11 Administrative og økonomiske konsekvenser

11.1 Administrative konsekvenser

11.1.1 Innledning

Vedtakelse av lovforslaget forutsetter ikke i seg selv administrative endringer. Reformens forventete «lyskastereffekt» gjør det imidlertid naturlig å vurdere om forvaltningen og domstolene er tilstrekkelig rustet til å forholde seg til at menneskeretts konvensjonene hyppigere kommer i fokus.

Når det gjelder forvaltningen, er det særlig spørsmål om hvordan man kan sikre at det tas hensyn til konvensjonenes krav i lovforberedelsesprosessen, enkeltsaksbehandling og budsjettprosessen. Det er også et spørsmål om økende fokus på menneskerettskonvensjonene skaper merarbeid som nødvendiggjør flere stillinger.

Med tanke på domstolene er spørsmålet om domstolene er rede til å møte en økende mengde saker hvor det påstås at menneskerettighetene er krenket. Dette har nær forbindelse med spørsmålet om tilgang til domstolene i saker om krenkelse av menneskerettskonvensjoner, jf kapittel 10 foran, og spørsmålet om behov for kompetanseheving og tilgang til rettskildene for dommere, som er behandlet i kapittel 9 foran.

11.1.2 Forvaltningen

Det administrative ansvar for at norsk rett er og anvendes i samsvar med de internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter som Norge er bundet av, vil som før ligge i det fagdepartement som saken ellers hører under. Som ansvarlig fagdepartement for utenrikspolitiske og folkerettslige spørsmål har Utenriksdepartementet det overordnete ansvar for at Norge overholder sine internasjonale forpliktelser. Justisdepartementet vil ha det administrative ansvaret for loven som inkorporerer menneskerettskonvensjoner.

Utenriksdepartementet har viktige rådgivende funksjoner overfor andre departementer når det gjelder Norges internasjonale menneskerettsforpliktelser, jf St meld nr 11 (1989-90) side 71. Også Justisdepartementet ser det som en oppgave å bidra til å sikre at den øvrige delen av forvaltningen er informert om og tar hensyn til menneskerettskonvensjonene. Utgangspunktet er imidlertid at hvert departement selv har ansvaret for at det tar hensyn til konvensjonenes krav i sin virksomhet.

11.1.2.1 Forberedelse av lovgivning

I kapittel 5.5 foran er det understreket at lovgiverne har ansvar å sikre at lovgivningen ikke strider mot menneskerettskonvensjonene. Det er derfor viktig med en grundig og uttrykkelig forhåndsvurdering av et lovforslags forhold til menneskerettskonvensjonene så langt dette er relevant. Men det er også viktig for den politiske debatten om et lovforslag at lovkonsipistenes vurdering av forholdet til menneskerettskonvensjonene kommer fram. Videre er det viktig for den som skal anvende loven at han eller hun der spørsmålet om motstrid oppstår, kan gå til lovforarbeidene for å undersøke hvordan lovgiverne har vurdert lovens forhold til konvensjonene. Det samme kan gjelde der det er spørsmål om et forvaltningsvedtak er ugyldig på grunn av menneskerettsstrid.

En vurdering av forholdet til menneskerettskonvensjonene bør foretas allerede på utredningsstadiet. Etter departementets syn bør alle som utarbeider lovforslag, vurdere om menneskerettskonvensjonene kan tenkes å legge begrensninger på myndighetenes valgfrihet på det aktuelle området. Er menneskerettighetene relevante, bør forholdet til menneskerettskonvensjonene behandles uttrykkelig.

Utvalg og andre utredere med juridisk kompetanse vil som regel kunne foreta de nevnte vurderingene selv. I enkelte tilfeller vil det kunne være behov for ekstern bistand. Der høringsnotater ol utarbeides av et departement, vil både Justisdepartementets lovavdeling og Utenriksdepartementets rettsavdeling i noen grad kunne bistå departementet. Også regjeringsadvokaten vil trolig kunne bistå andre statsetater med utredninger. I andre tilfeller vil det her, som på andre områder, være aktuelt at universitetsansatte, advokater og andre med særlig kyndighet får i oppdrag å bistå utrederne på dette punkt. Det kan i den forbindelse nevnes at Institutt for menneskerettigheter planlegger å bygge ut sin rådgivningsaktivitet. Dersom dette gjennomføres, vil instituttet trolig kunne ta slike oppdrag.

Det har vært tatt til orde for at det bør opprettes et enhetlig kontrollsystem for alle nye forslag til lover, forskrifter og lignende for å sikre at disse så langt som mulig samsvarer med menneskerettighetene - for eksempel ved å utpeke en egen ekspertgruppe (se kronikk i Aftenposten 12 juli 1996 av advokat Gro Hillestad Thune, Norges medlem av Den europeiske menneskerettskommisjon).

Departementet vil ikke gå inn for å utpeke et slikt ekspertpanel til å gjennomgå alle ferdige lovforslag før de oversendes til Stortinget, blant annet fordi tiden ofte er knapp og premissene lagt på dette stadiet i lovforberedelsesprosessen. Derimot bør lovforslag hvor menneskerettigheter kan tenkes å ha relevans, på høringsstadiet og eventuelt senere hvis det er skjedd omfattende endringer, bli forelagt minst én høringsinstans som har kunnskap om og interesse for menneskerettsspørsmål. Departementene bør være oppmerksomme på dette når høringsinstanser velges ut. Dessuten bør Justisdepartementets lovavdeling og Utenriksdepartementet ha et særlig ansvar i høringsrunden for å undersøke at forholdet til konvensjonene er tilstrekkelig utredet. Der det ikke er tilfelle, bør dette påpekes, og - i den grad kapasiteten tillater det - bør man tilby seg å bistå fagdepartementet med vurderingene av forholdet til menneskerettskonvensjonene. Etter omstendighetene bør Justisdepartementets lovavdeling, om nødvendig i samråd med Utenriksdepartementets rettsavdeling, også foreta en siste kontroll i forbindelse med sin lovtekniske gjennomgåelse av lovforslag.

11.1.2.2 Utøving av forvaltningsmyndighet

Det er klart allerede i dag at menneskerettskonvensjonene setter skranker for forvaltningens skjønnsutøving (se blant annet kjennelse i Rt 1994 side 1244 på side 1250). Ofte er det nettopp ved de valg forvaltningen treffer ved utøving av forvaltningsmyndighet, at det er viktig å være oppmerksom på de krav konvensjonene stiller. Menneskerettighetslovutvalget understreker i NOU 1993: 18 på side 180 at det er viktig at ledelsen i hvert forvaltningsorgan tar ansvar for at organet tilstreber å holde seg orientert om konvensjonenes krav på sitt eget felt, og at det fra samme hold også legges vekt på intern opplæring for å sikre dette. Departementet slutter seg til dette. Departementet vil også understreke at det aktuelle fagdepartement har et særlig ansvar for gjennom rundskriv eller på annen måte å orientere de som anvender en lov departementet har ansvar for, om de skranker konvensjonene setter for utøvelsen av myndighet på området.

Utvalget vurderte, men forkastet tanken om at det i hvert departement burde utpekes en person med særlig ansvar for departementets menneskerettsoppfølging. Utvalget mente tanken var lite realistisk. Departementet deler denne oppfatningen, men vil ikke se bort fra at det kan være hensiktsmessig i enkelte departementer å ha en slik menneskerettskoordinator. Dette må vurderes av det enkelte departement.

11.1.2.3 Budsjettarbeid

Menneskerettighetslovutvalget foreslo at det skulle nedfelles i en instruks fra regjeringen at statlige myndigheter skal ha plikt til å vurdere i hvilken grad menneskerettighetene fremmes og effektiviseres i forbindelse med sitt budsjettarbeid.

Samferdselsdepartementet, som er den eneste høringsinstans som har uttalt seg uttrykkelig om dette, går mot forslaget. Samferdselsdepartementet mener at slike pålegg i budsjettsammenheng, foruten ofte å være unødvendig arbeidsmessig belastende, vil trekke oppmerksomheten bort fra den budsjettmessige helhet. Dette kan føre til uønskede resultater.

Departementet går ikke inn for å instruksfeste en plikt til alltid å vurdere om menneskerettighetene fremmes og effektiviseres i budsjettarbeidet. Departementet vil imidlertid peke på at man i budsjettarbeidet må være oppmerksom på at konvensjonene stiller krav som vil ha betydning for budsjetteringen. F eks krever den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 6 (1) at saker for domstolene skal avgjøres innen rimelig tid. Dette kan få betydning ved tildeling av midler til domstolene.

11.1.2.4 Klagesaker for internasjonale organer

Som et ledd i arbeidet med å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett, er det besluttet å overføre det administrative hovedansvar for individklagesaker for Den europeiske menneskerettskommisjon og -domstol og for FNs menneskerettskomité til Justisdepartementet. Utenriksdepartementet vil fortsatt ha det administrative ansvar for behandlingen av statsklager.

I henhold til prosedyrereglene for Den europeiske menneskerettskommisjon og -domstol skal medlemsstatene være representert overfor disse organene ved en agent. Agenten representerer Norge overfor Kommisjonen og Domstolen, og henvendelser fra disse i anledning av en klagesak vil bli sendt direkte til agenten. Agenten kan selv utforme prosesskrift og forestå den muntlige prosedyre i klagesaken, eller overlate dette til andre. Regjeringsadvokat Sven Ole Fagernæs ble ved Justisdepartementets oppnevningsbrev 23 juli 1997 jf kgl res 18 juli 1997 oppnevnt til Norges faste agent.

De nærmere forutsetninger for utførelsen av vervet som agent, fremgår, foruten av prosedyreglene for Den europeiske menneskerettsdomstol og -kommisjon, av foredraget til den kongelige resolusjon 18 juli 1997 (se oppnevningsbrevet 23 juli 1997). Individklagesaker som agenten mottar, skal forelegges for det fagdepartement som saken etter norsk intern rett hører under og for Justisdepartementet og Utenriksdepartementet. Det vil i utgangspunktet høre under vedkommende fagdepartement å ta stilling til hvilket standpunkt Norge skal innta. Er det uenighet mellom flere departementer, vil saken kunne bli forelagt for regjeringen på vanlig måte. I individklagesaker forutsettes det at regjeringsadvokaten utformer prosesskrift og forestår muntlig prosedyre. For å fremme en rasjonell saksforberedelse kan regjeringsadvokaten overlate til andre utpekte advokater ved regjeringsadvokatembetet å utforme prosesskrift og forestå den muntlige prosedyre i individklagesaker.

Individklager til FNs menneskerettskomité vil i praksis bli behandlet på den samme måten som klager til Den europeiske menneskerettskommisjon.

Statsklagesaker som agenten mottar, skal oversendes til Utenriksdepartementet. Norges standpunkt til statsklagesaker vil bli behandlet i regjeringen etter innstilling fra Utenriksdepartementet i samråd med andre relevante fagdepartement. Det forutsettes at Utenriksdepartementet utformer prosesskrift og forestår den muntlige prosedyre i statsklagesaker.

Det konstitusjonelle ansvar for at norsk rett er og anvendes i samsvar med de internasjonale konvensjoner om menneskerettigheter som Norge er bundet av, ligger som før hos statsråden i det fagdepartement som saken ellers hører under. Det konstitusjonelle ansvaret for regjeringsadvokatens generelle utøvelse av agentfunksjonen ligger hos justisministeren. Det konstitusjonelle ansvar for statsklagesaker ligger som før hos utenriksministeren.

11.1.2.5 Er det behov for flere stillinger?

Regjeringsadvokaten peker i sin høringsuttalelse på at både forvaltningen og regjeringsadvokaten vil merke virkningene av reformen i forbindelse med saker for nasjonale domstoler og gjennom økt interesse for de internasjonale konvensjonsorganene.

En generell styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett er et viktig mål for Regjeringen. Loven om inkorporering av menneskerettskonvensjoner er et sentralt middel til dette. Andre gjennomføringstiltak er beskrevet i NOU 1993: 18 kapittel 13, jf kapittel 9 foran. Regjeringen vil fremme en handlingsplan om gjennomføring av menneskerettigheter. En må gjøre regning med at disse tiltakene vil føre til økt fokusering på menneskerettigheter i tiden framover. Dette kan på sikt nødvendiggjøre en viss økning i bemanningen i forvaltningen. Behovet vil måtte vurderes konkret på grunnlag av erfaring i den enkelte forvaltningsgren når loven har virket en stund.

Som det fremgår i kapittel 10.1.2 over, tas det i tillegg til Utenriksdepartementets etablerte rådgivningsfunksjoner også sikte på at Justisdepartementets lovavdeling skal spille en mer aktiv rolle når det gjelder å påse at det tas hensyn til menneskerettskonvensjonenes krav i forbindelse med lovgivning på andre departementers område. Det er trolig at regjeringsadvokaten i fremtiden også i større grad enn i dag vil bistå andre statsetater med rådgivning og utredninger om menneskerettsspørsmål.

Bortsett fra i straffesaker vil det være regjeringsadvokaten som på statens vegne fører saker for norske domstoler hvor menneskerettskonvensjoner blir påberopt. Som nevnt i kapittel 10.1.2.4, vil det også være regjeringsadvokaten som opptrer på statens vegne i individklagesaker mot Norge ved de internasjonale konvensjonsorganene. Dersom saksutviklingen for øvrig ikke endrer seg vesentlig, og konsekvensene av inkorporeringen ikke blir drastiske, vil regjeringsadvokaten i overskuelig fremtid kunne håndtere den økte saksmengden med dagens ressurser. Det foreslås derfor ikke en styrking av embetet i forbindelse med inkorporeringsloven. Dersom saksutviklingen gjør det nødvendig, vil man imidlertid komme tilbake til spørsmålet.

11.1.3 Domstolenes arbeidsbyrde

Menneskerettighetslovutvalget mener det er usikkert om det etter vedtakelsen av inkorporeringsloven vil bli flere søksmål, og om det i så tilfelle vil være årsakssammenheng mellom reformen og økningen. Det peker på at konvensjonene allerede påberopes i økende grad. Oftest er det antakelig også slik at konvensjonene vil bli påberopt i saker som i alle fall ville kommet for retten (NOU 1993: 18 side 183).

Norges Kristelige Juristforbund antar imidlertid at det i en overgangsperiode vil fremmes ugrunnete søksmål.

Regjeringsadvokaten mener også at en realistisk vurdering av reformen tilsier at den vil føre til at antall søksmål og arbeidskrevende anførsler øker. Regjeringsadvokaten peker i den forbindelse på følgende:

«Reformen må anses å være egnet for å nå det mål utvalget har satt opp, nemlig å styrke menneskerettighetenes stilling i norsk rett.

Regjeringsadvokatens syn er som nevnt at reformen vil medføre at kontrollen med nasjonal lovgivning vil økes og intensiveres.

I alle saker hvor menneskerettighetskonvensjonene påberopes, medfører det betydelig ekstraarbeid for advokater og dommere. Det er her nok å peke på at det etterhvert foreligger en nokså omfattende praksis fra konvensjonsorganene som behandler individuelle klager og for øvrig en omfattende nasjonal og internasjonal litteratur vedrørende menneskerettighetsspørsmål. I det alt vesentlige er dette materialet forfattet på engelsk.

Regjeringsadvokaten må for øvrig bemerke at erfaringene hittil dessverre ikke underbygger utvalgets antakelse om at advokatene vil utføre en viktig silingsoppgave og dermed avdempe risikoen for ugrunnede søksmål hvor det påstås krenkelser av menneskerettighetskonvensjoner (utredningen side 87). Man har sett at private advokater ofte befordrer søksmål og arbeidskrevende anførsler som man vanskelig kan tenke seg at klienten selv ville tatt initiativet til og som det etter statens syn ikke har vært grunnlag for å fremme. I tillegg er det jo rimelig å anta at en advokat - som først og fremst skal ivareta klientens interesser - vil anse det riktigst å fremme en anførsel om strid med menneskerettighetskonvensjoner dersom løsningen for ham synes usikker. Dersom våre domstoler virkelig intensiverer omfanget av prøvingen av intern lovgivning mot menneskerettighetskonvensjonene, vil det således måtte antas at antall søksmål og arbeidskrevende anførsler øker. At rettighetenes innhold i seg selv er uklare vil antagelig bidra til en slik økning.»

Departementet ser ikke bort fra at det kan skje en økning av saker hvor menneskerettighetene påberopes som en direkte følge av reformen. Det er imidlertid liten grunn til å anta at det vil være tale om en økning av et slikt omfang at det er behov for å tilføre domstolene nye stillinger. Skulle dette vise seg ikke å være riktig, får man komme tilbake til det når loven har virket en stund.

11.2 Økonomiske konsekvenser

Menneskerettighetslovutvalget fastslo at vedtakelse av utvalgets grunnlovs- eller lovforslag isolert sett ikke ville få nevneverdige økonomiske konsekvenser. Derimot ville en del av de andre tiltakene som utvalget mente burde settes i verk i forbindelse med inkorporeringsloven, koste penger (NOU 1993: 18 side 183-184).

Utvalget foreslo at det i forbindelse med reformen ble satt av midler som kunne brukes til å styrke menneskerettighetene i norsk rett. Det skrev (NOU 1993: 18 side 184):

«Reformen kan [...] føre til at menneskerettighetene kommer særlig i fokus, og til at de tilbud som allerede eksisterer med hensyn til informasjon og opplæring, blir etterspurt i større grad. Det kan også oppstå behov for nye tilbud. Etter utvalgets oppfatning ville det i en slik situasjon være en fordel om det fantes midler som var øremerket til tiltak for å styrke menneskerettighetene i norsk rett - en sum bevilget i forbindelse med reformen. Etter søknad kunne midlene brukes til å fornye bibliotekers litteratursamlinger, styrke frivillige organisasjoners informasjonsarbeid, arrangere kurs og seminarer for aktuelle yrkesgrupper (f eks forvaltningstjenestemenn, dommere, politi, fengselstjenestemenn, lærere, journalister osv), finansiere studiepermisjoner mv. En slik ordning måtte komme i tillegg til mer permanente tiltak som allerede er iverksatt eller kan bli iverksatt.

Hvis slike budsjettmidler avsettes, vil man kunne øke effektiviteten av reformen og avhjelpe eventuelle problemer som måtte følge av at konvensjonene fortsatt for mange representerer ukjent rettsstoff.

Det minnes forøvrig om at det oftest er rimeligere for norske myndigheter om menneskerettighetsbrudd blir avverget eller oppdaget på et tidlig tidspunkt, enn om det skjer brudd som fører til at saker bringes inn for de internasjonale tilsynsorganer. Støtte til tiltak for å styrke kunnskap om menneskerettighetene vil derfor kunne bidra til å spare offentlige utgifter.»

Departementet er enig med Menneskerettighetslovutvalget i at lovforslaget isolert sett neppe får nevneverdige økonomiske konsekvenser. Departementet er også enig med utvalget i at det hadde vært ønskelig at det ble stilt midler til rådighet for tiltak som vil lette gjennomføringen av loven. Departementethar som nevnt i kapittel 9.2.2.5 i forbindelse med lovforslaget bevilget midler til en samlet publikasjon av sammendrag av dommer fra Den europeiske menneskerettsdomstolen. For øvrig vil denne type spørsmål bli vurdert i forbindelse med den ordinære budsjettbehandling.