9 Tiltak for å styrke kunnskap om menneskerettighetene mv
9.1 Innledning
Det er grunn til å vente at inkorporasjon av menneskerettskonvensjoner i norsk lovgivning vil føre til økt oppmerksomhet og kunnskap om rettighetene i de inkorporerte konvensjonene. Det er også å håpe at reformen vil øke interessen for og kunnskapen om de internasjonale menneskerettighetene generelt.
Inkorporasjonsloven alene er imidlertid ikke nok til å sikre økt kunnskap om de internasjonale menneskerettighetene. Det er også nødvendig at kunnskap formidles i utdannings- og etterutdanningssituasjoner, og eventuelt gjennom andre tiltak. Videre er det nødvendig at rettsanvenderne har tilgang til de rettskildene som kan kaste lys over konvensjonenes nærmere innhold.
I det følgende vurderes det om det er behov for særlige tiltak for å øke tilgjengeligheten av rettskildene og for å spre informasjon og kunnskap om menneskerettskonvensjonene i forbindelse med inkorporeringsloven.
Disse spørsmålene er drøftet av Menneskerettighetslovutvalget i NOU 1993: 18 kapittel 13 «Andre gjennomføringstiltak». I samme kapittel drøfter utvalget også menneskerettighetenes betydning i arbeidet med lovgivning og statsbudsjett (13.4), vurdering av menneskerettighetene i offentlig forvaltning og virksomhet (13.5), sivilombudsmannens rolle (13.6), og rettshjelp (13.7). De tre første av disse temaene behandles i kapittel 11 nedenfor. Spørsmål om rettshjelp blir kort omtalt i kapittel 10 nedenfor.
9.2 Tilgang til rettskildene
9.2.1 Konvensjonstekstene
9.2.1.1 Hvor er konvensjonstekstene publisert?
Konvensjonenes originaltekster og oversettelser av dem er publisert i serien Oversenkomster med fremmede stater og i samlingen Norges Traktater. Begge utgis av Utenriksdepartementet. De inneholder konvensjonstektene både i originalspråk og i norsk oversettelse.
Offisielle utgaver av konvensjonene kommer også fra de internasjonale organisasjonene som står bak dem, f eks United Nations Treaty Series, UNTS. De finnes også i mange særutgaver og brosjyrer, samt samlinger, som f eks FNs Human Rights. A Compilation of International Instruments, United Nations, New York (1994) og Europarådets Human rights in international law. Basic texts, Council of Europe Press, Strasbourg (1992).
Også på internett er konvensjonene tilgjengelige. FN-konvensjonene vil man blant annet finne på hjemmesidene til FNs høykommissær for menneskerettigheter (www.unhchr.ch). Europarådskonvensjonene er blant annet å finne på Europarådets hjemmesider (www.coe.fr).
I Norge er det også utgitt samlinger av konvensjoner hvor de tre konvensjonene som foreslås inkorporert, er inntatt. Det er særlig aktuelt å nevne Erik Møse red.: Folkerettslige tekster, som gjengir konvensjonene på originalspråk, og Bård-Anders Andreassen og Odd Ryan red.: Menneskerettigheter: en dokumentsamling, som vesentlig inneholder oversettelser.
Det juridiske fakultets samling Norges Lover har siden 1988 gjengitt den europeiske menneskerettskonvensjon og protokollene til denne i norsk oversettelse. Også Karnov norsk kommentert lovsamling gjengir den europeiske menneskerettskonvensjon med protokoller i norsk oversettelse.
Endelig kan det nevnes at de tre konvensjonene med protokoller som foreslås inkorporert, er inntatt i vedlegg til NOU 1993: 18 og til proposisjonen her på engelsk og i norsk oversettelse.
9.2.1.2 Utvalgets forslag
Menneskerettighetslovutvalget mener at man har tilstrekkelig av trykt materiale som gjengir tekstene. For så vidt materialet ikke måtte være i handelen, finnes det i alle fall på biblioteker. Utvalget foreslår likevel at de inkorporerte konvensjonene kunngjøres sammen med inkorporeringsloven i Norsk Lovtidend, både i originaltekst og oversettelse. Det foreslår dessuten at redaksjonen for samlingen Norges Lover anmodes om at de konvensjoner som inkorporeres, i oversatt form blir inntatt i Norges Lover i tilknytning til inkorporeringsloven. Endelig foreslår det at de foreliggende oversettelser av inkorporerte konvensjoner gjennomgås kritisk, for å gjøre dem så dekkende som mulig under hensyn til fastslått forståelse av originaltekstene (NOU 1993: 18 side 173-174).
9.2.1.3 Høringsinstansenes syn
Utenriksdepartementet mener at inkorporerte konvensjoner også bør tas inn på et originalspråk (fortrinnsvis engelsk) i Norges Lover, siden det er de autentiske tekstene som rettslig sett vil gjelde. Forsvarsdepartementet slutter seg til utvalgets forslag, og foreslår også at konvensjonene registreres på Lovdata. Dommerforeningen understreker at konvensjonstekstene til inkorporerte konvensjoner må inntas i Norges Lover, og at også andre konvensjonstekster må være rimelig godt tilgjengelige.
9.2.1.4 Departementets merknader
Departementet er enig med utvalget i at tekstene til de konvensjoner som inkorporeres bør kunngjøres i Norsk Lovtidend på engelsk og i norsk oversettelse sammen med inkorporeringsloven. Det vises til merknadene til lovens § 4 i kapittel 12.
Det er sterkt ønskelig at tekstene til de inkorporerte konvensjonene blir inntatt i samlingen Norges Lover, enten sammen med inkorporeringsloven eller etter datoen for konvensjonens vedtakelse. Departementet regner med at dette vil skje. Avgjørelsen ligger imidlertid hos samlingens redaktører. Departementet vil om nødvendig kontakte redaktørene om dette når loven er vedtatt.
Til Utenriksdepartementets uttalelse om at tekstene også bør inntas i autentiske utgaver, fortrinnsvis på engelsk, vil departementet bemerke at selv om dette isolert sett er ønskelig, må det veies opp mot de problemer det medfører om lovsamlingen svulmer opp. Denne avveiningen er redaktørene av samlingen de nærmeste til å foreta.
Det kan spørres om tekstene, hvis de bare kan inntas i lovsamlingen på ett språk, bør inntas på engelsk, siden det er de autentiske tekstene som inkorporeres. (De autentiske tekstene er på fransk og engelsk for så vidt gjelder den europeiske menneskerettskonvensjon, og på fransk, spansk, engelsk, russisk og kinesisk for så vidt gjelder de to FN-konvensjonene). Etter departementets syn vil det neppe være den heldigste løsningen. Norges Lover brukes av alle jurister, og av mange utenfor juristenes rekker. De færreste av disse vil ha behov for den autentiske teksten, i alle fall i første omgang, og noen av dem har ikke et fortrolig forhold til engelsk. Den oversatte teksten vil være en innfallsport til konvensjonene. Dersom det skal arbeides videre med dem, har man imidlertid en oppfordring til å gjøre seg kjent med en av de autentiske tekstene, for å sikre at det ikke oppstår misforståelser.
Departementet er enig med Forsvarsdepartementet i at tekstene på originalspråk og i oversettelse bør finnes på Lovdata. Fra Lovdata har departementet fått bekreftet at dette ikke er noe problem. Departementet vil foreta den nødvendige oppfølging.
Den europeiske menneskerettskonvensjon ble oversatt på nytt av Menneskerettighetslovutvalget. Den reviderte oversettelsen er inntatt i NOU 1993: 18 side 228 flg, og det er også denne oversettelsen som er trykt i Norges Lover (1987-1997). I vedlegg 2 til proposisjonen her er denne oversettelsen brukt, men endringene som følge av protokoll 11 til konvensjonen (se nærmere merknadene til lovforslaget § 2 i kapittel 12 nedenfor) er innarbeidet. For så vidt gjelder disse endringene, har departementet foretatt enkelte justeringer i forhold til den oversettelsen som er inntatt i St prp nr 46 (1994-95). Utvalget peker på at også oversettelsene av FN-konvensjonene om henholdsvis økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og sivile og politiske rettigheter bør gjennomgås og revideres der det er behov. Departementet er enig i dette, og tar sikte på å iverksette en slik gjennomgåelse. I vedlegg 4 og 6 til proposisjonen her, er det imidlertid oversettelsene fra St prp 50 (1970-71) som er inntatt.
9.2.2 Konvensjonsorganenes praksis
9.2.2.1 Innledning
De tre konvensjonene som foreslås inkorporert, har egne organer til å overvåke statenes etterlevelse av konvensjonene. Det er redegjort nærmere i kapittel 12 under merknadene til lovforslagets §§ 2 og 3 for konvensjonsorganene og deres arbeidsmetoder. Konvensjonsorganenes avgjørelser og uttalelser har som hovedregel stor vekt som rettskildefaktor. Det er gjennom disse rekkevidden av konvensjonene blir klargjort. (Den rettskildemessige vekten av slike uttalelser og avgjørelser drøftes i kapittel 12 under § 3.) Det er derfor viktig at særlig jurister (dommere, advokater, påtalemyndigheten, forvaltningstjenestemenn), men også andre interesserte, kan sette seg inn i konvensjonsorganenes praksis.
9.2.2.2 Hvor er konvensjonsorganenes avgjørelser og uttalelser publisert?
Den europeiske menneskerettskonvensjon
I forbindelse medd en europeiske menneskerettskonvensjon er det i første rekke dommer fra Den europeiske menneskerettsdomstol som har interesse. Dommene publiseres først i foreløpig versjon. De blir også tilgjengelige på internett straks de er avsagt (www.dhcour.coe.fr). Deretter publiseres de i en offisiell serie. Dom 1 til 338 er nummerert fortløpende og publisert på engelsk og fransk i serien «Publications of the European Court of Human Rights, Series A: Judgments and Decisions», på Carl Heymanns Verlag KG, Köln. Hvert hefte i Serie A inneholder vanligvis én dom, et sammendrag av dommen utarbeidet av Domstolens justissekretær, og fra senere år også den del av Kommisjonens rapport der den uttaler sin mening om rettsspørsmålene i saken. Dommene etter nr 338 gis ut av samme forlag i en ny serie: «Reports of Judgments and Decisions of the European Court of Human Rights». Den fortsetter fra serie A med omtrent samme format og størrelse.
Også avgjørelser og rapporter fra Den europeiske menneskerettskommisjon kan være av interesse. Avgjørelsene gjelder avvisning eller opptak til realitetsbehandling, mens rapportene inneholder Kommisjonens syn i saker som er undergitt realitetsbehandling. Av rapportene er det først og fremst de som inneholder kommisjonens syn i saker som ikke bringes inn for Domstolen, som vil være av interesse. Rapportene er i utgangspunktet konfidensielle, men oftest beslutter Ministerkomiteen at de kan offentliggjøres. En del rapporter er tilgjengelige på internett (www.dhcommhr.coe.fr). Man vil også finne korte omtaler av andre rapporter og avvisningsavgjørelser der. Et utvalg av Kommisjonens avgjørelser og rapporter offentliggjøres i «Decisions and Reports», som utgis av Europarådet.
Materialsamlinger finnes, se blant annet «Digest of Strasbourg Case-Law relating to the European Convention on Human Rights» som også er utgitt av Carl Heymanns Verlag.
Egne sammendrag av ca 1/3 av dommene publiseres på norsk i tidsskriftet Mennesker og Rettigheter (utgis av Institutt for menneskerettigheter, Grensen 18, 0159 Oslo). Særtrykk av sammendragene finnes i Ole Kristian Fauchald (red): Særtrykk av rettspraksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol: referat av dommer, register etter bestemmelser, register etter sakens navn, register etter land (Oslo 1995).
På engelsk finnes sammendrag av alle dommene blant annet i Vincent Berger: Case Law of the European Court of Human Rights bind I-III. Foreløpig dekkes dommer til og med 1993. Det engelske tidsskriftet European Human Rights Reports (Sweet & Maxwell forlag) har også fyldigere referater.
Europarådet gir ut pressemeldinger med sammendrag på engelsk og fransk av dommene etterhvert som de kommer. Disse er blant annet å finne på internett, og samles sammen med annet relevant materiale i et «Information Sheet» som kommer hvert halvår. Det viktigste materialet om praksis under Europakonvensjonen samles etterhvert i Yearbook of the European Convention on Human Rights (årlig siden 1955).
En del av de ovennevnte publikasjoner og ytterligere opplysninger om publisert praksis til menneskerettskonvensjoner under Europarådet, vil kunne skaffes ved henvendelse til The Human Rights Information Centre, Directorate of Human Rights, Council of Europe, F-67006 Strasbourg Cedex, Frankrike.
Her finnes også en database, som omfatter avgjørelsene og rapportene fra konvensjonsorganene. Foreløpig er det bare Institutt for menneskerettigheter og Utenriksdepartementet som har tilgang til databasen fra Norge. Europarådet tar imidlertid sikte på å gjøre en ny versjon av basen tilgjengelig for allmennheten over nettet fra november 1998. I denne basen vil man kunne søke seg frem til relevant praksis på grunnlag av stikkord, konvensjonsbestemmelse, navn på partene osv.
Justisdepartementet har i to tilfeller hvor Den europeiske menneskerettsdomstolen har avsagt dommer som det har vært spesielt viktig at norske rettsanvendere er oppmerksomme på, sendt ut rundskriv hvor dommene og et sammendrag av dem er tatt inn (se rundskriv G 140/89 om Hauschildt-saken og G 19/91 om E mot Norge).
FN-konvensjonene om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og sivile og politiske rettigheter
Det finnes en omfattende dokumentasjon fra tilsynsorganene til de to FN-konvensjonene som foreslås inkorporert. Fortløpende materiale fra FNs menneskerettskomité, som fører tilsyn med statenes etterlevelse av konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, utgis etter hver sesjon, og kommer dertil samlet i Report of the Human Rights Committee til Generalforsamlingen, årlig siden 1977. En Yearbook of the Human Rights Committee inneholder foruten komiteens egne rapporter, også blant annet referatene av dens forhandlinger, samt statenes rapporter.
FNs menneskerettskomités synspunkter («views») i utvalgte klagesaker er offentliggjort i FN-publikasjonen «Selected Decisions of the Human Rights Committee under the Optional Protocol» Bind 1 (1985) og 2 (1990), (FN-dok nr CCPR/C/OP/1 og CCPR/C/OP/2). (Disse dekker saker behandlet t o m april 1988.)
Menneskerettskomiteen og komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (som fører tilsyn med statenes etterlevelse av konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter) har vedtatt generelle kommentarer om forståelsen av konvensjonene (se nærmere under merknadene til § 2 i kapittel 12). Disse er blant annet inntatt i dokument HRI/GEN/1/Rev.2 29 March 1996.
En rekke av de relevante uttalelsene og avgjørelsene fra de to konvensjonsorganene er inntatt på internett på hjemmesidene til FNs høykommisær for menneskerettigheter (www.unhchr.ch).
9.2.2.3 Utvalgets forslag
Utvalget påpeker at juridisk litteratur ofte vil være en innfallsport til konvensjonsorganenes avgjørelser og uttalelser (NOU 1993: 18 side 174-175). Men selv om omfanget av litteratur er økende, mener utvalget at litteraturen verken vil dekke vidt nok eller fornyes fort nok til å tilfredsstille behovet for informasjon om utviklingen i konvensjonsorganenes praksis.
Utvalget mener det ikke kan regnes med at alle domstoler, statsadvokatembeter osv vil abonnere på Den europeiske menneskerettsdomstols dommer i fulltekst. Men de viktigste seriene bør iallfall finnes tilgjengelige for dommerne i Høyesterett og lagmannsrettene.
På denne bakgrunn antar utvalget at det mest praktiske er at dommene fra Den europeiske menneskerettsdomstol, som i fulltekst er tilgjengelige på de sentrale biblioteker eller dokumentasjonssentre, kan bli sendt på anmodning pr telefaks eller post, mens sammendragene av dommene blir trykt i en publikasjon som erfaringsmessig leses av landets jurister.
Utvalget mener at den sikreste måten å sørge for utbredelsen på, vil være å trykke sammendragene i Norsk Retstidende. Etter utvalgets syn behøver dette neppe være særlig ressurskrevende, idet det trolig vil være tilstrekkelig å oversette sammendragene og trykke dem over et par sider i Retstidende, for eksempel fire ganger i året. Det mest nærliggende alternativ mener utvalget er å trykke tilsvarende oversatte sammendrag i Lov og Rett. Utvalget mener Justisdepartementet eventuelt bør kunne bidra til en ordning av dette.
Utvalget foreslår at særlig opplæring blir gitt i å søke etter relevante dommer fra Den europeiske menneskerettsdomstolen og rapporter fra Den europeiske menneskerettskommisjonen, fordi den som ikke fra før er vant til å arbeide med dette materialet, trenger hjelp til å finne fram til og lære seg å bruke de avgjørelsene som er av betydning for det spørsmål eller den sak det gjelder. Slik opplæring bør i første rekke gis til personale ved de aktuelle biblioteker.
Utvalget mener det vil være ønskelig om midler avsettes slik at Institutt for menneskerettigheter kan fortsette å ha en dokumentalist med særlig kompetanse i veiledning i dette materiale. En slik sakkyndig vil også kunne bistå andre biblioteker.
Utvalget antar for sin del at det inntil videre ikke er behov for ytterligere tiltak for å gjøre materialet fra FNs menneskerettskomité og komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter tilgjengelig.
9.2.2.4 Høringsinstansenes syn
De fleste høringsinstansene fremhever behovet for tilgjengelige kilder om konvensjonsorganenes praksis. Flere støtter utvalgets forslag, eller synes de utgjør et minimum ( Forsvarsdepartementet, Etterutdanningsrådet for dommere, Økokrim, Dommerforeningen, Politimesteren i Bergen og Regjeringsadvokaten.)
Dommerforeningen uttaler blant annet:
«Et visst håndbibliotek må finnes ved dommerembetene, og i tillegg må det legges opp ordninger slik at det raskt kan skaffes tekster og kopier fra regionale og sentrale biblioteker. Med moderne telekommunikasjoner skulle det kunne ordnes på en rasjonell måte. Det vil i praksis i en viss utstrekning være språkproblemer, slik at embetene må ha muligheter for oversettelsesbistand.»
Politimesteren i Bergen mener det også bør trykkes sammendrag av synspunktene til FNs menneskerettskomité i klagesaker.
Regjeringsadvokaten mener tilgangen på rettskildene må bedres. Alle domstoler bør ha tilgang til praksis fra konvensjonsorganene.
Institutt for menneskerettigheter og redaksjonen i Rettspraksisspalten i tidsskriftet Mennesker og Rettigheter er skeptiske til forslaget om å trykke sammendrag av Den europeiske menneskerettsdomstols dommer i Norsk Retstidende eller Lov og Rett. De mener informasjonsverdien av sammendragene uten ytterligere bearbeidelse vil være relativt liten for utrente brukere og at publisering av domsreferater i tidsskriftet Mennesker og Rettigheter er å foretrekke fremfor publisering i de tidsskrifter utvalget foreslår. Fra Rettspraksisspaltens uttalelse siteres:
«Rettspraksisspalten har eksistert siden 1988, og har gjennom referater av mer enn 100 av menneskerettsdomstolens dommer i tidsskriftet samt gjennom utarbeidelse av fullstendige registre over domstolens praksis og utgivelse av et særtrykk av spalten, opparbeidet seg en ikke ubetydelig erfaring m h t formidling av domstolens praksis. Spalten består for tiden av åtte medarbeidere som alle bidrar uten vederlag.
Vedrørende tilgjengelighet av dommene i fulltekst:
Etter det Rettspraksisspalten har vært i stand til å kartlegge, finnes det kun et svært begrenset antall fullstendige sett av dommene tilgjengelig i Norge. Mindre enn 10 sett finnes tilgjengelig på biblioteker, og flere av disse settene mangler enkelteksemplarer. UTVALGET antar at dommene «kan bli sendt på anmodning pr telefaks eller post» (spalte 1, s 175). Dette er urealistisk dels fordi bibliotekene vil vegre seg mot å låne ut dommene både p g a økt etterspørsel og frykt for tap av eksemplarer, og dels fordi dommene på grunn av sitt omfang, layout og innbinding ikke egner seg for å sendes pr telefaks.
Vedrørende publisering av utdrag av dommene:
UTVALGET foreslår å trykke sammendrag av dommene i Norsk Retstidende eller tidsskriftet Lov og Rett. UTVALGET uttaler: «Dette behøver neppe å være særlig ressurskrevende, idet det trolig vil være tilstrekkelig å oversette sammendragene og trykke dem over et par sider i Retstidende, for eksempel fire ganger i året.» De sammendragene det refereres til er sammendragene som er utarbeidet av domstolens sekretariat. Det er etter spaltens mening flere grunner til at dette vil være en lite tilfredsstillende løsning. De sammendragene som utarbeides av domstolens sekretariat har ingen offisiell status og kan til tider gi unyanserte og lite opplysende bilder av dommene. Isolert sett er sammendragene svært vanskelig tilgjengelige, selv for de av våre medarbeidere som har arbeidet med referering av dommer over en årrekke. Dersom formidlingen av dommene skal tjene noen hensikt, må oversettelsene utbygges med deler av selve dommen, særlig faktum-delen. For at en oversetter skal forstå og kunne formidle det rettslige resonnement dommen bygger på, er det tvingende nødvendig å sammenholde sammendragene med selve dommen. Det totale antall timer som benyttes pr refererte dom i Rettspraksisspalten ligger på fra seks timer og opp til mer enn ti timer (inklusive redaktørens gjennomgang av referatene), og det dreier seg om innsats fra svært godt kvalifiserte jurister med tildels lang erfaring og gode språkkunnskaper. Det kan videre nevnes at domstolen avsa 74 dommer i 1991 og 85 dommer i 1992, og at det med økt tilslutning til konvensjonen samt planer om å gjøre konvensjonsorganene mer effektive, ikke er i utsikt at antallet saker vil synke. Det er på det rene at noe annet enn en helt summarisk oversikt over sakene vil kreve betydelig mer plass enn «et par sider... fire ganger i året». Det kan nevnes at rettspraksisspaltens referering av nesten 100 dommer i Ole Kristian Fauchald (red.) «Særtrykk av rettspraksis fra Den europeiske menneskerettsdomstol» strekker seg over 139 sider (langt mer tettskrevne enn det som nå er malen i Norsk Retstidende eller Lov og Rett). Det må imidlertid bemerkes at dette dreier seg om et utvalg av de mest interessante avgjørelsene mellom 1986 og 1992, og således ikke er helt representativt.
På denne bakgrunn vil Rettspraksisspalten foreslå følgende:
Det bør foretas et utvalg av dommer som bør refereres utførlig. Hovedformålet med refereringen bør være å formidle kunnskap om domstolens praksis, ikke å utgjøre en «rettskilde» som skal kunne påberopes for norske domstoler, og heller ikke kun å formidle informasjon om at den enkelte dom er avsagt (dette gjøres forøvrig av Rettspraksisspalten under overskriften «Nytt fra Domstolen»). Det kan her vises til den mal som nå følges av Rettspraksisspalten og som er utviklet gjennom seks års virke. Det kan nevnes at Rettspraksisspalten, slik den fungerer i dag, refererer rundt 25 saker i året. Det vil imidlertid være muligheter for en viss utvidelse av dette antallet.
Avgjørelsene bør refereres i en publikasjon som både har kapasitet til refereringen og som redaksjonelt sett egner seg til å ta inn referatene. Med dette perspektivet er det klart at verken Norsk Retstidende, som ikke har kapasitet til å gjengi alle høyesterettsavgjørelser i fulltekst, eller Lov og Rett, som er et fagtidsskrift med stor stofftilgang orientert mot debatt av dagsaktuelle norske rettsspørsmål, egner seg for publisering av referatene. Tidsskriftet Mennesker og rettigheter er pr i dag ingen ideell publikasjon for publisering av dommene ettersom et begrenset antall jurister abonnerer på det, men det har en rekke fortrinn framfor de publikasjoner som foreslås av utvalget. Det tar opp temaer relatert til menneskerettighetene, det bringer ofte fagjuridiske artikler om menneskerettigheter, det har konkrete planer om å utvide Rettspraksisspalten med teoretiske drøftelser av domstolens praksis samt praktisk veiledning for den som søker informasjon om konvensjonsorganenes virke, det har sitt utspring i Institutt for menneskerettigheter hvor det finnes bred kompetanse og god tilgang på kilder om konvensjonen, det er et tidsskrift som favner om hele Norden (nordisk samarbeid på dette punkt vil være ressursbesparende ettersom de øvrige nordiske land har eller er i ferd med å inkorporere menneskerettighetene i nasjonal rett), og det er et tidsskrift med lang erfaring med referering av domstolens praksis.
På denne bakgrunn foreslås det at det satses videre på referering av Menneskerettsdomstolens avgjørelser i tidsskriftet Mennesker og rettigheter, og at tidsskriftet eventuelt tilføres midler til markedsføring overfor jurister samt eventuelt til ytterligere utvidelse av Rettspraksisspalten.»
Institutt for menneskerettigheter mener det er for tungvint og tidkrevende for de fleste å ta i bruk dommer fra Den europeiske menneskerettsdomstolen og rapporter fra Kommisjonen. Instituttet opplyser i den forbindelse at det vil arbeide for at det blir tatt et fellesnordisk initiativ overfor Europarådet slik at informasjon fra databasen i Strasbourg regelmessig kan bli oversendt til de nordiske institusjonene og forhåpentlig også bli kopiert over til Lovdata i Norge.
Instituttet opplyser at det tar sikte på i fremtiden å kunne yte bistand på dette området ved å veilede i bruken og søk etter relevant rettspraksis. Dette er en viktig del av Europarådsprosjektet ved instituttet, hvor man er i ferd med å bygge opp en dokumentasjons- og rådgivningstjeneste om bruk av materiale fra Europarådets menneskerettsorganer. Instituttet vil gjerne følge opp utvalgets forslag om å veilede biblioteker og andre institusjoner med anskaffelse av relevant litteratur.
9.2.2.5 Departementets merknader
Departementet er enig med utvalget og høringsinstansene i at det er viktig at jurister og andre berørte uten store problemer kan få tilgang til konvensjonsorganenes avgjørelser og uttalelser. Det må derfor for det første finnes en måte å skaffe seg rede på om det finnes relevante avgjørelser eller uttalelser om det rettsspørsmålet man er opptatt av. For det andre må det være mulig å skaffe relevant materiale i fulltekst uten særlig tidsspille.
Utvalgets forslag om at sammendrag av dommene fra Den europeiske menneskerettsdomstol skal trykkes i Norsk Retstidende eller Lov og Rett, må ses på som en måte å imøtekomme det første behovet på. Departementet har imidlertid fått opplyst av redaksjonen for Norsk Retstidende at det ikke er aktuelt å ta inn sammendrag av annet enn Høyesteretts avgjørelser i Norsk Retstidende. Departementet har ikke hatt tilsvarende kontakt med redaksjonen i Lov og Rett, da departementet for sin del ikke er sikker på at utvalgets forslag om publisering av sammendrag i Lov og Rett gir den beste løsningen, se nedenfor.
Departementet vil berømme den innsatsen som gjøres i rettspraksisspalten i Mennesker og Rettigheter. Foruten norske sammendrag av ca fem dommer i hvert nummer, bringes en liste over dommer som er omtalt i Domstolens pressemeldinger siden forrige nummer med en meget kort omtale av saken på engelsk. Dette er svært nyttig. Det er også svært nyttig at referatene er gitt ut i særtrykk. Det er imidlertid et problem at dommer som kan ha relevans i norsk rett, og som det ikke er utarbeidet sammendrag av, kan være vanskelige å oppdage.
Pr idag vil man måtte gå til de kildene som er referert i 9.2.2.2. over, og til juridisk litteratur, for å finne fram til relevant materiale. I NOU 1993: 18 punkt 13.2.3 har utvalget gitt en oversikt over den mest sentrale litteraturen om konvensjonene. Siden NOU 1993: 18 kom, er litteraturen om konvensjonene, spesielt om den europeiske menneskerettskonvensjon, økt betraktelig. Nedenfor nevnes et lite utvalg:
Karnov norsk kommentert lovsamling (inneholder kommentarer til den europeiske menneskerettskonvensjon).
Torkel Opsahl: Internasjonale menneskerettigheter: en innføring (2 utgave, Oslo 1996)
Lorenzen, Rehof og Trier: Den europæiske Menneskeretskonvention med kommentarer (København 1994)
Gomien, Harris, Zwaak: Law and Practice of the European Convention on Human Rights and the European Social Charter (Strasbourg 1996)
Harris, O'Boyle, Warbrick: Law of the European Convention on Human Rights (London, Dublin, Edinburg 1995)
Nowak: U.N. Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary (Kehl 1993)
Craven: The International Covenant on Economic, Social, and Cultural Rights. A perspective on its Development (Oxford 1995)
Også i annen norsk juridisk litteratur, f eks om straffeprosess, barnevern og personvern, vil man i dag finne omtale av sentral praksis fra konvensjonsorganene. I de fleste tilfellene vil man derfor ha god mulighet for å finne fram til praksis som er av betydning for norske forhold.
Det kan i denne forbindelse nevnes at domstolenes innkjøpsordning har sørget for at alle norske domstoler blant annet har særtrykket av Rettspraksisspaltens sammendrag av dommer fra Den europeiske menneskerettsdomstol, Vincent Berger: Case Law of the European Court of Human Rights, Karnov norsk kommentertert lovsamling og Rehof og Trier: Menneskeret.
For å sikre at det foreligger en fullstendig samling av referater på norsk av dommer fra den europeiske menneskerettsdomstol, har departementet bevilget kr 300 000,- til en referatsamling som vil bli utarbeidet av Institutt for menneskerettigheter. Det skal utarbeides flere registre, noe som vil gjøre det mulig å søke etter relevante dommer. Instituttet tar sikte på å ajourføre samlingen årlig.
Departementet legger også vekt på at det om kort tid vil være mulig å søke etter relevante avgjørelser under den europeiske menneskerettskonvensjon via internett, se over. Det kan i denne sammenheng nevnes at en del domstoler allerede har tilgang til internett, og at det arbeides med å etablere tilgang for alle domstoler. Det kan også nevnes at Europarådet arbeider med å utgi en CD-ROM med avgjørelsene under den europeiske menneskerettskonvensjon og søkeverktøy.
På denne bakgrunn er det etter departementets oppfatning neppe behov for ytterligere tiltak for å informere om eksistensen av avgjørelser og uttalelser, med mindre de er av særlig betydning for norske rettsanvendere. I slike tilfeller tar departementet nå som tidligere sikte på å sende ut orienterende rundskriv.
Det neste spørsmålet er om tilgjengeligheten av dommer og uttalelser fra konvensjonsorganene i fulltekst er god nok. Om kort tid vil all praksis fra de organer som overvåker etterlevelsen av den europeiske menneskerettskonvensjon være tilgjengelig over internett. For tiden er samtlige dommer fra etter 1996 tilgjengelige.
Dommene fra Den europeiske menneskerettsdomstol i fulltekst er å finne i enkelte norske biblioteker. Departementet er kjent med at de i hvert fall finnes i bibliotekene i Utenriksdepartementet, Justisdepartementet, Regjeringsadvokaten, Oslo tinghus, Høyesterett, Nobelinstituttet og Institutt for menneskerettigheter i Oslo, og i de juridiske fakultetsbibliotekene i Oslo og Bergen. Ved Institutt for menneskerettigheter, som har depositarfunksjonen for Europarådet, er det ansatt en person i halv stilling for å gi bistand til eksterne brukere om rettspraksis fra konvensjonsorganene i Strasbourg. Instituttet kopierer og sender ut dommer til eksterne brukere på anmodning.
Når det gjelder generelle og spesielle uttalelser fra FNs menneskerettskomité og komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, gjør tilgjengeligheten på internett at mange potensielle norske brukere vil ha tilgang til dem. For øvrig skal det nevnes spesielt at Nobelinstituttets bibliotek i Oslo er depositarbibliotek for FN. Biblioteket opplyser at det vil kunne skaffe disse uttalelsene på forespørsel.
Mye tyder på at Rettspraksisspalten har rett i at utbredelsen av dommene fra den europeiske menneskerettsdomstol i biblioteker ikke er særlig stor. Spørsmålet er om det av den grunn er vanskelig å få tak i dommene ved behov. Departementet antar for sin del at problemet i praksis ikke er at dommenes format gjør dem vanskelige å distribuere. De lar seg kopiere, og kan sendes i posten, eller hvis det haster, med telefaks, såfremt biblioteket har ressurser til det. I dag vil det også være mulig å sende dem med elektronisk post. Som nevnt foran gjør Institutt for menneskerettigheter dette som ledd i sin depositarfunksjon for Europarådet. Det eksisterer nå også en mulighet for å få tak i dommene via internett. Departementet antar imidlertid at det i praksis er et problem at de potensielle brukerne ikke alltid vet hvor de skal henvende seg, når behovet for å lese en dom i full tekst oppstår. Departementet tar sikte på å sende ut et rundskriv om inkorporasjonsloven når den er vedtatt. Det vil være naturlig å opplyse i rundskrivet om hvor man skal henvende seg for å få tak i dommer i fulltekst.
Departementet er likevel enig med utvalget i at det vil være ønskelig om dommene i fulltekst kan finnes i lagmannsrettene, i tillegg til at de allerede finnes i Høyesterett. Ideelt sett burde de også finnes i herreds- og byrettene, slik Regjeringsadvokaten påpeker. Som nevnt over, vil alle domstoler om noen tid ha tilgang til internett, hvor dommene vil være å finne. Litteratur til domstolene kjøpes normalt av Fagbokutvalget for domstolene eller av domstolene selv. Departementet vil anbefale spesielt lagmannsrettene å vurdere å abonnere på dommene. Departementet anbefaler også at eksisterende domssamlinger vurderes innkjøpt til lagmannsrettene.
Når det gjelder Dommerforeningens bemerkning om at domstolene må ha mulighet for oversettelsesbistand, regner departementet med at domstolene bare unntaksvis vil ha behov for å oversette dommer. Utgifter til oversettelser må i utgangspunktet dekkes over eget budsjett.
9.3 Kompetanseoppbygging
9.3.1 Informasjon
9.3.1.1 Utvalgets forslag
Menneskerettighetslovutvalget gir uttrykk for at informasjon, undervisning og utdanning er blant de viktigste virkemidler som kan tas i bruk for å verne og fremme menneskerettighetene.
Om informasjon uttaler det (NOU 1993: 18 side 176-177):
«[...] Den omfattende informasjonsvirksomhet i samfunnet er i Norge tradisjonelt for det meste i private hender, som presse, forlag, og frivillige organisasjoner. De siste er kanskje de mest aktive og motiverte når det gjelder å formidle stoff om menneskerettighetene. Det kan også skje med kunstneriske og litterære midler. Formålet er ofte også å mobilisere til aksjon, f eks innsamlinger til beste for ofre, eller appeller om reformer. Det kan være grunn til å merke seg det arbeidet frivillige organisasjoner gjør, herunder FN-sambandet, Røde Kors (jf f eks temaheftet «Rått parti» om konflikter som rammer sivile) og Amnesty International. Andre massemedier enn pressen, særlig kringkastingen, har i stor grad vært drevet som offentlig virksomhet.
Siden staten selv står bak en egen informasjonstjeneste og et eget Institutt for menneskerettigheter, er det nærliggende at disse institusjonenes funksjoner på dette område følges særlig nøye. Informasjonsvirksomheten kan antakelig styrkes og forbedres, muligens ved omdisponeringer av foreliggende ressurser.
Noen av Instituttets tiltak, særlig tidsskriftet Mennesker og Rettigheter, kan spille en sentral rolle, direkte og indirekte, som utgangspunkt for videre formidling. Men også andre tiltak er det behov for, bl a for å styrke Instituttets muligheter for å bistå presse og kringkasting samt frivillige organisasjoner i deres opplysningsvirksomhet om menneskerettighetene.
Et viktig punkt er her at informasjonsstrømmen stort sett er internasjonal. Det er ikke nødvendig å falle tilbake på stoff av norsk tilvirkning. Men videre kompetanseoppbygging er nødvendig, også hos media, slik at den informasjon som tilbys for videre formidling, kan bli behandlet av kyndige medarbeidere og tilpasset norsk hverdag. Man ser dessverre ofte at den benyttes for ukritisk i påvirkningsøyemed.
Stimulerende tiltak med det formål å bidra til allsidig og balansert informasjon kan være nyttige. Midler til dette vil f eks være bedre spredning av de mange internasjonale informasjonskilder, og kurs for journalister. Utvalget vil anbefale statlig støtte etter behov til arbeid med slike og andre tiltak som kan fremme formålet. Det nærmere omfang må klarlegges i samarbeid med aktørene.»
9.3.1.2 Høringsinstansenes syn
Av høringsinstansene er det bare Institutt for menneskerettigheter som konkret uttaler seg om dette spørsmålet. Fra instituttets høringsuttalelse siteres:
«Instituttet har en økende pågang fra presse og frivillige organisasjoner med ønske om mere informasjon. Vi søker å løse dette etter beste evne, men vil gjerne fremheve Menneskerettighetslovutvalgets forslag om å styrke Instituttets informasjons- og formidlingsarbeide. Vi merker også Utvalgets ønske (s.176. sp.2) om at Instituttets tidsskrift «Mennesker og Rettigheter» skal kunne spille en sentral rolle som utgangspunkt for videre formidling.»
9.3.1.3 Departementets merknader
Departementet vil, som utvalget, berømme den innsatsen som gjøres av frivillige organisasjoner og Institutt for menneskerettigheter for å spre informasjon om menneskerettighetene.
I forbindelse med inkorporeringsloven er det kanskje særlig grunn til å legge vekt på informasjon om at menneskerettighetene er relevante i Norge. Som nevnt over vil departementet sende ut et rundskriv til rettslivets aktører om loven når den er trådt i kraft. Det er neppe naturlig at departementet selv tar initiativ til å gå bredere ut med informasjon om menneskerettighetene i den forbindelse. Det vil imidlertid ønske velkommen slike tiltak fra frivillige organisasjoner og andre.
9.3.2 Undervisning i grunnskolen og videregående skole
Utvalget kommer ikke med konkrete forslag når det gjelder undervisning om menneskerettigheter. Etter å ha redegjort for menneskerettsundervisningen i grunn- og videregående skole, uttaler utvalget (NOU 1993: 18 side 177):
«Utvalget har inntrykk av at disse oppgaver er i gode hender både nasjonalt og internasjonalt, men vil understreke at dette er et viktig satsingsområde.»
Av høringsinstansene er det bare Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet som har uttalt seg konkret om dette punktet. Fra uttalelsen siteres:
«Departementet anser utvalgets forslag om tiltak for å styrke kunnskapen om menneskerettighetene, som positivt og nyttig. For at lovgivningen om menneskerettighetene skal kunne synliggjøres og aktualiseres, vil skolering/etterutdanning av lærere i slike spørsmål være et hensiktsmessig tiltak.
Den generelle del av den felles læreplan for grunnskolen og videregående opplæring er gjort gjeldende fra 1 september [1993]. Det bygges her bl a på formålspragrafene i skolelovene, jf lov om videregående opplæring § 2, der det i siste ledd heter at opplæringen skal fremme«menneskelig likeverd og likestilling, åndsfrihet og toleranse, økologisk forståelse og internasjonalt medansvar.»
Formålsparagrafen i lov om fagopplæring i arbeidslivet vil få en identisk utforming.
I tillegg til fordypning i menneskerettigheter innen valgfag i den videregående opplæring, skal det nevnes at menneskerettigheter er med i emnelistene i flere fagplaner, særlig i planer for samfunnsfag.
Informasjon om og undervisning i menneskerettigheter vil bli en stor og viktig utfordring for skoleverket i samarbeid med berørte instanser. Kunnskap om menneskerettslovgivning bør derfor også inngå i lærerutdanningen.»
Departementet er enig med utvalget i at dette er et viktig satsingsområde. Det tar også med glede til etterretning at Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet mener skolering og etterutdanning av lærere om lovgivningen om menneskerettighetene vil være hensiktsmessige tiltak, og legger til grunn at Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet vil følge opp dette ved utarbeiding av læreplaner mv.
9.3.3 Utdanning av jurister, politi og fengselstjenestemenn
9.3.3.1 Utvalgets forslag
Utvalget opplyser at grunnleggende kunnskaper om de internasjonale menneskerettighetene siden 1992 er blitt formidlet som en obligatorisk del av den juridiske grunnutdanningen i Oslo (NOU 1993: 18 side 177). Mye kunne etter utvalgets syn tale for at de internasjonale menneskerettigheter også ble obligatorisk pensum ved jusstudiene ellers i landet.
Utvalget påpeker at det er et særlig videre- og etteropplæringsbehov for dem som har sitt arbeid innen det praktiske rettsliv. Dette gjelder i første rekke advokater, påtalemyndigheten og dommere. Utvalget har merket seg det arbeid som her allerede gjøres både gjennom Etterutdanningsrådet for dommere og gjennom de kurs- og etterutdanningstiltak som Juristenes Utdanningssenter arrangerer. Utvalget regner med at Juristenes Utdanningssenter og Etterutdanningsrådet vil prioritere relevant etterutdanning.
Utvalget mener videre at undervisning i menneskerettigheter bør kunne bli en del av Universitetet i Oslos tilbud av «brush up» forelesninger med åpen adgang for advokater og andre. Det ville etter utvalgets oppfatning være heldig om også andre institusjoner kunne sette i verk lignende tiltak, slik at denne opplysnings- og etterutdanningsvirksomhet kunne spres geografisk.
Fra påtalemyndighetens side sørger riksadvokaten for at aktuelle avgjørelser fra konvensjonsorganene blir spredt til statsadvokatene, og emnet har også vært tema på statsadvokatmøter og på nordiske riksadvokatmøter. De enkelte statsadvokatembeter har ansvaret for den videre regionale oppfølging innen sitt distrikt.
Utvalget fremhever at et omfattende, intenst og høyt nivå på disse opplærings- og utviklingstiltak for rettslivets sentrale aktører vil bli mer og mer nødvendig å iverksette etterhvert som menneskerettighetene får stadig større innpass i den rettslige argumentasjon.
Når det gjelder politiet, opplyser utvalget at opplæringen om menneskerettighetene ved Politihøgskolen til dels er lagt under faget etikk. Et hovedpunkt der er menneskerettsnormenes etiske grunnlag og deres plass i utøvelsen av politiets oppgaver. De behandles bl a også i emnene folkerett, og i den praktiske politifaglige opplæringen.
Utvalget opplyser at det i den to-årige grunnutdanningen ved Fengselsskolen ikke er noen undervisning direkte om de internasjonale menneskerettskonvensjonene. Utvalget mener at fengselsetaten må sies å ha et behov for undervisning om konvensjonene, herunder den spesielle besøksordning i fengsler som den europeiske konvensjonen av 1989 til forhindring av tortur m m har innført.
Utvalget peker også på at selv om menneskerettighetene har plass innenfor høyere utdanning på flere områder og nivåer, er bredden og oppslutningen beskjeden, sammenholdt med den oppmerksomhet emnet ellers har. Det er etter utvalgets syn grunn til å overveie tiltak for å styrke opplæringen, særlig med egnede læremidler og undervisningsmetoder.
9.3.3.2 Høringsinstansenes syn
Regjeringsadvokaten understreker sterkt behovet for omfattende og intense opplærings- og utviklingstiltak på et høyt nivå for rettslivets sentralte aktører. Det er viktig, påpeker regjeringadvokaten, at disse har et realistisk forhold til rettighetenes innhold.
Også Agder lagmannsrett og Dommerforeningen mener det må satses på etterutdanning. Dommerforeningen påpeker behov for etterutdanningskurs og stipendordninger, og går inn for å fortsette med slike studieturer som Etterutdanningsrådet for dommere har arrangert til Strasbourg.
Etterutdanningsrådet for dommere uttaler:
«Menneskerettslige problemstillinger er i stadig større grad blitt en del av dommernes hverdag. I særlig grad gjelder dette EMK, men også annet konvensjonsmateriale påberopes mer og mer. Behovet for å etablere og opprettholde det nødvendige kompetansenivå på dette felt er allerede betydelig, og vil øke radikalt ved slik inkorporasjon som utredningen foreslår.
Spørsmål i tilknytning til menneskerettigheter har vært behandlet ved en rekke av våre etterutdanningsvirksomheter i de senere år. Vi har også hatt ekskursjoner til menneskerettsdomstolen i Strasbourg, hvor en rekke dommere etterhvert har deltatt, og har tatt sikte på fremtidige helhetlige kurs om emnet. Ved en gjennomføring av utvalgets forslag vil våre aktiviteter på dette felt måtte øke i betydelig grad.
Vi finner derfor grunn til å understreke nødvendigheten av at Etterutdanningsrådet også i fremtiden får stillet til disposisjon tilstrekkelige midler til å kunne ivareta den nødvendige etterutdanning for dommerne på dette felt.»
Institutt for menneskerettigheter opplyser at instituttet foruten undervisning til universitetsstudenter, tar sikte på å starte undervisning av advokater.
9.3.3.3 Departementets merknader
Internasjonale menneskerettigheter inngår blant de obligatoriske fagene i jusstudiet i Oslo og Tromsø. Ved jusstudiet i Bergen er faget fremdeles et valgfag. Departementet vil stille seg bak utvalgets oppfordring om at internasjonale menneskerettigheter bør inngå blant de obligatoriske fag også ved jusstudiet i Bergen.
Ved Kriminalomsorgens utdanningssenter undervises det nå om den europeiske menneskerettskonvensjon i faget fengselsrett. Departementet har inntrykk av at undervisningen er tilfredsstillende, men vil anbefale at det også gis en orientering om FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, særlig artikkel 10 (om behandling av frihetsberøvete personer).
På Politihøgskolen inngår opplæring om menneskerettighetene i andre fag, som etikk, samfunnsfag, folkerett mv. Dette kan fungere bra, men det er også en fare for at det ikke kommer tydelig nok fram at det finnes internasjonale menneskerettsforpliktelser som har direkte relevans for det daglige arbeidet som polititjenestemann. Departementet vil ta opp med Politihøgskolen spørsmålet om særskilt undervisning om de konvensjonene som inkorporeres.
Når det gjelder etterutdanning av jurister, vil departementet slutte seg til utvalgets oppfordring til Juristenes Utdanningssenter og de ansvarlige for Universitetets oppfriskningsforelesninger om å sikre at de internasjonale menneskerettighetene blir tatt med. Etterutdanningsrådet for dommere arrangerer stadig studieturer til Strasbourg for dommere - og tar sikte på å fortsette med det. Det avholder videre årlige seminarer om den europeiske menneskerettskonvensjon. Det kan også nevnes at det er etablert en studiepermisjonsordning for dommere. Flere av studiepermisjonssøknadene angår studier av internasjonale menneskerettigheter.
Det er viktig at jurister i forvaltningen har et fortrolig forhold til de inkorporerte konvensjonene. Departementet vil derfor søke å sikre at opplæring blir tilbudt, f eks via Statskonsult. Det vises forøvrig til kapittel 10 nedenfor om forvaltningens arbeid i forhold til menneskerettskonvensjonene.
9.3.4 Forskning
I NOU 1993: 18 side 173 skriver Menneskerettighetslovutvalget bl a:
«Støtte til forskning om menneskerettigheter henger nøye sammen med bl a behovet for informasjon, undervisning og utdanning (nedenfor, 13.3). Her er et nasjonalt perspektiv for snevert, som all erfaring viser, fordi konvensjonene selv er internasjonale, og deres gjennomføring et felles anliggende for stater og internasjonale organisasjoner.
Gjennom forskningen dekkes ikke bare disse videre behov direkte, men også indirekte, ved den kompetanseoppbygging den representerer. Som sitt emne må denne forskning være internasjonal - også ved utreise og studier - til bruk hjemme siden. Institutt for menneskerettigheter (Oslo) og programmet for menneskerettigheter ved Christian Michelsens Institutt (Bergen) er de viktigste eksemplene på at slik støtte ytes i Norge.
I forbindelse med den reform som er utredet her, kan det både i en overgangstid og mer permanent være behov for ytterligere tiltak, som med fordel kan knyttes til uavhengige forskningsinstitusjoner. Som eksempel kan nevnes studiepermisjoner for nøkkelpersoner i profesjoner som er særlig berørt, og rekrutteringsstipendier for å styrke tilgangen på kompetente folk på området.»
Departementet vil understreke at forskning om menneskerettsspørsmål er viktig, og vil oppfordre offentlige myndigheter til ved hjelp av bidrag, studiepermisjoner mv å legge forholdene til rette for slik forskning.