2 Bakgrunnen for forslaget

2.1 Menneskerettighetslovutvalget

Justisdepartementet oppnevnte 18 september 1989 et utvalg til å vurdere og legge fram forslag om innarbeiding av sentrale menneskerettskonvensjoner i norsk lov. I utvalgets mandat het det blant annet:

«1. Det internasjonale arbeid for fremme av menneskerettighetene har resultert i et stort antall folkerettslige konvensjoner. Sentralt i dette bildet står særlig Den europeiske konvensjon om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter av 4 november 1950 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 16 desember 1966. Disse konvensjonene inneholder bestemmelser som sikrer de mest fundamentale menneskerettigheter som retten til liv, forbud mot tortur, slaveri og trelldom, retten til upartisk og forsvarlig rettergang, retten til respekt for privat- og familieliv, tankefrihet, samvittighetsfrihet, religionsfrihet og ytringsfrihet, forenings- og forsamlingsfrihet. For begge konvensjonene gjelder at det er etablert kontrollorganer som skal påse at de land som har sluttet seg til konvensjonene, oppfyller sine forpliktelser. Blant annet skjer dette gjennom en rett for personer som mener seg utsatt for krenkelser, til å klage landene inn for særskilte kontrollorganer.

I tillegg til de to nevnte konvensjoner finnes en rekke andre som også tar opp ulike menneskerettigheter. I denne sammenheng kan f eks nevnes FN-konvensjonen av 16 desember 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, Internasjonal konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering av 7 mars 1966, og Konvensjonen mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff av 10 desember 1984. Nevnes kan også at Den internasjonale arbeidsorganisasjon (ILO) har vedtatt en rekke konvensjoner som også tar opp sentrale menneskerettsspørsmål.

2. Norge har ratifisert alle de nevnte konvensjonene og er derfor folkerettslig forpliktet til å sikre at nasjonal lovgivning er i samsvar med konvensjonene, og at retts- og forvaltningsavgjørelser ikke innebærer krenkelser av konvensjonenes forpliktelser.

Norsk rett bygger i prinsippet på et dualistisk system i sitt forhold til folkeretten. Dette innebærer at folkeretten ikke umiddelbart anses som en del av norsk rett. Gjennomføring av konvensjonsforpliktelser krever derfor lovvedtak eller annen tilsvarende handling for å skape en internrettslig forpliktelse. I mange tilfelle, særlig på menneskerettsfeltet, har man likevel fra norsk side nøyd seg med en konstatering av rettsharmoni: Man har slått fast at konvensjonens bestemmelser samsvarer med allerede gjeldende bestemmelser i norsk lov, eller for øvrig er i harmoni med gjeldende praksis og sedvanerett. I de senere år er det også adskillige eksempler på at norske domstoler og rettsanvendere for øvrig benytter seg av folkerettslige regler som en relevant rettskildefaktor ved løsning av spørsmål etter norsk rett.

Selv om det derfor sjelden vil forekomme at norsk rett vil bli ansett å være i strid med våre folkerettslige forpliktelser på menneskerettsområdet, må det kunne slås fast at den formelle gjennomføringen av menneskerettsforpliktelser internt har et noe tilfeldig preg. I den nasjonale og internasjonale debatt er det også blitt påpekt flere ganger at Norge mangler sentral lovgivning som sikrer gjennomføringen av menneskerettighetene.

Spørsmålene omkring gjennomføring av lovkonvensjoner i norsk rett ble vurdert av et offentlig utvalg som avga innstilling 20 mars 1972 (NOU 1972: 16). Utvalget foreslo ikke vesentlige endringer i forhold til dagjeldende praksis, og gikk blant annet inn for at Norge fortsatt skulle basere seg på en dualistisk modell. Spørsmålet om en bedre lovmessig gjennomføring av menneskerettighetene har vært tatt opp flere ganger, senest ved at Den Norske Advokatforening i et brev til Justisdepartementet 22 august 1988 foreslo at en del sentrale menneskerettskonvensjoner blir inkorporert i norsk rett gjennom særskilt lovvedtak.

Regjeringen traff 30 januar 1989 et prinsippvedtak om at de internasjonale menneskerettigheter skulle innarbeides i norsk lov. Samtidig ble det besluttet at det skal nedsettes et utvalg som får i oppdrag å utrede gjennomføringen.

I samsvar med prinsippbeslutningen nedsettes derfor et utvalg til å vurdere og legge frem forslag om innarbeiding av de sentrale menneskerettighetskonvensjoner i norsk lov. Utvalget skal vurdere ulike måter slik gjennomføring kan skje på, og fremme forslag til nødvendige grunnlov- eller lovbestemmelser. I denne sammenheng må utvalget vurdere hvilke konvensjoner som egner seg for en slik gjennomføring, og om gjennomføring kan skje ved en enkel henvisning til det folkerettslige regelverk, eller om gjennomføring må skje særskilt for de enkelte konvensjoner eller for konkrete rettigheter. Utvalget må også vurdere forholdet til allerede gjeldende norske lovbestemmelser. Utvalget bør også kunne ta opp andre beslektede spørsmål i den grad det finnes hensiktsmessig.

Utvalget bør videre vurdere om det er behov for andre særlige tiltak i forbindelse med gjennomføringen av en slik reform. Utvalget bør her særlig vurdere behovet for bedre informasjon om menneskerettighetene, og tiltak for å gjøre praksis og avgjørelser fra blant annet den Europeiske menneskerettsdomstol bedre kjent og lettere tilgjengelig i Norge.»

Utvalget fikk følgende sammensetning:

Professor dr juris, senere høyesterettsjustitiarius Carsten Smith (leder til 13 mai 1991),

Advokat Erik Møse (leder fra 13 mai 1991),

Høyesterettsadvokat Tor Bøhler,

Advokat Karl Nandrup Dahl,

Underdirektør, senere avdelingsdirektør Anne Cathrine Frøstrup,

Førstekonsulent, senere lovrådgiver Hilde Indreberg,

Professor dr juris Torkel Opsahl,

Lagdommer Trude Sæbø,

Aspirant, senere ambassadesekretær Margit Tveiten.

Professor dr juris Carsten Smith, som ble oppnevnt som utvalgets leder, fant at han ved utnevnelsen som høyesterettsjustitiarius måtte tre tilbake fra ledervervet. Advokat Erik Møse ble oppnevnt som ny leder ved Justisdepartementets brev 13 mai 1991. Utvalgets sekretær var førstekonsulent, senere lovrådgiver Hilde Indreberg.

Utvalget avga sin utredning, NOU 1993: 18 Lovgivning om menneskerettigheter, i mai 1993.

Utredningen inneholder for det første en beskrivelse av menneskerettskonvensjonene og deres stilling i norsk og fremmed rett. Utvalget gjennomgår blant annet saker for Høyesterett i perioden 1960-1992 der menneskerettskonvensjoner har vært påberopt.

Menneskerettighetslovutvalget drøfter videre hvilke virkninger en innarbeiding av menneskerettskonvensjoner kan ventes å få.

Utvalget legger til grunn at de menneskerettskonvensjonene som innarbeides i norsk rett, fortrinnsvis bør inkorporeres og ikke transformeres (i kapittel 3.2.3 og 6.1.1 nedenfor redegjøres det nærmere for disse begrepene). Utvalget foreslår at det vedtas en grunnlovsbestemmelse som pålegger statens myndigheter å respektere og sikre menneskerettighetene. Selve inkorporeringen av menneskerettskonvensjoner bør imidlertid skje ved lov.

Utvalgets lovforslag går ut på at den europeiske menneskerettskonvensjon (1950) med protokoller og de to FN-konvensjonene om henholdsvis økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og sivile og politiske rettigheter (1966) med protokoller, skal gjelde som lov i den utstrekning de er bindende for Norge. Bestemmelsene i disse konvensjonene skal gå foran lovbestemmelser som gir et svakere vern av de aktuelle rettighetene og frihetene.

Menneskerettighetslovutvalget tar også opp behovet for andre tiltak for å fremme menneskerettighetene i Norge. Det peker særlig på behov for å bedre tilgjengeligheten av relevante rettskilder.

Utredningen inneholder tilleggsuttalelser fra to av medlemmene, advokat Karl Nandrup Dahl og høyesterettsjustitiarius Carsten Smith, som prinsipielt går inn for at det vedtas en grunnlovsbestemmelse som fastsetter at folkerett, herunder traktater Norge er bundet av, skal være en del av norsk rett (monisme).

2.2 Høringen

Departementet sendte NOU 1993: 18 Lovgivning om menneskerettigheter på høring 30 juli 1993. Følgende instanser og organisasjoner ble bedt om å komme med eventuelle merknader:

Departementene

Sametinget

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Barneombudet

Likestillingsombudet

Datatilsynet

Høyesterett

Lagmannsrettene

Herreds- og byrettene

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Generaladvokaten

Politimestrene i Bergen, Kristiansand, Oslo, Stavanger, Trondheim og Tromsø

Den norske Dommerforening

Etterutdanningsrådet for dommere

Den Norske Advokatforening

Norges Juristforbund

Politiembetsmennenes landsforening

Norsk Politiforbund

Lensmannsetatens Landslag

Norges Lensmannslag

Forsvarergruppen av 1977

Norske Kvinnelige Juristers forening

Norges Kristelige Juristforbund

Rettspolitisk forening

Juridisk rådgivning for kvinner - JURK

Juss-Buss

Norsk forening for kriminalreform - KROM

Landsorganisasjonen i Norge

Næringslivets Hovedorganisasjon

Institutt for menneskerettigheter

Chr Michelsens Institutt

Norsk Utenrikspolitisk Institutt

Nobelinstituttet

FN-sambandet i Norge

Amnesty International (norsk avdeling)

Den Norske Helsingforskomité

Redd Barna

Norges Røde Kors

Det Norske Menneskerettighetshuset

Det juridisk fakultet, Universitetet i Oslo

Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

Institutt for rettsvitenskap, Universitetet i Tromsø

Av disse har departementet mottatt synspunkter fra:

Administrasjonsdepartementet

Barne- og familiedepartementet

Finansdepartementet

Forsvarsdepartementet

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet

Kommunal- og arbeidsdepartementet

Samferdselsdepartementet

Sosialdepartementet

Utenriksdepartementet

Sametinget

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

Likestillingsombudet

Barneombudet

Eidsivating lagmannsrett

Gulating lagmannsrett

Agder lagmannsrett

Sorenskriveren i Sunnmøre

Den norske Dommerforening

Etterutdanningsrådet for dommere

Regjeringsadvokaten

Riksadvokaten

Politimestrene i Bergen og Stavanger

Den Norske Advokatforening

Norges Kristelige Juristforbund

Institutt for menneskerettigheter

Norsk Utenrikspolitisk Institutt

Amnesty International

Redd Barna

Enkelte har vedlagt uttalelser fra underliggende organer.

I tillegg har Rettspraksisspalten i tidsskriftet Mennesker og Rettigheter og Norske omstreiferslekters historie og kulturkommisjon uttalt seg om utredningen.

Landsorganisasjonen i Norge har i brev 5 mai 1997 knyttet en del merknader til forslagene i NOU 1993: 18. Departementet har funnet det naturlig å behandle brevet som en høringsuttalelse.

Følgende høringsinstanser har meddelt at de ikke har merknader til utredningen:

Miljøverndepartementet

Nærings- og energidepartementet

Sorenskriveren i Stjør- og Verdal

Sorenskriveren i Hammerfest

Datatilsynet

Næringslivets hovedorganisasjon

Høringsinstansene er i hovedsak positive til utvalgets forslag. En nærmere redegjørelse for høringsinstansenes syn blir gitt under drøftelsen av de enkelte spørsmål.

2.3 Grunnloven § 110 c

På grunn av den særegne fremgangsmåten ved grunnlovsendringer, som blant annet innebærer at et fremlagt forslag enten må forkastes eller vedtas, utarbeidet utvalget en rekke alternative forslag til grunnlovsbestemmelse, se NOU 1993: 18 kapittel 11. Utvalget anbefalte ett av forslagene.

Alle utvalgets forslag til grunnlovsbestemmelse ble vedtatt til fremsettelse av stortingsrepresentant Jørgen Kosmo, jf Dok 12 (1991-92) forslag nr 2. (Dette skjedde før NOU 1993: 18 var avgitt, noe som var nødvendig hvis man skulle rekke å fremsette grunnlovsforslag før neste valgperiode, jf grunnloven § 112.)

Kontroll- og konstitusjonskomiteen gikk enstemmig inn for det forslaget til grunnlovsbestemmelse som utvalget hadde anbefalt, se Innst S nr 172 (1993-94), og Stortinget ga enstemmig og uten debatt sin tilslutning til dette, jf Tidende S (1993-94) side 4351 og 4360.

Bestemmelsen er tatt inn i Grunnloven som § 110 c og lyder:

«Det paaligger Statens Myndigheder at respektere og sikre Menneskerettighederne.

Nærmere Bestemmelser om Gjennomførelsen av Traktater herom fastsættes ved lov.»

Bestemmelsen blir gjennomgått nærmere i kapittel 3.2.2 nedenfor. Her skal det nevnes at Grunnloven § 110 c annet ledd i første rekke retter seg mot den lovgivende myndighet, som oppfordres til å vurdere om det er nødvendig eller ønskelig å innarbeide menneskerettskonvensjoner i norsk lovgivning for å respektere og sikre menneskerettighetene. Bestemmelsen inneholder ingen plikt til å innarbeide menneskerettskonvensjoner, men kan ses som en naturlig bakgrunn for forslaget om inkorporering av menneskerettskonvensjoner som fremsettes i proposisjonen her.