleringsreformer i elektrisitets- og telemarkedene. Etter hvert som landstudiene blir tilgjengelige vil disse gi grunnlag for sammenlikninger som kan være interessante, og bidra med ideer til det norske arbeidet med reguleringsreformer. Studiene er imidlertid såvidt omfattende at det trolig bare er et begrenset antall land som vil bli gjennomgått.

«Et enklere Norge» innebærer at arbeidet med forenkling og effektivisering i offentlig forvaltning skal styrkes og samordnes bedre. Forbedring av regelverk rettet mot næringslivet har en sentral plass i programmet. Et mål er å fjerne eller endre unødige detalj- eller dobbelreguleringer. Områder som særskilt gjennomgås, er bl.a. næringsmiddellovgivningen, regelverk på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet, forskriftene til den nye skatteloven, særavgiftsforskriftene og samferdselsloven med forskrifter.

Næringslovutvalget har vært i funksjon siden 1990, og har i løpet av denne perioden levert 32 forskjellige forslag til endringer i lover og andre ordninger som har betydning for etablering og drift av næringsvirksomhet. Hovedvekten ligger på lovendringsforslag, men utvalget har også foreslått endringer som er uavhengige av lov- og forskriftsverket, f.eks. en samordning av det offentliges arbeid med innkreving av pengekrav ved å pålegge arbeidsgiver å trekke i lønn.

Utvalgets mandat er å gjennomgå lovgivning som innvirker på mulighetene for næringsutvikling, og å fremme forslag til forenklinger og andre erfaringer som kan stimulere til økt næringsaktivitet. Målet for arbeidet er et velfungerende regelverk som legger til rette for økt effektivitet og produktivitet i næringslivet, og dermed styrket konkurranseevne i økonomien. Det er ofte vanskeligere for mindre bedrifter å etterleve lover og regler enn det er for større virksomheter som kan sette av mer ressurser til dette formålet. Små og mellomstore bedrifter er derfor særlig fokusert i Næringslovutvalgets arbeid.

Næringslovutvalget er i forbindelse med forenklingsarbeidet også bedt om å vurdere løsninger som kan motvirke dårlig forretningsmoral og økonomisk kriminalitet.

5.2.4 Næringsstøtte

Næringsstøtte kan defineres som offentlige tiltak som gir en bedrift eller en gruppe av bedrifter særskilte økonomiske fordeler. Støttetiltak kan ofte begrunnes med ulike former for markedssvikt eller at samfunnet har andre mål enn den enkelte bedrift for sin aktivitet. Næringsstøtten kan ha mange former. I tillegg til rene tilskudd, vil for eksempel lån eller garantier gitt på gunstige vilkår, tjenester som det offentlige ikke tar fullt betalt for, manglende krav til avkastning på statlig aksjekapital samt lempelige skatte- og avgiftsregler regnes som næringsstøtte. Tiltakene kan også komme i former som ikke direkte belaster statlige budsjetter, for eksempel i form av skjerming mot konkurranse.

All næringsstøtte vil påvirke konkurransen mellom bedrifter og dermed også ressursbruken i økonomien. Samtidig er det realøkonomiske kostnader knyttet til å finansiere næringsstøtten. Det er derfor viktig at målene for de enkelte tiltakene presiseres, og at tiltakene evalueres i forhold til formålene de er ment å ivareta.

Finansdepartementet gjennomfører årlig beregninger av statlig budsjettmessig støtte. Beregningene omfatter statens nettokostnader knyttet til støttetiltakene. Nettokostnadene beregnes som differansen mellom de årlige utgifts- og inntektsstrømmene under en ordning. Nettokostnadene knyttet til særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte næringer er ikke tatt med. Slik støtte omtales særskilt i eget avsnitt nedenfor.

Finansdepartementets beregninger kan ikke sammenliknes direkte med internasjonale beregninger av støtte i andre land på grunn av forskjeller i metodikk og utvalg.

Hovedresultatene fra Finansdepartementets næringstøtteberegning er vist i tabell 5.1. Den beregnede næringsstøtten på 18,5 mrd. kroner i 1998 utgjorde 1,7 pst. av BNP. Den nedadgående trenden i næringsstøtten i 1990-årene har fortsatt i 1998. Fra 1997 til 1998 ble støtteomfanget redusert med om lag 3,1 pst. Mens det i 1999 er ventet en mindre økning i utbetalt næringsstøtte, antas støtten å gå ned ytterligere i 2000. Svingningene i antatt støtte inneværende og neste år har sammenheng med den anslåtte utviklingen i utbetalt støtte til skipsbyggingsindustrien, jf. omtale nedenfor.

Tabellen viser hvordan den samlede næringsstøtten fordeler seg på hovednæringene. Utbetalingene fra bl.a. generelle støtteordninger under SND og NFR, er fordelt etter mottakernæring.

Beregningene viser at støtten til jordbruketutgjorde om lag 67 pst. av den samlede næringsstøtten i 1998. Det meste av støtten til jordbruket gis over jordbruksavtalen. I likhet med den samlede næringsstøtten viser støtten til jordbruket en fallende tendens. Beregningene for 1999 anslår et brudd i denne trenden. Dette kan i stor grad tilbakeføres til jordbruksoppgjøret i 1998. Jordbruksstøtten er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.5.

Støtteutbetalingene til fiskerisektoren er beregnet til 273 mill. kroner i 1998. Et vesentlig støttebidrag til sektoren er overføringer over fiskeriavtalen. Det har vært en reduksjon i overføringene over denne avtalen i 1990-årene. I 1998 var utbetalingene over fiskeriavtalen 82 mill. kroner. Til sammenlikning var utbetalingene i 1991, regnet i 1998-kroner, nesten 1,3 mrd. kroner. Hovedformålet med overføringene har vært å medvirke til at fiskerne får en inntekt på linje med andre yrkesgrupper, og å støtte tiltak som kan gi en effektivisering av fisket, slik at fiskerinæringen kan gjøres selvbærende og uavhengig av tilskudd. For å unngå unødvendig kapasitetsoppbygging er støtten til fiskeflåten de siste årene vridd fra støtte til nyinvesteringer i båter over mot støtte til kondemnering. Fiskerisektoren er nærmere omtalt i avsnitt 5.2.6.

Støtten til industri, bergverk og private tjenester utgjorde om lag 4,8 mrd. kroner i 1998. Dette er en reell nedgang på 6,1 pst. fra 1997. De støtteutbetalingene som er rettet mot spesifikke bransjer, har økt i samme periode, og utgjorde i 1998 om lag halvparten av den totale støtten til gruppen industri-, bergverk- og tjeneste. Denne utviklingen skyldes i alt vesentlig en betydelig økning i utbetalt kontraktrelatert driftsstøtte til skipsbyggingsindustrien. Utbetalt støtte til skipsbyggingsindustrien er anslått å øke videre, opp til et nivå på nesten to mrd. kroner i 1999, for så å falle kraftig i 2000. Støtten til skipsbygging utbetales tre til ni måneder etter at levering av skipet har funnet sted. De høye utbetalingstallene i 1998 og 1999 reflekterer den betydelige økningen i kontraheringer på slutten av 1997. Den 25. mars i år vedtok Stortinget å øke den kontraktrelaterte driftsstøtten til skipsbygging opp til de maksimalt tillatte satsene etter EØS-avtalen. I henhold til det eksisterende EØS-regelverket for skipsbyggingsindustrien skal all driftsstøtte avvikles for kontrakter inngått etter 1. januar 2001.

I tabell 5.2 er den totale næringsstøtten fordelt etter formål. En slik kategorisering vil inneholde et element av skjønn. I tabellen er støtten søkt plassert etter det primære formålet for den aktuelle ordningen. Støtte avgrenset til bestemte bransjer og næringer er skilt ut som eget formål. Det finnes flere støtteordninger som i utgangspunktet er åpne for alle næringer, men hvor virkemidlene delvis er organisert etter bransjeprogrammer. Disse er plassert under det primære formålet for ordningen, f.eks. forskning og utvikling. Bare støtte som eksplisitt er begrunnet i ønsket om å opprettholde produksjonen eller bedre konkurranseevnen i en bestemt bransje eller næring, er skilt ut som nærings- eller bransjespesifikk støtte. Utbetalingene fra den ekstraordinære bevilgningen i 1994 til næringsmiddelindustrien og utbetalingene fra bevilgningen i 1999 til prosjektrettet teknologi i petroleumsrelatert virksomhet, er eksempler på bransjespesifikk støtte.

Den næringsrettede jordbruksstøtten avviker lite fra den totale støtten jordbruket mottar, jf. tabell 5.1. Dette gjenspeiler at jordbruket i liten grad mottar støtte fra de generelle støtteordningene.

Utbetalingene av støtte til forskning og utvikling direkte til næringslivet viser en nedgang fra toppåret i 1997. Mesteparten av FoU-støtten utbetales fra NFR, men også andre støtteinstitusjoner administrerer en betydelig andel av støtten som primært er rettet mot forskning og utvikling. Det utbetales også støtte til forskning og utvikling fra støtteordninger med andre primærformål (bl.a. ordninger for miljøteknologi, SNDs utviklingstilskudd og distriktsutviklingstilskudd). Dersom denne støtten inkluderes, er samlet støtte til forskning og utvikling i næringslivet beregnet til i underkant av 1 mrd. kroner i 1998.

Den næringsrettede regionalstøtten utgjorde om lag 1,3 mrd. kroner i 1998. Dette er en nedgang i støtten fra 1997. Den beregnede støtten i 1997 var spesielt høy pga. store konstaterte tap under den distriktsrettede risikolåneordningen og relativt store utbetalinger under tilskuddsordningen for distriktsutvikling. Sammenliknet med 1998 er det ventet en viss økning i utbetalt regional støtte i 1999 og 2000. En del av de regionale støtteprogrammene er rettet mot tilrettelegging for næringsvirksomhet gjennom opparbeiding av næringsarealer og annen stedsutvikling samt regionale samarbeidsprosjekter. En rekke andre støttetiltak har også et regionalt sekundærformål. Dette gjelder bl.a. støtten til primærnæringene, støtten til statsaksjeselskapene, ordningen med etablererstipend, fond for næringssamarbeid med Nord-vest Russland, veiledningstjenesten for Nord-Norge osv. Fra en slik synsvinkel er en meget stor del av næringsstøtten regionalt begrunnet.

Kilde: Finansdepartementet.

Figur 5.1 viser den statlige budsjettmessige næringsstøtten fordelt etter hvilke typer kostnader som faktisk støttes. Det er skilt mellom «driftsutgifter» (ordinære utgifter eller generell kapitalstyrking uten tilknytning til en utgiftskategori), «fysiske investeringer» (tomt, bygninger, produksjonsutstyr og annet tilbehør), «immaterielle investeringer» (utgifter til FoU-prosjekter, opplæring og kompetanseoppbygging, planlegging, etablering av nettverk) og «infrastruktur» (næringsrettet stedsutvikling, utvikling av det offentlig/private støtteapparatet mv.).

Figuren viser at mesteparten av næringsstøtten går til å dekke driftsutgifter. Dette skyldes den store andelen nærings- og bransjerettet støtte. Det er først og fremst denne støtten som har vesentlig innslag av driftsstøtte. Støtten til immaterielle investeringer har utgjort om lag 10 pst. av næringsstøtten i perioden.

Som omtalt ovenfor, er særskilte skatte- og avgiftsregler for enkelte næringer ikke tatt med i Finansdepartementets årlige næringsstøtteberegninger. I Nasjonalbudsjettet 1999 beregnet Finansdepartementet skatteutgifter for første gang. Disse beregningene er nå videreutviklet, jf. omtale i avsnitt 4.5.

Tabell 5.3 viser de beregnede skatteutgiftene etter næring i 1999 fordelt på formål og kostnadstype. I tabellen er det bare tatt med den delen av skatteutgiftene som er direkte rettet mot næringsaktører. Dette samsvarer ikke nødvendigvis med de skatteutgiftene som reelt sett har størst betydning for næringslivet. Som det framgår av tabellen, øker den regionale og bransjespesifikke støtten vesentlig dersom støtte i form av skatte- og avgiftslempinger medtas.

Differensiert arbeidsgiveravgift tilsvarer alene en beregnet fordel på over 7 mrd. kroner i 1999. EFTAs domstol bekreftet 20. mai 1999 ESAs vedtak om at ordningen med differensiert avgift utgjør statsstøtte og derfor må tilpasses EØS-avtalens statsstøtteregelverk. ESAs vedtak innebærer at dagens avgiftssatser kan videreføres, men at enkelte næringer må unntas fra differensieringen. De samlede merkostnadene for næringslivet er beregnet til under 200 mill. kroner, dvs. under 3 pst. av den samlede fordelen ved differensieringen for næringslivet i distriktene. Regjeringen vil samtidig foreslå en viss revidering av det geografiske virkeområdet for differensieringen. Så langt det er praktisk mulig vil Regjeringen kompensere de næringer og områder som rammes av ESAs vedtak. Det legges dermed opp til at den samlede distriktspolitiske innsatsen ikke skal bli svekket.

Petroleum og sjøfart er de enkeltnæringene som får mest bransjespesifikk støtte i form av særlige skatteregler. For petroleumsnæringen er det imidlertid ikke tatt hensyn til den samlede virkningen av petroleumsskattesystemet, jf. omtale i avsnitt 4.5.3.

Statlig næringsstøtte kan også gis i form av ordninger som ikke kommer fram på statsbudsjettet. Slik støtte kan bestå i skjerming fra utenlandsk konkurranse eller konsesjonsregler som begrenser etableringen innen en næring. Statistisk sentralbyrå kartlegger annet hvert år omfanget av ulike former for næringsstøtte fordelt på ulike næringer. I disse beregningene er skjermingsstøtte inkludert. Det vises til omtale i Nasjonalbudsjettet 1999. Skjermingsstøtte er også inkludert i OECDs indikator for å sammenlikne støtten til jordbruket i ulike land, jf. omtale i avsnitt 5.2.5.

I internasjonale handelsavtaler legges det økt vekt på å regulere støtte som påvirker handelen over landegrensene. Næringsstøtte (offentlig støtte) er med unntak av landbrukssektoren og fiskerisektoren omfattet av EØS-avtalens bestemmelser om støtte. I tillegg til EØS-avtalen inneholder også Subsidieavtalen i WTO bestemmelser om støtte til vareproduserende sektor. Støtte til landbrukssektoren er primært regulert av Landbruksavtalen i WTO-avtalen. Bakgrunnen for de bestemmelsene som er gitt iht. EØS-avtalen og WTO-avtalen, er behovet for å begrense de konkurransevridningene som næringsstøtte kan medføre, samtidig som regelverket ikke skal være til hinder for å korrigere for markedssvikt og tillate et visst handlingsrom for samfunnspolitiske mål.

EØS-avtalens regelverk på statsstøtteområdet revideres og utvikles fortløpende. Med utgangspunkt i statsstøttebestemmelsene i EØS-avtalen er det siden høsten 1998 innført nye retningslinjer for regional støtte og nye forskrifter for støtte til skipsbyggingsindustrien og for støtte til stålindustrien. I medhold av de nye retningslinjene for regionalstøtte er det bl.a. utarbeidet et nytt geografisk virkeområde og justering av maksimalsatsene for slik støtte. Disse ordningene er til godkjenning hos EFTAs overvåkningsorgan (ESA).

EU-rådet har vedtatt en bindende forordning vedrørende prosedyreregler for statsstøtte. Reglene er i hovedsak sammenfallende med tidligere retningslinjer vedtatt av Kommisjonen og ESA. Reglene innebærer visse utvidelser mht. kontroll og overvåkning ved at det åpnes for stedlig kontroll i likhet med det en har innenfor de alminnelige konkurransereglene i EØS.

Muligheten for framtidige endringer i støttebestemmelsene i Landbruksavtalen i WTO er omhandlet i avsnitt 5.4.

5.2.5 Landbruk

Retningslinjene for landbrukspolitikken er i hovedsak trukket opp i St.prp. nr. 8 (1992-93) Landbruk i utvikling - Om retningslinjer for landbrukspolitikken og opplegget for jordbruksoppgjørene mv., og i stortingsproposisjonene om jordbruksoppgjørene i 1993-1999. Reduserte kostnader, en effektiv bruk av arbeidskraften og en tilpasning av produksjonen til markedet er blant de forutsetningene stortingsflertallet har lagt til grunn for å få til en rimelig inntektsutvikling i jordbruket.

Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om landbrukspolitikken i løpet av 1999. Meldingen vil ta utgangspunkt i hovedlinjene for landbrukspolitikken slik disse er fastsatt av Stortinget. Videre vil det gis en oppsummering av hvilke resultater denne politikken har gitt og en oppdatering i forhold til de utfordringene landbruket står overfor, med strategier for landbrukspolitikken framover.

Ugunstige topografiske og klimatiske forhold, kombinert med målene om bosetting og aktiv jordbruksdrift over hele landet, samt miljøhensyn, er begrunnelser for overføringene til jordbruket i Norge. Det er viktig å utvikle virkemidler som kan bidra til at målene i landbrukspolitikken blir nådd på en mest mulig effektiv måte.

OECD beregner årlig en internasjonal indikator for støtte til jordbrukssektoren. Indikatoren blir kalt PSE («Producer Subsidy Equivalent»). PSE skal måle verdien av alle overføringer fra skattebetalerne og konsumentene på grunn av særlige tiltak for jordbruket, i forhold til en situasjon hvor jordbruket kun er underlagt generelle rammebetingelser for næringsvirksomhet. I 1998 ble disse beregningene lagt om, basert bl.a. på en endret klassifisering av jordbruksstøtten og en utvidelse av de støtteformene som telles med. I tillegg til støtte via importbegrensninger og tilskudd over budsjetter, er det i beregningene nå lagt opp til å gi et totalmål for brutto støtte hvor også mer indirekte støtteformer tas med. I prinsippet skal f.eks. skatte- og avgiftslettelser inkluderes. Slike indirekte støtteformer kan imidlertid være vanskelige å måle og er derfor i svært varierende grad tatt med i beregningene for de enkelte land, selv om de kan bety relativt mye for totalmålet på støtte. For Norges del vil avgiftsfritak på diesel for landbruket være et eksempel på avgiftslettelser som skal inkluderes i beregningene. Det kan også være problemer knyttet til å måle verdien av importbegrensninger. I dag benyttes f.eks. melkepris på New Zealand som referansepris på melkeprodukter, selv om dette neppe er et realistisk alternativ til norsk produksjon.

For sammenlikninger mellom land oppgis gjerne PSE i prosent av den totale produksjonsverdien i jordbruket. PSE bør imidlertid ikke brukes til nøyaktig sammenlikning mellom land, fordi det varierer hvor stor andel av jordbruksproduksjon og virkemidler som er inkludert i beregningene. Tabell 5.4 viser PSE i prosent av produksjonsverdien i jordbruket for noen land.

I 1998 økte den samlede støtten til jordbruket i Norge med 5 prosentpoeng til 70 pst. av produksjonsverdien. Veksten skyldtes økning i skjermingsstøtten, i hovedsak som følge av reduserte verdensmarkedspriser sammen med økte produsentpriser, samt økte tilskudd til husdyr og areal. Det var bare i Sveits at støtten til jordbruket utgjorde en høyere andel av produksjonsverdien enn i Norge. I EU utgjorde støtten 45 pst. av produksjonsverdien i jordbruket. De fleste land med et høyt støttenivå fikk en økning i PSE-andelen i 1998, hovedsakelig pga. de reduserte verdensmarkedsprisene på jordbruksvarer.

Utformingen av pris- og markedssystemene i jordbruket må skje innenfor de rammene importvernetsetter. Det gjelder både de rammene som følger av internasjonale forpliktelser, og nasjonale tilpasninger innenfor disse. WTO-avtalen fastsetter blant annet maksimale tollsatser og støttebeløp. Norge er fremdeles under grensen for det samlede omfanget av internstøtte, såkalt «gul støtte» (budsjettmessig prisstøtte og skjermingsstøtte, fratrukket miljøavgifter og merpris for kraftfôr). På dette området setter også nasjonale markedsforhold begrensninger. WTO-avtalen setter videre klare rammer for omfanget av eksporten og eksportstøtten. WTO-landene har forpliktet seg til å gjenoppta forhandlinger blant annet på landbruksområdet før 2000. I disse forhandlingene må partene trolig forventes å gå lenger enn eksisterende forpiktelser. Importvernet og internasjonale forhold vil bli behandlet i den kommende meldingen om landbrukspolitikken.

Med virkning fra 1. juli 1997 ble det gjennomført en ordning med kjøp og salg av melkekvoter. Siktemålet var å gi de produsentene som fortsetter med melk, muligheter til å utnytte den eksisterende kapasiteten bedre. Ved tilbudsoverskudd blir kvotene solgt innenfor de fastsatte regionene. Behovet for reduksjon av det totale produksjonsvolumet tilsier at all kvote for kumelk som blir innmeldt for salg i 1999, blir trukket inn.

Jordbruksavtalen 1999 innebærer i det alt vesentlige en videreføring av tilskudds- og markedsordningene. En del problemstillinger ble forutsatt vurdert i stortingsmeldingen om landbrukspolitikken. Regjeringen foreslår å fjerne miljøavgiften på kunstgjødsel fra 1. januar 2000, mens miljøavgiften på plantevernmidler blir trappet opp.

Skogpolitikkenble vurdert i St.meld. nr. 17 (1998-99) Verdiskaping og miljø - muligheter i skogsektoren. I oppfølgingen av meldingen skal det etableres et 5-årig verdiskapingsprogram med fokus på nettverksbygging mellom aktørene i skogbruk og marked, produktutvikling og FoU-innsats. Næringskomiteen var enig i at reglene for bruk av skogavgift til miljøformål blir gjennomgått for å gjøre ordningen mer virkningsfull, jf. Innst. S. nr. 208 (1998-99) . Ordningen med skogavgift er nærmere omtalt i St.prp. nr. 1 (1999-2000) Landbruksdepartementet.

Regulering av næringsmiddelområdet er i noen grad preget av liten samordning og uklare avgrensninger mellom tilsynsmyndigheter. Det er i gang et arbeid med gjennomgang av lovverket og tilsynsapparatet på området. Organisering, ansvarsdeling og muligheter til samarbeid mellom tilsynsetater langs matvarekjeden vil bli vurdert. Arbeidet er en oppfølging av NOU 1996:10 Effektiv matvaresikkerhet, og ledes av Nærings- og handelsdepartementet.

Stortinget har vedtatt en samordning av den sentrale landbruksforvaltningen ved at Statens Kornforretning, Omsetningsrådet, Fraktkontoret for slakt og en mindre del av Statens Landbruksbank slås sammen til én virksomhet, jf. Innst. S. nr. 89 (1998-99). Formålet med samordningen er dels behovet for å effektivisere den statlige styringen av viktige virkemidler i landbrukspolitikken, dels å medvirke til en mer rasjonell og effektiv ressursbruk. Landbruksdepartementet legger opp til at den nye virksomheten blir et statlig forvaltningsorgan underlagt departementet. Det tas sikte på å iverksette omorganiseringen fra 1. juli 2000.

Videre har Stortinget vedtatt at Statens landbruksbank skal avvikles fra 1. januar 2000. Oppgaver og ressurser skal overføres fra Landbruksbanken til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). Også oppgaver i Statens landbruksbank som utføres av fylkesmannens landbruksavdelinger, skal overføres til SND. En hovedmodell for overføringen er skissert i St.prp. nr. 75 (1998-99) Om jordbruksoppgjøret 1999. Det vil bli fremmet en egen odelstingsproposisjon høsten 1999 om opphevelse av lov om Statens landbruksbank og andre nødvendige lovendringer i forbindelse med overføringen til SND.

5.2.6 Fiske

Et særtrekk ved fiskerinæringen er det omfattende regelverket som er knyttet til utøvelse av næringsvirksomhet. Et slikt regelverk er nødvendig fordi fiskerinæringen er basert på en fornybar, men begrenset naturressurs. Et overordnet mål for ressursforvaltningen er å regulere høstingen av det enkelte fiskeslag slik at en sikrer en forsvarlig utnyttelse av ressursene. Gjennom en bærekraftig forvaltning av ressursene skal en også søke å nå de øvrige fiskeripolitiske målene. Disse målene er bestemt ut fra flere hensyn, deriblant hensynet til en regional struktur som skal bidra til bosetting langs kysten.

Innsatsreguleringer i form av konsesjonsordninger og adgangsbegrensninger, gjør at det er vanskelig for nye fartøy å komme inn i et fiske. Dette sikrer driftsgrunnlaget for fartøy som i utgangspunktet fyller vilkårene for å delta, og gir disse bedre forutsetninger for lønnsom drift. På den annen side har et fartøy liten sjanse til å øke driftsgrunnlaget eller redusere risikoen ved å komme inn i et nytt fiske.

Fisket etter regulerte bestander gjennomføres i all hovedsak gjennom en fordeling av totalkvoter på fartøygrupper, såkalte gruppekvoter. Gruppekvotene fordeles deretter på de enkelte fartøyene i form av fartøykvotereller maksimalkvoter. Ved fartøykvoter fordeles gruppekvoten med en fast andel til hvert fartøy. Maksimalkvoter setter en øvre grense for hvor mye det enkelte fartøy kan fiske i et år, men fartøyene er ikke garantert å få ta hele kvoten. Summen av maksimalkvotene er større enn gruppekvoten, dvs. det foretas en overregulering. Regulering med maksimalkvoter brukes innenfor grupper der en erfaringsmessig har fartøy med svært ulik aktivitet, slik at en ved fordeling på fartøykvoter ikke ville ha klart å fiske hele gruppekvoten.

I tillegg til det øvrige reguleringssystemet er det for deler av flåten innført enhetskvoteordninger. Dette gjelder for torsketrål-, ringnot- og grønlandsrekeflåten. Prinsippet for innføring av enhetskvoteordninger er å styrke driftsgrunnlaget for et fartøy et visst antall år ved at et annet fartøy permanent tas ut av fisket. Kvoten til det fartøyet som går ut, overføres det aktuelle fartøyet. For ringnotflåten er det kun en avkortet del av kvoten som blir overført. Enhetskvoteordningen medfører et styrket driftsgrunnlag og bedre lønnsomhet for det fartøyet som får overført kvote. Samlet førstehåndsverdi fra den delen av flåten som hadde enhetskvoteordning, utgjorde om lag 40-45 prosent av total førstehåndsverdi for hele flåten i 1998.

Med unntak av for torsketrålerflåten har enhetskvoteordningen virket i kort tid. Likevel er om lag ti prosent av fartøyene i de ulike gruppene som har vært omfattet, trukket ut av fiske. Hvilke effekter denne ordningen vil ha på lang sikt, er det for tidlig å trekke slutninger om. Slik enhetskvoteordningen er utformet i dag, ligger det for reder en begrensning i at det ekstra kvotegrunnlaget vil falle bort etter et visst antall år. For øvrig står et fartøy med enhetskvote overfor samme usikkerhet som enhver annen aktør i fangstleddet med hensyn til størrelsen på den eksisterende kvoten fra år til år. Uansett reguleringsform vil det være usikkerhet knyttet til fastsettelse av de årlige totalkvotene.

Ressursfordeling og kontroll var et sentralt tema i St.meld. nr. 51 (1997-98) Perspektiver på utvikling av norsk fiskerinæring. Fiskeridepartementet har fulgt opp meldingen gjennom flere utredninger og forslag til endringer av regelverket:

• Gjennomgang av fordelingen av deltakeradgang og fangstmuligheter, som vil være grunnlag for videre vurdering av både ulike reguleringsformer og adgangsmuligheter til fiskeriene.

• Revisjon av konsesjonsregelverket for torsketrål-, reketrål- og ringnotflåten. Blant annet skal det bli enklere å skifte ut fartøy. Forslaget er sendt på høring, og det tas sikte på å iverksette nye regler fra 1. januar 2000.

• Iverksettelse av ny enhetskvoteordning for torsketrål-, reketrål- og ringnotflåten fra tidlig i 2000.

• Forslag om å innføre konsesjonsordning for fartøy fra 28 meter og over som driver fiske med konvensjonelle redskap, har vært på høring. Det vil bli foreslått enhetskvoteordning også for denne gruppen.

Utredningene og forslagene vil bidra til en mer effektiv forvaltning av næringen og legge grunnlag for økt lønnsomhet i fiskeflåten.

I St.meld. nr. 51 (1997-98) er det gitt en omtale av skattemessige ordninger for å stimulere til økt egenkapital og økt fornyelse av fiskeflåten. Det vises i den forbindelse til omtalen av skattlegging av fiskefartøy i St.prp. nr. 1 (1999-2000) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Stortinget har bedt om en vurdering av om enhetskvoteordningen også kan gjøres gjeldende for fartøy under 28 meter. Dette er omtalt i St.prp. nr. 1 (1999-2000) Fiskeridepartementet.

5.3 Konkurransepolitikk

5.3.1 Innledning

Konkurransepolitikken fremmer effektiv bruk av samfunnets ressurser ved å legge til rette for virksom konkurranse, bl.a. gjennom regler og tilsyn. Konkurranselovgivningen og konkurransemyndighetenes oppfølging av denne er derfor sentrale elementer i strukturpolitikken.

Konkurranseloven inneholder regler som skal bidra til konkurranse mellom næringsdrivende for å sikre effektiv bruk av samfunnets ressurser. Loven forbyr samarbeid om og påvirkning av priser, avanser og rabatter. Det er videre forbud mot bl.a. anbudssamarbeid og markedsdeling. Konkurranseloven gir fullmakt til å gripe inn mot forhold som normalt ikke skader konkurransen, men som i enkelte tilfeller gjør det. Konkurransetilsynet kan gripe inn mot vilkår, avtaler og handlinger dersom tilsynet finner at disse har til formål, virkning eller er egnet til å begrense konkurransen i strid med lovens formål. Konkurransetilsynet har hjemmel til å gripe inn mot bedriftserverv, herunder fusjoner, dersom tilsynet finner at vedkommende erverv vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensing av konkurransen i strid med lovens formål.

Ved siden av den generelle teknologiske utviklingen har bl.a. EØS- og WTO-avtalen ført til større innslag av utenlandske aktører i norske markeder. Denne internasjonaliseringen har bidratt til å endre rammebetingelsene i bl.a. markedene for telekommunikasjon og luftfart. Offentlige monopoler eller reguleringer avvikles til fordel for markedsbaserte løsninger. Gjennom bistand til gjennomføring av EØS-avtalens konkurranseregler og prosedyrer, er norske myndigheter aktive i håndteringen av konkurransesaker med internasjonal virkning.

5.3.2 Endringer i konkurranselovgivningen

Erfaringene med konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler, har vist at det er behov for å gjennomgå norsk konkurransepolitikk og norsk konkurranselovgivning.

I første omgang er det i Ot.prp. nr. 97 (1998-99) fremmet forslag om enkelte umiddelbare endringer. Det er bl.a. foreslått å gi Konkurransetilsynet hjemmel til å forby gjennomføringen av et bedriftserverv og treffe midlertidige tiltak som anses nødvendige inntil tilsynet endelig har vurdert et erverv. Formålet er å hindre partene i et erverv i å integrere de involverte bedriftene på en slik måte at det senere er umulig for tilsynet å gripe inn mot ervervet på en effektiv måte.

Videre er det foreslått å gi Konkurransetilsynet hjemmel til å innhente opplysninger og utveksle opplysninger med andre staters konkurranse-myndigheter når det er nødvendig for å oppfylle Norges forpliktelser etter avtaler med fremmed stat eller internasjonal organisasjon. Bestemmelsene er nødvendige for å effektivisere arbeidet med å bekjempe internasjonale konkurransereguleringer i samsvar med anbefalinger fra OECD.

Det er videre foreslått at forbudet mot fastsetting eller påvirkning av priser, avanser og rabatter endres slik at bestemmelsen også omfatter leverandører av tjenester. Endringen vil innebære at leverandører av tjenester, på samme måte som leverandører av varer, ikke kan fastsette eller påvirke sine videreforhandleres priser på annen måte enn ved å fastsette veiledende priser. I tillegg foreslås det flere mindre endringer som dels er en presisering av gjeldende rett, og dels er oppretting av feil og mangler ved konkurranseloven som er avdekket etter at den ble vedtatt.

Proposisjonen varsler også en større gjennomgang av konkurransepolitikken, lovgivningen og konkurransemyndighetenes organisasjon. Det er behov for å vurdere om dagens håndheving og kontroll av konkurranseskadelig atferd er tilstrekkelig effektiv. Det gjelder både om konkurranselovens forbuds- og inngrepsbestemmelser er hensiktsmessig utformet, om konkurransemyndighetene har de nødvendige kontroll- og aksjonsmuligheter, og om private parter i tilstrekkelig grad selv kan beskytte seg mot skadelige konkurransereguleringer.

Videre bør erfaringen med konkurranseloven og EØS-avtalens konkurranseregler som sidestilte regelverk evalueres. EØS-konkurranseregler kommer til anvendelse dersom samhandelen mellom EØS-land er påvirket. I slike tilfeller har EØS-konkurranseregler forrang over konkurranseloven.

Europakommisjonen har i sin hvitbok om modernisering av reglene for håndheving av EF-traktatens artikkel 81 og 82 foreslått omfattende desentralisering av kontrollen av disse bestemmelsene til nasjonale myndigheter (EFT 1999 C 132/1). Artikkel 81 og 82, som tilsvarer artikkel 53 og 54 i EØS-avtalen, omfatter forbud mot konkurransebegrensende avtaler og utilbørlig utnyttelse av dominerende markedsmakt.

Stortinget ba i mai 1998 Regjeringen om å vurdere klageordningen for enkeltvedtak etter konkurranselovgivningen både ut fra et konkurransepolitisk og et forvaltningspolitisk perspektiv. Bakgrunnen var bl.a. et forslag i Dokument nr. 8:72 for 1997-98 om at Kongen og Arbeids- og administrasjonsdepartementet ikke lenger skulle være klageinstans for enkeltvedtak fattet av Konkurransetilsynet, men at enkeltvedtak kun skulle kunne overprøves av ordinære domstoler.

Det ovennevnte forslaget om desentralisering av kontrollmyndighet innenfor EU og eventuell tilsvarende utvikling for EØS-reglene, reiser spørsmål om Konkurransetilsynet skal gis kompetanse til å håndheve EØS-avtalens artikkel 53 og 54. I den forbindelse vil det bl.a. være nødvendig å vurdere bestemmelser i konkurranselovgivningen og organiseringen av konkurransemyndighetene som kan ha betydning for klageordningen. En fullstendig vurdering av klageordningen bør derfor gjøres i forbindelse med den varslede brede gjennomgangen av konkurranseloven.

5.3.3 Multilateralt konkurranseregelverk

Samspillet mellom handels- og konkurransepolitikken er blitt et stadig mer aktuelt tema internasjonalt. Dette skyldes bl.a. frykt for at gevinsten av nedbyggingen av myndighetsfastsatte handelsrestriksjoner kan motvirkes av næringsaktørenes egen atferd. Konkurransebegrensende foretaksatferd, kombinert med mangel på effektiv konkurransepolitikk, kan ha negativ effekt på markedsadgangen. Debatten er også relatert til behovet for samarbeid mellom flere lands konkurransemyndigheter, bl.a. pga. grenseoverskridende kartellvirksomhet.

EØS-avtalens konkurranseregelverk bidrar til å øke konkurransen innenfor EØS-området. Også mellom andre stater finnes bilaterale eller regionale konkurranseavtaler. Det finnes imidlertid ikke et felles multilateralt regelverk på konkurranserettområdet. OECD har i flere år arbeidet med dette som tema, jf. omtale i Nasjonalbudsjettet 1999.

En arbeidsgruppe innenfor WTO har drøftet samspillet mellom handels- og konkurransepolitikk med sikte på eventuelt å igangsette forhandlinger om multilaterale konkurranseregler i WTO regi, jf. avsnitt 5.4. Norge har i sin anbefaling til Hovedrådet gått inn for at det startes forhandlinger om en avtale som stiller visse grunnleggende krav til nasjonalt konkurranseregelverk og fastsetter visse prinsipper for internasjonalt samarbeid.

5.3.4 Kraftmarkedet

Det har skjedd omfattende endringer i kraftmarkedet i 1990-årene. Med grunnlag i den nye energiloven som ble innført i 1991, er kraftforsyningen endret fra en organisering som fokuserte på lokal kraftoppdekning, til en markedsorganisering der prisene balanserer tilgang og anvendelse. Det er vokst fram en markedsbasert nordisk kraftomsetning. Videre er det gitt konsesjoner til flere kabler for kraftutveksling til kontinentet. Krafthandelen i Norden og Nord-Europa vil i økende grad ha betydning for utviklingen i det norske energimarkedet.

Mens det har skjedd store endringer i kraftmarkedet, har eierforholdene i sektoren vært preget av stabilitet. Kraftverkene i Norge eies av staten med om lag 30 prosent, av kommuner og fylkeskommuner med om lag 57 prosent og av private med om lag 13 prosent. Mange kommuner og fylkeskommuner har omgjort energiverkene til aksjeselskaper, bl.a. for at de skal være bedre tilpasset konkurransen i markedet. Det har også vært en utvikling i retning av økt samarbeid og fusjoner mellom energiverkene.

Regjeringen la våren 1999 fram en stortingsmelding om energipolitikken, jf. St.meld. nr. 29 (1998-99). Regjeringens energistrategi baserer seg på at det er et kraftmarked, og at det er krafthandel mellom landene. Forutsetningen for å legge til rette for krafthandel er at produksjon og forbruk oppfyller kravene fra miljøpolitikken. Det er særlig viktig at energiprisene i størst mulig grad gjenspeiler miljøkostnadene.

Mulighetene til å skifte kraftleverandør er blitt stadig bedre for sluttbrukerne. Fra 1. januar 1998 kan alle sluttbrukere kostnadsfritt skifte leverandør hver uke. I juli 1999 hadde om lag 119 000 av i alt 2,2 mill. husholdninger en annen kraftleverandør enn den dominerende i sitt område. Fortsatt har den største kraftleverandøren i hvert nettområde normalt en stor markedsandel.

Spredningen i husholdningenes kraftpris er betydelig redusert de siste årene. Et mål på spredning er standardavvik. Større tall indikerer større forskjeller i prisene. Ifølge Statistisk sentralbyrås undersøkelse av kraftpris i sluttbrukermarkedet for andre kvartal 1999, var standardavviket for husholdningskunder med variabel pris 1,4 øre/kWh. Dette er en reduksjon fra 2,0 øre/kWh på samme tidspunkt året før. I 1993 var standardavviket for alle typer husholdningskontrakter 3,35 øre/kWh. Det viser en klar utvikling i retning av mindre prisforskjeller, og indikerer at konkurransen i markedet fungerer selv om det er en relativt liten andel av abonnentene som skifter leverandør.

5.3.5 Telemarkedet

Telekommunikasjon er en næring hvor det produseres tjenester med utgangspunkt i ett eller flere nettverk. Den teknologiske utviklingen har gitt mulighet for et bredt utvalg av nye tjenester. Samtidig har utviklingen ført til at de store, faste kostnadene i næringen er redusert. Dette har gitt grunnlag for å innføre markedsbasert konkurranse i telesektoren, og telemarkedet er i rask endring og ekspansjon. Fra 1. januar 1998 ble resterende eneretter i telesektoren, generell teleinfrastruktur og taletelefoni i det faste nettet, avviklet.

Til tross for overgangen til markedsbasert konkurranse, er det særlige utfordringer knyttet til å oppnå effektiv ressursbruk i telesektoren. Det er fortsatt stordriftsfordeler i ulike deler av telenettet, og effektiv regulering er nødvendig for å sikre at alle aktører i markedet får tilgang til nettressursene på likeverdige og rimelige vilkår. Tilgang for nye aktører er viktig også for å hindre at det i unødvendig grad etableres parallelle nett. Det er etablert en egen sektorspesifikk regulering gjennom Post- og teletilsynet i tillegg til den generelle konkurransereguleringen. Virksomheter med sterk markedsstilling som tilbyr overføringskapasitet gjennom offentlige telenett, eller som tilbyr offentlig telefontjeneste, må ifølge regelverket ha konsesjon og oppfylle særskilte forpliktelser blant annet når det gjelder geografisk dekning og prissetting av sine tilbud.

For å stimulere til økt konkurranse i telemarkedet ble det fra 1. juni 1999 innført fast operatørforvalg og nummerportabilitet. Fast operatørforvalg innebærer at brukerne ikke lenger må slå prefiks hvis de vil benytte seg av tjenester fra andre tilbydere enn Telenor. Nummerportabilitet innebærer at brukerne kan beholde sitt telefonnummer ved skifte av tilbyder.

For å øke konkurransen på nettsiden er andre aktører gitt utvidet tilgang til Telenors aksessnett. Tidligere hadde nye tilbydere tilgang til eksisterende nettressurser via samtrafikk, spesiell nettilknytning og leide samband. Tilbudet er nå utvidet med «fast aksess», som vil gi tilgang til overføringskapasitet i aksessnettet fra abonnent til nærmeste endesentral. Dette innebærer at andre operatører kan bruke infrastrukturen til de samme tjenester som Telenor. Et slikt tilbud vil gjøre det lettere for konkurrentene å oppnå avtaler med brukerne. Det vil likevel være viktig med en effektiv regulering av vilkårene for en slik tilgang.

Den norske og svenske staten har inngått en avtale om å slå sammen Telenor AS og Telia AB og etablere et nytt nordisk telekonsern. Avtalen forutsetter at det sammenslåtte selskapet skal delprivatiseres og børsnoteres senest i år 2000.

Det er lagt vekt på at en sammenslåing av Telenor og Telia kan forventes å gi samfunnsmessige effektiviseringsgevinster i form av reduserte kostnader til fordel for både andre tjenesteytere og sluttbrukere. En sammenslåing vil dessuten skape vesentlig bedre forutsetninger for å kunne møte og utnytte de raske og omfattende strukturelle endringene som skjer i telemarkedet både nasjonalt og internasjonalt.

Sammenslåingen av Telenor og Telia er underlagt meldeplikt etter EUs rådsforordning 4064/89 om tilsyn med foretakssammenslutninger (fusjonsforordningen) og er til behandling i Europa-kommisjonen. I saksbehandlingen konsulterer Kommisjonen nasjonale konkurransemyndigheter, som også har anledning til å komme med innspill til Kommisjonens behandling av saken. Kommisjonen har rett til å godta sammenslåingen med eller uten betingelser, og til å nedlegge forbud mot den.

Konkurransetilsynet har foretatt en konkurransemessig vurdering av fusjonen. Etter tilsynets mening vil fusjonen forsterke en allerede vesentlig konkurransebegrensning i det norske markedet for telekommunikasjon. De konkurransebegrensningene en eventuell fusjon vil medføre, kan imidlertid etter tilsynets mening motvirkes dersom Telias aktiviteter i telekommunikasjonsmarkedet i Norge avhendes til én eller flere aktører som opptrer uavhengig av fusjonspartene.

Kommisjonen besluttet 15. juni å foreta en grundigere analyse av sammenslåingen mellom Telenor og Telia. Dermed går behandlingen over i det som kalles fase to. Kommisjonens endelige beslutning ventes å foreligge i løpet av oktober.

Stadig mer bruk av digitalteknikk innenfor databehandling, kringkasting og telekommunikasjon fører til nedbygging av grensene mellom disse områdene, såkalt «konvergens». Det fører igjen til at det skapes grunnlag for samarbeid og konkurranse på tvers av tidligere atskilte bransjer. Et utredningsutvalg ledet av høyesterettsdommer Karin M. Bruzelius ble nedsatt for å vurdere i hvilken grad gjeldende regulering er tilpasset denne utviklingen, samt utarbeide forslag til framtidige reguleringer som kan sikre viktige samfunnsinteresser, jf. NOU 1999:26.

Utvalget, som la fram sin innstilling 18. juni 1999, peker på at grensene mellom tele-, kringkastings- og IT-sektorene endres og delvis vil forsvinne. I motsetning til dagens vertikale regulering innenfor hver av delsektorene, skaper dette behov for overgang til en mer horisontal regulering på tvers av sektorene. Utvalget anbefaler at alt regelverk som vedrører disse sektorene, på lengre sikt samles i én lov. På kort sikt vil det være tilstrekkelig med en justering av ansvarsdelingen mellom teleloven og kringkastingsloven, slik at kringkastingsloven regulerer innholdet av kringkastingstilbudet og teleloven regulerer distribusjon. Utvalget anbefaler at myndighetene etablerer et kontaktutvalg for de aktuelle sektorene for å håndtere eventuelle informasjons- og koordineringsbehov som kan oppstå ved at sektorlovene videreføres på kort sikt. NOU 1999:26 er sendt på høring, og vil være en del av grunnlaget for det videre arbeid med framtidig regulering.

5.3.6 Luftfartssektoren

Luftfartsmarkedet har de senere fem årene endret seg fra å være et sterkt regulert marked til et konkurransemarked, men med til dels dominerende aktører. Utviklingen har skjedd i takt med den gradvise opphevelsen av adgangsbegrensingene for rutetrafikk. Innenriks er det fortsatt SAS og Braathens som dominerer markedene. SAS kjøpte i 1998 aksjemajoriteten i Norges tredje største flyselskap, Widerøe's Flyselskap AS, som fram til 31. mars 2000 har enerett på de aller fleste rutene som er underlagt forpliktelse til offentlig tjenesteyting. Eneretten ble vunnet i anbudskonkurranse arrangert av Samferdselsdepartementet i 1996, jf. omtale nedenfor. Ervervet ble behandlet av Konkurransetilsynet som stilte en rekke vilkår for å godkjenne det. Vilkårene skal hindre SAS og Widerøe's i å utnytte sin monopolstilling på nevnte ruter til å gi SAS konkurransefortrinn på andre innenriksruter.

Åpningen av Oslo Lufthavn Gardermoen førte til en økning av tilbudt kapasitet først og fremst i innenriksmarkedene. Høsten 1998 etablerte selskapet Color Air seg med ruter mellom Oslo - Gardermoen og Ålesund, Trondheim og Bergen, samt ruten Oslo - London. Sterkere konkurranse kan ha bidratt til å redusere flyselskapenes lønnsomhet.

Gardermoens lokalisering nord for Oslo har sannsynligvis vært medvirkende årsak til en betydelig økt trafikk for Torp Lufthavn ved Sandefjord. Et antall nye innenriks- og utenriksruter er etablert i konkurranse med tilsvarende ruter fra Gardermoen.

Det har i de seneste årene blitt etablert flere internasjonale allianser mellom flyselskaper. EU-kommisjonen har tatt opp enkelte avtaler mellom europeiske og amerikanske luftfartsselskap til vurdering etter konkurransereglene. Alle flyselskap som flyr rutefly i EØS, har gruppeunntak fra EØS-avtalens konkurranseregler. Dette ble i 1999 forlenget til 30. juni 2001. I praksis medfører unntaket at flyselskapene kan konsultere hverandre om prisøkninger på fullpris- og rabattbilletter på innenriksruter og fullprisbilletter på utenriksruter i EØS. Gruppeunntaket kan derfor isolert sett bidra til å svekke konkurransen også på innenriksrutene.

Flyselskapenes bonussystemer og bedriftskundeavtaler påvirker etableringsforholdene i innenriksmarkedene. Sammen med høy konsentrasjon gjør dette at konkurransen fortsatt må karakteriseres som begrenset. Konkurransemyndighetene mener likevel at åpningen av den nye hovedflyplassen har ført til at det blir etablert nye tilbud som til en viss grad har resultert i økt konkurranse, jf. omtale ovenfor.

På ulønnsomme flyruter som vurderes som nødvendige å opprettholde av distriktspolitiske hensyn, kan staten gripe inn med såkalt forpliktelse til offentlig tjenesteytelse (FOT). Dette skal være basert på vurderinger av blant annet transportstandard, bosetting og sysselsetting. Slike kjøp av flyrutetjenester skal skje etter fastsatte prosedyrer fastsatt i Rådsforordning (EØF) 2408/92. Anbud skal utlyses i hele EØS-området, og alle selskaper med gyldig lisens kan inngi anbud. Vinneren av anbudskonkurransen tildeles enerett på FOT-ruten i anbudsperioden. Perioden som slike anbud kan utlyses for, er begrenset oppad til tre år, slik at man hvert tredje år foretar en vurdering av hvilke ruter som skal omfattes av FOT. En slik vurdering kan medføre at ett eller flere flyselskaper ønsker å fly en tidligere FOT-rute på kommersielle vilkår.

Konkurransen på FOT-rutene i Norge begrenses særlig av lengden på rullebanene på kortbanenettet, som i mange tilfeller bare er 800 meter. Dette begrenser antallet flytyper som kan brukes, og dermed antallet potensielle anbydere. Dette kan ha bidratt til den betydelige økningen i kompensasjon som ble resultatet av den avholdte anbudskonkurransen for FOT-ruter i Norge fom. 1. april 2000.

5.4 Handelspolitiske tiltak - den kommende forhandlingsrunden i WTO

Utviklingen i internasjonale markeder og handelspolitisk regelverk ligger til grunn for strukturendringer og strukturpolitiske tiltak på flere områder. Norges viktigste handelspartnere er landene i Vest-Europa. Markedsadgangen for norsk næringsliv til det europeiske markedet, samt nye forpliktelser og økt konkurranse, har siden EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, medvirket til omstilling i norsk næringsliv.

Verdens handelsorganisasjon (WTO) fastsetter felles multilateralt regelverk for handelen, jf. boks 5.1. De første omfattende forhandlingene i WTO skal innledes 1. januar 2000. Beslutning om mandatet for forhandlingsrunden vil treffes under organisasjonens tredje ministerkonferanse, som blir holdt i Seattle i USA i perioden 30. november - 3. desember 1999.

Norge har overordnet interesse av at internasjonal handel styres gjennom et forpliktende multilateralt regelverk, og at dette er basert på prinsippet om ikke-diskriminering og en folkerettslig bindende tvisteløsningsmekanisme. WTO-avtalen bidrar til at norsk næringsliv møter mer stabile og forutsigbare internasjonale rammevilkår, og setter rammer for i hvilken grad medlemslandene kan benytte handelshindrende tiltak. Små økonomier vil kunne være særlig tjent med et WTO-regelverk som begrenser den «sterkestes rett» i internasjonal handel. Regjeringen legger stor vekt på WTO som det sentrale instrumentet for regulering av verdenshandelen, og går inn for å videreutvikle WTO-avtalen slik at den i større grad tar hensyn til bl.a. miljø, helse, forbrukerinteresser og distriktshensyn.

En hovedproblemstilling i prosessen fram mot ministerkonferansen i Seattle er å fastlegge omfanget av forhandlingene. Gjeldende WTO-avtale forplikter medlemslandene til å videreføre forhandlinger innenfor landbruk, tjenester og immaterielle rettigheter - den såkalte «innebygde» dagsordenen.

Samtlige OECD-land går inn for en forhandlingsrunde utover den innebygde dagsordenen. EU ønsker forhandlinger om økt markedsadgang for industrivarer, medregnet fisk og fiskeprodukter, investerings- og konkurranseregelverk, forenkling av handelsprosedyrer, samt handel og miljø. USA har signalisert at omfanget av den nye runden bør begrenses i forhold til dette.

Mange utviklingsland er imidlertid skeptiske til forhandlinger utover den innebygde dagsordenen i denne omgang. De legger vekt på at gjenstående forpliktelser i gjeldende WTO-avtale må gjennomføres, at de oppnår bedre markedsadgang for sine produkter, og at WTO generelt skal ta mer særskilt hensyn til utviklingslandenes interesser. Enkelte utviklingsland, særlig i Latin-Amerika og Asia, er imidlertid positive til en dagsorden utover den innebygde.

Det vil bli krevende for medlemslandene å enes om mandat for de forestående forhandlingene. Det virker likevel sannsynlig at økt markedsadgang for industrivarer, medregnet fisk, vil inngå som forhandlingstemaer sammen med den innebygde dagsordenen. Andre aktuelle temaer vil, dersom de ikke blir egne forhandlingstemaer, kunne bli fulgt videre opp i WTO, for eksempel gjennom utredning i arbeidsgrupper. Det synes som om det er bred oppslutning blant medlemmene om en relativt kort runde, det vil si tre til fire år. De fleste medlemmene synes også å ønske at forhandlingsutfallet vedtas som en samlet pakke, såkalt «single undertaking».

Boks 5.2 gir en oversikt over de mest aktuelle forhandlingsområdene.

Fra norsk side har en gått inn for en bred forhandlingsrunde i WTO, jf. utenriksministerens redegjørelse i Stortinget 25. mai og den påfølgende stortingsdebatten 16. juni 1999. Det er fra norsk side fremmet formelle forslag i Genève bl.a. på områdene landbruk, handel og miljø, tollforhandlinger for industrivarer og fisk, handel og konkurranse, samt tjenester. Sammen med andre land har Norge også stilt forslag om faglig bistand på handelsområdet og forslag om reduserte subsidier innenfor fiskerisektoren. Norge støtter videre at Russland og Kina blir medlemmer av WTO.

Forhandlingene i WTO vil stille Norge overfor flere viktige utfordringer og avveininger. Noen av disse omtales i det følgende.

Regjeringen arbeider aktivt for å sikre Norge innflytelse over mandatog forhandlingsresultat. Som et lite land er det nødvendig å søke samarbeid med land vi har brede fellesinteresser med, og at vi oppfattes som en konstruktiv aktør i arbeidet med å videreutvikle WTO-avtalen. Både i den pågående forberedelsesprosessen og under selve forhandlingene blir det lagt stor vekt på norsk deltakelse i relevante uformelle grupperinger.

Regjeringen anser utviklingslandenes behov å være av sentral betydning for den kommende runden. Utfordringen for WTO og de enkelte lands myndigheter blir å styrke det multilaterale handelssystemet og de nasjonale reguleringsregimene slik at et mer åpent handelsregime bidrar til en bærekraftig utvikling for alle land. WTOs rolle som håndhever av et åpent og ikke-diskriminerende handelssystem spiller en sentral rolle her, kombinert med den gjeldende praksis med særskilt og differensiert behandling av utviklingslandene. Det er samtidig et langsiktig mål å redusere utviklingslandenes avhengighet av særskilte preferanser. Det ligger en spesiell utfordring i å øke utviklingslandenes adgang til industrilandenes markeder. Flere beregninger viser at utviklingslandene - herunder både de mest utviklede og de fattigste - kan høste betydelige gevinster av reduserte handelshindre i en ny WTO-runde, der både industrivarer, tjenester og tekstil- og landbruksvarer inngår. Også andre tiltak vil kunne være viktige for utviklingslandene i den kommende forhandlingsrunden. For eksempel vil teknisk assistanse til å utnytte tvisteløsningssystemet bedre kunne være nyttig for en rekke utviklingsland.

WTOs medlemsland er forpliktet til videre forhandlinger på landbruksområdet, jf. boks 5.2. Mange medlemsland forventer at denne runden skal lede til en reell liberalisering av handelen med landbruksprodukter. Regjeringen legger vekt på at jordbruket ved siden av å produsere mat og fiber, skaper samfunnsverdier knyttet til matvareberedskap, miljøkvaliteter, distriktsbosetting, god helse for planter, dyr og mennesker, samt kulturarv. Dette representerer såkalte multifunksjonelle trekk ved jordbruket. Regjeringen vil arbeide aktivt for at neste forhandlingsrunde fortsatt gir nasjonalt handlerom for å ivareta disse godene ved utformingen av landbrukspolitikken.

Utformingen av den konkrete miljøpolitikken gjøres i de respektive internasjonale miljøavtalene og på nasjonalt plan. Også i WTO-sammenheng må imidlertid økonomisk utvikling og sosial velferd kombineres med hensynet til miljøet. Regjeringen går derfor inn for at miljø gis høy prioritet i de kommende forhandlingene. Miljøhensyn må vurderes og integreres på alle områder som gjøres til gjenstand for forhandlinger i WTO. Flere land, deriblant EU og Sveits, vil vektlegge miljø og bærekraftig utvikling i de kommende forhandlingene. Mange utviklingsland er imidlertid skeptiske til å endre regelverket utfra miljøhensyn. De frykter at handelstiltak med henvisning til ulike miljøhensyn skal bli et skalkeskjul for proteksjonisme fra rike og høyt utviklede land, og således svekke det multilaterale handelssystemet. Denne motstanden vil gjøre arbeidet med å integrere miljøhensyn bedre i WTO-avtalen krevende.

Hensynet til helse og forbrukere ivaretas primært gjennom utvikling av internasjonalt anerkjente standarder for produkter, produksjonsmetoder og tjenesteyting. Det multilaterale handelssystemet baserer seg i stor grad på at medlemmene benytter slike standarder, men WTO står ikke selv for utviklingen av disse. Landene kan også, på visse vilkår, benytte et regelverk som gir et høyere beskyttelsesnivå enn det som oppnås gjennom tiltak basert på internasjonale standarder. Regjeringen anser en aktiv norsk deltakelse i de ulike internasjonale standardiseringsorganene som viktig for å ivareta hensynet til helse, miljø og forbrukerbeskyttelse.

En ny WTO-avtale vil kunne få betydning for den regionale fordelingen av verdiskapingen og sysselsettingen. Konsekvenser for distriktene av en ny WTO-avtale vil dels følge av virkningen på den samlede økonomiske veksten, og dels av at enkelte næringer med særlig omfang i distriktene vil kunne berøres mer direkte. For eksempel er landbruk, fiske og enkelte tjenesteytende næringer viktige næringer for distriktene som på ulik måte kan påvirkes av en ny avtale. Regjeringen vil legge vesentlig vekt på regionale hensyn i den kommende WTO-runden.

Også innenfor andre aktuelle forhandlingsområder har Norge viktige interesser å ta vare på. For industrivarer, medregnet fisk og fiskeprodukter, vil økt markedsadgang ha særlig betydning i markeder utenfor Europa, men for enkelte varegrupper møter norsk eksport tollbarrierer også i europeiske markeder. Særlig fisk og fiskeprodukter er underlagt handelshindre i svært mange land. For eksempel har EU, utover gitte tollkvoter, tollsatser på 12-20 pst. for sild og makrell og for produkter av disse fiskeslagene, mens Mexico har 10-30 pst. og Pakistan 25-65 pst. toll på alle fiskeprodukter.

Norge har klare interesser i reduserte handelshindre innenfor en rekke tjenestesektorer, bl.a. handel med skipsfartstjenester, teletjenester, IT-relaterte tjenester, offshoretjenester og miljøtjenester.

Det er i Norges interesse at regelverket for immaterielle rettigheter er sterkt og sikrer rettighetshavere høy beskyttelse på eksportmarkedene. Regjeringen finner det imidlertid viktig å opprettholde adgangen til å unnta dyr og planter fra patentering, og ha en fleksibel plantesortbeskyttelse.

WTO-rammeverk på hhv. konkurranse- og investeringsområdene vil etter hvert kunne føre til at norsk næringsliv arbeider ut fra mer likeverdige og åpne forutsetninger i internasjonale markeder. En mulig investeringsavtale må ta tilstrekkelig hensyn til miljø, helse, sosiale aspekter og utviklingslandenes behov. Flere medlemsland, bl.a. mange utviklingsland og USA, har imidlertid uttrykt skepsis mot å ta med utvikling av regelverk på områdene konkurranse og investeringer som temaer i forhandlingene.

Økt tilgang til andre lands markeder for offentlige anskaffelser vil gi muligheter for norsk eksportrettet næringsliv. Offentlige anskaffelser er for øvrig allerede innarbeidet i EØS-avtalen, og regelverket er mer åpent i Norge enn i mange land utenom EØS. Dette begrenser den økte konkurransen på det norske markedet som kan følge av en utvikling av WTO-regelverket på dette området, og bidrar til at norske bedrifter har et godt utgangspunkt dersom andre lands markeder for offentlige anskaffelser blir mer tilgjengelige. Regjeringen støtter arbeidet med utformingen av en ny multilateral avtale om åpenhet om offentlig innkjøp.

Norge ligger langt framme i bruken av elektronisk handel, og har betydelig interesse av at WTO-avtalen dekker også slik handel på en best mulig måte.

Komplekse og diskriminerende handelsprosedyrer kan ha en sterkt begrensende virkning på handelsstrømmer. Som en liten åpen økonomi, med relativt sett gode prosedyrer, har Norge interesse av et samordnet internasjonalt regelverk. Det kan vise seg hensiktsmessig at dette utvikles innenfor WTO, samordnet med arbeidet i World Customs Organisation (WCO).

I de senere år har Norge søkt å fremme en dialog i WTO om grunnleggende arbeidsstandarder. Forsøket har blitt møtt med betydelig motstand, ikke minst fra utviklingsland. Disse frykter at et WTO-regelverk på området vil gi rom for skjult proteksjonisme, noe som vil svekke betydningen av utviklingslandenes konkurransefortrinn, bl.a. i form av billig arbeidskraft. Regjeringen vil videreføre arbeidet med grunnleggende arbeidsstandarder, og se dette i sammenheng med den innsatsen for sosiale rettigheter som finner sted i regi av International Labour Organisation (ILO) som er det sentrale organ i forhold til internasjonale arbeidsstandarder.

Bredden i de temaene som nå er WTO-aktuelle, må ses på bakgrunn av at det multilaterale handelssystemet står overfor nye og krevende utfordringer. Globaliseringen, drevet fram av blant annet den teknologiske utviklingen og reduserte restriksjoner på kapitalbevegelser og vare- og tjenestehandel, fører til at reguleringer som tradisjonelt er blitt oppfattet som nasjonalstatens suverene ansvar, har økende betydning for handelen. Dette gjenspeiles bl.a. i økningen i antall regionale avtaler. For eksempel vil faktorer som konkurranse- og investeringsregler, begrensninger på eierskap, regelverk for offentlig innkjøp og subsidiesystemene kunne påvirke konkurransesituasjonen. Også særskilte innenlandske standarder for produkter og produksjonsprosesser vil kunne virke handelsvridende. Den stadig tettere økonomiske integrasjonen gjør det mer naturlig enn tidligere å trekke denne type politikkområder nærmere inn i WTO-regelverket.

Det kan innvendes at bindende internasjonalt regelverk som dekker slike områder, vil kunne bidra til å svekke den nasjonale handlefriheten. Dessuten er det forhandlingsmessig meget krevende å utforme et slikt regelverk i WTO, blant annet i lys av det store antall medlemsland og spennet i utvikling dem imellom. En mulig fare ved et meget «bredt» WTO-regelverk er også at det i for stor grad kan bli preget av andre mål enn å regulere en åpen, global økonomi.

Alternativet til multilaterale avtaler er imidlertid et mer eller mindre ufullstendig nett av bilaterale og regionale avtaler. I praksis vil dette gi mindre oversiktlighet og forutsigbarhet i verdensøkonomien.

Det er bred enighet om at økonomisk integrasjon har vært en nødvendig forutsetning for den økonomiske velferdsutviklingen som vår del av verden har gjennomgått etter den andre verdenskrig. Tradisjonelt er de økonomiske gevinstene av handel vært knyttet til utnyttelsen av et lands relative fortrinn i produksjon av noen varer framfor andre varer sammenliknet med sine handelspartnere. Nyere kunnskap peker i tillegg på gevinsten av å få tilgang til større markeder der land kan utnytte stordriftsfordeler til å spesialisere seg i produksjonen av varer og tjenester, samt å spre risiko og faste kostnader ved forskning og utvikling over en bredere forbrukerbase. Små land kan dermed generelt dra større nytte av internasjonal handel enn store land.

De fleste empiriske studier finner en klar sammenheng mellom handel og økonomisk vekst. Nyere forskning, bl.a. i regi av OECD, påviser det samme forholdet for de fattigste landene. Erfaring viser videre at det ofte er positiv sammenheng mellom åpne handelsregimer og en utviklingsfremmende økonomisk politikk i landet. Blant annet er det i praksis vanskeligere i et åpent handelsregime å ha uforutsigbare og uklare rammebetingelser for næringslivet.

OECD har anslått de årlige globale økonomiske nettogevinstene som følger av en full implementering av alle forpliktelsene fra Uruguay-runden (framskrevet til år 2002), til mellom 235 og 274 mrd. USD. Eventuelle følger av endret produksjon av kollektive goder er ikke med i beregningene. Av gevinstene tilfaller mellom én tredel og én firedel utviklingslandene. Det er vanskelig nå å skulle anslå presise virkninger av den kommende runden i WTO, også fordi alternativet til en vellykket runde er usikkert. Det er likevel viktig å være oppmerksom på at nedbygging av handelshindre vil medføre omstillinger innad i landene som følge av at enkelte næringer blir mer utsatt for internasjonal konkurranse, mens nye markedsmuligheter åpner seg for andre sektorer. Slike omstillinger vil også ha en regional dimensjon.

Erfaringene tyder på at de langsiktige virkningene på den materielle velferden av en mer åpen verdensøkonomi kan være store. Eventuelle omstillingskostnader, bl.a. i form av arbeidsledighet, vil til dels kunne motvirkes gjennom den samlede økonomiske politikken. En effektiv miljøpolitikk vil samtidig være en viktig forutsetning for at videreutviklingen av det multilaterale handelssystemet bidrar til en bærekraftig vekst.

Videreutvikling av det bindende regelverket for internasjonal handel, der det legges økt vekt på hensyn som miljø og helse, vil gi norsk næringsliv økte muligheter og styrke arbeidet for en bærekraftig utvikling globalt. I tillegg kan norske forbrukere få gevinster i form av et større og billigere vare- og tjenestetilbud. Samtidig er det sentralt at forpliktelser i WTO ikke undergraver sentrale nasjonale mål, for eksempel i landbrukspolitikken. Samlet sett er Norge tjent med at det i Seattle innledes forhandlinger om en bredere og oppdatert WTO-avtale, og at disse forhandlingene blir vellykkede.