10 Tilgang til domstolene i saker om krenkelse av menneskerettskonvensjoner

10.1 Innledning

I dette kapitlet behandles kort spørsmålet om prosesslovgivningen setter for snevre skranker for adgangen til å få prøvd saker om menneskerettskrenkelser for domstolene. Spørsmålet tas opp både i relasjon til reglene om fastsettingssøksmål om menneskerettskrenkelser og til reglene om gjenopptakelse av saker som har vært behandlet av et internasjonalt menneskerettsorgan. Betydningen av rettshjelpstilbud for prøving av saker om menneskerettskrenkelser, berøres også.

10.2 Adgangen til å fremme fastsettingssøksmål om menneskerettskrenkelser

I Høyesteretts kjennelse inntatt i Rt 1994 side 1244, var spørsmålet hvilken grense tvistemålsloven § 54, forstått i lys av kravene i den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 13 og konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 2, setter for adgangen til å gå til fastsettingssøksmål med påstand om at en menneskerettskonvensjon er krenket. Det er etter tvml § 54 et vilkår for fastsettingsdom at det foreligger rettslig interesse, og det må dreie seg om en aktuell interesse. Det vil som regel ikke foreligge når det forhold som danner grunnlaget for kravet er opphørt, slik tilfellet var i den foreliggende saken. Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 13 og konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 2 gir den som har fått krenket sin rett etter konvensjonene, krav på effektiv prøving av spørsmålet for en nasjonal myndighet.

Retten delte seg i et flertall (tre dommere) og et mindretall (to dommere). Flertallet fant at kravet i disse konvensjonsbestemmelsene ikke skaper problemer i forhold til § 54 der det kreves erstatning på grunnlag av det påståtte konvensjonsbruddet. Her vil det være tilstrekkelig at retten prejudisielt - som ledd i sitt resonnement - tar stilling til spørsmålet om konvensjonsbrudd når den behandler erstatningsspørsmålet. Av hensyn til den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 13 og konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 2 må domstolene i slike saker vurdere konvensjonsspørsmålet (om ikke saksanlegget er åpenbart grunnløst, jf den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 27), selv om de kunne ha avgjort saken uten å ta stilling til om det har skjedd noen krenkelse.

Hvis saken er reist for å få fastslått at en menneskerettskonvensjon har vært krenket, uten at det blir krevd erstatning, må den etter flertallets syn i utgangspunktet avvises under henvisning til § 54. Dette gjelder hvis forholdet er brakt til opphør før, eller bringes til opphør etter at saken er reist. Saksøkeren har da ikke aktuell interesse i dommen. Flertallet åpnet imidlertid for at det kan være plass for vurderinger. Førstvoterende uttalte (på side 1252-1253):

«Avgjørelsen av om fastsettelsessøksmål vedrørende påståtte menneskerettighetskrenkelser skal tillates, vil etter mitt syn måtte bero på en konkret vurdering, hvor en lang rekke momenter vil kunne komme inn, så som karakteren av den påståtte krenkelse, om søksmål er reist i rimelig tid, om andre muligheter for overprøvelse er utnyttet, betydningen av søksmålet for den krenkede og om avgjørelsen vil kunne ha prejudikatvirkning. Ved vurderingen vil det etter omstendighetene også kunne være grunn til å se hen til EMK artikkel 13 og praksis etter denne bestemmelse. Hvis det synes å dreie seg om en begrunnet påstand om konvensjonsbrudd, som den krenkede har et rimelig krav på å få prøvet, vil det være et moment ved vurderingen at både den som påstår seg å være krenket, og norske myndigheter kan ha en rimelig og fornuftig interesse i at spørsmålet så langt som mulig løses ved norske domstoler.»

Flertallet fant det vanskelig å ha noen sikker mening om man ad denne vei i praksis vil dekke alle tilfelle hvorden europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 13 gir krav på overprøving. Flertallet utelukket ikke at det kan oppstå situasjoner hvor artikkel 13 gir rett til prøving, samtidig som et slikt søksmål er vanskelig å forene med § 54. Flertallet antok at spørsmålet da må løses ut fra en konkret vurdering av den rettslige situasjon. Dersom det skal innføres særregler for søksmål om angivelige brudd på den europeiske menneskerettskonvensjon, bør det etter flertallets syn skje ved lovendring etter en grundig vurdering både av behovet for slike regler og av de prosessuelle spørsmål.

Mindretallet mente at de avgjørelsesformer som benyttes av konvensjonsorganene bør aksepteres også i norsk rett, og at et fastsettingssøksmål med påstand om at den europeiske menneskerettskonvensjon er krenket måtte godtas, også om forholdet er avsluttet. De begrensninger i adgangen til å få realitetsbehandlet en sak for konvensjonsorganene som ligger ikonvensjonens egne bestemmelser, må imidlertid gjelde tilsvarende for norske domstoler.

Departementet er enig med flertallet i at det er usikkert om Høyesteretts anvisning av hvordan tvml § 54 skal anvendes i saker om påståtte krenkelser av den europeiske menneskerettskonvensjon og konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, innebærer at det vil kunne oppstå tilfeller hvor den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 13 eller konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 2 gir krav på overprøving uten at tvml § 54 tillater det. Skulle det etter inkorporasjonen oppstå en situasjon hvor den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 13 eller konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 2 krever rett til domstolprøving uten at tvml § 54 gir en tilsvarende rett, må domstolprøving tillates. Departementet vil imidlertid få vurdert om ikke tvistemålsloven bør endres, slik at det klart fremgår av loven når søksmål om påståtte krenkelser av menneskerettskonvensjoner skal tillates og når de skal avvises. Departementet vil i nær fremtid nedsette et utvalg til å gjennomgå tvistemålsloven med sikte på revisjon. Departementet finner det naturlig at dette utvalget vurderer spørsmålet.

10.3 Adgangen til å få gjenopptatt saker som har vært behandlet av konvensjonsorganer

Det er et spørsmål om norsk rett gir tilstrekkelig vid adgang til å kreve gjenopptakelse av en sak som har vært behandlet av et konvensjonsorgan. Dels er det et spørsmål om ikke bare internasjonale domstoler, men også andre konvensjonsorganer burde vært omfattet av bestemmelsene i tvistemålsloven § 407 første ledd nr 7 og straffeprosessloven § 391 nr 2, og dels er det et spørsmål om adgangen til gjenopptakelse er vid nok når den internasjonale domstolen (eller konvensjonsorganet) har funnet at saksbehandlingen for de norske domstoler har vært i strid med en menneskerettskonvensjons krav. Spørsmålene har vært på høring, og Justisdepartementet er for tiden i ferd med å utarbeide en egen proposisjon om dette. Det er ikke nødvendig å avvente denne før lovforslaget i proposisjonen her vedtas.

10.4 Rettshjelp

I NOU 1993: 18 punkt 13.7 påpeker Menneskerettighetslovutvalget at et viktig element i gjennomføringen av konvensjonene er at de som anser sine rettigheter krenket, kan få den nødvendige hjelp til å få dette vurdert og eventuelt fastslått, om påkrevd ved domstolene. Det internasjonale regelverk til vern om den enkeltes fundamentale rettigheter mister meget av sin praktiske og tilsiktede betydning dersom den som anser sine rettigheter krenket, ikke skal ha reell tilgang til juridisk hjelp for å få vurdert dette. Utvalget mener at slik tilgang vanskelig kan sikres uten en ordning med helt eller delvis fri rettshjelp, herunder rådgivning, for personer som ellers ikke har økonomisk evne til å søke slik hjelp. Det uttaler blant annet (NOU 1993: 18 side 182):

«Norge har en ordning med fri rettshjelp som går utover hva de internasjonale konvensjoner krever. Det er eksempler på at saker der konvensjonene er påberopt, er blitt dekket av rettshjelp i kraft av de dispensasjonsregler og rimelighetsvurderinger som skal praktiseres.

Likevel kan det spørres om ordningen fra søkers synspunkt i eventuelle saker om menneskerettigheter er fullt tilfredsstillende. Generelt er regelverket omkring behovsprøvningen uoversiktlig og tidkrevende, og de økonomiske vilkår gjør ordningens praktiske betydning beskjeden. Gruppen av berettigede er etterhvert blitt liten, selv minstepensjonister ligger nær grensen. [...]

Utvalget vil [...] gjerne slå fast at hensynet til rettssikkerheten må være overordnet i menneskerettighetssaker. Utformingen av den offentlige rettshjelpsordning må være slik at en søker ikke av økonomiske grunner avskjæres fra å få fastslått krenkelser av menneskerettighetene. I beste fall kan sakkyndig juridisk bistand på rådgivnings- og prosesstadiet også bidra til å redusere samfunnets samlede utgifter til uholdbare saksanlegg. I alle fall er rettshjelpen en del av omkostningene ved å opprettholde en rettsstat.

Når saker går videre til internasjonale konvensjonsorganer, kan behovet for rettshjelp også bli vurdert av disse organer, se i første rekke ordningen i hht et tillegg til Europakommisjonens reglement (European Convention on Human Rights, Collected Texts, 1987, 138 flg). Satsene er imidlertid så lave at supplerende rettshjelp kan være ønskelig. Opplysninger fra Strasbourg tyder på at nasjonale myndigheter sjelden gir slik rettshjelp. Norske myndigheter har imidlertid ved noen anledninger gjort det.

I Ot prp nr 35 (1979-80) s 93-94 fant Justisdepartementet på bakgrunn av de få saker som var reist for Den europeiske menneskerettighetskommisjon at det ikke var grunn til å gi spesielle regler om dette. Samtidig uttalte departementet at slike utgifter «bør... kunne dekkes av departementet i medhold av lovutkastet § 4 (tilsvarer lovens § 4 - utvalgets anmerkning) dersom det finnes rimelig. Vurderingen bør i prinsippet være den samme som i de saker hvor fri sakførsel skal avgjøres av fylkesmannen, jf. lovutkastet § 17.»»

Bare Likestillingsombudet har uttalt seg uttrykkelig om rettshjelpsspørsmålet. Ombudet er enig i at tilgangen til juridisk veiledning og bistand er av stor betydning for muligheten til å verne om sine rettigheter. På den bakgrunn hadde det etter ombudets oppfatning vært ønskelig med en fornyet gjennomgang av dagens regler vedrørende fri rettshjelp, med særlig henblikk på endring av de lave inntektsgrensene.

Departementet er enig med utvalget og Likestillingsombudet i at adgangen til rettshjelp er viktig for at enkeltpersoner skal kunne forfølge eventuelle menneskerettsbrudd. Departementet vil i den forbindelse gjøre oppmerksom på at inntektsgrensene for fri rettshjelpble hevet med virkning fra 1 januar 1997.Ved vurdering av rettshjelpsordningen vil departementet være særlig oppmerksom på menneskerettighetene. Departementet kan videre opplyse at norske myndigheter i flere tilfeller har ytt fri rettshjelp til klageren i forbindelse med klagesaker til håndhevingsorganene i Strasbourg.