1 Sammendrag

1.1 Tap og forringelse av natur utgjør en risiko for økonomisk virksomhet og for menneskelig velferd

Tap av natur truer samfunnet og velferden

Naturressursene og andre goder og tjenester vi får fra naturen, er grunnlaget for økonomisk virksomhet, for samfunnslivet og for menneskelig velferd i vid forstand.1 At ressursbruken blir stadig større og andre menneskelige aktiviteter mer omfattende, påvirker naturen på utallige og ofte negative måter. Dette gjør at natur over hele verden forringes raskere enn noen gang tidligere i menneskehetens historie, til tross for innsatsen som gjøres for å ta vare på den. Naturtap, klimaendringer og forurensning forsterker hverandre og gir effekter som har alvorlige konsekvenser for natur og samfunn. Selv om produksjonen i landbruk, fiskerier, akvakultur, og skogbruk fortsetter å øke, er hele 14 av 18 kategorier av naturens bidrag til mennesker i tilbakegang globalt.2 Det er i hovedsak regulerende og ikke-materielle bidrag som har gått tilbake. Som verdenssamfunn både overstiger og svekker vi klodens ressursgivende, livsstøttende og avfallsabsorberende kapasitet som vi selv er helt avhengig av. Naturtapet rammer alle, men fattige og sårbare rammes hardest, og det vil kunne gi alvorlige konsekvenser for dagens unge og kommende generasjoner. Utviklingen med tap av natur skaper samfunnsrisiko, inkludert for økonomiske beslutninger i offentlig og privat sektor.

Naturavtalen gir retning for en grønn omstilling av samfunnet

Stadig flere blir bevisst på alvoret og omfanget av naturtapet og hvilke konsekvenser det har for samfunnet. Den voksende bevisstheten har drevet fram en rekke viktige internasjonale og nasjonale initiativer med mål om å stanse, og å reversere tap og forringelse av natur og naturmangfold. I 2022 ble 196 av verdens land enige om det globale Kunming-Montréal-rammeverket for naturmangfold under konvensjonen om biologisk mangfold, heretter kalt naturavtalen. Naturavtalen er et svar på Naturpanelets (IPBES)3 globale hovedrapport og andre vitenskapelige rapporter som blant annet viser at naturen kan bevares, restaureres og brukes på en bærekraftig måte samtidig som andre globale samfunnsmål nås, gjennom en umiddelbar og samordnet innsats for å oppnå gjennomgripende samfunnsendringer. Naturavtalen staker ut kursen for en global grønn omstilling på tvers av samfunnssektorer gjennom 23 mål som innebærer teknologiske, økonomiske, regulatoriske og sosiale endringer, inkludert endringer i regler, normer og styringssystemer. Norge var en pådriver for en ambisiøs avtale. For å følge opp naturavtalen, har regjeringen varslet at den vil legge fram en stortingsmelding med en ny nasjonal handlingsplan for natur.

Økonomien er sentral i den grønne omstillingen, som preges av flere kilder til usikkerhet

Økonomien står sentralt i omstillingen, blant annet som del av naturavtalens mål om å redusere naturrelatert risiko, oppnå bærekraftig forbruk, fjerne miljøskadelige subsidier og iverksette en politikk som tar hensyn til og bevarer natur. Det vil kreve en vesentlig innsats å kanalisere tilstrekkelige private og offentlige investeringer fra naturskadelige aktiviteter til formål som bidrar til det grønne skiftet. I denne prosessen spiller det finansielle systemet og dets aktører en viktig rolle. Å omstille energi- og matsystemene er viktig for å redusere samfunnets miljøpåvirkning. Velfungerende energi- og matsystemer er imidlertid også avgjørende for å oppnå andre bærekraftsmål. Oppfølgingen av naturavtalen vil kunne føre til rammevilkår som endrer mulighetene for å anvende naturgoder til forbruk, produksjon og tjenester i framtiden. Samtidig vil nye rrammevilkår nasjonalt og internasjonalt gi nye muligheter for aktører som bygger opp under og handler i tråd med naturmålene.

Både tap og forringelse av natur og endrede rammevilkår kan påvirke vilkårene for økonomisk virksomhet. Utfallene vil variere mellom ulike aktører og virksomheter etter på hvilken måte de er avhengige av og påvirker naturen. Dessuten vil det avhenge av framtidige utviklingstrekk og beslutninger. Hvordan de fysiske konsekvensene av naturtap og rammevilkårene for å stanse naturtapet utvikler seg videre, er usikkert. Det er uklart hvilke virkninger som vil kunne komme, og hvilket omfang de vil få. Mye vil også avhenge av hvilken tidshorisont som legges til grunn i vurderingene.

En risikotilnærming er nyttig for å analysere og håndtere usikkerhet

Usikkerhet gjør det krevende å gjøre gode vurderinger av mulige framtidige effekter av tap av natur, eller av mulige framtidige endringer i rammevilkår. Disse konsekvensene kan ramme ulike næringer, sektorer, eller økonomiske størrelser på nasjonalt nivå. Uten sikre framskrivninger kan en risikotilnærming være et nyttig verktøy for å styrke oppmerksomheten om og forståelsen av hvordan ulike faktorer vil kunne påvirke ulike aktører og deres virksomhet og måloppnåelse. Risikoanalyser rettet mot å fange opp de spesifikke risikofaktorene som følger av naturtap, og av relaterte endringer i rammevilkår, vil sette aktørene bedre i stand til å analysere, vurdere, og håndtere naturrelatert risiko. Et slikt risikobasert perspektiv er utgangspunktet for dette utvalget, som har fått i oppgave å se på hvordan naturrisiko vil berøre norske næringer og sektorer og på nasjonalt nivå.

Naturrisiko treffer sektorer og næringer, men også samfunnet som helhet

For å vurdere naturrisikoen for norske næringer og sektorer, tar utvalget utgangspunkt i risikobegrepene som er omtalt ovenfor, og i rammeverk som er utviklet internasjonalt. Utvalget har tatt utgangspunkt i aktører i Norge, men har i sine vurderinger sett hen til utviklingen i naturen og i rammevilkår i Norge og globalt. Dette er i tråd med mandatet, og det er også viktig å inkludere både nasjonale og globale forhold i analysen av den samlede naturrisikoen til aktører i Norge. For noen vil den største naturrisikoen ligge i naturtap eller endringer i rammevilkår i land som de importerer innsatsfaktorer fra, som de eksporterer til, eller som de er etablert i. Også for virksomheter som er eksponert for de globale finansmarkedene vil det internasjonale bildet kunne være av avgjørende betydning. Dette gjelder for eksempel Statens pensjonsfond utland (SPU), som bare investerer utenfor Norge.

Mandatet sier at utvalget skal vurdere naturrisiko på nasjonalt nivå. Utvalget har lagt til grunn at dette omfatter statens ansvarsområder og eksponeringer i vid forstand, inkludert finansiell stabilitet, og virkninger for befolkningens velferd utover det som fanges opp av økonomiske hovedstørrelser.

Risikoanalyser kan gi ny innsikt til støtte for den enkelte aktørs beslutningsprosess og for myndighetenes utøvelse av føre-var-prinsippet

Vi står overfor komplekse prosesser og endringer i natur og samfunn, og det er usikkert hvordan fysiske endringer i naturen, sårbarhet og konsekvenser for mennesker, vil utvikle seg over tid. Risikoanalyser fordrer bruk av kunnskap, og ulike analysemetoder som belyser spekteret av mulige framtidige utfall, med særlig vekt på de mest farefulle og irreversible utfallene. Bedre kunnskap om og håndtering av naturrisiko vil være en fordel for den enkelte aktør. I tillegg vil bevissthet om naturrisiko kunne bidra til å vri kapitalstrømmene i en mer naturvennlig retning, slik det blant annet legges opp til i naturavtalen.

For naturrisiko som for all annen risikovurdering, vil risikotoleranse eller risikoappetitt kunne variere med rolle og eksponering. For eksempel kan asymmetriske insentivstrukturer føre til et press i retning av overutnyttelse av naturressursene dersom avkastningen kommer innenfor en kort tidshorisont og tilfaller eierne, mens risikoen materialiserer seg over lengre tid og tas av fellesskapet.

Føre var-prinsippet skal sikre samfunnet mot vesentlig skade på naturen og miljøet gjennom å stille krav til at myndighetene tar hensyn til usikkerhet og særlig farefulle utfall i sine beslutninger. Prinsippet skal også hindre at manglende eller usikker kunnskap brukes som begrunnelse for å unnlate å treffe nødvendige tiltak. Risikotilnærmingen er utviklet nettopp for å fange opp usikkerhet som følge av manglende kunnskap om negative konsekvenser. Denne tilnærmingen bidrar derfor til at myndigheter og næringsliv skal kunne treffe gode beslutninger i tråd med føre-var-prinsippet.

1.2 Akselererende menneskelig påvirkning forårsaker et globalt naturtap som svekker naturens bidrag til mennesker og truer velferden

Gjennom de siste tiårene har menneskelige aktiviteter omformet naturen, og påvirkningen fortsetter å øke

I løpet av de siste 50 årene har verdens folketall doblet seg, uttaket av naturressurser som mat og energi tredoblet seg, den globale økonomien nær femdoblet seg, og verdenshandelen har tidoblet seg. Naturpanelets hovedrapport fra 2019 viser hvordan den ressursintensive veksten i verdensøkonomien driver tap og forringelse av natur gjennom fem direkte påvirkningsfaktorer: arealbruksendring av land- og sjøområder, høsting og overbeskatning, klimaendringer, forurensning og invaderende fremmede arter. Den samlede effekten er formidabel. Naturpanelet anslår at tre fjerdedeler av landjorda i vesentlig grad er påvirket av mennesker, mens to tredjedeler av havet blir stadig mer preget av våre aktiviteter. Mens det på landjorda er arealbruksendringer som er hovedårsaken til naturtap, er det overhøsting som er viktigst i havet, men alle de fem påvirkningsfaktorene bidrar, henger sammen og forsterker hverandre. For eksempel bidrar arealbruksendringer til en fjerdedel av den globale oppvarmingen. Naturpanelet og Klimapanelet peker videre på at klimaendringer er ventet å bli en stadig viktigere påvirkningsfaktor bak tap og forringelse av arter og økosystemfunksjoner, både på landjorda og i havet, i tiden framover. Naturtapet vil forsterke den globale oppvarmingen og konsekvensene av klimaendringene, blant annet fordi det vil svekke naturens kapasitet til å binde CO₂ og regulere klima, og naturens robusthet i møte med klimaendringene.

Naturtapet akselererer og vil fortsette å vokse om vi ikke tar grep

Naturpanelets globale hovedrapport viser at en million av klodens antatte åtte millioner plante- og dyrearter står i fare for å dø, ut med mindre vi iverksetter tiltak for å redusere årsakene til tapet av naturmangfold.4 Mange av dem vil dø ut i løpet av de kommende tiårene. Blant de best studerte artsgruppene, som planter, virveldyr og godt kjente grupper av insekter, er rundt 25 prosent av artene truet, mens for mindre kjente grupper er anslagene noe lavere, men også mer usikre. Fordi arealendringer er en av de viktigste årsakene til at arter er truet, har Naturpanelet beregnet at en halv million av de landbaserte truede artene vil dø ut med mindre leveområdene deres restaureres. Uten tiltak vil vi se et fortsatt akselererende globalt artstap. Tapet er allerede minst ti til hundre ganger større enn gjennomsnittet for de siste ti millioner årene.

De siste ti-årene har mange av bestandene av ville virveldyr og insekter minket. Dessuten går genetisk mangfold tapt, økologiske funksjoner svekkes og mange lokale varianter av nyttevekster og husdyrraser har blitt utryddet. Økosystemer skades og omformes. For eksempel er 85 prosent av våtmarkene forringet eller ødelagt. Dette svekker økosystemenes evne til å lagre karbon og vann, og til å demme opp for ekstremvær som flom og tørke.

Det kan ta mange år fra menneskelig påvirkning starter en endringsprosess i naturen til konsekvensene blir synlige. På veien kan endringene i naturen forandre retning og hastighet, og de kan nå punkt der de ikke kan reverseres, noe utdødde arter er et eksempel på. Det kan ta lang tid før vi registrerer hva som skjer og forstår årsakssammenhengene. Slik manglende oppdagelse og forståelse kan begrense våre muligheter til å stanse eller reversere naturtapet. De endringene vi forårsaker i dag, vil derfor ha konsekvenser for framtiden til dagens unge og for kommende generasjoner. Potensialet for alvorlige konsekvenser er stort fordi menneskets påvirkning på naturen fortsetter å øke.5 Særlig er det viktig å være oppmerksom på at den samlede belastningen kan gi storskala endringer og fare for at viktige økosystemer kollapser. Klimapanelet og Naturpanelet viser til faren for slike storskala endringer i skog, i korallrev og i Arktis.

Tap og forringelse av natur øker faren for at naturens bidrag til mennesker svekkes eller faller bort

Vi mennesker er avhengige av naturen, og er derfor sårbare for den akselererende forringelsen og ødeleggelsen av den. Naturpanelets rapport om verdier viser hvordan vi mennesker lever av, bruker og samspiller med naturen på mange ulike måter.6 Vi lever av naturens bidrag til blant annet mat, fôr, medisiner, energi, materialer, genmateriale og nyttedyr. Disse direkte høstbare naturgodene omtales ofte som naturens materielle bidrag til mennesker, eller forsynende økosystemtjenester. I tillegg til landbruk, havbruk og skogbruk, høster milliarder av mennesker over hele verden av over 50 000 arter ville planter, dyr og sopp til bruk som mat, energi, medisiner, materialer og andre formål.7 FNs organisasjon for mat og landbruk viser til at miljøforringelsene nå reduserer disse bidragene, og at dette er en av årsakene til at antallet underernærte mennesker øker igjen.8

Vi lever også sammen med naturen og er avhengig av dens livgivende, skaderegulerende og avfallsabsorberende prosesser, også omtalt som naturens regulerende bidrag til mennesker, eller regulerende og støttende økosystemtjenester. At slike bidrag fra naturen til mennesker forsvinner, merkes først når ressurstilgangen svikter, avfallsstoffer akkumuleres, eller når naturskader rammer. Klimapanelet anser at en gjennomsnittlig global oppvarming på 2°C kan gi høy risiko for matsikkerheten, mens en oppvarming på 4°C vil være katastrofal. Når naturens forsynende og regulerende kapasitet svekkes mens behovene øker, svekkes vår evne til å brødfø befolkningen globalt, som er antatt å være på ni milliarder mennesker i 2050. Vi lever i naturen og former den gjennom næringsvirksomhet, kultur, og rekreasjon, og vi lever som natur og formes av naturen ettersom vi selv er en del av den. Disse naturgodene omtales ofte som naturens ikke-materielle bidrag til mennesker, eller kulturelle økosystemtjenester.

Naturtap undergraver oppnåelsen av FNs bærekraftsmål

Naturtap gir risiko for reduksjon i naturens bidrag til mennesker og for forsterkede ulemper, som sykdommer, skadelige organismer og andre naturskader. I samspill med klimaendringer og andre miljøødeleggelser bidrar derfor naturtap til å undergrave en rekke av FNs bærekraftsmål. Dette rammer sårbare og fattige land og grupper mest. Miljøødeleggelsene truer dermed samfunnets stabilitet, og øker faren for konflikter og migrasjoner, som igjen blir en del av risikobildet ved naturtapet.

Norsk natur er også under press

Norge er et stort land, langt mot nord, med et stort naturmangfold og lav befolkningstetthet. Likevel ser vi at menneskene påvirker naturen og dens bidrag til mennesker også her. Naturindeks for Norge, basert på 260 indikatorer for naturmangfold på tvers av alle økosystemer, har en samlet verdi på i underkant av 0,5 på en skala fra 0 (fravær av naturverdi) til 1 (referansetilstand uten menneskelige påvirkning for naturlige økosystemer, natur i god hevd for kulturbetingede økosystemer). Det er særlig skog og åpent lavland som trekker ned. Naturindeksen fra 2000 og utover viser en svak positiv utvikling for skog og ferskvann, mens utviklingen er svakt negativ for fjell. For åpent lavland er det en klar nedgang. De andre økosystemene har vært nokså stabile.9 Halvparten av naturtypene og 21 prosent av artene i Norge er på rødlista,10 og også her trekker skogen (48 prosent av de rødlista artene) og åpent lavland (særlig kulturlandskapet, 29 prosent av de rødlista artene) ned. De truede artene utgjør 12 prosent av alle vurderte arter, der den største andelen truede arter finnes blant fugler, pattedyr og karplanter. Kystlynghei, palsmyr og elvedelta er eksempler på truede naturtyper. Antall truede arter er høyest i de sør-østlige delene av Norge, og det er også her vi finner størst mangfold av sjeldne leveområder, og det største presset mot naturen. Kunnskapsgrunnlaget bak de norske rødlistene har blitt styrket de seneste årene, og antall arter vurdert for rødlista og antall truede arter er økende.

I tråd med de globale trendene er arealbruksendringer i form av nedbygging, fragmentering, intensiv bruk og gjengroing de viktigste påvirkningene som forårsaker at naturtyper og arter står i fare for å forsvinne i Norge. En illustrasjon av deler av denne utviklingen er at mens om lag halvparten av Norges fastlandsareal var karakterisert som villmarkspreget på starten av 1900-tallet, er det i dag 11,5 prosent igjen. Samtidig har det vært store endringer i bruk og påvirkning i landskapene. For eksempel har ekstensiv høsting og bruk av landskapet i form av beite, hogst og brann, som er en viktig forutsetning for mange seminaturlige naturtyper og tilhørende artsmangfold, blitt kraftig redusert.

Forurensing, overbeskatning og invaderende fremmede arter utgjør også trusler mot norsk natur, mens klimaendringer har økende negativ påvirkning på naturen i havet, langs kysten og på fjellet. I noen områder og naturtyper er den samlede belastningen stor. Det gjelder blant annet i våtmark og kulturlandskap (spesielt semi-naturlige naturtyper), fjorder som Oslofjorden, og de sørlige havområdene. Tiltak i miljøforvaltningen de siste tiårene har redusert noen negative påvirkninger, mens andre forventes å få økende effekt framover. Det skyldes dels at påvirkningene fortsetter å øke, og dels at det tar tid før konsekvensene av endringer som allerede har skjedd, blir tydelige. I en vurdering av Norges miljøinnsats konkluderer OECD med at innsatsen for å bevare natur og naturmangfold ikke er tilstrekkelig for å oppnå mål om å stanse eller reversere de negative trendene i naturen.11

Gjennom handel strekker påvirkningen fra det norske samfunnet seg ut i en verden som er preget av store forskjeller i ressurstilgang og ressursbruk.

1.3 Bedre vurdering og håndtering av naturrisiko vil gi bedre beslutninger for samfunnet og for naturen

Naturrisikotilnærmingen stammer fra finanssektoren, men kan brukes i ulike sammenhenger, også på samfunnsnivå

Naturrisikobegrepene stammer fra initiativer med utspring i finanssektoren, hvor samarbeidsprosjektet om naturrelatert finansiell rapportering, Taskforce on Nature-related Financial Disclosures (TNFD),12 har spilt en viktig rolle. TNFD-rammeverket for hvordan naturrisiko bør vurderes og håndteres, er i første rekke innrettet mot finansielle beslutningstakere. Det betyr blant annet at det legger stor vekt på selskapsrapportering som investorer kan nyttiggjøre seg i sine investeringsbeslutninger. Ifølge rammeverket skal selskapene først identifisere sin avhengighet av og påvirkning på natur og naturgoder. Deretter skal de vurdere hvordan avhengighet og påvirkning eksponerer selskapet for naturrisiko, og hvordan de skal forholde seg til dette på strategisk nivå. Naturrisiko skal rapporteres på i forbindelse med annen finansiell rapportering. Her følger TNFD-rammeverket tett på rammeverket fra Task Force on Climate-Related Financial Disclosures (TCFD) for klimarisiko.13

TNFD-rammeverket omfatter prinsippet om dobbel vesentlighet (kalles også dobbel materialitet). Det betyr at det ikke bare er aktørens avhengighet av natur som skal vurderes, men også påvirkningen på natur. Begge rammeverkene bruker scenarioer som verktøy i forbindelse med risikovurderingene. Scenarioer er spesielt nyttige for å analysere framtidig utvikling som er forbundet med stor usikkerhet, fordi de gir mulighet til å spenne ut utfallsrommet når det gjelder utvikling både i naturen og i samfunnet. Fysisk naturrisiko og overgangsrisiko følger ikke nødvendigvis samme utvikling over tid, noe som også kan illustreres ved hjelp av scenarioer.

Naturrisikobegrepet er også tatt i bruk i andre kontekster. Internasjonale økonomiske organisasjoner har videreutviklet metodikken, slik at den kan tas i bruk av beslutningstakere med andre målfunksjoner. Dette gjelder for eksempel Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD), og Network for Greening the Financial System (NGFS), som er en sammenslutning av sentralbanker og finanstilsyn som arbeider for en bedre håndtering av miljørelatert risiko i finanssektoren. I disse tilfellene er rammeverkene tilpasset disse organisasjonenes ansvarsområder, blant annet når det gjelder å sikre finansiell stabilitet. Naturavtalens mål 15 sier at det at skal oppmuntres til og legges til rette for at næringslivet, og særlig store og transnasjonale selskaper og finansinstitusjoner, regelmessig overvåker, vurderer og åpent opplyser om sine risikoer, avhengighet og påvirkning knyttet til natur.

Risiko handler om negative konsekvenser, men det ligger også muligheter i omstilling

Det oppstår muligheter i alle situasjoner, også når natur går tapt eller rammevilkår strammes inn. Aktører kan aktivt søke muligheter i nye markeder, nye produkter og tjenester, mer effektive prosesser og bruk av ressurser, endret tilgang til kapital og finansiering og bedre omdømme. For noen ligger det muligheter også i situasjoner som kan være negative for samfunnet. Et eksempel er høsting av fremmede arter, som kongekrabbe og pukkellaks.

Muligheter kan også knyttes direkte til tiltak for bedre miljø, for eksempel gjennom mer sirkulær økonomi, og gjennom bevaring og restaurering av natur.

Et risikoperspektiv på naturtap, slik utvalget foreslår, gir mulighet til bedre å forstå og ta hensyn til både positive og negative effekter av naturtap og endringer i rammevilkår for en aktørs virksomhet. Dette er ikke bare nyttig for den enkelte, men kan også bidra positivt på samfunnsnivå, fordi aktørenes samlede tilpasning kan bidra til den grønne omstillingen.

Analyser av naturrisiko vil ha ulike rammer og perspektiver

Utgangspunktet for naturrisikoanalyse vil være perspektivet til den aktøren som vurderer sin risiko. Med aktører mener vi alle som tar beslutninger knyttet til natur, enten de er i privat eller i offentlig sektor, fra nasjonale myndigheter og til beslutningstakere i en enkelt kommune eller bedrift. Det er en sammenheng mellom fysisk naturrisiko og overgangsrisiko, ved at overgangsrisikoen utløses av samfunnets forsøk på å redusere påvirkningen på naturen. Men overgangsrisikoen avhenger også av mange andre forhold – ikke minst av om endringer i rammevilkår er forutsigbare, har demokratisk forankring, er effektive og skjer på en måte som aktørene i samfunnet har tillit til.

I samsvar med mandatet er begrepene beskrevet med utgangspunkt i Klimarisikoutvalgets tilnærming og begrepsbruk,14 og i tråd med forståelsen og bruken hos sentrale internasjonale referanser, inkludert TNFD, OECD og NGFS, som nevnt ovenfor.15 Utvalgets analyse ser også hen til hvordan staten og kommunene arbeider med risikoanalyser og beredskap generelt, og Klimapanelets definisjon av risiko, som beskriver faren for negative konsekvenser for både menneskelige og økologiske systemer.16

Selv om risikovurderinger er nyttige og kan bidra positivt for den enkelte og samfunnet, finnes det viktige spørsmål som ikke kan besvares gjennom økonomiske eller risikofaglige verktøy. Dette gjelder blant annet spørsmål om fordelingseffekter mellom land og over generasjoner, og hensynet til naturens egenverdi, som er grunnleggende filosofiske og etiske spørsmål. Videre reiser mange beslutninger og avveininger knyttet til bruk og bevaring av natur sentrale juridiske spørsmål. For Norge er folkerettslige forpliktelser og rettigheter knyttet til utøvelse av samiske næringer, og til bevaring av samisk kultur, særlig viktige. Utvalget understreker at arbeidet med naturrisiko må reflektere og tilpasses slike rammer og beskrankninger.

Mer systematisk vurdering og håndtering av naturrisiko vil bidra til beslutninger som støtter omstillingen vi trenger

Utvalget mener bedre vurdering og håndtering av naturrisiko vil bidra til å framheve viktige forhold:

• Avhengighet: Aktørers og samfunnets fysiske avhengighet av naturen, og sårbarhet for framtidig tap av natur og svekkelser i naturens livsviktige bidrag til mennesker, og dermed økt forståelse av hva tap av natur kan føre til av kostnader og redusert velferd.

• Påvirkning: Aktørers fysiske påvirkning på naturen, og hvordan denne påvirkningen kan øke deres egen og andres sårbarhet, inkludert risikoen for søksmål, og dermed økt forståelse for betydningen av å redusere påvirkning.

• Usikkerhet: Usikkerheten aktører og samfunn står overfor, særlig sårbarheten for særlig farefulle utfall, og dermed få fram et mer helhetlig grunnlag for beslutninger.

• Felles forståelse: Felles forståelse av naturrisiko og åpen, tilgjengelig kunnskap om risikoen, vil motivere aktører til handling som reduserer egen og andres risiko, og øke sannsynligheten for positive utfall i møte med samfunnsomstilling.

Utvalget anbefaler fem hovedtrinn i arbeidet med naturrisiko

Utvalget anbefaler fem generelle metodiske hovedtrinn som bør følges i arbeidet med naturrisiko, uavhengig av aktør og nivå, og i både offentlig og privat sektor. Trinnene er presentert i figur 1.1.

Forstørr bilde

Illustrasjon: Konsis

Kilde: Naturrisikoutvalget

1.4 Næringer og sektorer i Norge både avhenger av påvirker natur

Flere næringer og sektorer i Norge er direkte avhengig av materielle bidrag fra naturen. Det gjelder spesielt primærnæringene, men også næringer som reiseliv og energiproduksjon og enkelte særlig arealkrevende sektorer. Mange næringer, sektorer og samfunnsinteresser er også avhengige av regulerende bidrag fra naturen som vann- og flomregulering samt opptak og omsetning av karbon og næringsstoffer. I tillegg er befolkningen og husholdningene avhengig av et vidt spekter av bidrag fra naturen for å oppfylle mange av sine behov, aktiviteter og interesser.

Alle næringene (inklusive husholdningene) utvalget har sett på, påvirker natur, om enn i ulik grad og på ulike vis. Alle hovedøkosystemene vi har i Norge – hav, kyst, elver og innsjøer, våtmark, skog, kulturlandskap og åpne lavlandsområder, fjell og dyrka mark – er påvirket av samfunnets aktiviteter, men både graden av påvirkning og den relative viktigheten av ulike påvirkningsfaktorer varierer mellom hovedøkosystemer og regioner.

1.5 Næringer og sektorer i Norge er utsatt for naturrisiko

Samfunnets påvirkning på naturen gjennom arealendringer, høsting, klimaendringer, forurensing, og spredning av fremmede arter svekker naturens bidrag til mennesker på måter som, på ulikt vis, utsetter næringer, sektorer og samfunnet som helhet for fysisk naturrisiko. Næringer og sektorers eksponering for fysisk naturrisiko er særlig knyttet til deres avhengighet av natur. Et flertall av næringene og sektorene utvalget ser på, er eksponert for naturrisiko relatert til svekkelse av naturens regulerende bidrag, for eksempel gjennom økt sannsynlighet for og konsekvenser av naturfarer som flom, skred, tørke og erosjon. Dette utsetter næringer, sektorer og husholdninger for risiko for en rekke skadevirkninger, der særlig skade på infrastruktur vil kunne treffe samfunnet bredt.

Tap av materielle bidrag fra naturen treffer spesielt primærnæringene (se nedenfor), men medfører også risiko for husholdningenes mulighet til å drive blant annet friluftsliv og høsting av naturresurser, mens industri og varehandel rammes primært gjennom verdikjedene. Tap av ikke-materielle bidrag fra naturen rammer mer generelt, for eksempel gjennom reduserte bidrag til fysisk og mental helse, og tap av muligheter for kulturutøvelse, inkludert samisk kulturutøvelse.

Arealbruksendringer er en hovedårsak til naturtap, og en nøkkelfaktor bak naturrisiko

Areal er en knapp ressurs - både på land og i kyst- og havområdene - og arealbruksendringer er den viktigste årsaken til tap og forringelse av natur både i Norge og globalt. Utvalget finner at arealbruksendringer også er en viktig faktor bak fysisk naturrisiko som rammer norske næringer og sektorer. Arealbruksendringer er en hovedårsak til tap av regulerende bidrag som karbonlagring og vannregulering, og til tap av ikke-materielle bidrag som kulturelle verdier og helseeffekter, noe som angår mange aktører i samfunnet. For noen næringer er arealbruksendringer årsak til tap av materielle bidrag, som dyrkbar mark og beitearealer. Reduksjon i disse bidragene er en kilde til fysisk naturrisiko.

Samtidig kan den økende oppmerksomheten om arealer og arealbruk i samfunnet gi strammere rammevilkår for tilgang på areal til næringsvirksomhet. Dette kan igjen være en kilde til overgangsrisiko for næringer og sektorer med stor avhengighet av å bruke eller høste i arealer, eller med stor påvirkning på arealer, som for eksempel bygg og anlegg, kraftproduksjon, landbruk, fiskeri, petroleumssektoren, havvind, havbruk og mineralutvinning.

Primærnæringene er særlig utsatt for fysisk naturrisiko

Primærnæringene jordbruk, skogbruk, fiske, akvakultur og reindrift er, sammen med reiseliv, de næringene som gjennom sin avhengighet av både regulerende og materielle bidrag fra naturen, er mest utsatt for risiko knyttet til tap og forringelse av natur i Norge. Dette følger av at negativ påvirkning i form av blant annet arealbruksendringer, klimaendringer og invaderende fremmede arter kan svekke naturens regulerende, materielle og ikke-materielle bidrag. Fysisk naturrisiko treffer primærnæringene blant annet gjennom økt risiko for utbrudd av sykdommer og skadegjørere, redusert produktivitet og økt risiko for skade på avlinger og infrastruktur, og redusert tilgjengelig areal som begrenser tilpasningsevnen i næringene.

Næringer, sektorer og husholdninger i Norge treffes av naturrisiko gjennom sine internasjonale verdikjeder

Næringer, sektorer, og husholdninger i Norge er avhengige av råvarer og ressurser fra andre deler av verden, og kan bli utsatt for naturrisiko via land og regioner det handles med. Tap og forringelse av natur utenfor Norge kan derfor utsette næringer i Norge for fysisk naturrisiko. Konkrete eksempler er risiko relatert til import av mat, fôrressurser til jordbruket og akvakulturnæringen eller andre næringer som er avhengig av importerte varer, som for eksempel handelsvarer som mat og tekstiler. Ikke minst er import av ferdigvarer og tjenester viktig for husholdningene.

Overgangsrisiko avhenger av hvor omfattende, rask, effektiv og forutsigbar omstillingen er

Rammevilkår som påvirker hvordan vi bruker naturen vil kunne bli endret, og mulighetsrommet er stort når det gjelder mulig framtidige virkemiddelbruk. Usikkerhet rundt framtidige rammevilkår og betydningen av disse skaper overgangsrisiko. Myndighetene bør legge til rette for å redusere fysisk naturrisiko gjennom en helhetlig, langsiktig, kunnskapsbasert og forutsigbar politikk som gjennomføres på en måte som gir lavest mulig overgangsrisiko for aktører og næringsliv. Myndighetenes forståelse av og dialog med næringslivet og partene i arbeidslivet er sentralt for å redusere overgangsrisikoen ved innføring av ny politikk.

Mange enkeltaktører kan redusere sin naturrisiko ved å redusere sin egen avhengighet av eller påvirkning på natur. For fysisk naturrisiko som skyldes andres påvirkning på natur, eller for overgangsrisiko, spiller politikk, rammevilkår, forbrukerpreferanser og teknologiutvikling en nøkkelrolle. Virkemidler og verktøy, som grovt kan grupperes som reguleringer, insentiver og informasjon, må utvikles og brukes slik at man kan avveie ulike mål og interesser mot hverandre på en måte som ivaretar samfunnets felles og langsiktige interesser på en effektiv måte. Utvalget mener naturavtalen gir en mer forutsigbar retning i forvaltning av naturen. Det bør settes tid- og tallfestede mål for innfasing av tiltak. Den kommende stortingsmeldingen om oppfølging av naturavtalen vil være en nøkkel til dette. Politikken og tiltakene må ta hensyn til norsk påvirkning på naturen i andre land, blant annet gjennom import av mat og andre produkter og tjenester.

Legitimitet og langsiktig politikk reduserer overgangsrisikoen

For at politikken skal være forutsigbar og langsiktig og videreføres gjennom politiske maktskifter og ivareta felles samfunnsinteresser, inkludert framtidige generasjoners interesse i å unngå katastrofale utfall, må den ha legitimitet både i befolkningen og bredt i det politiske landskapet. Dette fordrer også at man fanger opp hvordan politiske tiltak virker inn på ulike samfunnsgrupper, inkludert gjennom fordelingseffekter. Da må det blant annet tas hensyn til landets geografi og næringsstruktur. Endringer i politikk må ta hensyn til faren for at aktivitet kan flyttes ut av landet uten at samlet miljøpåvirkning reduseres.

Arealbruksendringer og klimaendringer er viktige negative påvirkninger på naturen både globalt og i Norge. Utvalget venter derfor at mulige sektorovergripende myndighetstiltak for å redusere negativ påvirkning fra arealbruksendringer og klimagassutslipp, vil øke overgangsrisikoen for enkelte aktører og sektorer. Sektorer som kraftproduksjon og -distribusjon, bygg og anlegg, jordbruk, skogbruk, fiske og akvakultur, industri, fossil energi og andre næringer som er avhengig av areal og/eller har store klimagassutslipp, vil være særlig eksponert for slik overgangsrisiko. Tiltak for å regulere forurensning, overhøsting og invaderende fremmede arter vil også kunne bidra til overgangsrisiko på visse områder. Overgangsrisikoen vil også her henge sammen med hvor langsiktig og forutsigbar politikken er.

Det gjenstår fortsatt mye arbeid med å utvikle solid og omforent metodikk for å vurdere og håndtere naturrisiko på nasjonalt nivå. OECD og andre har lagt et godt grunnlag for analyser og videre arbeid, spesielt for økonomiske forhold og finanssektoren. Internasjonale standarder og omforent metodikk bidrar til raskere implementering. Det er viktig at Norge følger de samme standardene og bidrar til å videreutvikle og forankre dem.

1.6 Endringer i norsk og internasjonal naturpolitikk eksponerer norske aktører for overgangsrisiko

Etter som flere blir bevisst på det globale omfanget av tap og forringelse av natur og konsekvensene for samfunnet, ser flere behovet for en omstilling av samfunnet der vi tar mer hensyn til natur. Oppfølging av naturavtalen og EUs grønne giv17 som ble lagt fram av EU-kommisjonen i 2019, krever at vi beveger oss fra et samfunn basert på å omforme naturen til et samfunn som omformer seg selv for å kunne møte befolkningens behov innenfor naturens tålegrenser.

Oppfølging av naturavtalen og Parisavtalen vil medføre omstilling

Utvalget legger til grunn at naturavtalen vil være en ramme for framtidig norsk og internasjonal politikk og samfunnsutvikling.18 Utvalget legger også til grunn at Norges oppfølging av Parisavtalen og arbeid for å nå målet om netto null globalt klimautslipp i 2050, vil prege samfunnsomstillingen, sammen med oppfølgingen av en rekke andre internasjonale avtaler. Gjennom naturavtalen har verdens land vedtatt å iverksette tiltak for å stoppe menneskeskapt utryddelse av arter og tap av naturarealer (mål 1 og 4). Dette skal oppnås blant annet gjennom effektiv bevaring og forvaltning gjennom økologisk representative, godt sammenhengende og rettferdig forvaltede systemer av verneområder og andre effektive arealbaserte bevaringstiltak på 30 prosent av naturarealene på land og i elver, innsjøer, kyst og hav (mål 3), gjennom å restaurere 30 prosent av ødelagt natur (mål 2), og ta mer hensyn til natur i all arealplanlegging (mål 1). Landene er enige om at naturbaserte næringer skal være bærekraftige (mål 10), og at all bruk, høsting og handel med ville arter skal skje på måter som er bærekraftige, trygge og lovlige (mål 5, 9 og 13). Urbefolkninger og lokalsamfunn skal sikres medvirkning, medbestemmelse, og tilgang på både materielle og immaterielle naturgoder (mål 11, 12 og 19-23). Forbruk, forurensing, spredning av fremmede arter, avfall og matsvinn skal reduseres, miljøskadelige subsidier skal elimineres, og private aktører skal mobiliseres og ansvarliggjøres (mål 6, 7, 8 og 15-18). For at disse målene skal nås, er det viktig med kunnskap og åpenhet, og at naturhensyn ikke behandles separat, men integreres i relevant politikk og forvaltning (mål 14, 15 og 17).

Naturmålene kombinert med målet om å redusere de globale nettoutslippene av klimagasser til null innen 2050, vil ha omfattende konsekvenser for samfunnet, inkludert jordbruk, fiskeri, skogbruk, energisektoren, industri, transport og byggsektoren. I tillegg kommer konsekvensene for husholdningene, siden vi også forbruker varer og tjenester som ikke kommer fra norske næringer og sektorer.

EUs grønne giv og utviklingen i EU tilsier store endringer også for Norge

EUs åttende miljøhandlingsprogram (2021–2030) utdyper hvordan natur- og miljøhensyn vil måtte henge sammen med det økonomiske og finansielle systemet, og med overgangen til en mer sirkulær økonomi.19

EUs politikk vil påvirke norske næringer og sektorer innenfor offentlig og privat sektor gjennom reguleringer som innlemmes i norsk lovverk gjennom EØS-avtalen. Påvirkningen vil også komme gjennom reguleringer som påvirker norske interesser eller norsk virksomhet i EU-landene, og gjennom annen påvirkning på norsk politikk og utvikling av våre reguleringer, rammevilkår og markeder.

Finansnæringen står sentralt i den grønne omstillingen

Ny regulering fra EU stiller tydeligere krav om at finansforetakene skal bidra til å redusere negative virkninger og en positiv utvikling i naturen. Kravene skal bidra til en dreining mot mer bærekraftige investeringer og løsninger, og redusere faren for innlåsing av ressurser og feilinvesteringer som verken er bærekraftige, eller vil kunne bli det.

En sentral oppgave for finansnæringen er å vurdere, prise, og omfordele risiko i økonomien. Naturrisiko kan føre til tradisjonell finansiell risiko for finansforetak, for eksempel kredittrisiko, likviditetsrisiko, strategisk risiko eller operasjonell risiko. Dette gjelder både for de ulike bransjene i finansnæringen, blant annet bankene, skadeforsikringsforetakene og livsforsikrings- og pensjonsleverandørene, og for andre investorer. Finansnæringen og finansforetakene bør derfor være sentrale pådrivere for bedre vurdering og håndtering av naturrisiko, både i næringen selv og i andre næringer som de betjener.20 Utvalget merker seg at mange norske finansforetak allerede er godt i gang med dette.

1.7 Bruk av naturrisikometodikk kan støtte nasjonale beslutninger og beslutningsprosesser

Norge er eksponert for naturrisiko av betydning på nasjonalt nivå

Naturrisiko for Norge oppstår som følge av utviklingstrekk i naturen og samfunnets respons på dette både internasjonalt og i Norge. Vurderingen av naturens tilstand fra Naturpanelet, og vurderingene fra internasjonale aktører som OECD, NGFS og koalisjonen av finansministre for klimatiltak, gir entydig grunnlag for å fastslå at vi kan forvente betydelige økonomiske og andre velferdsmessige negative konsekvenser av naturtap. Som en liten og åpen økonomi påvirkes vi også av økende risiko i internasjonale verdikjeder med stor påvirkning på og med avhengighet av natur. Dette samspiller med tap av økosystemtjenester og endrede rammevilkår i Norge, også som påvirker næringer og sektorer i Norge. Naturavtalen og EU-regler påvirker norske rammevilkår direkte når disse implementeres nasjonalt. I sum bidrar dette til naturrisiko på nasjonalt nivå. Den nasjonale risikoen avhenger i tillegg av samspillet mellom disse risikoene og andre risikoer samfunnet står overfor.

Relevante myndigheter bør vurdere forholdet mellom naturrisiko og finansiell stabilitet

Det er klare indikasjoner, blant annet fra OECD, Den europeiske sentralbanken (ECB) og NGFS, på at naturrisiko kan og vil ha betydning for finansiell stabilitet, gjennom at finanssektorens eksponeringer i vesentlig grad blir utsatt for naturrisiko. Norge er med sin åpne og råvareeksporterende økonomi og store utenlandsinvesteringer gjennom Statens pensjonsfond utland, eksponert for global naturrisiko. Berørte myndigheter bør derfor prioritere arbeidet med vurdering av naturrisiko og finansiell stabilitet.

Reduserte naturtap vil redusere naturrisiko i framtiden

Det er positive vekselvirkninger mellom naturpolitikk og håndtering av naturrisiko. Å føre en ambisiøs og effektiv naturpolitikk er ikke bare viktig for å dempe faren for alvorlig naturtap, men kan, hvis det gjøres på rett måte, også redusere overgangsrisikoen i en grønn omstilling. Manglende eller ufullstendig håndtering av fysisk naturrisiko nå kan gi større negative konsekvenser og bli mer kostbart senere.

Den fysiske naturrisikoen reduseres ved å bevare og restaurere natur, og ved å redusere den negative påvirkningen på naturen i Norge og i andre land. Dette kan gjennomføres ved å legge et tiltakshierarki til grunn for beslutninger som påvirker natur. Det vil innebærer at man først skal planlegge for å unngå negative virkinger på naturen når det er mulig. I tilfeller der skade ikke kan unngås, skal det settes inn tiltak for å begrense skaden eller istandsette eller restaurere naturen. Som et siste alternativ kan man kompensere for skader på natur.

1.8 Offentlig sektor må jobbe mer aktivt med naturrisiko

Utvalget ser at det er høyst relevant at naturrisiko settes på agendaen også i offentlig sektor. Offentlig sektor er avhengig av natur, og fatter en rekke beslutninger som påvirker naturen direkte og indirekte. Sektoren er eksponert for både fysisk naturrisiko og overgangsrisiko. Dette gjelder stat og kommune i rollene som regulerende myndighet, utøver, eier og innkjøper.

Utvalgets gjennomgang viser at det finnes en rekke krav som innebærer at ulike offentlige aktører, i sine ulike roller, skal analysere og håndtere naturrisiko der det er relevant, men at det mange steder er mangelfull praksis.

Kunnskapsgrunnlaget må bedres

For at det skal kunne gjøres gode vurderinger av naturrisiko i relevante prosesser og beslutninger, må det foreligge et relevant og vitenskapelig troverdig kunnskapsgrunnlag som har bred politisk legitimitet. Dette er framhevet i mange innspill til utvalget, blant annet fra virksomheter, bransjeorganisasjoner, finansnæringen, kommuner og statlige etater. Her har både staten og kommunesektoren et ansvar – henholdsvis gjennom å utvikle et godt data- og kartgrunnlag, og gjennom å oppfylle krav til egen rapportering. Det er også viktig at dataene og informasjonen er lett tilgjengelig og forståelig for dem som skal bruke dem.

Utvalget vil framheve at treffsikre analyser på naturrisikoområdet er avhengige av at man vet hvor aktivitetene foregår, og hva de påvirker. For å være nyttige må data derfor inneholde presis og stedfestet informasjon, både om natur og om de aktivitetene man ser på. Dette er en vesentlig forskjell fra databehovet for vurderinger av klimarisiko.

Naturkartlegging og stedfestet informasjon om hvordan aktiviteter avhenger av og påvirker natur, er nødvendig for å analysere og håndtere naturrisiko. Kunnskapsgrunnlaget som er tilgjengelig for planlegging og forvaltning, er i stor grad innrettet mot ivaretakelse av spesiell natur, eller knyttet til enkeltbeslutninger og tiltak. Det trengs mer kunnskap om økologiske sammenhenger, økologiske prosesser og naturens bidrag til mennesker.

Kapasitet og kompetanse må heves

Kunnskapsbasert arbeid med naturrisiko stiller klare krav til kapasitet og kompetanse i kommuner, selskaper og virksomheter, hos statlige aktører og i de fagmiljøene som benyttes til utrednings- og analysearbeid. Det er behov for forskning og utdanning på naturrisikorelaterte tema som støtter utvikling av kompetanse og kunnskapsgrunnlag på mange fagfelt. Kunnskapen om naturrisiko bør også styrkes i arbeidslivet og samfunnet for øvrig.

Videre vil utvalget løfte fram at omstilling i arbeidslivet, som følger av klima- og naturpolitikken, utgjør en overgangsrisiko og vil medføre endringer i næringsstruktur, yrkessammensetning og jobbinnhold. Utvalget stiller seg bak Kompetansebehovsutvalgets understreking av at utdanning og kompetanse er avgjørende for å lykkes med den grønne omstillingen, på kort og lang sikt.21 Knapphet på kompetanse kan bremse omstillinger som er nødvendige for å nå klima- og naturmålene. Rask og omfattende omstilling kan skyve flere ut av arbeidslivet og medvirke til økte sosiale forskjeller.

Naturrisiko må inn i aktuelle beslutningsprosesser

Etter utvalgets mening kan det å legge økt vekt på naturrisikoperspektivet bidra til bedre beslutninger, siden det belyser blant annet avhengighet, påvirkning og overgangsrisiko i forbindelse med myndighetenes beslutninger. Offentlig sektor må analysere og håndtere naturrisiko når de behandler ulike typer saker – på en måte som både er effektiv og skaper tillit. Det er viktig at alle beslutningsprosesser, også politiske, er kunnskapsbaserte, transparente og etterrettelige. Utvalget legger til grunn at kommunene fortsatt vil ha hovedansvaret for arealforvaltningen. I det videre arbeidet med å sikre bedre vurdering og håndtering av naturrisiko, er det likevel behov for å se nærmere på forholdet mellom statlige føringer og hvordan lokalt selvstyre bedre skal forvalte ansvaret med å sikre nasjonale og vesentlige regionale interesser på naturområdet.

Regelverket for offentlige saks- og beslutningsprosesser av betydning for natur angir i liten grad hvordan ulike hensyn skal vektlegges. En viktig begrunnelse for dette er at avveining av ulike hensyn i en konkret sak, innenfor rammene aktuelt lovverk setter, er og skal være, av politisk karakter. Dette betyr at endring av vektlegging mellom naturhensyn/naturrisiko og andre målsettinger i stor grad kan gjøres innenfor dagens prosesser. Det bør i større grad dokumenteres og synliggjøres hvordan ulike hensyn er veid mot hverandre når man tar politiske beslutninger som berører naturrisiko.

Myndighetene må følge opp gjeldende krav til vurdering og rapportering

Dagens lovverk, inkludert plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven og utredningsinstruksen, har krav og bestemmelser som i prinsippet innebærer at naturrisiko skal vurderes der det er relevant. Myndighetene må styrke oppfølgingen, slik at kravene om å vurdere og håndtere naturrisiko i praksis innfris, og at beslutninger bidrar til at Norge når målene sine på naturområdet. Slik oppfølging vil måtte omfatte statlige etater, kommuner og offentlig eide selskaper. For arealforvaltning er det nødvendig at summen av kommunale enkeltbeslutninger fanges opp på regionalt og nasjonalt nivå, ved at det settes tydelige forventninger i forkant og samles inn relevant informasjon i etterkant.

Staten og kommunene må følge opp arbeidet med naturrisiko i selskaper de eier

Staten har mål om å være en aktiv, og ansvarlig eier som tenker langsiktig. Eierskapsmeldingen fra 2022 introduserte blant annet nye forventninger til at selskapene staten eier, setter seg mål og iverksetter tiltak for å redusere negativ påvirkning på naturmangfold og økosystemer, og at de rapporterer om egen måloppnåelse.22 De nye forventningene er en måte å få selskapene til å styrke arbeidet med å redusere egen negativ påvirkning på natur på. Framover er det viktig å følge opp at forventingene innfris, undersøke om endringer bidrar til å redusere naturrisiko, og øke forventningene til at selskapene stresstester sine aktiviteter for å se hvordan de står seg mot målene i naturavtalen.

Utvalgets gjennomgang viser at kommunene har ansvar for virksomheter og aktiviteter som kan ha stor betydning for naturrisiko. Flere oppgaver som tidligere var organisert innenfor kommunen som rettssubjekt, er nå skilt ut i kommunalt eide selskaper. På samme måte som staten formidler forventninger til selskapene de eier, bør kommunene ha oppmerksomhet på aktiviteter i kommunalt eide selskaper som kan ha betydning for naturrisiko.

Staten bør konkretisere arbeidet med naturrisiko i sin fondsforvaltning og sine finansieringsordninger

Statens pensjonsfond, som skal bidra til å finansiere velferdsstaten over generasjoner, består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Begge disse fondene er store aktører i sine markeder, og bidrar med kapital til selskaper som aksjonær og långiver. Slik kan fondene påvirke og formidle forventningene til selskapene de investerer i. Dessuten er fondenes naturrisikoeksponering en funksjon av i hvilken grad selskapene de er investert i, er utsatt for naturrisiko. Utvalget mener derfor at staten bør vurdere hvordan arbeidet med naturrisiko kan konkretiseres ytterligere i fondenes investeringsvurderinger, og følges opp tettere i selskapene de er investert i.

Som et av verdens største fond kan SPU formidle forventninger som bidrar til forbedringer og mer forutsigbarhet i hvordan verdens selskaper analyserer og håndterer naturrisiko. Fondet har opprettet et rådgivende utvalg for klimarisiko, og det kan vurderes om dette utvalget bør få et utvidet mandat til også å omfatte naturrisiko. Gjennom sine data og sin erfaring kan fondet i større grad bidra til relevant forskning på hvordan investorer effektivt kan bidra til bærekraftig utvikling i virksomheter.

Staten bidrar til finansiering av selskaper og kommuner gjennom ulike finansieringsordninger, for eksempel gjennom Innovasjon Norge, Eksfin (Eksportfinansiering Norge) og Kommunalbanken (Den norske stats kommunalbank). Slike ordninger kan bidra til grønn omstilling ved å sette miljøkrav og/eller tilby bedre betingelser hvis det kan vises til gode miljøprestasjoner. Ved å stille krav til vurdering og eventuelt håndtering av naturrisiko, kan staten også bidra til å redusere egen eksponering for naturrisiko gjennom denne typen ordninger.

1.9 Privat sektor må styrke sitt arbeid med vurdering og håndtering av naturrisiko og med rapportering

Noen virksomheter har kommet godt i gang med arbeidet med naturrisiko og oppmuntres til å jobbe videre med faglig utvikling og beslutninger

Naturrisiko har etablert seg som begrep i deler av norsk næringsliv og i finanssektoren, og det finnes selskaper og sammenslutninger som har kommet relativt langt med å bli mer bevisst på temaet, jobbe med metodikk og utvikle nødvendig datagrunnlag for å gjøre naturrisikovurderinger. Finanssektoren skiller seg ut ved at naturrisiko har vært på deres dagsorden en god stund. Utvalget anerkjenner at virksomheter som allerede jobber aktivt med naturrisiko har stått for viktige bidrag. Private virksomheter bør ta tak i naturrisiko strategisk, og benytte og bidra til videre utvikling av metodikk og verktøy for vurdering og håndtering av naturrisiko. Spesielt gjelder dette råd og verktøy publisert av TNFD.

Forstørr bilde

Illustrasjon: Konsis

Kilde: Naturrisikoutvalget

Nye krav til rapportering forutsetter gode vurderinger av naturrisiko og bør brukes som grunnlag for reelle forbedringer

Mange private aktører vil de neste årene møte høyere krav til rapportering av bærekraftsinformasjon som følge av de nye kravene i EUs direktiv om bærekraftsrapportering (CSRD) og EUs offentliggjøringsforordning (SFDR) for porteføljeforvaltere og finansrådgivere. Mindre aktører som ikke selv blir pålagt direkte rapporteringsplikt i medhold av disse regelverkene, vil kunne få krav om å rapportere fra bank- og forsikringsforbindelser som selv skal rapportere om bærekraften i sine porteføljer. Disse rapporteringskravene kan gi grunnlag for å kunne vurdere og rapportere naturrisiko på en bedre måte.

Figur 1.2 viser hvordan rapportering kan bidra til å begrense naturrisikoen og oppnå faktiske forbedringer for naturen, gjennom at rapporteringen vektlegger forbedring, at rapporteringen er konsistent og tilgjengelig for berørte interessenter, og at interessenter reagerer på virksomhetens rapportering, mål og adferd.

Utvalget har ikke foreslått utvidet rapportering for privat sektor, men er opptatt av at gjeldende og ventede krav til rapporteringen bidrar til god styring av naturrisiko og reelle adferdsendringer i den enkelte virksomhet. Dessuten vil det være så stor variasjon i naturrisikovurderingene hos den enkelte aktør at utvalget primært anbefaler en generell metodikk, inspirert av TNFD. Bruk av denne metodikken i den enkelte virksomhet vil ha stor betydning for privat sektors vurdering og håndtering av naturrisiko.

Dobbel vesentlighet er sentralt i de nye rapporteringskravene og standardene fra EU. Selskapenes vesentlighetsanalyse legger grunnlaget for å identifisere hva det skal rapporteres på. Enhetlige krav og standarder vil bidra til at informasjonen som rapporteres, blir mer konsistent og sammenlignbar på tvers av selskaper og sektorer.

1.10 Utvalgets anbefalinger

Anbefalingene nedenfor er rettet mot myndigheter på nasjonalt nivå, mot offentlig sektor for øvrig, og mot privat sektor. Det vil være noe overlapp mellom de ulike gruppene, og anbefalingene må ses i sammenheng. Dette gjelder særlig siden offentlig sektor i stor grad legger premissene for privat sektors håndtering av naturrisiko i Norge. Utvalget understreker at detaljgraden i og omfanget av de konkrete anbefalingene må tilpasses behovene hos den enkelte aktør, og at det må tas hensyn blant annet til tilgjengelig kapasitet i små kommuner og i små og mellomstore virksomheter.

Mandatet sier at utvalget ikke skal foreslå konkrete tiltak og endringer i virkemidler som påvirker tapet av natur. Utvalget legger til grunn at bedre vurdering og håndtering av naturrisiko i seg selv vil være et bidrag til bedre forvaltning av natur. Utvalget mener også større bevissthet om naturrisiko i form av faren for negative konsekvenser ved tap av natur, vil styrke evnen til å gjennomføre grønn omstilling i privat og offentlig sektor.

* Særmerknad fra utvalgsmedlem Hanne K. Sjølie

Utvalgsmedlem Hanne K. Sjølie støtter ikke utvalgets anbefaling om «det nedsettes et offentlig utvalg som vurderer revisjon av plan- og bygningsloven og andre relevante lovverk med henblikk på å sikre at hensyn til naturrisiko er ivaretatt, der relevante problemstillinger kan være

• klargjøring av de rettslige rammene for dispensasjoner

• koblingsbestemmelsene mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen»

Hennes bakgrunn og begrunnelse for at anbefalingen ikke støttes, er som følger:

Utvalget har i sin gjennomgang sannsynliggjort at for enkelte virksomheter er tap og forringelse av natur en risikofaktor for deres aktivitet. Virksomhetene kan i stor grad håndtere de fysiske risikofaktorene selv. Ved vesentlig risiko knyttet til tap og forringelse av natur forårsaket av andre aktører vil lovverk kunne gi bedre forvaltning. Imidlertid har ikke utvalget påvist at tap og forringelse av natur forårsaket av andre aktører er en generell vesentlig risikofaktor for norske næringer eller nasjonalt.

Plan- og bygningslovens sentrale rolle i arealplanlegging er detaljert gjennomgått i utredningen, mens gjennomgangen av sektorlovene er langt mindre grundig. Innstramming av plan- og bygningsloven vil ha samfunnsmessige konsekvenser og vil kunne redusere det lokale selvstyret. Utvalget har ikke dokumentert at dagens lovverk ikke er tilstrekkelig for å redusere eventuell naturrisiko.

Utvalgsmedlemmet mener derfor at det ikke er grunnlag for å fremme anbefalingen.

** Særmerknad fra utvalgsmedlem Hanne K. Sjølie

Utvalgsmedlem Hanne K. Sjølie støtter ikke utvalgets premiss og anbefaling om at det er behov for tydeligere føringer fra statlig myndighet for å redusere fysisk naturrisiko, og heller ikke anbefalingene knyttet til innsigelsespraksis i kommunale beslutningsprosesser.

Hennes bakgrunn og begrunnelse for at anbefalingene ikke støttes, er som følger:

Utvalgsmedlemmet mener ikke at mer statlig styring vil gi lavere naturrisiko for næringer eller på nasjonalt nivå. Dette følger av forrige særmerknad om at utvalget ikke har påvist at tap og forringelse av natur i Norge forårsaket av andre aktører er en generell vesentlig risikofaktor for norske næringer eller nasjonalt.

Utvalgsmedlemmet mener heller ikke at mer statlig styring vil gi bedre forvaltning av natur og arealer. Natur- og arealforvaltning har, spesielt i delene av landet hvor naturressursene er viktige for verdiskapningen, store samfunnsmessige effekter. Store forskjeller i natur og samfunn innad i landet gjør at beslutninger om natur- og arealhensyn må være tilpasset lokale forhold. Utvalgsmedlemmet mener at lokale innbyggernes interesse for og kunnskap om natur og arealer er et vesentlig bidrag til gode beslutninger. Mer kunnskap og transparens i prosesser vil bidra til å engasjere innbyggere og ansvarliggjøre beslutningstagere. Til sammen gjør dette at lokalt forankrete beslutninger i stor grad gir gode muligheter til å avveie ulike formål. Lokale beslutninger med god demokratisk forankring styrker legitimiteten i natur- og arealforvaltningen, øker tilliten til politikken og demper konflikter. Det gjør samfunnet bedre rustet til å ta gode beslutninger som står seg over tid og bidrar til en samfunnsmessig ønsket utvikling.

1.11 Takk for alle innspill og faglige bidrag

Utvalget merker at det er stor interesse for arbeidet med naturrisiko, og håper og tror energien i dette vil gi viktige framskritt i årene som kommer. Utvalget vil takke for alle gode, faglige bidrag og innspill underveis i arbeidet. Alle innspillene er brukt i utvalgets arbeid, selv om de ikke nødvendigvis er sitert eller gjengitt i utredningen.

1.12 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget gir anbefalinger som kan bidra til bedre beslutninger på aktør-, nærings- og samfunnsnivå, i både privat og offentlig sektor. Bedre beslutninger har en klar nytteeffekt. Samtidig vil styrking av beslutningsgrunnlaget og innføring av bedre metodikk innebære ressursbruk og kostnader.

Nytten av bedre håndtering av naturrisiko vil variere mellom næringer og virksomheter etter hvor utsatt de er for naturrisiko. Naturrisiko har økonomiske konsekvenser for aktører og samfunn, og det er usikkert både hva konsekvensene blir, og når de inntreffer. En kunnskapsbasert vurdering og håndtering av denne risikoen ved bruk av anbefalt overordnet femtrinnsmodell, vil på generell basis kunne øke kostnadene på kort sikt, men gi reduserte kostnader og potensielt større gevinster på lengre sikt.

Oppfølging av utvalgets anbefalinger vil gi økte utgifter for stat og kommune, blant annet gjennom utforming av bedre grunnlag for beslutninger, synliggjøring og oppfølging. Likevel arbeides det allerede mye med å forbedre eksisterende og kommende data-, metode- og kunnskapsgrunnlag, og det er mange grunner til å styrke innsatsen på disse områdene ytterligere.

Oppfølgingen av utvalgets anbefalinger til privat sektor vil også ha økonomiske virkninger. På kort sikt vil det blant annet være kostnader til kompetanseoppbygging, utvikling av styringssystemer og bruk av ledelseskapasitet. Det er grunn til å tro at en vesentlig del av disse kostnadene knytter seg til de første rundene av dette arbeidet, og at løpende vurderinger og rapportering over tid kan integreres med mindre kostnader i ordinær risikostyring og rapportering.

God styring av naturrisiko vil begrense de negative konsekvensene av framtidig naturrisiko. I tillegg vil det støtte utviklingen av mer konkurransedyktige forretningsmodeller og strategier som er mindre sårbare for naturrisiko. Utvidede forventninger til rapportering, transparens og tilgjengeliggjøring vil være et viktig bidrag blant annet til å kanalisere investeringer fra aktiviteter som påvirker naturen negativt, til formål som bidrar til det grønne skiftet. Utvalget har ikke foreslått utvidet rapportering for privat sektor, men er opptatt av at gjeldende og ventede krav til rapportering bidrar til god styring av naturrisiko og reelle adferdsendringer i den enkelte virksomhet.