5 Behovet for grønn omstilling medfører overgangsrisiko for beslutningstakere og for samfunnet

Den økende forståelsen av det globale omfanget av tap og forringelse av natur og konsekvensene for samfunnet, fører til at flere ser behovet for en omstilling av samfunnet der vi tar mer hensyn til natur. Oppfølging av naturavtalen og EUs grønne giv, som ble lagt fram av EU-kommisjonen i 2019, krever at vi beveger oss fra et samfunn basert på å omforme naturen til et samfunn som omformer seg selv, for å kunne møte befolkningens behov innenfor naturens tålegrenser. Dette vil være nødvendig for en grønn omstilling og det grønne skiftet.1

Rammevilkårene for en aktør vil inkludere alt fra lovfestede krav og bestemmelser til endringer i folks holdninger som kan få betydning over tid. Myndighetene setter rammene for hvordan økonomisk og annen aktivitet påvirker natur i Norge. Dette gjøres gjennom politiske vedtak og innføring av reguleringer og andre virkemidler. Endringer i den globale, europeiske og nasjonale naturpolitikken kan legge begrensninger på virksomheters påvirkning på og bruk (avhengighet) av natur. Dette utgjør usikkerhet og overgangsrisiko for aktører i Norge.

Utvalget har lagt til grunn at forslag om en effektiv og helhetlig politikk for å oppfylle naturavtalen, inkludert konkrete tiltak inn mot relevante sektorer og næringer, kommer i den nasjonale handlingsplanen og stortingsmeldingen som skal legges fram i 2024. Det tilsier at det kan forventes strammere reguleringer av de negative påvirkningene på natur vi så på i kapittel 3, og andre tiltak for å ta bedre vare på naturen. På den annen side kan andre forhold medføre svekkelse i dagens virkemidler, noe som i så fall kan gi seg utslag i økt fysisk naturrisiko, både for de enkelte aktørene og samfunnet som helhet.

Mange av endringene framover vil skje gjennom endrede krav og forventninger fra finansnæringen og investorer. Dette skyldes både nye krav fra myndighetene, inkludert ny regulering fra EU, og en økende erkjennelse av naturrisiko hos finansnæringen. Målet er at kravene og forventningene skal bidra til en dreining mot mer bærekraftige investeringer og løsninger, og redusere faren for feilinvesteringer og faren for at kapital blir investert og innelåst i ikke bærekraftig virksomhet.

Rammevilkår kan vurderes på flere nivå, fra globale megatrender til endringer i et lokalsamfunn. Kapittel 5.1 ser på internasjonale rammevilkår for norsk politikk og kapittel 5.2 ser på norske myndigheters regulering og andre nasjonale rammevilkår. Utvalget har ikke hatt kapasitet til å gå nærmere inn i hva som kan komme av endringer i rammevilkår i form av endret politikk i andre land (utover i EU), eller gjennom teknologiutvikling, endringer i markedsforhold og endringer i folks holdninger. Dette omtales derfor bare kort i kapittel 5.3.

Usikkerheten om hvilke endringer som kommer er betydelig, og utfallsrommet er stort. Det vil variere mellom aktører hva som vil utgjøre de mest vesentlige endringene for deres virksomhet. Dette kapittelet viser ulike typer rammevilkår hvor det kan komme vesentlige endringer framover. Omtalen søker å være på et overordnet og prinsipielt nivå, og må ikke leses som noen full oversikt over mulig virkemiddelbruk knyttet til forvaltning av natur. Oppmerksomhet om hva som kan komme, vil uansett være mye bedre enn å «stikke hodet i sanden».

Kapittelet ser på krav og rammevilkår som på ulike vis gjelder forvaltning av natur. Kapitlene 8 og 9 vil se på krav som gjelder for vurdering og håndtering av naturrisiko. Noen virkemidler dekker begge deler og vil derfor bli omtalt flere steder. Det gjelder spesielt plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven.

Dette kapittelet går ikke inn på kriser og storskala hendelser som går utover det som vanligvis vurderes som rammevilkår. Eksempler kan være utenriks- eller sikkerhetspolitiske hendelser som påvirker norske aktører og aktuelle verdikjeder, som for eksempel handelskonflikten med Kina og krigen i Ukraina, globale helsehendelser, som for eksempel koronapandemien, og andre større globale forhold som påvirker Norge som en liten og åpen økonomi. Konsekvenser av slike forhold vil bli omtalt i kapittel 7 om naturrisiko på nasjonalt nivå.

5.1 Internasjonale rammevilkår er styrende for norsk politikk

5.1.1 Drivkrefter og utviklingstrekk

Internasjonalt regelverk og samarbeid på naturområdet har betydning for norske virksomheters virkning på natur. Den viktigste påvirkningskanalen vil være gjennom føringer for politikk og nye reguleringer både i Norge i andre land. Det globale myndighetssamarbeidet mellom land vil også bli påvirket av og plukket opp av sivilsamfunnet og næringslivet, og kan dermed påvirke adferd og holdninger og si noe om strømninger og utviklingstrekk. Samtidig vil politikken i demokratier, som det norske følge av vurderinger og preferanser i befolkningen.

Det internasjonale samarbeidet på naturområdet har utviklet seg mye de siste femti årene, og mange internasjonale avtaler og samarbeidsorganer har kommet på plass. Det har kommet en lang rekke avtaler på miljøfeltet, knyttet både til klima, natur og forurensning. Videre har det kommet på plass arenaer for utvikling av kunnskapsgrunnlaget, inkludert klimapanelet og naturpanelet. Miljø har også blitt stadig mer vektlagt i viktige internasjonale fora, slik vi blant annet har sett for FN, OECD og EU.

Tross økende innsats greier imidlertid ikke verdenssamfunnet å oppfylle avtalte mål. Ingen av de globale Aichi-målene om å stoppe tap av natur ble fullt ut nådd.2 Vi er også langt unna å oppfylle målene i Parisavtalen.3 Innmeldte nasjonale forpliktelser på klimakutt tilsier en global oppvarming på nærmere 3°C i år 2100. Det finnes likevel noen lyspunkt. For eksempel ser det ut til at vi gjennom internasjonalt samarbeid vil klare å restaurere klodens beskyttende ozonlag i år 2065. Det er viktig for både helse, matproduksjon og natur.

En generell trend er at internasjonalt samarbeid i økende grad søker integrerte løsninger på aktuelle utfordringer, for eksempel naturtap og klimaendringer, og naturtap og fattigdomsbekjempelse. Det internasjonale samarbeidet har sett stadig mer på hva natur og naturtap betyr for menneskers økonomi, velferd og sikkerhet. Denne trenden speiler seg også i kunnskapsgrunnlaget for internasjonalt samarbeid, hvor vi ser at landene i økende grad ber panelene komme med integrert kunnskap til støtte for politikkutvikling, og at det er økende samarbeid, for eksempel mellom Naturpanelet og Klimapanelet. For eksempel er Naturpanelet i gang med en større utredning om koblinger mellom naturmangfold, mat, vann, helse og klima/energi. Utredningen skal ferdigstilles i løpet av 2024.4 Et annet eksempel er hvordan europeisk og global forskning og forvaltning har gått fra å se på matsikkerhet isolert til å se bredt på koblinger mellom mat og miljø, og på risiko knyttet til hele matsystemet.

For Norge har EU i mange tiår betydd mye for utvikling av politikk, og det er utviklet omfattende og ambisiøse målsettinger knyttet til EUs grønne giv. Sentrale områder for dette er utviklingen mot en grønnere finansnæring og mot en mer sirkulær økonomi.

5.1.2 Globale og regionale avtaler forplikter Norge

Diskusjoner om miljø- og naturrelaterte problemstillinger starter i noen tilfeller tidligere internasjonalt enn nasjonalt. Det er derfor viktig å følge med på hva som blir tatt opp på internasjonale arenaer, for å se hva som kan bli vesentlig framover. Det kan imidlertid ta lang tid før økte ambisjoner nedfelles i eventuelle avtaler og forpliktelser. Resultatene av det internasjonale miljøsamarbeidet vil uansett avhenge av hvorvidt og hvordan landene faktisk følger opp og iverksetter tiltak. Mange miljøavtaler har ikke systemer for kontroll og etterlevelse, og mye er nedfelt i generelle målsettinger og i mindre forpliktende råd og veiledning.

Internasjonalt samarbeid er nødvendig

Internasjonalt samarbeid er nødvendig for å løse utfordringene med tap og forringelse av natur som ble presentert i kapittel 3. Mange globale miljøavtaler med tilhørende folkerettslige forpliktelser og politiske mål har kommet på plass siden FNs første miljøkonferanse ble avholdt i Stockholm i 1972. Konvensjonen om biologisk mangfold (CBD) ble vedtatt under miljø- og utviklingskonferansen i Rio de Janeiro i 1992, sammen med klimakonvensjonen (UNFCCC) og konvensjonen mot ørkenspredning (CCD).

I 2015 vedtok FN et sett med bærekraftsmål som skulle gjelde fram til år 2030.5 Målene er universelle og gjelder for alle land. Bærekraftsmålene er en bekreftelse og oppfølging av bærekraftsbegrepet fra Brundtlandkommisjonens rapport i 1987, hvor sammenhengen mellom økologi, økonomi og sosiale forhold ble understreket. Målene 14 (livet i havet) og 15 (livet på land) er eksplisitt koblet til tilstand og utvikling i naturen.

Bærekraftsmeldingen som ble lagt fram av Solberg-regjeringen i 2021 inneholder en plan for hvordan Norge skal nå FNs bærekraftsmål.6 Meldingen gjennomgår de 17 bærekraftsmålene og de 169 delmålene og beskriver utfordringene for Norge og regjeringens politikk på disse områdene. Statistisk sentralbyrå viser på sine nettsider hvordan Norge som land følger opp de globale indikatorene for bærekraftsmålene.7 Regjeringen Støre har varslet at en ny stortingsmelding om bærekraftsmålene skal legges fram i 2024. Den skal vektlegge de bærekraftsmålene hvor Norge har lavest grad av måloppnåelse, som høyt materielt forbruk, store klimagassutslipp og tap av natur.8

Internasjonalt samarbeid er viktig for å danne et mest mulig felles kunnskapsgrunnlag, både for internasjonale avtaler og for oppfølging i de enkelte landene. På naturområdet er Naturpanelet særlig viktig, se omtale i Boks 3.1.

Boks 5.2 Det globale Kunming-Montreal-rammeverket for naturmangfold – naturavtalen

Bakgrunn for rammeverket

Bakgrunnen for rammeverket er at naturmangfoldet er fundamentet for menneskers livskvalitet, en sunn planet og økonomisk velferd for alle mennesker. Vi er avhengige av naturmangfold for å leve et godt liv i balanse og harmoni med «Moder jord». Vi er avhengige av naturmangfoldet for å få mat, medisiner, energi, ren luft og rent vann, og naturmangfold beskytter mot naturkatastrofer, er en kilde til rekreasjon og kulturell inspirasjon og understøtter alt liv på jorden.

Rammeverket bygger på kunnskap landene bestilte fra Naturpanelet gjennom den globale hovedrapporten om naturens tilstand fra 2019, på gjennomgangen av Aichi-målene fra 2020¹ og andre vitenskapelige dokumenter, som viser at naturmangfoldet forringes over hele verden og raskere enn noen gang tidligere i menneskehetens historie, til tross for innsatsen som alt gjøres.

Formål med rammeverket

Formålet med rammeverket er å påskynde, muliggjøre og oppildne til en umiddelbar og gjennomgripende innsats fra regjeringer, samt regionale og lokale myndigheter, med involvering fra hele samfunnet. Dette for å stanse og reversere tapet av naturmangfold og oppnå de resultatene som er fastsatt i rammeverkets visjon, oppdrag, hovedmål og mål, og dermed bidra til å nå de tre målsetningene i konvensjonen om biologisk mangfold og dens protokoller.

Hensyn ved gjennomføring

Ved gjennomføringen av rammeverket skal det tas hensyn til blant annet urfolks og lokalsamfunns bidrag og rettigheter, forskjellige verdisystemer, medvirkning fra alle myndigheter og hele samfunnet, en menneskerettsbasert tilnærming, likestilling, vitenskap og innovasjon, rettferdighet mellom generasjoner og naturmangfold og helse.

Rammeverket er et bidrag til å nå målene i 2030-agendaen for bærekraftig utvikling. Det er bygd opp rundt en endringsteori som anerkjenner at det kreves umiddelbar politisk handling på globalt, regionalt og nasjonalt nivå for å stanse og reversere tapet av natur.

Rammeverkets visjon og mål mot 2050

Rammeverkets visjon er en verden i harmoni med naturen: «I 2050 er naturmangfoldet verdisatt, bevart, restaurert og bærekraftig brukt på en måte som vedlikeholder økosystemtjenester, opprettholder en sunn planet og gir livsviktige goder til alle mennesker.» Rammeverket har fire langsiktige hovedmål knyttet til denne 2050-visjonen.

Forstørr bilde

Figuren gir en oversikt over de fire overordnede målene i naturavtalen og de fleste av de 23 handlingsrettede globale målene, og illustrerer hvordan de kan ses i sammenheng. Naturavtalen har fire mål om hvor og hvordan vi skal gå fram for å bevare og restaurere naturen, fire mål om hvilke andre påvirkninger vi må unngå for at vi skal lykkes med å stoppe tapet av natur, fem mål om hvordan verdens befolkning må sikres tilgang til naturgoder og økosystemtjenester, og ti mål om hvordan samfunnet, inkludert myndigheter, næringslivet, og befolkningen, skal sette disse målene ut i handling. Noen av målene er kvantitative og tidfestet, mens andre ikke er det.

¹ https://www.uib.no/cesam/159847/jukselapp-til-den-globale-kunming-montr%C3%A9al-naturavtalen.

Kilde: Vigdis Vandvik, Universitetet i Bergen¹

Mål mot 2030 om å redusere trusler mot naturmangfold

Målene 1 til 8 er knyttet til å redusere trusler mot naturmangfold. De fire første handler om hvordan vi skal stoppe tapet av natur gjennom å ta naturhensyn i arealplanlegging, restaurering og vern. Disse målene handler altså om det Naturpanelet har identifisert som den største trusselen mot naturen – arealbruksendringer. Her gjengis de tre første av disse målene.

MÅL 1: Sikre at alle arealer er omfattet av deltakende og helhetlig arealplanlegging som inkluderer hensyn til naturmangfold og/eller effektive forvaltningsprosesser som tar tak i arealbruksendringer på land og i hav, slik at tapet av arealer som er viktige for naturmangfold, inkludert økosystemer med god økologisk tilstand, nærmer seg null innen 2030, samtidig som urfolks og lokalsamfunns rettigheter respekteres.

MÅL 2: Sikre at det innen 2030 er iverksatt effektiv restaurering av minst 30 prosent av arealene med forringede økosystemer på land, i elver og innsjøer, langs kysten og i havet, for å forbedre naturmangfold og økosystemfunksjoner og -tjenester samt økologisk tilstand og sammenheng.

MÅL 3: Sikre og legge til rette for at innen 2030 er minst 30 prosent av arealene på land og i elver og innsjøer, og av arealene langs kysten og i havet, spesielt områder som er særlig viktige for naturmangfold og økosystemfunksjoner og -tjenester, effektivt bevart og forvaltet gjennom økologisk representative, godt sammenhengende og rettferdig forvaltede systemer av verneområder og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak, med anerkjennelse av urfolksområder og tradisjonelle områder der det er aktuelt, og integrert i større landskaper og sjø- og havområder, samtidig som det sikres at all bærekraftig bruk, der dette er aktuelt i disse områdene, fullt ut er i samsvar med bevaringsformål, og at urfolks og lokalsamfunns rettigheter anerkjennes og respekteres, herunder rettighetene til deres tradisjonelle områder.

Målene 4 til 8 tar tak i de andre påvirkningsfaktorene Naturpanelet identifiserte blant de fem største truslene mot naturen, arealbruksendring av land- og sjøområder, høsting og overbeskatning, klimaendringer, forurensning, og invaderende eller fremmede arter.

Målene 9 til 13 handler om å oppfylle menneskers behov gjennom bærekraftig bruk og fordeling av fordeler. De omhandler blant annet forvaltning og bruk av viltlevende arter, bærekraftig jordbruk, akvakultur, fiskeri og skogbruk, om å sikre befolkningen tilgang til naturgoder og økosystemtjenester, inkludert i byer, og om rettferdig fordeling av fordeler som følger av utnyttelse av genetiske ressurser. Disse målene bygger på kunnskap fra Naturpanelets rapporter om hvor avhengige vi er av naturens bidrag til mennesker, og vil være viktige for å motivere befolkningen til å godta de innstrammingene som vil være nødvendige for å oppnå de første åtte målene.

Målene 14 til 23 er knyttet til verktøy og løsninger for gjennomføring og integrering. Disse målene er på mange måter en oppskrift på de endringene vi trenger for at samfunnet skal greie å oppnå de første femten målene. Denne delen av naturavtalen tar tak i reguleringer, økonomiske virkemidler, og adferd, og den ansvarliggjør myndigheter, næringsliv, og privatpersoner. Målene har en tydelig agenda i retning av rettferdighet og fordeling, og handler blant annet om å sikre urfolk og lokalsamfunn, kvinner og barn, og å mobilisere økonomisk støtte til fattige land. Også disse målene er basert på kunnskap fra Naturpanelet og andre kilder. Mobilisering og åpen deling av kunnskap, og transparent rapportering, er behandlet i egne mål. Flere av målene er direkte relevante for arbeid med naturrisiko, som for eksempel målene 14, 15 og 18:

MÅL 14: Sikre at naturmangfoldet og dets mange verdier integreres fullt ut i politiske prosesser og regelverks-, planleggings- og utviklingsprosesser, strategier for å utrydde fattigdom, konsekvensutredninger av overordnede planer, konsekvensutredninger av tiltak og prosjekter og eventuelt nasjonalregnskaper, innenfor og på tvers av alle myndighetsnivåer og sektorer, særlig dem som har betydelige konsekvenser for naturmangfold, og gradvis tilpasse all relevant offentlig og privat virksomhet samt skatter, avgifter og finansstrømmer til dette rammeverkets hovedmål og mål.

MÅL 15: Treffe juridiske, administrative eller politiske tiltak for å oppmuntre og tilrettelegge for næringslivet, og særlig sikre at store og transnasjonale selskaper og finansinstitusjoner

• regelmessig overvåker, vurderer og åpent opplyser om sine risikoer, sin avhengighet og sin påvirkning knyttet til naturmangfold, inkludert med krav til alle store og transnasjonale selskapers og finansinstitusjoners virksomhet, forsynings- og verdikjeder og porteføljer,

• gir forbrukere nødvendige opplysninger for å fremme bærekraftige forbruksmønstre,

• rapporterer om etterlevelse av gjeldende regelverk og tiltak for tilgang og fordeling av fordeler, der det er relevant, for i økende grad å redusere negative konsekvenser for naturmangfold, øke positive virkninger, redusere naturrelatert risiko for virksomheter og finansinstitusjoner, og fremme tiltak for å sikre bærekraftige produksjonsmønstre.

MÅL 18: Innen 2025 identifisere og, innen 2030 eliminere, gradvis avskaffe eller endre insentiver, herunder subsidier, som er skadelige for naturmangfold, på en forholdsmessig, rettmessig, rettferdig, effektiv og likeverdig måte, samtidig som disse insentivene gradvis og i betydelig grad reduseres med minst 500 milliarder amerikanske dollar per år innen 2030, der man starter med dem som er mest skadelige, og der de positive insentivene for bevaring og bærekraftig bruk av naturmangfold trappes opp.

Målene 16 og 19-23 er knyttet blant annet til bærekraftig forbruk og matsvinn, biosikkerhet og bioteknologi, økte finansielle ressurser, kapasitetsbygging, vitenskapelig samarbeid og innovasjon, tilgjengelighet til data og informasjon og fullverdig, likeverdig, inkluderende og effektiv representasjon og deltakelse.

¹ CBD (2020).

² Se https://www.regjeringen.no/no/tema/klima-og-miljo/naturmangfold/innsiktsartikler-naturmangfold/det-globale-kunming-montreal-rammeverket-for-naturmangfold-naturavtalen/id2987476/. På denne siden finnes blant annet lenke til en norsk oversettelse av avtalen.

Kilder: Naturavtalen og Klima- og miljøverndepartementets temaside om naturavtalen²

Det nye globale rammeverket for natur angir mål mot 2030 og 2050

Et nytt globalt rammeverk og nye globale mål for naturmangfold ble vedtatt under partsmøtet til biomangfoldkonvensjonen i Montréal i desember 2022. Boks 5.1 gir mer informasjon om de konkrete målene i den nye avtalen. Rammeverket for natur er ikke juridisk bindende, men vil ha normativ effekt, blant annet fordi landene under konvensjonen skal utarbeide nasjonale strategier og handlingsplaner om naturmangfold.

Naturavtalen legger opp til at landene innen neste partsmøte i 2024 skal legge fram nasjonale handlingsplaner for naturmangfold i overensstemmelse med naturavtalen og dens globale mål. Regjeringen Støre har varslet at den vil følge opp fra norsk side med å lage en ny handlingsplan for naturmangfold og legge fram en melding for Stortinget 2024. Der skal regjeringen vise hva Norge vil gjøre for å bidra til å nå de globale målene. Den forrige norske handlingsplanen «Natur for livet» ble lagt fram for Stortinget i 2015.

Regjeringen har fått og skal få mange innspill om hvordan naturavtalen bør følges opp i Norge. Blant annet blir det gjennomført innspillsmøter for å involvere sivilsamfunn, ungdom, urbefolkning og lokalsamfunn, organisasjoner og næringsliv, i arbeidet med stortingsmeldingen. Omfanget av mulige endringer som foreslås er illustrert i Boks 5.3 om innspill fra sju miljøorganisasjoner i juni 2023.

Sametinget har i et innspill fra september 2023 gjort rede for forhold de mener regjeringen bør ta hensyn til når naturavtalen skal følges opp i Norge. De peker blant annet på at den tradisjonelle samiske naturbruken er basert på et verdisyn som vektlegger respekt for menneskets totale avhengighet av naturen, og på at tradisjonell samisk bruk er det beste vernet for naturmangfoldet. Sametinget sier også at grønn omstilling ikke kan skje på bekostning av samisk kultur og næringer, eller på bekostning av naturmangfoldet og økosystemer i tradisjonelle samiske områder som danner grunnlaget for denne kulturen.9

Miljødirektoratet og en rekke statlige etater har oppdrag knyttet til blant annet å dokumentere status i dag på områder som omfattes av avtalen, og til å vurdere og anbefale mulige tiltak som kan bidra til norsk oppfølging av avtalen.

Mange globale og regionale avtaler er knyttet til natur

Norske myndigheter, sivilsamfunnet og næringsaktører deltar aktivt i en rekke internasjonale prosesser, og utnytter flere kanaler for å påvirke den globale miljøtilstanden. Gjennom internasjonale avtaler og forhandlinger samarbeider land på en rekke områder som er viktige for miljøet. Der det lages folkerettslig forpliktende avtaler vil disse sette rammer for hvordan nasjonale myndigheter må møte og løse miljøutfordringer. I tillegg blir det vedtatt politiske mål om ambisjonsnivå og utviklet faglige råd og anbefalinger om hva landene kan og bør gjøre i sin politikk og forvaltning.

Mange av avtalene som er inngått er innrettet mot å begrense de fem påvirkningsfaktorene Naturpanelet har identifisert, og som vi så på i kapittel 3. Det gjelder for eksempel avtalene for å redusere klimagassutslippene (Parisavtalen og klimakonvensjonen) avtaler for å redusere forurensning fra produksjon og bruk av miljøgifter (Stockholmskonvensjonen og Minimatakonvensjonen) og avtalen for å redusere påvirkning fra fremmede arter i ballastvann (ballastvannkonvensjonen).

Det pågår løpende et arbeid med å utvikle avtaler for å redusere påvirkning på naturen. Et eksempel er at det i februar 2023 ble enighet om en ny avtale under FNs havrettskonvensjon om bevaring og bærekraftig bruk av marin biodiversitet i havområder utenfor nasjonal jurisdiksjon. Avtalen kan bli et viktig verktøy for å opprette marine verneområder og andre områdebaserte forvaltningstiltak i internasjonale havområder. Dette skal bidra til det globale målet om å beskytte 30 prosent av havet. Et annet eksempel er arbeidet som skjer i regi av FNs miljøprogram med å utvikle en global avtale for å redusere miljøskadene som følger av plastforsøpling. En nordisk rapport fra september 2023 viser at nye globale regler kan redusere plastforurensningen med 90 prosent, ny plastproduksjon med 30 prosent og stanse økningen av CO₂-utslipp årlig innen 2040.10

I tillegg jobbes det med å integrere og videreutvikle samarbeid på områder hvor avtaler er etablert. Et eksempel på dette er at det i september 2023 ble vedtatt et nytt globalt rammeverk for kjemikalier, som skal bidra til å redusere utslipp av helse- og miljøskadelige stoffer. Det nye rammeverket integrerer globale avtaler som regulerer noen kjemikalier, og legger til rette for samarbeid om flere helse- og miljøfarlige stoffer.11

Flere FN-organisasjoner er sentrale arenaer for diskusjoner og samarbeid rundt bevaring og bærekraftig bruk av natur. Et eksempel på det er FNs organisasjon for landbruk, mat og ernæring (FAO), hvor det jobbes med naturutfordringer knyttet blant annet til jordbruk, skogbruk, fiske og genetiske ressurser. Noe av dette er nedfelt i egne globale avtaler.

Det samarbeides løpende under flere avtaler som gjelder konkrete problemstillinger knyttet til bevaring av natur, for eksempel konvensjonen om våtmarker (Ramsarkonvensjonen) og konvensjonen om trekkende arter (Bonnkonvensjonen).

Både globalt, regionalt og bilateralt er det etablert et omfattende samarbeid om forvaltning og bærekraftig bruk av naturressurser, blant annet om fiskeriressurser, matvaresikkerhet og skog.12 Et sentralt eksempel på dette er samarbeid og avtaler om fiske. Norge deler opp mot 90 prosent av fiskeressursene vi høster med andre land. Forvaltningen av disse ressursene reguleres i stor utstrekning gjennom årlige fiskeriavtaler, som skal sikre at høstingen av fiskebestandene er bærekraftig.13

Miljøavtaler og handelsavtaler må ses i sammenheng

Det er viktig at målsettinger i miljøavtaler og handelsavtaler trekker i samme retning, og i beste fall forsterker hverandre. Det har de siste tiårene vært økende oppmerksomhet om at de globale klima- og miljøutfordringene må ses i sammenheng med internasjonale avtaler knyttet til internasjonal handel, investeringer og finanssektoren. Handel og investeringer kan øke presset på naturen og gi økte utslipp, men kan også bidra til å fremme mer bærekraftig produksjon og forbruk. Internasjonale handels- og miljøavtaler kan begrense Norges mulighet til å drive miljøpolitikk, eller kan innebære plikt til å drive politikk for å oppnå et bestemt mål. De to viktigste handelsavtalene er EØS-avtalen (se under) og regelverket knyttet til Verdens handelsorganisasjon (WTO).

5.1.3 Utviklingstrekk i EU og krav gjennom EØS-avtalen

Mange viktige krav og føringer kommer fra EU

EU er en pådriver i internasjonal klima- og miljøpolitikk og en viktig samarbeidspartner for Norge. En stor del av klima- og miljøpolitikken til EU blir innlemmet i norsk regelverk som følge av EØS-avtalen, blant annet regelverk på områder som avfall, produkt, kjemikalier og miljøgifter (REACH), industriutslipp, luftkvalitet og vannforvaltning. Norge deltar fullt ut i EUs klimakvotesystem, og Norge samarbeider med EU for å oppfylle klimamålet for 2030.14

Naturmangfold, landbruk og fiskeri er områder som i liten grad er omfattet av EØS-avtalen, og mye EU-regelverk på disse områdene er ikke gjeldende for Norge. På natursiden gjelder det blant annet EUs habitat- og fugledirektiver. Det gjøres imidlertid konkrete vurderinger for alt nytt regelverk som kommer, og nytt regelverk kan bli innført helt eller delvis. Samtidig er det mye regelverk som berører natur som er eller blir gjeldende for Norge, enten knyttet direkte til forvaltning av natur eller indirekte til rammevilkår rundt bruk og bevaring av natur. Eksempler på det første er vanndirektivet og regelverk knyttet til genmodifiserte organismer (GMO), mens eksempler på det siste er direktivet om bærekraftrapportering (CSRD) og miljøansvarsdirektivet.

EUs grønne giv har ambisiøse målsettinger knyttet til klima og natur

EUs grønne giv (European Green Deal) ble lagt fram av EU-kommisjonen i 2019. Det er en omfattende strategi for grønn vekst som skal løse utfordringer på klima og miljø på tvers av sektorer og politikkområder. Ambisjonene er et klimanøytralt EU innen 2050 med mindre forurensning, bedre beskyttelse av helse og miljø, økt livskvalitet, sunne økosystemer og bevaring av biologisk mangfold, og ren og sikker mat og energi. For å gjennomføre forpliktelsene, skal EU-kommisjonen jevnlig evaluere om målene og tiltakene oppnås.

Den grønne given er fulgt opp av flere konkrete strategier og planer, og under omtales noen av de antatt mest sentrale for naturområdet.15 EUs grønne giv har de siste årene gitt ny og strengere politikk på mange områder, selv om ambisjonene ofte har blitt redusert etter runder med medlemslandene og med ulike næringer og sektorer som blir berørt av forslagene. Nedenfor følger eksempler på hvor det jobbes med nytt regelverk og hvor det kan komme nye rammevilkår.

EU med ambisjon om å bevare og gjenopprette natur i Europa

EUs strategi for biomangfold ble lagt fram i 2020 for å oppfylle ambisjonen om å bevare og gjenopprette økosystemer og naturmangfoldet i Europa.16 Strategien inneholder 39 tiltak som omfatter forpliktende mål for vern, bevaring og restaurering av natur, og innføring av flere nye regelverk og økonomiske virkemidler. Strategien har også tiltak og mål knyttet til jordbruk og havforvaltning, med blant annet mål om redusert bruk av skadelige sprøytemidler og redusert bifangst i fiskeriene.

EU-kommisjonen la i 2022 fram et forslag til en ny lov (forordning) om restaurering av natur. Selv om over 80 prosent av habitatene i EU er vurdert til være i dårlig forfatning,17 har det vært vanskelig å bli enige om målene, tidsfristene og tiltakene i lovforslaget. Uenighetene blant medlemslandene har knyttet seg blant annet til konsekvensene for jord- og skogbruk, landenes handlingsrom, virkeområdet og tidsfrister. Det ble i november 2023 oppnådd politisk enighet om en ny lov (forordning). Det overordnede målet er å restaurere 20 prosent av EUs land- og havområder innen 2030 og å restaurere alle økosystemer som trenger restaurering innen 2050. Målene og tiltakene dekker både skog, jordbruksarealer, marine områder, ferskvann og urbane områder.

EU med høye mål om bærekraftige matsystemer

EUs strategi om «jord til bord» (Farm to Fork Strategy) ble lagt fram av EU-kommisjonen i 2020, og skal sikre overgangen til en mer rettferdig, sunn og miljøvennlig matkjede.18 Strategien skal sikre overgangen til et bærekraftig matsystem i EU for å ivareta matsikkerhet og bedre tilgangen til et sunt kosthold fra en sunnere planet.

Hele verdikjeden omfattes, det vil si produksjon, videreforedling, transport, distribusjon, og til slutt forbruk gjennom ernæring, helse og redusert matsvinn. Strategien tallfester flere ambisiøse mål som EU skal oppnå innen 2030, herunder redusere bruken av plantevernmidler med 50 prosent, redusere gjødselbruken med minst 20 prosent, og redusere salget av antimikrobielle midler til bruk på dyr og i akvakultur med 50 prosent. 25 prosent av jordarealet skal drives økologisk.

EU med fokus på bedre overvåking og forvaltning av jord og jordhelse

EU vedtok i 2021 en ny jordstrategi som setter mål, rammer og konkrete tiltak for å oppnå god jordhelse innen 2050. Strategien skal bidra til å nå flere av målene i EUs grønne giv, inkludert klimanøytralitet og sunne økosystemer. EU-kommisjonen la i juli 2023 fram et forslag til et nytt direktiv om overvåking og mer robust forvaltning av jord.19 Forslaget legger opp til at medlemslandene selv kan velge egnede virkemidler, men medlemslandene forventes å innføre tiltak for å bedre jordsmonnet og rydde opp i forurenset jord basert på vitenskapelige indikatorer, og et overvåkingssystem i EU for å følge med på utviklingen.

EU med fokus på bedre forvaltning av skog og på redusert avskoging

EU-kommisjonen la i 2021 fram en ny skogstrategi, som fokuserer på bevaring, restaurering og bærekraftig forvaltning av skog. Målet er å sørge for at skogene får god miljøtilstand og kan bidra til å bevare biologisk mangfold, nå klimamål, sikre sysselsetting og livsgrunnlag og støtte en sirkulær bioøkonomi. Strategien er viktig for å nå målet om 55 prosent reduksjon i klimagassutslipp i 2030 og karbonnøytralitet i 2050.

I 2021 presenterte EU-kommisjonen et forslag til nytt regelverk for å begrense avskoging og skogforringelse i EU. Forslaget til regelverk tar sikte på å sikre at produkter på det europeiske markedet ikke bidrar til global avskoging og skogforringelse, å redusere karbonutslipp til atmosfæren på grunn av forbruk og produksjon i EU og å ta hånd om ulovlig avskoging og skogforringelse, herunder avskoging som følge av produksjon av varer som soya, kjøtt, palmeolje, trevirke, kakao og kaffe.20

EU med klare mål om redusert forurensning og lavere klimagassutslipp

Som en oppfølging av EUs egne politiske målsettinger og av internasjonale avtaler på klima og forurensning har EU lansert en rekke mål og tiltak knyttet til redusert forurensning og lavere klimagassutslipp.

EUs mål om klimanøytralitet i 2050 er styrende for innholdet i den grønne given. EUs medlemsland har besluttet at EUs 2030-mål om å redusere klimagassutslipp skal forsterkes til minst 55 prosent, sammenlignet med utslipp i 1990. For å nå det nye målet la EU-kommisjonen i 2021 fram en rekke reviderte eller nye reguleringsforslag som en del av sin klimapakke «Klar for 55» (Fit for 55).21 En del av EUs forsterkede klimamål for 2030 er et nettomål som inkluderer utslipp og alt opptak av klimagasser i skog og andre landarealer (LULUCF). For å nå målet, må opptaket av klimagasser i skog og landarealer økes.

EUs handlingsplan for nullforurensning har som mål å fjerne all skadelig forurensning innen 2050. Dette skal skje ved å redusere forurensning til luft, vann og jord til nivåer som ikke lenger anses å være skadelige for helse og naturlige økosystemer. Planen dekker mange sektorer og er nært knyttet til andre strategier i den grønne given, som EUs kjemikaliestrategi, biomangfoldstrategien og handlingsplanen for sirkulær økonomi. Kjemikaliestrategien ble publisert i 2020 og er et viktig bidrag til den overordnede ambisjonen om nullforurensning og et giftfritt miljø under EUs grønne giv. Industriutslippsdirektivet er EUs verktøy for å regulere utslipp fra industrivirksomhet gjennom å stille krav til beste tilgjengelige teknikk (BAT).

EU med mange initiativ rundt bærekraftig finans

EU har satt i gang et omfattende arbeid for at finansnæringen og selskaper skal bidra til å nå langsiktige klima- og miljømål, med egne strategier og handlingsplaner knyttet til bærekraftig finans.22 EU-kommisjonen har lansert en rekke tiltak som skal bidra til å dreie kapital mot bærekraftige aktiviteter, håndtere finansiell risiko som følge av klimaendringer, miljø- og sosiale problemer, samt fremme åpenhet og langsiktighet i finansiell og økonomisk aktivitet.

Arbeidet kan grovt deles inn i to områder. Det første er utvikling av en felles forståelse av hva som er bærekraftig. Hovedkomponenten i dette er EUs taksonomi for bærekraftige økonomiske aktiviteter.23 I tillegg utvikler EU standarder og merkeordninger for finansielle produkter, herunder grønne obligasjoner. Disse bygger i stor grad på taksonomien. Det andre er strengere krav til rapportering av bærekraftinformasjon og håndtering av klima- og naturrelatert risiko hos selskaper, kapitalforvaltere, finansrådgivere, banker og forsikringsforetak. En viktig del av dette er direktivet om bærekraftsrapportering (CSRD). EUs regelverk for bærekraftig finans stiller mange krav til norske aktører, dette blir nærmere omtalt i kapittel 9.

EUs handlingsplan for en sirkulær økonomi

Som vi så i kapittel 3 er dagens lineære økonomi med et stort forbruk av naturressurser, energi og arealer en viktig årsaksfaktor for tap og forringelse av natur. I følge EU-kommisjonen er rundt 90 prosent av tapet av biologisk mangfold og 50 prosent av totale klimagassutslipp knyttet til utvinning og prosessering av naturressurser.24 EU anser det derfor som helt nødvendig å koble økonomisk vekst fra ressursforbruk. EUs handlingsplan for sirkulær økonomi som ble lagt fram våren 2020, er derfor sentral i EUs grønne giv.25 Den tar sikte på at forbruket av ressurser skal holdes innenfor planetens tåleevne og at andelen av sirkulære materialer skal dobles i løpet av det kommende tiåret.

EUs handlingsplan inneholder 35 tiltak som nå følges opp av EU-kommisjonen, blant annet gjennom forslag til regelverk. Forslaget om et rammeverk for bærekraftige produkter er selve flaggskipet i handlingsplanen. De prioriterte verdikjedene er elektronikk og elektrisk utstyr, batterier, kasserte kjøretøy, emballasje, plast, tekstiler, bygg og anlegg, mat, vann og næringsstoffer.

Det kommer stadig utspill og forslag til nye krav i EU

Som en oppfølging både av den grønne given og av andre hensyn kommer det stadig utspill og forslag til nye krav i EU. Eksempler på regelverk som diskuteres eller varsles høsten 2023 inkluderer for eksempel et nytt avløpsdirektiv, som vil stille nye og strengere krav til rensing av kloakk,26 et initiativ knyttet til robusthet i vannforvaltningen, som blant annet ser på naturbaserte løsninger som skal gi økt motstandsdyktighet mot tørke, hetebølger og skogbranner,27 forslag til en ny skogovervåkingslov og et skogobservasjonsrammeverk for hele EU, som skal gi åpen tilgang til data om tilstanden og forvaltningen av alle skoger i unionen og bidra til blant annet klimatilpasning og bærekraftig skogbruk,28 og forslag til nytt miljøkriminalitetsdirektiv, som blant annet skal definere kategorier av lovbrudd knyttet til forurensning, omsetning av illegalt tømmer eller tømmerprodukter, innføring og utsetting av fremmede organismer og ødeleggelse i vernede områder.29

5.2 Norske myndigheters reguleringer og virkemiddelbruk

5.2.1 Det er et stort utfallsrom for hva som blir framtidig politikk og for hvordan virkemiddelbruken innrettes

Utvalget skal vurdere hvordan næringer og sektorer i Norge vil bli berørt av antatte og mulige innstramminger i rammevilkår gjennom endringer i den nasjonale naturmangfoldpolitikken. Dette har betydning for vurderinger av overgangsrisiko, som er omtalt i kapittel 6.

Dette kapittelet presenterer noen hovedtrekk rundt politikk og virkemiddelbruk i Norge, og peker på mulige kilder til kunnskap om antatte og mulige endringer. Omtalen ser i all hovedsak på virkemidler på statlig nivå, gitt at det vil være det viktigste, og at statlige virkemidler også setter rammene for bruk av virkemidler i kommunene.

Endringer i politikk varsles ofte gjennom stortingsmeldinger eller i strategier fra regjeringen, eller fra et eller flere departementer. Stortingsmeldingene kan ikke anses som «vedtatt politikk» før de er ferdig behandlet av Stortinget, men innhold og forslag i stortingsmeldinger og strategier fra regjeringen vil si noe om forventet og mulig endring i politikk og tilhørende tiltak. Konkrete endringer i virkemiddelbruken vil være et resultat av blant annet lovvedtak og forskriftsendringer og av vedtak om økonomiske virkemidler i de årlige statsbudsjettene. Bak endringene i politikk ligger blant annet programmene de politiske partiene har gått til valg på, og plattformene ulike regjeringer legger til grunn for sitt arbeid.30 Dette representerer det demokratiske grunnlaget for politikken.

De siste årene har det kommet stortingsmeldinger på flere områder som på ulike vis er knyttet til avhengighet av og påvirkning på natur. Det gjelder blant annet stortingsmeldinger fra 2023 om klimatilpasning, om mineralvirksomhet på norsk kontinentalsokkel og om folkehelse, fra 2022 om endringer, status og tiltak i forsvarssektoren, fra 2021 om energi og verdiskaping fra norske energiressurser og om Nasjonal transportplan 2022-2033, fra 2020 om helhetlige forvaltningsplaner for de norske havområdene og om maritime næringer, fra 2017 om reindrift og om en bærekraftig og lønnsom reiselivsnæring, fra 2016 om en konkurransedyktig skog- og trenæring, om en framtidsrettet jordbruksproduksjon, og om Svalbard, og fra 2015 om en norsk handlingsplan for naturmangfold.31

I tillegg til stortingsmeldingene om oppfølgingen av naturavtalen og om bærekraftsmålene er det i 2024 varslet nye stortingsmeldinger om blant annet flom og skred, ny helhetlig forvaltningsplan for norske havområder, om dyrevelferd, om villrein32 og om Svalbard. Regjeringen vil i 2024 starte arbeidet med en ny stortingsmelding om havbruk, der de blant annet vil gjennomgå hele tillatelsessystemet for havbruk.33

Som en oppfølging av regjeringens politikk og behandlede stortingsmeldinger, vil det jevnlig bli presentert strategier og tiltaksplaner fra regjeringen eller fra ett eller flere departementer. Disse vil gjerne vise mer konkret hva som skal gjøres på ulike temaer, av hvem og når. Aktuelle eksempler som berører natur, er blant annet den nasjonale tiltaksplanen for bevaring og bærekraftig bruk av genetiske ressurser for mat og landbruk fra desember 2023,34 regjeringens jordvernstrategi fra mai 2023,35 strategien for en grønn sirkulær økonomi fra 2021,36 strategien for havbruk fra 2021,37 naturstrategien for våtmark fra 2021,38 tiltaksplanen for 2021–2028 for ville pollinerende insekter,39 handlingsplanen 2021–2024 for en giftfri hverdag,40 tiltaksplanen fra 2021 for Oslofjorden,41 reiselivsstrategien fra 202142, tiltaksplanen for 2020–2025 for bekjempelse av fremmede skadelige organismer,43 og strategien fra 2019 for bevaring og bærekraftig bruk av genetiske ressurser for mat og landbruk.44

På nasjonalt nivå er det også relevant å følge med på utredningsarbeid som settes i gang av departementer, direktorater og andre statlige etater, politiske partier og ulike samfunnsinteresser. Etablering av offentlige utvalg og utgivelsen av Norges offentlige utredninger (NOUer) er et aktuelt eksempel på dette. Aktuelle eksempler fra 2023 som berører natur, er NOUene om omstilling til et lavutslippssamfunn (Klimautvalget 2050), energibehov og økt energiproduksjon, akvakultur, besøksforvaltning og reisemålsutvikling, genteknologi, ny lov om offentlige anskaffelser og bærekraftsrapportering.45

Det gjøres et betydelig utredningsarbeid i regi av berørte departementer, direktorater og andre statsetater for å utrede mulige tiltak og endringer i virkemiddelbruken. Mye av dette vil skje i det offentlige rom, og det vil ofte være høringer og arenaer for innspill knyttet til det som utredes. Utredningsarbeidet vil spenne fra generelle vurderinger av nye utfordringer til konkrete forslag til nye forskrifter og avgifter. Nyere brede eksempler inkluderer det faglige grunnlaget som er utviklet av en rekke forvaltnings- og forskningsinstitusjoner for den kommende stortingsmeldingen om helhetlige forvaltningsplaner for Barentshavet-Lofoten, Norskehavet og Nordsjøen-Skagerrak,46 og rapporten fra Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet med et felles kunnskapsgrunnlag om den økologiske tilstanden i norsk skog, og med utredning av ulike tiltak og virkemidler som er relevante for å opprettholde og forbedre økologisk tilstand i skog.47 Eksempler knyttet til mer konkrete tiltak inkluderer høringer og tilrådinger om mulige nye verneområder etter naturmangfoldloven,48 og løpende arbeid med regelverk og reguleringer for forskjellige fiskerier.49

OECD overleverte i april 2022 sin gjennomgang av Norges klima- og miljøpolitikk til Regjeringen.50 Dette var den fjerde gjennomgangen av Norges miljøpolitikk som OECD har gjennomført. Gjennomgangen hadde særlig fokus på bærekraftig arealbruk og forvaltning av naturmangfold. Rapporten konkluderer med at Norge ligger langt framme på mange miljøområder, men at det er rom for forbedring. OECD peker på at Norge blant annet må bli bedre når det gjelder bærekraftig forbruk og på bevaring av naturmangfold. OECD anbefaler blant annet at Norge styrker arbeidet med samlet belastning og ivaretagelsen av nasjonale mål i arealplanleggingen, og med representativt vern og bevaring av natur, inkludert for marine områder.

5.2.2 Prinsipper og mål i forvaltning av natur og naturressurser i Norge

Det politiske systemet i Norge medfører at tidsperspektivet ofte vil være inneværende eller neste fireårsperiode. Dette tilsier at aktører bør være beredt på jevnlige justeringer av sine rammevilkår, både lokalt og nasjonalt. Samtidig er det i mange sammenhenger målsettinger om langsiktig og bærekraftig forvaltning av naturressursene, blant annet i sentralt lovverk, arealplaner i kommuner (se mer i kapittel 8.4) og i nasjonale mål.

Retten til natur er fastlagt i Grunnloven. Grunnloven § 112 slår fast at alle har rett til et miljø som sikrer helsen. Den sier at alle har rett til en natur hvor produksjonsevnen og mangfoldet bevares. Bestemmelsen gir også et vern for kommende generasjoner ved at naturressursene skal forvaltes på en allsidig og langsiktig måte. Miljøparagrafen gir borgerne rett til informasjon og kunnskap om miljøet og virkningene av menneskelige inngrep i naturen. Disse rettighetene skal bidra til at miljøhensynet får en sterkere stilling i miljøpolitikken og når beslutninger tas. Gjennom miljøparagrafen er staten forpliktet til å sikre et sunt og godt miljø for innbyggerne og etterkommerne, til at det gis miljøinformasjon, og til at inngrep i naturen utredes. At den står i kapittelet om menneskerettigheter, underbygger betydningen et sunt miljø har for mennesker. Grunnlovens bestemmelse må leses i lys av domstolenes, og særlig Høyesteretts praksis.

Målkonflikter og dilemmaer er en del av den politiske hverdagen

På mange samfunnsområder er det satt målsettinger om hva som skal oppnås. På nasjonalt nivå er slike målsettinger ofte forankret i meldinger og strategier fra regjeringen og Stortingets behandling av disse. Norges nasjonale miljømål er fastsatt av Klima- og miljødepartementet, og viser hva Norge ønsker å oppnå på ulike miljøområder, og hva som er ønsket tilstand for miljøet i Norge. De tre nasjonale miljømålene for naturmangfold er at:

• Økosystemene skal ha god tilstand og levere økosystemtjenester

• Ingen arter og naturtyper skal utryddes, og utviklingen til truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres

• Et representativt utvalg av norsk natur skal tas vare på for kommende generasjoner.

Tilsvarende vil det være nasjonale mål på en rekke andre samfunnsområder. I mange saker kan det naturlig nok bli konflikt mellom målene på naturmangfold og andre mål samfunnet ønsker å oppnå. Det vil derfor ofte være målkonflikter og krevende avveininger knyttet til myndighetenes ulike mål. Dette må løses løpende gjennom politiske prosesser på ulike nivå, og det vil over tid og mellom saker variere mellom hvilke mål som tillegges størst vekt. Aktuelle eksempler på dette er mellom jordvern og vekst i byene, mellom naturverdier og utbygging av nye veger, og mellom reindrift og utbygging av mer kraftproduksjon og -nett. Slike krevende avveininger vil være relevante for aktører som skal vurdere og avveie ulike hensyn rundt natur opp mot hensyn til andre samfunnsmål. Vi vil belyse noen slike krevende avveininger i kapitlene 7, 8 og 9.

Myndighetene har en rikholdig verktøykasse med virkemidler

Vedtatt politikk gjennomføres gjennom ulike virkemidler og tiltak som myndighetene har fullmakt og hjemmel til å iverksette. Myndighetene kan velge fra et stort utvalg av tiltak og virkemidler for å nå politiske mål, og for å løse problemer som er identifisert, herunder lover og regler (juridiske virkemidler), positive og negative insentiver (økonomiske virkemidler) og øvrige tilnærminger (administrative og pedagogiske virkemidler). Flere typer tiltak har som mål å bidra til velfungerende markeder, der aktørene og deres interessenter skal kunne ta informerte beslutninger. Nærmere spesifisert kan myndighetenes tiltak og virkemidler falle inn under følgende kategorier:51

• regulering, for eksempel påbud eller forbud (juridiske virkemidler)

• økonomiske virkemidler, for eksempel skatter, avgifter, tilskudd og etablering av kvotemarkeder

• pedagogiske virkemidler, for eksempel veiledning og informasjon

• organisatoriske virkemidler, for eksempel prosessuelle regler og valg av beslutningsnivå

• offentlige tilbud av produkter og tjenester, for eksempel infrastruktur og helsetjenester

• offentlige anskaffelser, for eksempel IKT-tjenester og kontorutstyr

En blandingsøkonomi som den norske bygger på en variert virkemiddelbruk. Det vil derfor være mange ulike varianter og utforminger av både reguleringer og av andre tiltak og virkemidler. I mange tilfeller kan det være hensiktsmessig å bruke kombinasjoner av virkemidler eller iverksette flere tiltak samtidig for å løse et problem og oppnå ønsket virkning. I EØS-saker kan tiltaket være gitt fra EU-regelverket, og noen ganger er det klare politiske føringer om valg av tiltak. Arbeidet med helhetlige forvaltningsplaner for norske havområder er et eksempel på et område hvor mange fagetater og myndigheter sammen ser på hvilke mål som bør settes, og på hvilke virkemidler som kan og bør brukes.

Det må være et mål at virkemidler bidrar til at det blir rasjonelt for den enkelte aktør å opptre på en måte som er i samsvar med overordnede samfunnsmessige mål. Dette medfører at enkeltaktører ikke alene skal måtte bære kostnaden for tilpasninger som tjener fellesskapet. Det faller utenfor utvalgets mandat å se nærmere på valg av virkemidler knyttet til forvaltning av natur. Dette er imidlertid belyst av flere tidligere utvalg. For eksempel så et utvalg i 2009 på hvordan bærekraftig utvikling og klima kan ivaretas bedre i offentlige beslutningsprosesser og på kriterier for valg av virkemidler,52 og Grønn skattekommisjon beskrev i 2015 en del egenskaper ved de viktigste virkemidlene ut fra disse kriteriene.53

Virkemidler kan antas å være mest effektive dersom de har aksept og legitimitet i befolkningen. Noen ganger vises det til valget mellom «gulrot og pisk» og til at de virkemidlene som vurderes som samfunnsøkonomisk mest effektive, kan måtte justeres for å skape aksept.54 Vesentlige virkemidler vil være politisk bestemt og derfor, om enn indirekte, besluttet av befolkningen. Bruken av virkemidler kan over tid følge noen trender og fellestrekk, både mellom land og nasjonalt mellom ulike samfunnsområder. Det gjelder blant annet vektleggingen av styring og kontroll, bruken av samfunnsøkonomiske tilnærminger og fokus på markedsreform og markedsbaserte løsninger.

Det kan være skranker og begrensninger på valg og bruk av virkemidler

Det må alltid avklares om det er forhold som setter skranker og begrensninger som ikke skal overskrides når tiltak og virkemidler skal velges. Dette kan for eksempel gjelde spørsmål om den enkeltes rettssikkerhet, eller tiltak som særskilt berører urfolk eller minoriteter. Begrensninger for valg av virkemidler og utforming av tiltak vil ofte være nedfelt i de menneskerettslige forpliktelsene som Norge har påtatt seg gjennom internasjonale konvensjoner. Det kan også være negative virkninger av tiltak på mindretallsrettigheter eller for utsatte enkeltindivider. Grunnloven setter rammer for lovgiver og statens frihet til å vedta lover og tiltak.

En utredning av slike spørsmål vil ofte bestå i en systematisk gjennomgang av aktuelle forpliktelser, der man avklarer grensene for forpliktelsene og hvilket handlingsrom som finnes. Kapittel 8.2 omtaler nærmere krav til staten om å utrede denne type spørsmål ved vurdering av nye tiltak og virkemidler.

Løpende oppfølging, kontroll og evaluering av virkemidler er påkrevd

Praktisering og forvaltning av ulike reguleringer og virkemidler vil være avgjørende for hvor stor betydning virkemidlene vil ha i praksis. Det gjelder blant annet hvilken innsats som gjøres for å følge opp og kontrollere etterlevelse. Utvalget har ikke hatt kapasitet til å se grundig på dette, men i kapittel 9 omtales noen vurderinger av regelverk og krav som har særlig stor betydning for norske aktørers vurdering av naturrisiko.

All bruk av myndighetenes virkemidler krever løpende forvaltning, oppsyn og kontroll. Dette er viktig både for at virkemidlene skal ha sin tilsiktede effekt, av hensyn til rettssikkerhet, og for at aktører skal kunne forholde seg systematisk til hva virkemidlene innebærer for dem. Her spiller også domstolene en viktig rolle. Utvalget har ikke hatt mandat eller kapasitet til å gå inn i dette, men merker seg at det er utfordringer knyttet til hvordan ulike virkemidler følges opp, og til hvilke konsekvenser manglende oppfølging kan forventes å gi for ulike aktører. Det er viktig med god evaluering av virkemiddelbruken for å se om den treffer politiske målsettinger på en god måte. Dette må følges opp med justeringer ved behov, om nødvendig med endret bruk av virkemiddel eller justert bruk av eller styrke i virkemiddelet som er i bruk.

Riksrevisjonen gjør gjennom sine forvaltningsrevisjoner systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger. Flere av disse forvaltningsrevisjonene kan knyttes til virkemiddelbruk og rammevilkår for natur. Revisjoner i 2023 omfatter blant annet matsikkerhet og beredskap på landbruksområdet og myndighetenes arbeid med fiskehelse og fiskevelferd i havbruksnæringen.55 De siste årene er det gjort undersøkelser knyttet til blant annet forvaltning av forurensning fra nedlagte gruver, myndighetenes arbeid med å tilpasse infrastruktur og bebyggelse til et klima i endring, grønne offentlige anskaffelser, styring av og rapportering på den nasjonale oppfølgingen av FNs bærekraftsmål, tilsyn med vassdragsanlegg og kvotesystemet i kyst- og havfisket.56

5.2.3 Rammevilkår i form av regulering og juridiske virkemidler

Lover og forskrifter setter rammer for utnyttelse av natur

Staten benytter ulike juridiske og rettslige virkemidler for å nå politiske målsettinger. Juridiske virkemidler kan være av ulik art, lover og forskrifter, administrative avgjørelser, instrukser og kontrakter. Juridiske virkemidler skal bidra til å sikre rettssikkerhet, rettferdighet og effektivitet i samfunnet og i det juridiske systemet. God regulering bidrar til at den enkelte opptrer i tråd med fellesskapets interesser. Det finnes mange ulike regelverk som har til formål å beskytte og forvalte naturressurser og naturmangfold. Til sammen gir disse lovene rammer og retningslinjer for hvordan ulike aktører skal ta hensyn til naturverdier i sin virksomhet, og hvilke rettigheter og plikter de har overfor naturen. Disse lovene bidrar også til å oppfylle Norges internasjonale forpliktelser på miljøområdet, som for eksempel konvensjonen om biologisk mangfold

I tillegg vil lovverk som har bærekraftig bruk og bevaring av natur som hovedformål, lovverk som primært er rettet mot andre samfunnsmål (ofte betegnet som sektorlover) og overordnet lovverk som styrer mer generelt, også innvirke på bruk og bevaring av natur. Grunnloven står i en særstilling og setter premissene for alt øvrig lovverk (se omtale over av miljøparagrafen). For øvrig har blant annet forvaltningsloven, som gir sentrale og grunnleggende regler for all saksbehandling i forvaltningen, og straffeloven, som gjør bestemte handlinger straffbare for å verne viktige interesser og verdier, betydning på naturområdet. Utredningsinstruksen gir krav til analyser av konsekvenser av ulike tiltak i statlig forvaltning, og omtales nærmere i kapittel 8.

Omtalen her inneholder ikke noen full oversikt eller gjennomgang av norsk lovverk, men viser noen sentrale trekk og kilder for mer detaljerte oversikter og omtaler.

Naturmangfoldloven legger sentrale premisser for forvaltning av natur i Norge

Naturmangfoldloven fra 2009 gir regler om bærekraftig bruk og vern av naturen. Den har som formål at «naturen med dens biologiske, landskapsmessige og geologiske mangfold og økologiske prosesser tas vare på ved bærekraftig bruk og vern, også slik at den gir grunnlag for menneskenes virksomhet, kultur, helse og trivsel, nå og i framtiden, også som grunnlag for samisk kultur.» Loven inneholder regler om blant annet forvaltning av lokale bestander, arter, områdevern, fremmede organismer, utvalgte naturtyper og leveområder for prioriterte arter. Loven er relevant for alle tiltak som berører natur, for eksempel i forbindelse med arealinngrep, anleggsarbeid og andre typer forstyrrelser.

Naturmangfoldloven gjelder på norsk landterritorium, herunder innsjøer og vassdrag, og i Norges territorialfarvann. På kontinentalsokkelen og i jurisdiksjonsområder opprettet i medhold av økonomiske soneloven og på Svalbard og Jan Mayen, gjelder utvalgte deler av lovens bestemmelser.

De miljørettslige prinsippene i naturmangfoldloven skal sikre at naturmangfold blir vurdert ved all myndighetsutøvelse som berører natur, uavhengig av hvilket lovverk som brukes for å utøve myndighet. Prinsippene blir nærmere beskrevet i kapittel 8.2.2. Lovens § 6 sier at alle og enhver har en generell aktsomhetsplikt til å gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet. Som nevnt i kapittel 4 er føre var-prinsippet nedfelt i lovens § 9.

Annet aktuelt miljølovverk omfatter blant annet forurensningsloven, miljøinformasjonsloven, Svalbardmiljøloven, vannforskriften, friluftsloven, viltloven og lakse- og innlandsfiskloven.57

Plan- og bygningsloven er sentral for all arealforvaltning og byggevirksomhet i Norge

Plan- og bygningsloven er en lov for forvaltning og bruk av arealer i Norge, og den viktigste loven på dette feltet. Loven gir rammer for arealplanlegging både i det offentlige og det private, og for hva eiere kan sette i gang av bygging og andre tiltak på eiendommene sine. Loven gjelder for hele landet og i sjøen til én nautisk mil utenfor grunnlinjen.

Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser. Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives, blant annet gjennom konsekvensutredninger. Dette kommer vi nærmere tilbake til i kapittel 8.2.

Loven er sektorovergripende. Det betyr at den i utgangspunktet gjelder for alle typer virksomheter og byggeprosjekter. Unntak gjelder likevel for noen praktisk viktige tiltak, blant annet anlegg for produksjon av elektrisk energi og akvakulturanlegg. Slike anlegg reguleres av egne lover, og store deler av plan- og bygningsloven gjelder ikke. Gjennom plan- og bygningsloven skjer det en viktig koordinering av mange lovverk som berører utnyttelse av arealer.

En rekke sektorlover styrer bærekraftig bruk og påvirkning på natur

En rekke sektorlover styrer forvaltning av naturressurser og påvirkningen på natur fra ulike aktiviteter samfunnet legger til rette for. Sentrale eksempler på slike lover er havressursloven, skogloven, jordloven, reindriftsloven, akvakulturloven, energiloven, mineralloven og vannressursloven. Deler av dette sektorlovverket vil bli omtalt i gjennomgangen av næringer og sektorer i kapittel 6. Mange sektorlover bruker konsesjonssystemet for å regulere utnyttelsen av felles ressurser. Dette omtales mer i kapitlene 8.2 og 9.1, med fokus på kravene til å analysere og håndtere naturrisiko.

Endringer i lover og regelverk

Lovarbeid er satt i gang på områder av betydning for natur og naturmangfold. Dette gjelder blant annet minerallovutvalget som leverte sitt forslag til ny minerallov i juli 2022,58 og motorferdsellovutvalget som skal komme med sin utredning i april 2024.59

Regjeringen Støre varslet i 2022 at den vil utarbeide en ny lov som skal gi hjemmel til å opprette marine verneområder i alle norske havområder utenfor 12 nautiske mil.60 En slik hjemmel eksisterer nå kun innenfor 12 nautiske mil. Den nye loven skal bygge på naturmangfoldlovens regler om områdevern, og målet er at den skal fungere godt sammen med eksisterende lovgivning for ulike næringer. Loven skal blant annet regulere arealbruken ut til 200 nautiske mil.

Klima- og miljødepartementet har høsten 2023 hatt på høring et forslag til en ny lov om bærekraftige produkter og verdikjeder. Formålet med loven er å fremme bærekraftige produkter og verdikjeder for produkter som bidrar til et ressurseffektivt og bærekraftig produksjons- og forbruksmønster for produkter i en sirkulær økonomi. Lovforslaget omfatter nytt regelverk om at produkter skal utformes (designes) for å være bærekraftige, i form av en foreslått ny forordning fra EU for såkalt økodesign.61

5.2.4 Rammevilkår i form av skatter, insentiver og andre økonomiske virkemidler

Økonomiske virkemidler for natur er tiltak som bruker markedsmekanismer eller økonomiske insentiver for å fremme bevaring av natur og bærekraftig bruk av naturressurser. Noen eksempler på slike virkemidler er avgifter, subsidier, kvoter, sertifikater, pantesystemer, betaling for økosystemtjenester og grønne skatter. Disse virkemidlene kan bidra til å internalisere de eksterne kostnadene og nytteverdiene av naturbruk, og dermed gi mer riktige prissignaler til produsenter og forbrukere. Økonomiske virkemidler for natur kan også stimulere til innovasjon, effektivisering og omstilling mot et mer miljøvennlig samfunn.

Mange av disse økonomiske virkemidlene vil ha betydning for næringer og sektorer i Norge og for aktører i offentlig og privat sektor. Det gjelder både de generelle virkemidlene, for eksempel skatter og generelle avgifter, og virkemidler som er rettet mot konkrete næringer eller typer aktører, for eksempel særskilte miljøavgifter og tilskuddsordninger.

Det har ikke vært naturlig for utvalget å lage noen systematisk oversikt over hvordan økonomiske virkemidler som kan bli endret framover. På generelt grunnlag kan vi imidlertid vise til flere punkter i naturavtalen kan berøre bruken av økonomiske virkemidler framover. Det gjelder ikke minst mål 14, som blant annet sier at all relevant offentlig og privat virksomhet og skatter, avgifter og finansstrømmer gradvis skal tilpasses til det globale rammeverket. Mål 18 sier at landene innen 2025 skal identifisere og, innen 2030 eliminere, gradvis avskaffe eller endre insentiver, herunder subsidier, som er skadelige for naturmangfold.

Statens økonomiske virkemidler vil som hovedregel bli presentert gjennom de årlige statsbudsjettene for ulike departementer, og vedtatt gjennom budsjettbehandlinger i Stortinget.62 De årlige statsbudsjettene vil vise hvilke økonomiske virkemidler som er i bruk og omfanget av dem, for eksempel skatteregler, avgiftssatser og tilskuddsordninger. Statistisk sentralbyrå viser overordnet hvordan omfanget og innretningen utvikler seg i Norge over tid.63 Tilsvarende viser OECD hvordan bruken av økonomiske virkemidler for miljø er over tid og på tvers av land.64

Ulike offentlige utvalg og utredninger har de siste tiårene sett på muligheter og utfordringer knyttet til bruk av økonomiske virkemidler, både generelt og på miljø og natur spesielt. Grønn skattekommisjons utredning fra 2015 gir en gjennomgang av blant annet grunnleggende prinsipper for bruk av økonomiske virkemidler på miljøområdet, og drøfter en rekke mulige økonomiske virkemidler som er aktuelle for Norge.65 Skatteutvalgets utredning fra 2022 gjennomgår utviklingstrekk, mål, prinsipper og hensyn i det norske skatte- og avgiftssystemet.66 Begge utvalgene, og andre utredninger, har blant annet sett på muligheter og utfordringer knyttet til areal- og naturavgifter av ulike slag.

5.2.5 Øvrige virkemidler hvor myndigheter gir rammevilkår

Aktører i offentlig og privat sektor tar daglig en mengde beslutninger som berøres av andre virkemidler i statens verktøykasse enn de som hittil er nevnt.

Veiledning og informasjon er viktig både for kunnskap og adferd

Det er viktig å spre informasjon og kunnskap om natur og naturens bidrag til mennesker, og om hvordan det kan tas hensyn til natur i ulike typer beslutninger og sammenhenger. Dette skal gi økt kunnskap og innsikt hos aktører som trenger det, og det skal gi mer enhetlige beslutninger og adferd. Slike pedagogiske virkemidler dekker et stort spekter av tilnærminger, inkludert utdanning, forskning, veiledning, holdningskampanjer og merking. Veiledning og informasjon vil ofte være viktige supplementer til juridiske og økonomiske virkemidler, for eksempel informasjon om hvordan ulike lover og forskrifter skal forstås og følges opp. Utvalget ser på noen slike eksempler i kapitlene 8 og 9.

Medvirkning og dialog vil alltid være viktig, også for natur

Det er viktig å involvere ulike interessenter i prosesser som angår bærekraftig bruk og bevaring av natur. Politiske prioriteringer og myndighetenes bruk av virkemidler styres til syvende og sist av folks holdninger til ulike spørsmål, og av forståelsen for bruken av ulike virkemidler og tiltak. På bakgrunn av dette er det viktig å gi både berørte aktører og befolkningen generelt best mulig innsikt i naturens tilstand og hvilke bidrag naturen gir oss mennesker. Informasjon og veiledning rundt natur er et viktig bidrag til dette, både generelt og knyttet til konkrete bidrag fra naturen, berørte næringer og ulike deler av befolkningen.

Legitimitet og aksept er også sentralt, og det er viktig med arenaer som legger til rette for medvirkning og påvirkning. Dette ble påpekt av Naturpanelets utredning om verdier og verdsetting, som også viser til ulike tilnærminger som kan vurderes.67 Det norske systemet med innspillsmøter og høringer av ny politikk og nye virkemidler og tiltak er en viktig arena for medvirkning og påvirkning.68 Høringsinstituttet er et viktig verktøy for å sikre demokrati og rettssikkerhet, ikke minst ved regelverksprosesser.

Et eksempel på en arena for samarbeid og medvirkning, er trepartssamarbeidet i arbeidslivet, hvor arbeidsgivere og arbeidstakere (partene) og staten (eller kommunene, der det er snakk om lokalt trepartssamarbeid) møtes for å se på aktuelle samfunnsutfordringer. Rådet for rettferdig omstilling i arbeidslivet er en arena for dialog om forhold knyttet til omstilling i arbeidslivet drevet fram av miljø- og klimapolitikk nasjonalt og/eller internasjonalt.69 Slike arenaer for dialog kan bidra blant annet til utprøving og forankring av mulige nye tiltak og virkemidler.

Naturpanelet peker på at folkelig deltakelse i beslutningsprosesser kan styrkes for eksempel ved å skape arenaer for debatt, utvikling og endring av samfunnsmål og normer.70 Her kan det vises til blant annet at Irland har etablert et Folkepanel om tap av naturmangfold,71 og at Storbritannia har etablert en Folkeforsamling for naturen.72

EU-kommisjonen er, blant annet i sitt arbeidsprogram for 2024, opptatt av å styrke sin dialog for grønn omstilling med sosiale partnere og industrien. De vil derfor sette i gang en serie av det de kaller «clean transition dialogues», og de varsler at de blant annet vil starte en strategisk dialog om framtidens jordbruk i EU og omstillingen til et bærekraftig matsystem.

Alternative tilnærminger til påbud og regler – frivillige avtaler og statlige føringer

I noen tilfeller kan frivillige avtaler mellom staten og enkeltaktører eller et knippe aktører, for eksempel i en næring være et alternativ til regulering. Det kan være avtaler mellom ulike aktører som forplikter seg til å bruke eller verne naturen på en bestemt måte, for eksempel mellom grunneiere, organisasjoner, myndigheter eller næringsliv. Slike avtaler kan være knyttet til et juridisk eller økonomisk virkemiddel, men kan også gjøres på politisk eller administrativt grunnlag. Et eksempel på det første kan være avtaler om frivillig vern av skog, som inngås mellom miljømyndighetene og den enkelte skogeier, men innenfor naturmangfoldlovens rammer for vern, økonomisk erstatning over statsbudsjettet og en overbygning hvor skogeierorganisasjonene deltar.73 Et eksempel på det siste kan være avtalen som ble inngått i januar 2023 mellom kommunesektorens organisasjon KS og klima- og miljøministeren om å følge opp naturavtalen sammen.74

Staten kan også gi føringer og forventninger som angir politiske mål og ønsket retning, men uten å være rettslig bindende. Eksempler på dette er de nye føringene for statlige eide selskaper i eierskapsmeldingen fra 202275 og statens ulike føringer og retningslinjer til kommunene, blant annet i arealplanleggingen (omtales i mer detalj i kapittel 8). Et annet eksempel er brevet klima- og miljøministeren sendte i januar 2024 til 118 kommuner som ligger i Oslofjordens nedbørfelt, hvor han peker på at tilstanden til Oslofjorden er svært alvorlig og oppfordrer til en rekke konkrete tiltak for å redde fjorden.76 I et brev senere i januar 2024 gjør landbruks- og matministeren og kommunal- og distriktsministeren kommunepolitikerne oppmerksomme på ansvaret kommunene har for at Norge skal nå målet om å bygge ned mindre matjord.77

Offentlige anskaffelser har betydning for natur

Utvalget kommer i kapittel 8 tilbake til det offentliges rolle som stor innkjøper. På dette området kan det ventes endringer i rammevilkår framover, som blant annet kan påvirke overgangsrisiko både for offentlige og private aktører. I august 2023 presenterte næringsministeren skjerpede krav som medfører at det offentlige må legge betydelig større vekt på klima- og miljøhensyn ved offentlige anskaffelser.78 Næringsministeren fikk i november 2023 overlevert den første av to utredninger fra det offentlige utvalget som utreder en ny lov om offentlige anskaffelser.79 Utvalget foreslår blant annet en tydeliggjøring av reglene for samfunnshensyn, som klima og miljø og forenkling av reglene for både små og store anskaffelser.80

5.3 Andre sentrale rammevilkår for aktører i Norge

Som nevnt i kapittel 4 er det en del forhold, utover norske myndigheters politikk og virkemiddelbruk, som kan utgjøre kilder til overgangsrisiko. For virksomheter som har aktivitet i andre land, for eksempel gjennom investeringer og verdikjeder, vil dette inkludere politikk og virkemiddelbruk hos myndigheter i andre land. I tillegg kommer endringer i rammevilkår gjennom teknologiutvikling og endringer i markedsforhold og endringer i folks holdninger. Det vil ofte være et samspill mellom de ulike elementene. For eksempel kan endringer i folks holdninger føre til endret politikk og nye virkemidler, og til endret etterspørsel og nye markedsforhold.

Vurderinger rundt slike forhold krever god kunnskap om hva som kan påvirke ulike næringer, bransjer og virksomheter. Utvalget har ikke hatt kapasitet til å gå nærmere inn i hva som kan komme av endringer på disse områdene. For flere eksempler på aktuelle og mulige endringer i rammevilkår kan det vises blant annet til nyere norske rapporter om naturrisiko for næringslivet og til generell og bransjespesifikk veiledning fra TNFD.81

5.4 Utvalgets vurderinger

Norsk og internasjonal oppfølging av naturavtalen vil påvirke politikk og rammevilkår i årene som kommer

Grønn omstilling eksponerer norske aktører for en naturrelatert overgangsrisiko av et omfang som vil være avhengig av hvor omfattende og raskt omstillingen går, og hvor forutsigbar den er. Naturavtalen og det globale rammeverket fra 2022 bygger på et solid og globalt kunnskapsgrunnlag om både natur og samfunn, og omfatter mål om å stoppe naturtapet, om å begrense vår påvirkning på natur og ivareta naturen vi er avhengige av, og om bedre og mer rettferdige beslutningsprosesser i samfunnet. Målene i naturavtalen, kombinert med målet om å redusere de globale nettoutslippene av klimagasser til null innen 2050, peker i retning av en grunnleggende omstilling av blant annet energisystemene og matsystemene våre. Dette vil kreve omstillinger, slik blant annet Klimautvalget 2050 har pekt på.82

Utvalget mener naturavtalen gir nødvendig retning og ambisjonsnivå for samfunnsendringer i samsvar med en bedre forvaltning av verdens naturmangfold. Utvalget legger derfor til grunn at en effektiv og helhetlig politikk og konkrete tiltak inn mot relevante sektorer og næringer for å oppfylle naturavtalen, vil komme i den nasjonale handlingsplanen og stortingsmeldingen som skal legges fram i 2024. Utvalget legger også til grunn at Norge vil følge opp Parisavtalen med relevante og effektive tiltak på klimaområdet, og utvikle seg i retning av et lavutslippssamfunn som også har stanset og reversert tapet av natur og naturens bidrag til menneskene.

På bakgrunn av dette mener utvalget at næringer og sektorer i Norge og aktører i privat og offentlig sektor må være beredt på at den nasjonale oppfølgingen av naturavtalen kan og vil medføre nye og strammere rammevilkår for virksomhet og aktivitet som påvirker natur negativt, og bedre rammevilkår for aktiviteter med redusert påvirkning og for naturpositive eller naturnøytrale aktiviteter. Vi forventer videre økt innsats for bevaring og restaurering av natur.

Naturavtalen og Parisavtalen er globale plattformer som legger grunnlaget for felles innsats fra verdenssamfunnet mot felles mål. Nye og strammere rammevilkår kan derfor også ventes i andre land. Dette inkluderer land som næringer og sektorer i Norge og norske aktører er koblet til, blant annet gjennom verdikjeder for ulike varer og tjenester, eller som de konkurrerer med.

Utvalget ser at en rekke andre internasjonale forpliktelser på miljøområdet også vil sette viktige rammer for norsk politikk når det gjelder påvirkning på og avhengighet av natur. Det gjelder både allerede inngåtte avtaler, og nye forpliktelser som kan komme.

Utviklingen i EU vil bety mye for norske aktører

Gjennomgangen over viser at europeisk politikk og utviklingen i EU påvirker næringer og sektorer i Norge og aktører i privat og offentlig sektor. EUs grønne giv er ambisiøs på en rekke områder som berører natur, og det er vedtatt og under utvikling en rekke strategier og virkemidler som kan berøre Norge både direkte og indirekte. Næringer og sektorer og aktører i Norge kan påvirkes blant annet gjennom nye og endrede reguleringer som innlemmes i norsk lovverk gjennom EØS-avtalen, gjennom reguleringer som påvirker interesser eller virksomhet i EU-landene, og gjennom påvirkning på norsk politikk og utvikling av våre reguleringer. I sine innspill til utvalget har flere aktører pekt på hvor viktig EU er og kan bli for utviklingen av rammevilkår for deres næringer og sektorer. Eksempler på dette er skog- og sjømatnæringene.

Norske aktører kan i økende grad bli bundet av EUs mer generelle strategier og politikk hvor naturmangfold står sentralt, eller inngår som en av flere deler. Utfallsrommet vil imidlertid være stort, ettersom det i mange tilfeller er usikkerhet med hensyn til utviklingen i EU, og i noen tilfeller er usikkert hvordan Norge må og vil følge opp nasjonalt. Det er likevel relevant å se på bredden i EUs tilnærminger, ettersom det viser utfordringer det jobbes med, og hva mange norske bedrifter må forholde seg til, uansett om regelverket innføres i norsk lov eller ikke.

Berørte næringer og virksomheter bør bruke tilgjengelige kanaler for informasjon for å holde seg orientert om mulige nye initiativ og reguleringer fra EU, og om utviklingen av forslag som er fremmet for behandling i EU-organene.83

Både virkemidler og arbeid med naturrisiko må ta hensyn til etiske problemstillinger og juridiske rammer

Selv om risikovurderinger er nyttige og kan bidra positivt for både den enkelte og samfunnet, er det viktige etiske spørsmål som ikke kan løses gjennom økonomiske eller risikofaglige verktøy. Dette gjelder blant annet spørsmål om fordelingseffekter mellom land og over generasjoner, og hensynet til naturens egenverdi, som er et grunnleggende filosofisk og etisk spørsmål. Videre reiser mange beslutninger og avveininger knyttet til bruk og bevaring av natur sentrale juridiske spørsmål. For Norge er folkerettslige forpliktelser og rettigheter knyttet til utøvelse av samiske næringer, og til bevaring av samisk kultur, særlig viktige. Utvalget understreker at arbeidet med naturrisiko må reflektere og tilpasses slike rammer og skranker.

Dagens forvaltning og politikk har innebygde spenninger og dilemmaer

Utvalget ser at det er flere innebygde spenninger i samfunnet, som blant annet kan påvirke arbeidet med vurdering og håndtering av naturrisiko. Det vil for det første være en spenning mellom offentlig og privat sektor, blant annet når det gjelder fordeling av goder og ansvar. For det andre vil det være en spenning mellom ulike sektorer og næringer, og mellom politiske mål som er satt for disse. For det tredje vil det være spenninger mellom statlig styring og lokalt selvstyre, som blant annet kommer til uttrykk i fordeling av myndighet i arealsaker. For det fjerde vil det være en spenning mellom langsiktige samfunnsmål og beslutninger og prosesser som opererer innenfor en kortere tidshorisont. For det femte kan det være spenninger mellom nasjonale og internasjonale mål, reguleringer og bestemmelser.

Utvalget ser positivt på at Klimautvalget 2050 legger stor vekt på god håndtering av dilemmaer og målkonflikter knyttet til å løse menneskeskapte klimaendringer og naturtap.

Offentlig sektor er viktig i den norske blandingsøkonomien. Utvalget har derfor lagt vekt på å se på hvordan det offentlige bør legge til rette for vurdering av naturrisiko hos relevante aktører både i private og offentlige virksomheter. Dette kommer vi tilbake til i kapitlene 7 og 8.

Finansnæringen står sentralt i den omstillingen vi står overfor

Kapittel 4 viste at naturrisikotilnærmingen har blitt utviklet dels som et svar på finansnæringens erkjennelse av behovet for å kunne analysere og håndtere antatte virkninger av tap av natur i finansielle og økonomiske sammenhenger. Ny regulering fra EU stiller tydeligere krav til finansforetakene, rettet mot å redusere negative virkninger og mot å bidra til en positiv utvikling for tilstanden i naturen. Kravene skal bidra til en dreining mot mer bærekraftige investeringer og løsninger, og redusere faren for feilinvesteringer og innlåsing av ressurser.

En sentral oppgave for finansnæringen er å vurdere, prissette og fordele risiko i økonomien. Naturrisikoer kan resultere i tradisjonelle finansielle risikoer for finansforetak, for eksempel kredittrisiko, likviditetsrisiko, strategisk, eller operasjonell risiko. Dette gjelder både de ulike bransjene i finansnæringen, bankene, skadeforsikringsforetakene og livsforsikrings- og pensjonsleverandører, og andre investorer. Finansnæringen og finansforetakene bør derfor være sentrale som pådrivere for bedre vurdering og håndtering av naturrisiko, både i næringen selv og i andre næringer.84 Utvalget merker seg at mange norske finansforetak allerede er godt i gang med dette. Mer konkrete forhold rundt dette vil bli belyst i kapittel 9.

Naturrisiko bør spille inn i alle tilgjengelige virkemidler

Selv om det å foreslå konkrete tiltak ligger utenfor utvalgets mandat, mener utvalget at arbeidet med naturrisiko må kobles til alle virkemidler myndighetene disponerer for bedre forvaltning av natur. Virkemidlene faller i tre hovedkategorier, med (1) reguleringer og andre juridiske virkemidler, (2) insentiver og disinsentiver, som subsidier, prising, skatter, avgifter, markedsløsninger og andre økonomiske virkemidler og (3) administrative virkemidler som blant annet skal bidra til bedre beslutningsprosesser og mer informerte beslutninger.

Utvalget legger til grunn at utviklingen av ny politikk for å stanse tapet av natur og redusere samfunnets eksponering for naturrisiko, vil måtte ta i bruk hele denne verktøykassa, og baseres på kloke avveininger av hvilke tiltak og virkemidler som er formålstjenlige, og hvordan de kan virke sammen for å gi en samfunnsutvikling i tråd med vedtatte klima- og miljømål. Framtidens beslutningsprosesser må evne å ta hensyn til begrensninger knyttet blant annet til fordeling, vekting av interesser, tidsskala og at naturen har tålegrenser.

Det vil skje mye med rammevilkår utover det utvalget har gjennomgått

Det er en lang rekke forhold, utover de norske myndighetenes politikk og virkemiddelbruk, som vil være kilder til overgangsrisiko for den enkelte aktør. I tillegg til endringer i andre lands politikk gjelder dette særlig endringer i rammevilkår gjennom teknologiutvikling, og endringer i markedsforhold og i folks holdninger. Vurderinger rundt slike forhold krever god kunnskap om hva som kan påvirke ulike bransjer og næringer. Utvalget legger derfor til grunn at slike forhold bør vurderes av aktører som selv vet best hva som kan og vil bli relevant for deres rammevilkår og deres vurdering av naturrisiko.