8 Analyse og håndtering av naturrisiko i offentlig sektor

Kapittel 6 viste hvordan ulike næringer og sektorer påvirker og avhenger av natur, mens kapittel 5 så på reguleringer og andre rammevilkår norske virksomheter og samfunnsaktører må forholde seg til. Basert på gjennomgangen i disse kapitlene, viser kapittel 7 hvordan naturrisiko gjør seg gjeldende på nasjonalt nivå i Norge. Dette og neste kapittel presenterer og vurderer dagens krav som er aktuelle for å analysere og håndtere naturrisiko i offentlig og privat sektor, og hva som er gjeldende praksis. Offentlig sektor omtales først, siden viktige rammer og premisser for privat virksomhet settes her.

Dette kapittelet ser nærmere på hvordan offentlige aktører analyserer og håndterer naturrisiko i dag, identifiserer mulige forbedringspunkter, og vurderer og anbefaler metodikk som skal sette aktørene i stand til å analysere og håndtere naturrisiko på best mulig måte. Kapittelet starter med en gjennomgang av de viktigste rollene for offentlig sektor der det å analysere og håndtere naturrisiko er relevant. Etter dette kommer en gjennomgang av hvilke krav til å analysere og håndtere naturrisiko offentlig sektor står overfor i dag – både på statlig og kommunalt/fylkeskommunalt nivå. Deretter kommer to underkapitler som beskriver dagens praksis, og hvordan disse kravene følges opp henholdsvis i statlig sektor og i kommunesektoren.

Gjennomgangen viser at hele offentlig sektor må jobbe mer aktivt med vurdering og håndtering av naturrisiko, og rapportering og beslutninger, se femtrinnsmodellen utvalget presenterte i kapittel 4 (figur 4.3). For å få til dette, er det blant annet behov for å bedre kunnskapsgrunnlaget og gjøre denne kunnskapen enklere tilgjengelig for alle aktører. Naturrisiko må inn i relevante beslutningsprosesser, og det er behov for å øke kapasitet og kompetanse hos de som skal gjøre analyser og vurderinger av naturrisiko, og de som skal fatte beslutninger der naturrisiko er relevant. Myndighetene har en viktig rolle i å følge opp at gjeldende krav til vurdering og rapportering overholdes – både av offentlige og private aktører. Både staten og kommunene må fortsette med å formidle forventninger til selskaper de eier, og følge opp at arbeidet med naturrisiko møter disse forventningene. Staten bør også konkretisere arbeidet med naturrisiko i sin fondsforvaltning og sine finansieringsordninger.

8.1 Det offentliges ulike roller – som bl.a. rammesetter, planlegger, eier og investor og innkjøper

8.1.1 Staten setter rammer

Som vi har vist i kapittel 5, har staten en overordnet rolle og setter gjennom blant annet lovgiving og budsjettvedtak rammer for alle aktører i samfunnet – både private, kommunale og statens egen virksomhet. For eksempel har Stortinget gjennom lovgivning lagt ansvar for flere oppgaver til kommunene og fylkeskommunene. Staten setter rammer ved hjelp av skatte- og avgiftssystemet. Gjennom konsesjonssystemet kan staten gi selskaper tillatelse til å drive enkelte typer virksomhet, utnytte naturressurser eller lignende. Som regel vil dette også innebære endret påvirkning på naturen. Ulike incentivordninger brukes for å motivere aktører til å handle på en bestemt måte.

Når det gjelder rammer og krav som har betydning for hvordan ulike aktører skal analysere og håndtere naturrisiko, kan kravene grovt sett deles inn i generelle krav som gjelder for alle – både statlig, kommunal og privat sektor, f.eks. plan- og bygningsloven med forskrift om konsekvensutredninger, og krav som retter seg spesielt mot ulike næringer, sektorer og forvaltningsnivåer. Slike spesifikke krav er f.eks. utredningsinstruksens krav til samfunnsøkonomiske analyser som gjelder statlige aktører, nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, og konsesjonsprosesser og krav til rapportering som gjelder for selskaper mv., både offentlige og private. I tillegg finnes det særskilte krav og regler for særlovselskaper, f.eks. Statnett.

Staten forhandler og inngår også internasjonale avtaler på vegne av Norge. Disse kan gjelde natur- og klima spesifikt, slik som Parisavtalen og naturavtalen. De kan også gjelde andre tema, men der hensynet til klima og natur inngår eksplisitt, eller som har konsekvenser for klima og natur på andre måter. For eksempel kan hvordan handelsavtaler utformes, ha betydning for hvordan klima og natur både i Norge og i andre land påvirkes av handel.

8.1.2 Kommunal sektor har en sentral rolle som arealplanlegger

Plan- og bygningsloven (pbl) gir rammer for planlegging av og bruk og vern av arealer i Norge. Loven dekker også kystnære sjøområder ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjen. Aktivitet i sjø og hav utenfor lovens virkeområde er regulert av ulike sektorregelverk (se nærmere omtale i punkt 8.3.1 og Boks 8.6). Plan- og bygningslovens formål er blant annet å legge til rette for bærekraftig samfunnsutvikling, og å ivareta hensynet til helse, miljø og sikkerhet. 83 prosent av Norges landareal forvaltes gjennom bestemmelsene i plan- og bygningsloven. Det øvrige landarealet er vernet etter naturmangfoldloven.1 Kommunenes anvendelse av loven vil i utgangspunktet omfatte både kommunens egen virksomhet og virksomhet i regi av statlige og private aktører. Det meste av arealplanleggingen foregår i kommunene. Summen av kommunale arealplanvedtak har derfor stor betydning for arealbruken i Norge, og vil være avgjørende for om vi når nasjonale mål relatert til bl.a. reduksjon av klimagassutslipp, tap av natur og påvirkning på miljøet. Staten setter rammer for kommunal planlegging gjennom bl.a. regelverk, planretningslinjer, innspill til planprosesser og behandling av innsigelser. EØS-avtalen påvirker også rammene for planlegging, og EUs plandirektiv er implementert i Norge gjennom KU-forskriften (se omtale i kapittel 8.2.5).

8.1.3 Offentlig sektor har viktige roller som eier og investor

Staten er en stor eier både gjennom direkte eierskap av selskaper, som eier av aksjer i og långiver til selskaper over hele verden gjennom investeringene til Statens pensjonsfond, og indirekte gjennom selskaper som er eid for eksempel av helseforetak eller universiteter.

Statens direkte eierskap omfatter selskapene hvor statens eierskap forvaltes direkte av et departement. Staten har i dag direkte eierskap i 69 selskaper som forvaltes av 12 departementer. Selskapene består av alt fra ledende børsnoterte selskap til forskningsinstitutter, forsvarsindustri, scenekunstinstitusjoner, investeringsselskaper, helseforetak og selskaper som forvalter vesentlige naturresurser som skog, vannkraft og petroleumsressurser. Gjennom disse selskapene er staten bl.a. en stor eier av viktig infrastruktur. Selskapene har en verdi på 1 450 milliarder kroner og sysselsetter over 330 000 personer.2

Staten skal være en aktiv, ansvarlig og langsiktig eier som bidrar til selskapenes lønnsomhet og utvikling innenfor bærekraftige rammer. Gjennom eierskapsmeldingen3 formidler regjeringen sine forventninger til selskapene staten er eier i, blant annet når det gjelder hensynet til bærekraft, klima og natur. Meldingen fra 2022 introduserte nye forventninger knyttet til naturmangfold og økosystemer. Blant annet forventer staten at selskapene setter mål og iverksetter tiltak for reduksjon av negativ påvirkning på naturmangfold og økosystemer, og rapporterer om måloppnåelse. Mange av selskapene er børsnoterte, slik at eierskapsutøvelsen rammes inn av de generelle krav og forventninger til hvor involvert eiere av private børsnoterte selskaper kan og bør være.

Statens pensjonsfond, som skal bidra til å finansiere velferdsstaten over generasjoner, består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Begge disse er store aktører i sine markeder.

SPU er et av verdens største offentlige investeringsfond. Finansdepartementet er ansvarlig for de overordnede rammene for forvaltningen og fastsetter den overordnede investeringsstrategien for fondet. Viktige veivalg forankres i Stortinget gjennom behandlingen av de årlige meldingene om Statens pensjonsfond.

Ansvaret for den operative forvaltningen er delegert til Norges Bank gjennom mandatet gitt av Finansdepartementet. Bankens styre har etablert en egen enhet i banken, Norges Bank Investment Management (NBIM),4 som tar beslutninger om enkeltinvesteringer, delmandat og oppgaver som settes ut, og utøver fondets eierrettigheter i selskaper. I gjennomsnitt eier fondet 1,5 prosent av alle børsnoterte selskaper i verden. Fondet har eierandeler i mer enn 9 000 selskaper i nær 70 land. Fondet er også långiver til over 1 300 obligasjonsutstedere. Dette gjelder både statsobligasjoner og obligasjoner utstedt av private aktører. Fondet skal bidra til å finansiere velferdsstaten over generasjoner, og har et mål om høyest mulig avkastning med akseptabel risiko. Innenfor det finansielle målet skal fondet forvaltes ansvarlig.5

I mandatet fra Finansdepartementet er det lagt til grunn at god avkastning på lang sikt anses å avhenge av en bærekraftig utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand, i tillegg til velfungerende, legitime og effektive markeder. Hensyn til miljø, samfunnsforhold og selskapsstyring er derfor en integrert del av forvaltningen. Eksempelvis brukes forventningsdokumenter for å formidle til selskapene hvilke forventinger NBIM har når det gjelder selskapenes håndtering av utfordringer knyttet til miljø- og sosiale forhold. Et uavhengig etikkråd følger med på om investeringer i enkelte selskaper er i strid med fondets etiske retningslinjer. Forvaltningsmandatet forutsetter videre at den ansvarlige forvaltningen skal bidra til håndteringen av klimarisiko.

Statens pensjonsfond består videre av Statens pensjonsfond Norge. SPN forvaltes av Folketrygdfondet6 etter mandat fra Finansdepartementet. Fondet investerer i aksjer og obligasjoner utstedt av hovedsakelig børsnoterte selskaper i Norge, men også noe i andre nordiske land. Fondet er en stor aktør i det norske markedet og forvalter over 300 milliarder kroner. På samme måte som i mandatet for forvaltningen av SPU, stilles det også i mandatet for forvaltningen av SPN krav til ansvarlig forvaltning.

Staten har også ansvar for ulike investeringsordninger som støtter både selskaper og kommuner. Sentrale verktøy er Innovasjon Norge som skal bidra til nyskaping i næringslivet, og Eksfin (Eksportfinansiering Norge) som tilbyr finansiering til norske eksportbedrifter. Kommunalbanken (Den norske stats kommunalbank) bidrar med lånefinansiering til norske kommuner.

Kommuner og fylkeskommuner (kommunesektoren) er også direkte eiere av selskaper. Mange av disse utfører kommunale oppgaver som tidligere kan ha vært organisert som del av forvaltningen. I motsetning til statens klare skiller mellom formuesforvaltning og direkte eierskap med også andre begrunnelser (f.eks. å sikre nasjonalt eierskap), er dette skillet ofte mindre tydelig i kommunal sektor. KS (kommunesektorens organisasjon) har utgitt anbefalinger om eierstyring for kommunene, men mange kommuner er små, og kompetansemiljøene på eierskap og eierskapsutøvelse kan derfor være svake. Det varierer i hvilken grad kommunene har for eksempel en eierskapsmelding, eierstrategi eller vedtatte mål- og resultatkrav til selskapene.7Dette innebærer også at det er stor variasjon i om, og hvordan, det stilles krav til bærekraftig og ansvarlig virksomhet.

8.1.4 Offentlig sektor har viktige roller i tilknytning til anskaffelser

Offentlig sektor, både staten og kommunesektoren, er en stor kjøper av varer og tjenester. Offentlige innkjøpsutgifter har vært økende de siste årene og var i 2022 på ca. 740 milliarder kroner.8 På lik linje med andre innkjøpere, omfattes offentlig sektor av reguleringer av innkjøp av varer og tjenester med miljøvirkninger. Generelle rammer og krav som har betydning for hvordan ulike aktører skal analysere og håndtere naturrisiko, vil dermed ha en direkte konsekvens for det offentlige i deres rolle som innkjøper. Offentlig sektors egne anskaffelser er en vesentlig faktor å ta hensyn til når slike rammer, krav og økonomiske insentiver utformes. Dette har regjeringen hatt fokus på de senere årene, og fra 1. januar 2024 skal klima- og miljøkrav som hovedregel vektes med minst 30 prosent i alle offentlige anskaffelser. Regjeringen har også oppnevnt et lovutvalg som har fått i oppgave å fremme forslag til hvordan miljømessig bærekraft, sosial bærekraft og økt innovasjon i offentlige anskaffelser i praksis kan bidra til grønn omstilling. Utvalget leverte sin første av to utredninger i november 2023.9 Her foreslås det å endre loven om offentlige anskaffelser på en måte som blant annet tydeliggjør reglene for samfunnshensyn som klima og miljø.

8.2 Dagens krav til beslutningsprosesser i offentlig sektor

8.2.1 Introduksjon

Det finnes en rekke krav og føringer til utredninger og kunnskapsgrunnlag som skal ligge til grunn for beslutninger innenfor offentlig sektor. Dette inkluderer blant annet utredningsinstruksen og samfunnsøkonomiske analyser (gjelder bare staten) og krav til konsekvensvurderinger blant annet i planarbeid og ved utforming av tiltak. Alle disse inneholder krav om å belyse og eventuelt håndtere usikkerhet i beslutningsgrunnlag – både i antakelser om forutsetninger, og i vurdering av virkninger. For utredning av store statlige investeringsprosjekter10 stiller statens prosjektmodell ytterligere krav til metodikk og ekstern kvalitetssikring av beslutningsgrunnlaget før det legges fram for regjeringen og Stortinget.

Plan- og bygningsloven, forvaltningsloven og en rekke særlover inneholder også bestemmelser om krav til utredning. Naturmangfoldloven er sektorovergripende og har bestemmelser om aktsomhetsplikt som gjelder for alle sektorer som forvalter natur, eller fatter beslutninger med konsekvenser for naturen. Loven omtaler hvilke vurderinger som skal gjøres før beslutninger kan tas og aktiviteter tillates av myndighetene. Der det er gitt tillatelse til aktiviteten, anses den for å være innenfor aktsomhetsplikten. I beslutningsprosesser der naturrisiko er relevant, skal dette belyses og håndteres på linje med annen usikkerhet. Det er imidlertid opp til den enkelte analytiker og virksomhet å sørge for at naturrisiko inngår i slike vurderinger der det er relevant. Det foreligger ingen føringer eller krav som eksplisitt peker på naturrisiko som tema, eller stiller spesielle krav til kvalitet eller presisjon i disse analysene.

Både staten og kommunesektoren har en plikt til å konsultere Sametinget og andre samiske interesser (f.eks. reindriftsnæringen) i saker som angår dem, se nærmere omtale i kapittel 8.2.10.

Under er aktuelle krav til å analysere og håndtere naturrisiko innenfor offentlig sektor delt inn i statlige krav og kommunale krav. Som påpekt tidligere, er mange av kravene og verktøyene som forvaltes av kommunesektoren, og som får virkning for kommunenes og fylkeskommunenes beslutninger og virksomhet, i utgangspunktet fastsatt av staten. De kunne derfor vært omtalt under statlige krav. Men siden staten har gitt kommunesektoren et ansvar for å forvalte disse verktøyene, omtales de under kommunale krav sammen med andre krav som retter seg direkte mot kommunene. Tilsvarende omtales ulike konsesjonssystemer under krav til privat sektor. Selv om dette er systemer som også gjelder for virksomhet i offentlig regi, er det primært privat virksomhet som blir regulert gjennom disse systemene.

Beslutninger om en del større tiltak, som f.eks. statlige samferdselsprosjekter og utbygging av fornybar energi, omfattes både av regelverk/prosesser som forvaltes av staten, for eksempel konsesjonsprosesser, og av kommunale prosesser og krav som følger av f.eks. plan- og bygningsloven. Hvilke krav og regler som gjelder for beslutningsgrunnlag på ulike stadier i prosessen, avhenger av hvilken fase man er i, og dermed hva som skal besluttes.

Boks 8.1 Krav til utredning og vurderinger på ulike faser og beslutningspunkter i statlige vegprosjekter

Forstørr bilde

Figuren viser hvilke faser et typisk vegprosjekt går gjennom. «KU etter pbl» betyr konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven. «KS2» omtales i teksten under.

Illustrasjon: Konsis

Kilde: Tilpasset fra Håndbok R760 Styring av vegprosjekter. Statens vegvesen

Beslutningen om og utredningen av statlige vegprosjekter, det vil si de som gjelder det statlige veinettet eller inkluderer statlig finansiering, foregår i flere faser som illustrert i figur 8.1. Det er statens prosjektmodell som setter kravene til metodikk og kvalitet når store statlige investeringsprosjekter skal utredes.¹

For store prosjekter skal det først gjennomføres en konseptvalgutredning (KVU). Her beskrives problemet som skal løses, hvilke framtidige behov samfunnet vil ha, og hvilke mål som skal oppnås med prosjektet.

Statens prosjektmodells ordning for kvalitetssikring av store statlige investeringer, omfatter to kontrollpunkter i investeringsprosjektets planleggingsprosess. Det er KS1 som innebærer kvalitetssikring av konseptvalg før beslutning i regjeringen om å starte forprosjekt, og KS2 som innebærer kvalitetssikring av styringsunderlag og kostnadsoverslag før vedtak om bevilgning i Stortinget og oppstart av prosjektet. I utredningens strategikapittel skal det framgå hvordan prosjektets mål er avledet fra en behovsanalyse, og en vurdering av hvilke behov som skal legges til grunn for vurdering av prosjektet. Både samfunnsmål og resultatmål (innhold, kvalitet og tid) med prioritering skal angis. Det skal gjennomføres en samfunnsøkonomisk analyse som sammenligner ulike alternativer som er konseptuelt forskjellige. Det skal alltid utredes et nullalternativ, der man viser ventet utvikling uten nye tiltak og minst to andre alternativer. Konseptvalgutredningen skal anbefale hvilket konsept som bør gjennomføres. Konseptvalgutredningen gjennomgås av uavhengige eksperter i en ekstern kvalitetssikring (KS1 i figuren) før beslutning kan fattes i regjeringen.

Når konsept er valgt, skal det gjennomføres et forprosjekt hvor det utarbeides styringsunderlag og kostnadsanslag for det valgte konseptet. I denne fasen beskrives blant annet hvordan prosjektet skal styres for å ha kontroll på kostnadene og nå målene som er satt. Styringsunderlag og kostnadsoverslag skal også kvalitetssikres av eksterne (KS2 i figuren). KS2 gjennomføres før det utarbeides en proposisjon som fremmes for Stortinget, som kan vedta å gjennomføre prosjektet og bevilge finansiering over statsbudsjettet.

Statens prosjektmodell er etablert som et virkemiddel for å bidra til at staten velger de rette prosjektene, og at store prosjekter blir gjennomført på riktig måte – til riktig tid – og til riktig pris.

Behandling av plansaker etter plan og bygningsloven (pbl) i slike prosjekter følger et eget tidsløp. Prosessen for utredning i tråd med Statens prosjektmodell og plan- og bygningsvolven må tilpasses hverandre, som angitt i rundskrivet om prosjektmodellen², og i veisektoren er det klare føringer for rekkefølge. Mens plansaker etter plan og bygningsloven som hovedregel vedtas av kommunen, er det staten som både initierer og gjennomfører hele prosessen som følger av statens prosjektmodell. Etter at konsept er valgt, starter prosessen etter plan- og bygningsloven. Denne starter med kommunedelplan med konsekvensutredning etter plan og bygningsloven, hvor flere alternativer utredes. Til grunn for utredningen foreligger et godkjent planprogram. Konsekvensutredningen godkjennes av ansvarlig myndighet, som ofte er planmyndigheten, som en egen prosess. Forhold som er påpekt i høringen av konsekvensutredningen (KU), skal kvitteres ut i saksframlegget for vedtak av planen. Det skal stilles vilkår for å unngå, begrense, istandsette og om mulig kompensere vesentlige virkninger for miljø.

For samferdselsprosjekter beskriver håndbok V712 Konsekvensanalyser fra Statens vegvesen, hvilke temaer som skal utredes, og hvilken påvirkning ulike alternativer kan ha på omgivelsene.³ Alle virkninger utredes innenfor de fem fagtemaer – landskapsbilde, – friluftsliv/by- og bygdeliv, – naturmangfold, – kulturarv og naturressurser. Dette er de ikke-prissatte konsekvensene, som sammen med den samfunnsøkonomiske analysen utgjør konsekvensutredningen og danner grunnlaget for anbefalt løsning.

¹ For nærmere beskrivelse av statens prosjektmodell se https://www.regjeringen.no/no/tema/okonomi-og-budsjett/statlig-okonomistyring/ekstern-kvalitetssikring2/hva-er-ks-ordningen/id2523897/.

² I Rundskriv R-108/23 står det at «For samferdselsprosjekter som planlegges etter plan- og bygningsloven, vil forprosjektfasen normalt omfatte kommunedelplan og reguleringsplan». Forprosjektfasen er definert som etter konseptvalg og fram mot investeringsbeslutning.

³ Statens vegvesen (2018).

8.2.2 Naturmangfoldloven stiller krav om å vurdere risiko for å skade naturmangfoldet

Naturmangfoldloven fastsetter som omtalt i kapittel 5, noen miljørettslige prinsipper som skal ligge til grunn ved utøving av offentlig myndighet og beslutningstaking. De miljørettslige prinsippene angir vurderinger som skal gjøres når forvaltningen utøver myndighet som berører naturmangfold, enten dette skjer etter naturmangfoldloven eller andre lover. Prinsippene gjelder både i enkeltsaker og ved utarbeidelse av regelverk, planer mv. som berører naturmangfold. Reglene skal bidra til at vurderingene av naturmangfold blir mer synlige og strukturerte.

For å analysere og håndtere naturrisiko, er de tre prinsippene om kunnskapsgrunnlaget, føre-var-prinsippet og økosystemtilnærming og samlet belastning særlig relevante.

§ 8. (kunnskapsgrunnlaget)

Offentlige beslutninger som berører naturmangfoldet skal så langt det er rimelig bygge på vitenskapelig kunnskap om arters bestandssituasjon, naturtypers utbredelse og økologiske tilstand, samt effekten av påvirkninger. Kravet til kunnskapsgrunnlaget skal stå i et rimelig forhold til sakens karakter og risiko for skade på naturmangfoldet.

Myndighetene skal videre legge vekt på kunnskap som er basert på generasjoners erfaringer gjennom bruk av og samspill med naturen, herunder slik samisk bruk, og som kan bidra til bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet.

§ 9. (føre-var-prinsippet)

Når det treffes en beslutning uten at det foreligger tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger den kan ha for naturmiljøet, skal det tas sikte på å unngå mulig vesentlig skade på naturmangfoldet. Foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe forvaltningstiltak.

§ 10. (økosystemtilnærming og samlet belastning)

En påvirkning av et økosystem skal vurderes ut fra den samlede belastning som økosystemet er eller vil bli utsatt for.

Prinsippet om kunnskapsgrunnlaget innebærer at man skal vite hvilket naturmangfold som påvirkes av en beslutning, hvilken tilstand dette har, og hvilke effekter beslutningen vil ha. Er eksisterende kunnskap tilstrekkelig til å fatte en beslutning? Nye utredninger eller kartlegging kan kreves dersom beslutningen innebærer risiko for stor skade. Ved mangelefull kunnskap og risiko for alvorlig eller irreversibel skade, innebærer føre-var-prinsippet å om mulig unngå vesentlig skade på naturmangfoldet. Dette gjelder både tiltak som kan ha en negativ påvirkning, eller tiltak for å ivareta naturmangfoldet, for eksempel ved å restaurere ødelagt natur (mangel på kunnskap skal ikke brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å gjennomføre slike tiltak).

Føre-var-prinsippet er kun aktuelt når det er stor usikkerhet om virkningene av en beslutning, og det er risiko for alvorlig eller irreversibel skade. Ved lav usikkerhet gjelder ikke føre-var-prinsippet, selv om konsekvensene for naturen kan være store. Tilsvarende vil man ved lav risiko for alvorlig eller irreversibel skade heller ikke anvende føre-var-prinsippet. I disse tilfellene foretar man en avveiing mellom fordeler og ulemper ved beslutningen basert på eksisterende kunnskap.

Prinsippet om økosystemtilnærming og samlet belastning innebærer at virkningen av en beslutning må sees i sammenheng med annen påvirkning på naturmangfoldet, og at sumvirkninger av mange enkeltbeslutninger må vurderes. Omtalen av reindriftsnæringen i kapittel 6 illustrerer behovet for å se på sumeffektene av ulike typer belastning.

Dagens krav til vurderinger etter naturmangfoldloven er kun rettet mot å vurdere risiko for påvirkning av naturen. Det er ikke krav om vurderinger knyttet til avhengighet, og vurderingene er dermed ikke en fullstendig naturrisikovurdering etter utvalgets definisjon (siden det kun er det ene elementet i dobbel materialitet, eller dobbel vesentlighet, som vurderes).

Naturmangfoldloven har bestemmelser om hva som skal vurderes, og hvilken kunnskap som skal innhentes, men den sier ingen ting om hvordan hensynet til naturmangfoldet skal vektes opp mot andre samfunnshensyn. En gjennomgang av naturavtalens betydning for norsk rett konkluderte med at naturmangfoldloven inneholder mange virkemidler som kan bidra til at vi når målene i naturavtalen.11 Samtidig peker gjennomgangen på at en grunnleggende svakhet ved loven, er at det kreves politisk vilje for å treffe vedtak som innebærer at naturmangfoldet beskyttes.

8.2.3 Statlige beslutninger er underlagt spesifikke krav til utredning

Utredningsinstruksen og rundskriv om samfunnsøkonomiske analyser gir krav og føringer for analyser i statlig forvaltning av konsekvenser av ulike tiltak både på overordnet nivå og på tiltaksnivå.12 Når det i lov eller forskrift, eller med hjemmel i lov eller forskrift, er fastsatt særskilte regler, vil disse gå foran instruksen. I tillegg har de fleste sektorer egne veiledere om krav til utredning, som er spesifikke for den enkelte sektor.

Utredningsinstruksen gir føringer for hvordan statlige tiltak skal utredes for å sikre god kvalitet på beslutningsgrunnlaget, uavhengig av om beslutningen tas i en statlig etat, i et departement eller i regjeringen.13 I saker som går til Stortinget gjelder utredningsinstruksen for regjeringens eget beslutningsgrunnlag om forslag som fremmes. Instruksen er vedtatt av kongen i statsråd, og er bindende for statlige virksomheter. Som et minimum skal alle utredninger besvare seks grunnleggende spørsmål: (1) hva er problemet, og hva vil myndighetene oppnå, (2) hvilke tiltak er relevante, (3) hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene, (4) hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt, (5) hvilket tiltak anbefales, og hvorfor og (6) hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring. Utredningen skal vise virkninger for enkeltpersoner, privat og offentlig næringsvirksomhet, statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og andre berørte.

Der naturrisiko er en viktig faktor som kan påvirke tiltakets positive og negative virkninger, følger det dermed av instruksen at dette skal utredes. Veiledningen til spørsmål 4 sier blant annet:

«Negative virkninger eller kostnadsvirkninger er slike som de berørte opplever som en ulempe, for eksempel redusert barnehagetilbud, økt risiko for ulykker, tap av naturområder eller økt tidsbruk ved innrapportering til offentlige myndigheter.»

Utredningsinstruksens veileder omtaler også mulige tilleggskriterier for å vurdere om utredningen bør være mer grundig og omfattende. Dette er for eksempel følgende:

«4. Graden av usikkerhet ved fremtidige virkninger: Når det er stor grad av usikkerhet knyttet til tiltakets virkninger, kan det være nødvendig å bruke mer ressurser på å vurdere tiltakets usikkerhet og for å vurdere hvilke risikoreduserende tiltak som kan iverksettes.

5. Graden av irreversibilitet: Når et tiltak fører til irreversible virkninger, kan det være nødvendig å utrede virkningene grundigere. Med irreversible virkninger menes for eksempel naturinngrep som gjør skade på miljøet på en måte som ikke kan rettes opp i ettertid. Et annet eksempel er investeringer som ikke har en alternativ anvendelse.»

En faglig utredning i tråd med kravene er en del av et helhetlig beslutningsgrunnlag, men utgjør ikke en beslutningsregel. Utover en vurdering av et tiltaks virkninger for aktører i samfunnet, skal også eventuelle fordelingsvirkninger, prinsipielle spørsmål, ulik grad av måloppnåelse eller målkonflikter som tiltaket reiser, synliggjøres for beslutningstakeren som en del av et helhetlig beslutningsgrunnlag, se Boks 8.2. Dersom slike forhold kan ha en avgjørende betydning og taler mot et mulig tiltak, eller dersom det er vanskelig å vurdere og avveie andre virkninger, kan man gi en mer forsiktig anbefaling, eller la være å gi en faglig anbefaling. Mens det gis anbefaling av DFØ i deres veileder om hvordan den samfunnsøkonomiske analysen skal framstilles, foreligger det ingen standard mal for hvordan et samlet beslutningsgrunnlag, som også framstiller prinsipielle hensyn, fordeling og måloppnåelse og -konflikt, skal presenteres. Statens prosjektmodell for store investeringer har imidlertid krav til en kort, standardisert oppsummering av rapporter, en «superside», som ivaretar deler av dette ved å standardisere hvordan nøkkelinfo om tiltaket skal oppsummeres.14 Her skal problem, behov og mål framgå og de viktigste prissatte og ikke-prissatte virkningene, og usikkerhet, oppgis. Der naturvirkninger eller naturrisiko er blant de mest sentrale virkningene eller usikkerhetsfaktorene, innebærer dette at de vil framgå her.

Boks 8.2 Helhetlig beslutningsgrunnlag som følger av krav og veiledning til utredning og samfunnsøkonomisk analyse i staten

Det følger av utredningsinstruksen og dens veileder at et helhetlig beslutningsgrunnlag har flere elementer. Disse er samlet framstilt i figur 8.2. slik de vil være for tiltak med vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, der samfunnsøkonomisk analyse kreves. For mindre tiltak vil boksen om samfunnsøkonomisk lønnsomhet kunne byttes ut med en forenklet analyse eller en minimumsanalyse som veier tiltakets positive og negative virkninger mot hverandre. Når naturrisiko er relevant for et tiltak, kan det hende naturrisiko bør vurderes på flere steder i et slikt helhetlig beslutningsgrunnlag.

Forstørr bilde

Illustrasjon: Konsis

Kilde: Figuren er en tilpasning og videreutvikling av figur 1 i Bull-Berg mfl. (2014)

I Sverige finnes et rammeverk som ivaretar et slikt formål, selv om det ikke omfatter prinsipielle hensyn, se Boks 8.3, der det svenske systemet presenteres.

Ved tiltak som forventes å gi vesentlige nytte- eller kostnadsvirkninger, inkludert vesentlige budsjettmessige virkninger for staten, fastsetter utredningsinstruksen § 2.2 at det skal gjennomføres en analyse i samsvar med gjeldende rundskriv for samfunnsøkonomiske analyser.

Hvor omfattende virkningene må være for at de anses som «vesentlige» og som utløser krav om full samfunnsøkonomisk analyse, er det ikke noen sentral føring for. Den enkelte sektor kan imidlertid ha slike føringer, og de er ofte knyttet til tidlige anslag på samlet kostnad. Man kan også se for seg tiltak med små kostnader for det offentlige, men med store virkninger for natur, befolkning eller næringsliv som også bør underlegges samfunnsøkonomiske analyser. DFØ har en egen veileder for å finne riktig utredningsnivå.

Rundskriv R-109/21 fra Finansdepartementet om samfunnsøkonomiske analyser i staten gir ytterligere føringer som innebærer at naturvirkninger og naturrisiko skal omtales der det er relevant. Vurderinger av ikke-prissatte virkninger og usikkerhet vil særlig være relevante og viktige for natur og naturrisiko, og om disse temaene står det følgende i rundskrivet:

«6.1.8 Ikke-prissatte virkninger

Dersom det er virkninger av tiltaket som ikke lar seg verdsette i kroner, skal disse kartlegges og omtales på en måte som gir grunnlag for å vurdere hvordan virkningene påvirker samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Dette kan gjelde kvalitet, sikkerhet, miljø, personvern, trygghet m.m. Disse virkningene kan ofte beskrives kvantitativt, men der dette ikke er mulig bør en tilstrebe en best mulig kvalitativ beskrivelse. Informasjonen må presenteres slik at det gir beslutningstakeren grunnlag for å ta hensyn til dette i vurderingen av ulike alternativ.»

«8. Usikkerhet, særlig alvorlige utfall og irreversible virkninger

Virkningene av et tiltak er normalt usikre. Kalkulasjonsprisene som inngår i analysen kan i tillegg ha ulik kvalitet. Usikkerheten om forutsetningene som er lagt til grunn bør belyses. Det forutsettes at den samfunnsøkonomiske analysen bygger på forventningsrette estimater. Analyser av usikkerhet må derfor vurdere variasjon både over og under de forutsetningene som er lagt til grunn. Følsomhetsanalyser kan benyttes for å belyse betydningen av ulike utfall. Når et tiltak kan føre til eller forebygge særlig alvorlige virkninger skal det redegjøres spesielt for dette, dersom sannsynligheten for slike virkninger ikke er neglisjerbar. Tiltak kan ha virkninger som er forbigående, reversible og irreversible. Når tiltak har irreversible virkninger, vil usikkerheten kunne gjelde virkningene i seg selv og framtidige vurderinger av disse. Det skal gis en særskilt vurdering av hvilke virkninger som er irreversible, og om eventuelle irreversible virkninger påvirker vurderingene av samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Veilederen i samfunnsøkonomisk analyse fra DFØ gjelder for alle typer statlige tiltak innenfor alle sektorer. Kapittel 3.6 «Gjennomføre usikkerhetsanalyse» er særlig relevant, og viser hvordan risikoanalyse og verktøy for vurdering av risiko anbefales som en integrert del av denne delen av disse analysene. Det anbefales å klassifisere forhold ved et tiltak som det er en viss usikkerhet forbundet med («usikkerhetsfaktorer»). Klassifiseringen består i å anslå hvor stor usikkerhet det er i den samfunnsøkonomiske virkningen som undersøkes («sannsynlighet for avvik» fra forventet verdi), og hvor mye et avvik fra forventet verdi av den konkrete virkningen har på anslått samfunnsøkonomisk lønnsomhet («utslag på lønnsomhet»), se figur 8.3. Usikkerhetsfaktorene som kategoriseres som Kritisk vil være de aller viktigste å analysere nærmere. Hvor langt man går i analysen av øvrige faktorer, skal stå i forhold til tiltakets størrelse og betydning.

Forstørr bilde

Figuren er hentet fra DFØs veileder i samfunnsøkonomisk analyse, hvor det anbefales å utrede de viktigste usikkerhetsfaktorene etter en klassifisering etter deres sannsynlighet for avvik fra forventet virkning, og utslaget et avvik har på anslått samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Kilde: Figur 3.22 i DFØ (2023)

NOU 2012: 16 om samfunnsøkonomiske analyser lå til grunn for revisjon av rundskrivet i samfunnsøkonomisk analyse som kom i 2014. Her er kapittel 8 om katastrofer og irreversible virkninger sentralt for vårt perspektiv.

Det er et spørsmål om samfunnsøkonomiske analyser i tilstrekkelig grad belyser om tiltak er miljømessig bærekraftige over tid. Avveining av virkninger over tid i samfunnsøkonomiske analyser gjøres ved at alle framtidige virkninger framstilles ut fra deres nåverdi i dag. I NOU 2012: 16 var det en drøfting av hvilke konsekvenser diskontering hadde for offentlige tiltak med særlig langsiktige virkninger. Det ble pekt på at motivasjonen for å se på svært langsiktige virkninger, var særlig aktuell i lys av klimaendringer. Utvalget pekte på at usikkerhet om framtidig velstandsvekst talte for at kalkulasjonsrenta var fallende over tid. Dette ble innført i 2014, og realrenta som i dag brukes i slike analyser, er 4 pst. for de første 40 år, 3 pst. for årene deretter og fram til 75 år, og 2 pst. for alle år deretter.

Det er faktorer som kan tilsi at kalkulasjonsprisen på flere miljøgoder bør øke over tid, relativt til det generelle prisnivået, slik også NOU 2009: 16 Globale miljøutfordringer – norsk politikk pekte på. Dette kan for eksempel være tilfellet når godet ventes å bli knappere i framtiden, slik tilfellet kan være med urørt natur, truede naturtyper, naturgoder e.l. Hvis framtidige verdier oppjusteres, vil dette virke i motsatt retning av en diskontering, og øke nåverdien og dermed vekten i den samfunnsøkonomiske lønnsomhetsanalysen.

Samfunnsøkonomisk lønnsomhet impliserer ikke nødvendigvis miljømessig bærekraft. Et tiltak som innebærer en ikke bærekraftig naturutnyttelse, kan like fullt vurderes som samfunnsøkonomisk lønnsomt ved store nyttevirkninger. Fallende kalkulasjonsrente og positiv realprisutvikling av miljøgoder med økende knapphet, vil isolert sett motvirke dette. Likevel synliggjør dette at vurderinger om samfunnsøkonomisk lønnsomhet alene ikke utgjør et fullstendig beslutningsgrunnlag for saker der naturen påvirkes sterkt. Det er viktig at dette følges opp i praksis, slik at miljømessig bærekraft utredes og inngår i beslutningsgrunnlag der det er relevant.

Tiltak med inngrep i natur vil også være underlagt naturmangfoldloven. Vurderingene opp mot naturmangfoldloven innebærer at alternativene som vurderes i en samfunnsøkonomisk analyse, begrenses til de alternativer som kan gjennomføres innenfor rammene av denne loven og andre rammer som gjelder for alle aktører i samfunnet.

8.2.4 Rapportering i staten

Alle statlige virksomheter som er underlagt et departement, er pålagt å utarbeide årsrapporter som skal gi et overordnet bilde av virksomheten. I 2014 kom det nye krav om at alle underliggende virksomheter skulle stukturere årsrapportene etter samme faste inndeling, der et av formålene med endringene var å «gi bedre grunnlag for sammenligninger over år og på tvers av statlig virksomheter». Kravet om å utarbeide og publisere en særskilt årsrapport med årsregnskap, er det eneste konkrete kravet til rapportering som er felles for alle underliggende, statlige virksomheter. Årsrapporten skal gi det ansvarlige departementet den informasjonen departementet trenger for å ivareta sin rolle som etatsstyrer, og det er naturlig for virksomhetene å ta utgangspunkt i overordnede mål og styringsparametere fra tildelingsbrevet. Det finnes ingen enhetlige krav eller føringer for at virksomhetene skal sette seg egne mål eller rapportere på bærekraftsrelaterte tema tilsvarende de kravene som gjelder for private og statlig eide selskaper.

Sammen med statsbudsjettet for 2023 la Regjeringen for første gang fram en klimastatus og -plan, eller «grønn bok». Planen skal dekke rapportering etter klimaloven, og redegjør for utslippseffekten av statsbudsjettet, og presenterer et styringssystem for hvordan vi skal nå klimamålet for 2030. Formålet med å legge fram en klimastatus og -plan med statsbudsjettet, er å koble utslippsbudsjett sammen med statsbudsjettet. Regjeringen har selv sagt at i årene framover bør målene for utslippskutt brytes ned på sektorer, det må dokumenteres på en transparent måte hvor store kutt ulike tiltak bidrar med, og det må være balanse i budsjettet. Både miljøbevegelsen og forskere har videre pekt på at skog- og arealbrukssektoren må behandles grundigere, og at tiltak for å nå målene i denne sektoren, også vil kunne bidra til å nå mål på naturområdet.

8.2.5 Plan- og bygningsloven som juridisk rammeverk for kommunen som myndighet

Arealplanlegging i kommunene

Arealbruk og arealbruksendringer er en av de største truslene for tap av natur og biodiversitet. Hvor og hvordan vi bygger, har derfor stor påvirkning på naturmiljøet.

Plan- og bygningsloven §§ 1-1 og 3-1 angir viktige oppgaver og hensyn som skal ligge til grunn i planleggingen, både i overordnede planer som kommuneplanene, og i mer detaljerte planer som reguleringsplaner, og i dispensasjonssaker. I planprosessene skal det gjøres nødvendige vurderinger av hensynet til blant annet naturmangfold, i samsvar med kravene i naturmangfoldloven. Kommunen kan sikre ulike vernehensyn ved å avsette arealer til landbruks-, natur- og friluftsformål og reindrift, grønnstruktur eller bruk og vern av sjø og vassdrag etter §§ 11-7 og 12-5. Etter § 11-8 kan man i nødvendig utstrekning vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av areal, herunder hensyn til landbruk, reindrift, mineralressurser, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø i kommuneplan. Disse hensynssonene videreføres i reguleringsplaner, eller innarbeides i arealformål og bestemmelser.

Kommunenes viktigste styringsdokument er kommuneplanen. Denne gir føringer for både arealbruken og annen utvikling i kommunen. Kommuneplanens hoveddokumenter er samfunnsdelen og arealdelen, i tillegg lages det ulike del- og temaplaner. Kommuneplanens samfunnsdel er verktøyet for kommunens helhetlige planlegging. Gjennom arbeidet med denne, skal kommunen belyse viktige utfordringer knyttet til samfunnsutviklingen for både kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon. I samfunnsdelen skal kommunestyret samordne innsatsen på de kommunale tjenesteområdene og se samfunnsutvikling og arealbruk i sammenheng. Handlingsdelen i kommuneplanen bør inneholde tiltak for gjennomføringen av planens mål knyttet til blant annet ivaretakelse av natur og naturressurser. Selv om handlingsdelen også kan omfatte tiltak som i hovedsak skal gjennomføres av andre enn kommunen selv, er det viktig at den er realistisk og nært knyttet til den økonomiske planleggingen og budsjetteringen i kommunen. Handlingsdelen har en fireårig horisont, og skal revideres årlig sammen med kommunens økonomiplan og budsjett.

I kommuneplanens arealdel bestemmer kommunestyret til hvilke formål arealene kan brukes, og på hvilke vilkår. Planen skal vise hvor i kommunen utbygging kan skje, og hvilke arealer som skal brukes til landbruk, natur, friluftsliv og reindrift, og hvilke arealer på land og i sjø med særlig vern eller hensyn som må ivaretas i planen. Planen skal ha en planbeskrivelse som omtaler formålet og hovedinnholdet i planen, og virkninger for miljø og samfunn skal redegjøres for i en konsekvensutredning. Det er anbefalt at planbeskrivelsen også bør ha et arealregnskap som gir en oversikt over dagens arealbruk og framtidig arealbehov, men dette er ikke et krav. Kommunal- og distriktsdepartementet har utarbeidet veiledning om bruk av arealregnskap i kommuneplanens arealdel.15

Per 1. januar 2023 hadde i overkant av 320 kommuner full eller delvis digital registrering av arealformål fra kommuneplanen. I 2022 hadde 275 kommuner mer enn 90 prosent av landarealet dekket av arealformål fra kommuneplan. 43 kommuner hadde under 10 prosent dekning, og 38 kommuner manglet arealformål fra kommuneplan. Når det gjelder plandata, mangler det god dekning av digital registrering på reguleringsplannivå.

Et eksempel på tematiske kommunedelplaner er kommunedelplaner for naturmangfold. Det systematiske arbeidet med kommunedelplaner for naturmangfold kom i gang som en oppfølging av Meld. St. 14 (2015-16). I denne delplanen kan kommunen identifisere og ta hensyn til naturverdier av både nasjonal, regional og lokal betydning. Dette gir mulighet for å vurdere tiltak og virkemidler, og er et viktig bidrag til den mer grundige interesseavveiningen som skal foretas i kommuneplanens arealdel.

Det skal alltid utarbeides reguleringsplaner for større bygge- og anleggstiltak. Reguleringsplanen viser mer detaljert hvordan enkeltområder kan utformes, og vil for eksempel angi omfang, utforming og plassering av bebyggelse, og hvilke funksjoner som er tillatt i området. Det kan også settes krav til hensyn og bevaring av arealer, grenseverdier for tillatt forurensning og andre krav til miljøkvalitet i planområdet, og tiltak for å forebygge eller begrense forurensning utenfor planområdet.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet (2022)

Et sentralt prinsipp i arealplanleggingen er at planprosessen skal være åpen, og det legges til rette for høringer og medvirkning fra berørte parter, inkludert statlige, og innbyggere. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljøet skal beskrives. For alle arealplaner er det krav til en risiko- og sårbarhetsanalyse. Områder for fare, risiko eller sårbarhet avmerkes i planen med hensynssone, og planmyndigheten skal vedta bestemmelser om utbygging i sonen, herunder forbud, som er nødvendige for å avverge skade og tap.

Hovedregelen i plansystemet er at utbygging skal skje etter rammene i en vedtatt plan. En tiltakshaver kan likevel etter søknad til kommunen, gis unntak fra planer og bestemmelser – en dispensasjon. Dispensasjon kan betraktes som en praktisk sikkerhetsventil, og er begrunnet i at det i enkelttilfeller kan være behov for å gjøre unntak eller mindre avvik fra plan. For å unngå omfattende bruk av dispensasjoner, er det viktig at kommunene har mest mulig oppdaterte planer. Ressursomfanget av planprosessene, også i kalendertid, og aktiviteter som gir kvalitetssikring og medvirkning, kan gå utover muligheten til hyppig oppdatering av planene ut fra ny innsikt og/eller nye behov og vurderinger.

Søknader om dispensasjon skal være begrunnet, og naboer skal varsles og få mulighet til å uttale seg før søknaden sendes til kommunen. Kommunen har ansvar for at berørte myndigheter, for eksempel statsforvalteren ved miljøvernavdelingen hvis søknaden berører miljøtema, får mulighet til å uttale seg i enkelte typer saker. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser, blir vesentlig tilsidesatt. Det kan f.eks. gjelde hvis dispensasjonen medfører tap av truet natur. De samfunnsmessige fordelene ved å gi dispensasjon må videre være klart større enn ulempene. Hvis lovens vilkår er oppfylt, kan kommunen gi dispensasjon. Denne vurderingen er i rettslig forstand definert som fritt skjønn.

Kommunens vedtak om å innvilge en dispensasjonssøknad er et enkeltvedtak som kan påklages av partene i saken, herunder berørte offentlige organer. Kommunal- og distriktsdepartementet er klageinstans etter loven, men har delegert behandlingen av slike saker til statsforvalterne. Departementet kan likevel i enkeltsaker, f.eks. saker med nasjonalt viktige interesser, overta en klagesak. Departementet har som overordnet myndighet også mulighet til å omgjøre statsforvalterenes vedtak.

Regional planlegging

Mange planspørsmål berører forhold som går ut over kommunegrensene for den enkelte kommune. Dette gjelder for eksempel for planlegging i sjøområdene og i fjellet. Både interkommunale og regionale planer kan da være hensiktsmessige planverktøy. For interkommunale planer er de involverte kommunene planmyndighet, mens fylkeskommunene er myndighet for regionale planer. Regionale og interkommunale planer kan være viktige for å ivareta nasjonale og regionale interesser, og kan for eksempel gjelde samferdselstiltak og infrastruktur, bolig- og næringsutvikling, jordvern, fjellområder, fritidsbebyggelse, bynær natur, kystsonen og vassdragsforvaltning. Regionale planer kan gjelde for arealbruken i hele eller deler av fylket, eller for bestemte tema. Til regionale planer som gir retningslinjer for arealbruk, kan fylkestinget vedta en regional planbestemmelse. Den vil være juridisk bindende for kommunene, og skal sikre at kommunene ikke vedtar arealbruksendringer som er i strid med den regionale planen.

St. meld. nr. 21 (2004–2005), Rikets miljøtilstand, la grunnlaget for arbeidet med regionale planer som skal sikre villreinens leveområder. Målet med planene var å sikre en helhetlig forvaltning av fjellområder som er særlig viktige for villreinen i Norge. Planene fastsetter en langsiktig arealforvaltning, der hensyn til villreinen vurderes i sammenheng med andre brukerinteresser. De aktuelle fylkeskommunene har det overordnede ansvaret for de regionale planene for villrein og oppfølgingen av disse, blant annet gjennom å bidra til implementering i kommunale planer, revisjoner av regionale planer og oppfølging av handlingsprogram. Det ble i 2022 satt i gang et arbeid med en stortingsmelding om villrein.16

Regelverket om konsekvensutredninger

En beskrivelse av planens virkninger er påkrevd for alle planer etter plan- og bygningsloven. For planer og tiltak som kan få vesentlig virkning for miljø eller samfunn, er det stilt et særskilt utredningskrav om en konsekvensutredning. De norske bestemmelsene om konsekvensutredning er utledet av to EU-direktiv med krav til miljøutredninger for konkrete tiltak, og for planer og programmer som legger føringer for senere vedtak.17 Reglene om konsekvensutredninger er hjemlet i plan- og bygningsloven med nærmere bestemmelser i forskrift om konsekvensutredninger. Regelverket omfatter også kravene som gjelder konsekvensutredning for tiltak som behandles etter annen lovgivning enn plan- og bygningsloven, f.eks. energiloven eller akvakulturloven.

Formålet med å stille krav om konsekvensutredning, er å sørge for at miljøhensyn blir tatt i betraktning når planer og tiltak utarbeides, og når det skal tas stilling til om en plan eller tiltak kan gjennomføres. En god konsekvensutredning gir beslutningstakere mulighet til å vurdere hvilke konsekvenser ny utbygging og endret arealbruk vil få, og dermed bedre grunnlag for å avgjøre om utbyggingen er akseptabel eller ikke.

Konsekvensutredning er et viktig kunnskapsgrunnlag for å få fram hvilke naturverdier som finnes i det foreslåtte planområdet, hvordan disse verdiene kan bli påvirket av planforslaget, og hvilke tiltak som kan eller skal gjennomføres for å redusere påviste negative konsekvenser. Kunnskapsinnhenting og utredninger skal følge anerkjent metodikk, og utføres av personer med relevant faglig kompetanse. Det er tiltakshaver selv som er ansvarlig for at det gjennomføres en konsekvensvurdering som får fram de mest relevante konsekvensene av en plan eller et tiltak.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet (2022)

Miljødirektoratet la høsten 2020 fram en ny veileder om konsekvensutredning innenfor klima- og miljøtemaene, med ny metodikk for utredning av miljøhensyn. Håndboka er tilpasset utredning av både reguleringsplaner og tiltak som planlegges etter annet lovverk. En oppdatert veileder ble publisert i september 2023.18 Endringene i håndboka er knyttet bl.a. til veiledning og krav til plan- og utredningsprogram, tydeligere krav til fagkyndig og til feltundersøkelser, kartlegging og prøvetaking, tydeligere krav til å vurdere alternativer og synliggjøre usikkerhet, tydeligere krav til å sammenstille konsekvens og synliggjøre konsekvens, og sjekklister som kommuner og andre myndigheter kan bruke for å stille krav til utredninger og for å vurdere og behandle utredningene.

8.2.6 Plan- og bygningsloven som samordningslov

Plan- og bygningsloven og sektorregelverk

Planlegging etter plan- og bygningsloven skal fremme helhet og bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og interesser. Samordning oppnås ved at beslutninger etter andre lover tas i forbindelse med planvedtaket, og at prosesser etter ulike lover samordnes i tid eller på andre måter ses i sammenheng.

For store konsesjonspliktige utbyggingstiltak kreves normalt både godkjent plan etter plan- og bygningsloven og tillatelse etter sektorlovverk. Dette gjelder for eksempel både for mineralutvinning (gruvevirksomhet) og akvakultur. For akvakulturanlegg er det normalt kun nødvendig med planavklaring på kommuneplannivå. For begge tiltakstypene gjelder det at det ikke kan gis konsesjon i strid med vedtatt arealplan.

Konsesjonspliktige anlegg for energi er unntatt fra krav til reguleringsplan, med unntak for vindkraftanlegg. Fra 1. juli 2023 er det krav om vedtatt områderegulering før det kan gis konsesjon til vindkraft etter energiloven. Lovendringen innebærer at kommunen kan stoppe et forslag om å sette i gang områderegulering, enten ved oppstart, eller senere i planprosessen. Det er ikke krav om samordning av plan- og konsesjonsprosessen, men slik samordning med felles konsekvensutredning kan gi fordeler for prosess og framdrift. Kraftlinjer er unntatt fra plan- og bygningsloven, men krever konsesjon etter energiloven, og omfattes av regelverket om konsekvensutredninger.

Forstørr bilde

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet (2022)

Plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven gjelder side ved side, og vurderingene etter naturmangfoldloven skal framgå av planvedtaket. Både naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven stiller særskilte krav til saksbehandling. Kravene i plan- og bygningsloven er av mer generell karakter, og omfatter miljø og samfunn som et av flere vurderingstema. Naturmangfoldlovens krav til vurderinger er knyttet til økosystemer, naturtyper og arter. Vurderingene etter de to lovene bør i størst mulig grad samordnes og synliggjøres i planbeskrivelsen.

Konsekvensutredningsforskriften er også samordnet med de mest aktuelle sektorlovene, blant annet ved å stille krav til at miljøtilstanden skal beskrives, og konsekvenser for naturmiljøet skal belyses og vurderes. Statsforvalteren skal også i sine uttalelser til plansaker som berører naturmangfold, påse at hensyn til naturmangfold er vurdert og synliggjort, og fremme innsigelse dersom et planforslag kommer i strid med viktige naturverdier.

Innsigelsesordningen

Kommunen skal sørge for at arealplanleggingen også ivaretar nasjonale og regionale interesser. Plan- og bygningsloven gir kommunen høy grad av lokalt selvstyre, og kommunen kan treffe bindende planvedtak så lenge det skjer innenfor rammene og retningslinjene som er gitt fra nasjonalt og regionalt hold. Dersom kommunen ikke følger opp denne forpliktelsen, kan statlige eller regionale myndigheter fremme innsigelse til planforslaget. Figur 8.6 illustrerer hvordan innsigelsesordningen er en del av plansystemet.

På flere sektorer har ansvarlige departementer gjennom egne rundskriv klargjort «terskelen» for når det bør fremmes innsigelse i en plansak, se f.eks. rundskriv fra Klima- og miljødepartementet i 2021 om nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet.19 Et av de hensyn som kan gi grunnlag for innsigelse, er naturmangfold – der forslag til arealbruk kommer i konflikt med interesser knyttet til bl.a. verneområder, naturtyper og/eller arter. Innsigelsesmyndigheten skal gjøre en avveining mot andre samfunnsinteresser som planen fremmer, før det trekkes en konklusjon om innsigelse. En forsvarlig avveining mellom miljøverdier og annen samfunnsnytte forutsetter at kommunene sikrer at de ulike hensynene er godt beskrevet, konkretisert og dokumentert i planforslagene.

Innsigelsesordningen er en sikkerhetsventil for at nasjonale og viktige regionale interesser ikke blir vesentlig tilsidesatt i arealplanleggingen. Dersom partene ikke kommer til enighet ved mekling, går planforslaget med innsigelsen til Kommunal- og distriktsdepartementet for endelig behandling. Departementet avgjør om innsigelsen skal tas til følge, eller om planen skal godkjennes med eller uten endring. Departementet behandler om lag 30 slike innsigelsessaker i året. Dette utgjør en andel på ca. 1–2 prosent av det totale antallet arealplaner som vedtas i Norge årlig. Slike saker er ofte av prinsipiell natur og får presedensvirkning for senere behandling av tilsvarende saker. Fram til 24. mars 2023 var 22 innsigelsessaker behandlet av Kommunal- og distriktsdepartementet, dvs. etter regjeringsskiftet høsten 2021. Rundt 1/3 av innsigelsene ble tatt til følge, 1/3 ble delvis tatt til følge og 1/3 ble ikke tatt til følge.

8.2.7 Statlige føringer for kommunens arealplanlegging

Nasjonale forventninger

Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging viser regjeringens viktigste prioriteringer på planområdet for den kommende fylkesting- og kommunestyreperioden. De nasjonale forventningene skal følges opp i fylkeskommunenes og kommunenes arbeid med planstrategier og planer, og legges til grunn for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen. Kommunal- og distriktsdepartementet presenterte i juni 2023 regjeringens forventningsdokument for perioden 2023–2027. Disse presenteres i Boks 8.4.

Statlige planretningslinjer

Statlige planretningslinjer (SPR) brukes for å konkretisere nasjonal politikk på viktige områder i planleggingen, og kan gjelde for hele landet eller for avgrensede områder. Retningslinjene skal legges til grunn ved statlig, regional og kommunal planlegging og i enkeltvedtak som fattes av statlige, regionale og kommunale organer. Det gjelder i dag statlige planretningslinjer innenfor fem områder: differensiert forvaltning av strandsonen langs sjøen (SPR for strandsonen); samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging (SPR BATP); klima- og energiplanlegging og klimatilpasning (SPR klima); rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging; og rikspolitiske retningslinjer for vernede vassdrag. SPR BATP og SPR klima er under revisjon.

8.2.8 Særskilte krav til kommunale foretak og selskaper

Ansvaret for utførelse av en del kommunale oppgaver er lagt til kommunale selskaper. Slike virksomheter finnes bl.a. innenfor avfall, energi, havn, brann og redning, vann og avløp, samferdsel og eiendom og natur og park. Det foreligger ikke noen særskilte offentlige krav til slike virksomheter om hvordan naturrisiko skal vurderes, håndteres eller rapporteres.

8.2.9 Rapportering fra kommunene

KOSTRA (kommune-stat-rapportering) er en database i SSB med tall for kommuner, fylkeskommuner og bydeler i Oslo. Alle kommuner og fylkeskommuner rapporterer hvert år inn tjeneste- og regnskapsdata. Tallene omfatter også tjenester levert gjennom kommunale/fylkeskommunale foretak og interkommunalt samarbeide (IKS).

Kommuner og fylkeskommuner rapporterer inn om planlegging etter plan- og bygningsloven via KOSTRA. For planområdet rapporteres det om omfanget av de ulike plantypene, antall planinitiativ, planer på høring, planer vedtatt, innsigelser, dispensasjoner fra planer, klagesaker og saksbehandlingstid og gebyr. Det rapporteres vedtaksår for kommuneplanens samfunnsdel, arealdel og planstrategi, og hvilke planer kommunen har vedtatt med mål og føringer for en rekke temaer. På reguleringsplannivå rapporteres det om omfanget av reguleringsplaner med særlige hensyn (natur, landskap og kulturminner). Videre rapporteres det på forvaltningen av landbruksareal, herunder omdisponeringen av dyrka og dyrkbar jord på reguleringsplannivå.

8.2.10 Både staten og kommunene har plikt til å konsultere

Sameloven inneholder en plikt for staten, fylkeskommuner og kommuner til å konsultere Sametinget og andre samiske interesser i saker som angår dem.20 Urfolks rett til å bli konsultert er nedfelt i ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater.

Reglene i sameloven legger til rette for at konsultasjoner mellom offentlige myndigheter og Sametinget, eller andre samiske interesser, skal foregå i god tro og med formål om å oppnå enighet. Dette betyr blant annet at konsultasjonene skal gjennomføres med gjensidig lojalitet og respekt for partenes interesser, verdier og behov.

Det må settes av tilstrekkelig tid til konsultasjonene. Omfanget av prosessen vil blant annet kunne avhenge av sakens kompleksitet, og må avgjøres fra sak til sak. Det vil normalt kreves mer enn et enkelt informasjonsmøte for å oppfylle konsultasjonsplikten. Partene må også dele relevant informasjon om saken med hverandre, slik at den samiske parten skal kunne sette seg inn i, og på forsvarlig grunnlag ta stilling til det foreslåtte tiltaket. I de tilfellene der partene ikke oppnår enighet, skal den samiske partens standpunkt og vurderinger komme tydelig fram i dokumentene som går til den endelige beslutningstakeren.

Kommuner og fylkeskommuner kan selv tilpasse gjennomføringen av konsultasjoner til forholdene i sin kommune og den enkelte sak. Kommunal og distriktsdepartementet har i samråd med KS og i konsultasjoner med Sametinget og Norske Reindriftssamers Landsforbund (NRL), utarbeidet en veileder for kommuner og fylkeskommuner. Formålet med veilederen er å gi kommunene og fylkeskommunene et praktisk hjelpemiddel ved gjennomføring av konsultasjonsplikten etter sameloven. Konsultasjonsplikten gjelder i tillegg til vanlige saksbehandlingsregler. Loven endrer ikke på det kommunale selvstyret.

8.3 Praksis i statlig sektor

8.3.1 Direktorater og departementer håndterer naturrisiko som en del av det løpende arbeidet

Som beskrevet tidligere, finnes det en rekke krav til hvordan ulike aktører skal analysere og vurdere virkninger av ulike tiltak og aktivitet. I tillegg til de generelle kravene som gjelder krav til kunnskapsgrunnlag og utredning av statlige beslutninger, finnes det også konkrete krav i ulike sektorlovverk. Begrepet naturrisiko er i liten grad tatt i bruk og vurdert eksplisitt i statlig sektor, men som beskrevet tidligere skal det i prinsippet vurderes i de sammenhengene det er relevant.

8.3.2 Mange statlige utredninger oppfyller ikke kravene til utredning av konsekvenser

Direktoratet for forvaltning og økonomistyring publiserte i 2020 en vurdering av kvaliteten på statlige utredninger som var gjennomført i 2019.21 Resultatene fra studien viste betydelige utfordringer, og at kvaliteten til utredninger av statlige tiltak ikke er i henhold til kravene i utredningsinstruksen. Vurderingen så ikke på beskrivelsene av miljøvirkninger eller vurdering av usikkerhet eksplisitt, men det er liten grunn til å anta at kvaliteten på disse vurderingene er bedre enn kvaliteten på utredningene generelt. Det er behov for forbedringer generelt i det statlige utredningsarbeidet for at utredningsinstruksen skal følges, og da kommer naturrisiko med som et aktuelt tema.

Betydningen som virkninger på natur har for samfunnet, behandles ofte som ikke-prissatte virkninger i samfunnsøkonomiske analyser. Virkningene kan beskrives kvantitativt eller kvalitativt. En studie som så på hvordan ikke-prissatte virkninger er håndtert i samfunnsøkonomiske analyser av store statlige investeringsprosjekter (som er gjenstand for ekstern kvalitetssikring), fant at 90 prosent av analysene inkluderer ikke-prissatte virkninger, men at denne delen av analysen ofte er mangelfullt dokumentert.22 Svært få av analysene adresserer utvikling over tid og/eller usikkerhet i sin vurdering av de ikke-prissatte virkningene. Kun 39 prosent av analysene i studien gir en samlet vurdering av de ikke-prissatte virkningene, og under halvparten av de som gir en samlet vurdering, presenterer en tydelig forklaring og begrunnelse for vurderingen. De fleste analysene presenterer en form for oppsummering av beslutningsgrunnlaget, men bare 39 prosent gir en samlet vurdering av lønnsomheten (verdien) (prissatte og ikke-prissatte virkninger). I analysene som gir en samlet anbefaling, er det ofte uklart hvor stor vekt som er lagt på prissatte, ikke-prissatte og andre komponenter. Studien viste også at det er behov for bedre veiledning for håndtering av ikke-prissatte virkninger inn i beslutningsgrunnlaget.

Regelrådet, som har som oppgave å sjekke kvaliteten på offentlige utredninger – spesielt de som kan medføre kostnader og byrder for næringslivet, har pekt på at mange forslag som fremmes av departementene, ikke er tilstrekkelig utredet. I 2022 sjekket rådet 35 utredninger fra regjeringsapparatet, og de fant at konsekvensene ikke var tilstrekkelig utredet i 12 av dem.

8.3.3 Statens pensjonsfond utland (SPU) har forventninger til selskapene de investerer i

Som omtalt i kapittel 8.1.3 er den operative forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) delegert til Norges Bank. Fondet forvaltes av en egen enhet i banken, Norges Bank Investment Management (NBIM).

Et sentralt verktøy i NBIMs arbeide med ansvarlig forvaltning er forventingsdokumenter som formidler til selskapene hvilke forventninger banken har bl.a. når det gjelder selskapenes håndtering av utfordringer knyttet til miljø og sosiale forhold. For miljørelaterte tema har NBIM utviklet egne forventningsdokumenter både for håndtering av spørsmål knyttet til klimaendringer, vannforvaltning, bærekraftig bruk av havet og biologisk mangfold og økosystemer. Forventningsdokumentene benyttes som utgangspunkt for NBIMs ansvarlige forvaltning, gjennom blant annet stemmegivningen og eierskapsdialogen med selskapene. Det er også utviklet et rammeverk for godkjenning av utstedere av statsobligasjoner og markeder det investeres i. Rammeverket for godkjenning omfatter forhold som er knyttet til bærekraftig utvikling, herunder vannrisiko, biologisk mangfold, barnearbeid og kamp mot korrupsjon. Alle utstedere av statsobligasjoner, og alle markeder det investeres, i godkjennes av hovedstyret i Norges Bank. NBIM har også opprettet et rådgivende utvalg for klimarisiko som gir råd til NBIM i arbeidet med implementeringen av Klimahandlingsplan 2025 og den bredere håndteringen av risiko og muligheter knyttet til klima.23

NBIM har også deltatt i utviklingen av TNFD, og oppfordrer selskaper de investerer i til å vurdere TNFDs anbefalinger. De ser også på hvordan anbefalingene best kan benyttes i NBIMs arbeid med ansvarlig forvaltning.

Det uavhengige Etikkrådetovervåker fondets portefølje for grove normbrudd som er i strid med retningslinjene for observasjon og utelukkelse av selskaper fra SPU.24 Retningslinjene for observasjon og utelukkelse er rettet mot selskaper og ikke land. Det vil si at retningslinjene gjelder fondets investeringer i aksjer og obligasjoner utstedt av private aktører. Investeringer i statsobligasjoner er ikke underlagt de etiske retningslinjene, men er underlagt begrensninger i mandatet som gjelder FN-sanksjoner m.m., det såkalte statsobligasjonsunntaket. For tiden omfattes Syria, Nord-Korea, Russland og Hviterussland av statsobligasjonsunntaket.

I saker som gjelder selskaper, og som derfor er underlagt de etiske retningslinjene, avgir Etikkrådet tilrådinger til bankens hovedstyre. Hovedstyret tar deretter beslutning om observasjon, utelukkelse eller særskilt eierskapsutøvelse. De etiske retningslinjene har både produktbaserte utelukkelseskriterier som omfatter produksjon av tobakk, cannabis, kull og enkelte våpentyper, og adferdsbaserte utelukkelseskriterier som omfatter blant annet grove eller systematiske krenkelser av menneskerettighetene, klimagassutslipp eller alvorlig miljøskade. Etikkrådet kan med hjemmel i retningslinjene anbefale observasjon eller utelukkelse av selskaper der det er en uakseptabel risiko for at selskapet er ansvarlig for alvorlig miljøskade. Per 18. desember 2023 var det tre selskaper som var under observasjon og 26 selskaper var utelukket på bakgrunn av kriteriet «alvorlig miljøskade». Fire selskaper var utelukket på bakgrunn av kriteriet «utslipp av klimagasser».25

8.3.4 Myndighetene har ikke vært gode nok til å bruke sin innkjøpsmakt til å nå klima- og miljømål

Riksrevisjonen har en viktig rolle i å ettergå hvordan regjeringen og statsforvaltningen følger opp vedtatt politikk. Riksrevisjonen gjennomfører kontroller og undersøkelser av departementene, andre statlige virksomheter og statens eierinteresser i selskaper. Formålet er å undersøke om det Stortinget har bestemt, blir fulgt opp i praksis.26 I en rapport fra 2022 konkluderte Riksrevisjonen blant annet med at myndighetene ikke bruker innkjøpsmakten sin godt nok for å bidra til å nå Norges klimamål. Dette til tross for at lov om offentlige anskaffelser i 2017 fikk skjerpede krav til klima- og miljøhensyn, og at Regjeringen i 2021 lanserte en handlingsplan for miljøvennlige offentlige anskaffelser og grønn innovasjon. Som omtalt i kapittel 8.1.4 fastsatte Regjeringen 1. august 2023 endringer i regelverket for offentlige anskaffelser. Med virkning fra 1. januar 2024 skal klima- og miljøkrav som hovedregel vektes med minst 30 prosent i alle offentlige anskaffelser. I november 2022 oppnevnte Regjeringen også et lovutvalg som fikk i oppgave å fremme forslag til hvordan miljømessig bærekraft, sosial bærekraft og økt innovasjon i offentlige anskaffelser i praksis kan bidra til grønn omstilling. I november 2023 leverte utvalget den første av to delutredninger.27 Utvalget foreslår en ny struktur for regelverket, tydeliggjøring av reglene for samfunnshensyn – som klima og miljø – og forenkling av reglene for både små og store anskaffelser. Utvalget har også synliggjort forholdet til EØS-retten. Utvalgets andre delutredning skal leveres innen 4. mai 2024, og skal blant annet se nærmere på reglene om erstatning, avvisning og geografisk virkeområde. Regjeringens begrunnelse for å se på endringer i lovverket, er at aktørene har behov for et regelverk som er enklere å forstå, samtidig som det støtter viktige mål, inkludert bidrag til økt bærekraft.

DFØ har siden 2018 gjennomført undersøkelser og analyser av offentlige virksomheters arbeid med klima- og miljø i anskaffelser. Undersøkelsen illustrerer at endring tar tid. På overordnet nivå ser det ut til å være små endringer, men dersom man går lenger ned i detaljene er det en positiv utvikling på flere områder. Eksempelvis er det mange virksomheter som har klima og miljø som et tema i anskaffelsesstrategien. Samtidig er det bare 15 prosent av alle virksomhetene som oppgir at de i stor eller svært stor grad opplever at de får gode resultater når det gjelder reduksjon av klima- og miljøbelastning i anskaffelser, og 23 prosent som ikke vet. Av de statlige virksomhetene er det hele 35 prosent som ikke vet. Dette kan tyde på at virksomhetene synes det er vanskelig å måle og vurdere effekter av klima- og miljøvennlige anskaffelser. Undersøkelsen beregner en indikator for «klima og miljø» som dekker aspekter innen styring og ledelse, anskaffelsespraksis, kompetanse og kontraktsoppfølging. Utvikling i indikatoren fordelt på virksomhetstyper viser at kommunene og fylkeskommunene har hatt en stor forbedring fra 2020 til 2022. Statlige virksomheter har holdt seg på samme nivå, mens offentlige foretak og selskap har hatt en liten nedgang.28

8.4 Praksis i kommunesektoren

I det følgende beskrives hvordan fylkeskommunene og kommunene håndterer naturrisiko i rollen som planmyndighet etter plan- og bygningsloven – med ulike rapporter/undersøkelser som kilder. Dette er den kommunale rollen som har størst betydning for kommuners håndtering av naturrisiko. Det foreligger lite materiale om kommuners håndtering av slik risiko i de øvrige rollene (som tjenesteyter, eier og innkjøper).

Kommunene er myndighetsutøver innenfor en rekke saksfelt som regulerer grunnleggende forhold i innbyggernes liv, og som legger rammer for lokalsamfunnenes utvikling. Kommunene henter sin legitimitet til å utøve denne rollen gjennom lokale folkevalgte med nærhet til og kunnskap om lokale forhold. Kommunen utøver sin myndighetsutøverrolle blant annet når den fatter planvedtak og fører tilsyn. Kommunenes rolle som samfunnsutvikler handler om å utvikle lokalsamfunnet gjennom planlegging og tilrettelegging for langsiktig arealbruk og utbyggingsmønster innenfor rammen av en bærekraftig utvikling. Lovgrunnlaget for arealforvaltningen er først og fremst plan- og bygningsloven.

8.4.1 Mange kommuner oppfyller ikke lovplikter knyttet til naturmangfold

Menon Economics gjennomført i 2022 en kartlegging av kommuners oppfyllelse av lovplikter, på oppdrag fra Generalistkommuneutvalget.29 Rapporten viser at lovkrav som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø, er særlig utfordrende å oppfylle for kommunene. Dette gjelder blant annet at kommunene skal tilfredsstille krav til planlegging, eksempelvis krav til frekvens på oppdatering av planstrategier.

Kartleggingen viser at bare 85 prosent av kommunene oppfyller lovpålagte krav innen planlegging. Dette er lavest grad av oppfyllelse av de ti hovedkategoriene krav som er undersøkt. Rapporten peker blant annet på at det krever et visst fagmiljø for å utrede konsekvenser av kommuneplanens arealdel. Samtidig sier rapporten at en oppdatert kommuneplan er en kommunal og kollektiv oppgave som ingen innbygger har direkte individuelt krav på, og at det derfor kan vurderes å være politisk akseptabelt å nedprioritere en slik oppgave.

Det framgår av KOSTRA-tall at kommunenes ivaretakelse av naturmangfold er svak. I perioden 2015–2020 har andelen kommuner som ivaretar de nasjonale forventninger for naturmangfold i sin planlegging, gått ned fra 53,4 prosent i 2015 til 30,9 prosent i 2020. Til sammenlikning viser tallene at oppfølgingen er bedre for klima og energi. Andelen kommuner som ivaretar kravet, var på 44,6 prosent i 2015 og 66,5 prosent i 2020. Rapporten peker på at dette blant annet kan skyldes at det er statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning som utdyper forventningene til kommunene. Det er også krav om en egen kommunedelplan for klima- og energi med tilhørende tilskuddsordning for å utarbeide planen.

Menon-rapporten peker videre på at selv om formålsparagrafen i plan- og bygningsloven er å legge til rette for en bærekraftig utvikling, har kommunene sterke insentiver til å tiltrekke seg mest mulig næringsaktivitet, slik at kommunen får en positiv økonomisk utvikling. En studie gjennomført i 2023 har sett på avveiingen mellom lokaløkonomi og naturkostnader ved ulike hytteutbyggingsscenarier i Norefjell-Reinsjøfjell villreinområde.30 Denne studien finner at stor hytteutbygging skaper høyest velferd lokalt på grunn av produsentoverskudd blant lokale bedrifter og grunneiere som selger tomter. Dersom man tar et regionalt perspektiv, er det imidlertid liten utbygging som gir høyest velferd for samfunnet som helhet, fordi flertallet av befolkningen i regionen foretrekker liten utbygging og har en betydelig betalingsvillighet for å redusere utbyggingen fra stor til liten. På bakgrunn av funnene i studien foreslår forfatterne at nyttekostnadsanalyse i større grad bør inngå i kunnskapsgrunnlaget for arealforvaltning. Selv om ikke den enkelte beslutningen om å bygge nye hytteområder, kraftanlegg og veier alene har stor innvirkning på de totale naturverdiene, er det fare for at den totale belastningen blir for stor når en ser på arealbruken for alle kommuner samlet sett.

8.4.2 Det er svakheter i konsekvensutredninger av arealplaner

Menon viser til en rapport fra 2019 som kartla kvaliteten på konsekvensutredninger av klima- og miljøtemaer i kommuneplanens arealdel.31 Kartleggingen avdekket at konsekvensutredningene i liten grad fastsatte verdi, påvirkning og konsekvens for klima- og miljøtemaer. Det ble heller ikke redegjort for usikkerhet eller manglende kunnskap, samtidig som det i liten grad ble gjennomført supplerende undersøkelser for å øke kunnskapsgrunnlaget. Planalternativer for den samlede arealbruken eller for enkeltområder, ble i liten grad vurdert.

Basert på datagrunnlaget fra Pedersen mfl., har Menon gjennomgått konsekvensutredninger av kommuneplanens arealdel for 90 norske kommuner. Det er sett på om kravene om å utrede relevante og realistiske alternativer (se KU- forskriften § 19, andre ledd) følges opp. Funnene er at få utredninger vurderer alternativer. Rapporten peker på at i en slik situasjon kan det argumenteres med at bruken av areal er avgjort før virkningene av arealbruken er vurdert. Konsekvensutredningen har i så fall liten reell innvirkning på arealbruken som besluttes, noe som har konsekvenser for klima, miljø og samfunn.

Undersøkelsen viser videre at mellom 79 og 83 prosent av konsekvensutredningene beskriver temaet natur, og at det kommer bedre ut enn tema som for eksempel vannmiljø. Sett i sammenheng med at få kommuner vurderer arealbruken opp mot planalternativer, er det imidlertid ikke sikkert at det er snakk om vurderinger som beskriver konsekvenser på en tilfredsstillende måte.

SALT Lofoten har på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet kartlagt bruk av kunnskapsgrunnlag i konsekvensutredninger og arealplanlegging i sjø.32 Gjennom kvalitativ kartlegging av fem kystsoneplaner og to reguleringsplaner konkluderes det med at planavklaringene i kyst- og sjøarealer kan bli bedre når det gjelder forholdet mellom akvakultur og andre interesser. Det er også et hovedinntrykk at konsekvensutredningene kan bli bedre. De utvalgte tema beskrives jevnt over godt, men det er noe mangelfulle vurderinger av tiltakenes virkninger for miljøet. Det er også utfordrende å få innblikk i hvordan utredingstema er avgrenset, hvordan avveininger av interesser og hensyn er gjort, og hvordan usikkerhet og mangler i kunnskapsgrunnlag er vurdert og håndtert ut fra plandokumentene.

8.4.3 Særlig små kommuner har liten kapasitet og kompetanse

Menon Economics har i 2023 kartlagt kommunesektorens kompetanse på oppdrag for Akademikerne.33 Menon har i denne rapporten kartlagt at størrelsen på fagmiljøene og attraktive fagmiljøer i kommunal sektor øker med kommunestørrelse, og at små kommuner har størst utfordringer med å etablere robuste og attraktive fagmiljøer. Utfordringene er størst innenfor små tjenesteområder som krever spesialiserte og tverrfaglige miljøer for å tilfredsstille lovkrav og levere kvalitet. Menons kartlegging av lokal arealplanlegging viser at mangel på kompetanse og kapasitet bidrar til høyere klimagassutslipp og mer nedbygging av natur.

8.4.4 Det er svakheter i praksis knyttet til dispensasjoner og innsigelser

Sivilombudet undersøkte alle vedtak om dispensasjoner for bygging i strandsonen i tre kommuner: Mandal (nå Lindesnes), Kragerø og Askøy, fra 2016 til 2019.34 Undersøkelsen viste klare mangler ved de tre kommunenes dispensasjonspraksis. Kommunene hadde i perioden gitt mange dispensasjoner for bygging i 100-metersbeltet, og 85 prosent av søknadene ble innvilget. Det var feil eller mangler i flertallet av sakene. Vurderingene som skal gjøres i henhold til dispensasjonsbestemmelsen, blant annet vekting av fordeler og ulemper, var ofte mangelfulle. Kommunene hadde i varierende grad sendt søknader til andre myndigheter for uttalelse. Kommunene undersøkte sjelden om dispensasjonen er i tråd med statlige og regionale rammer og mål.

Riksrevisjonen har undersøkt hvordan innsigelser i kommunale plansaker blir behandlet.35 Målet med undersøkelsen var å vurdere hvordan nasjonale og vesentlige regionale interesser blir ivaretatt i kommunal arealplanlegging, med hovedvekt på hvordan innsigelsesinstituttet fungerer som verktøy for å ivareta disse interessene. Undersøkelsen omfatter perioden 2013–2017, med hovedvekt på årene 2015–2017. Undersøkelsen viste at det varierte mellom fylkesmannsembetene (nå statsforvalterembetene) hvor stor andel av kommuneplaner og reguleringsplaner som ble møtt med innsigelser. Dette kan skyldes at fylkesmennene og deres ansatte forholdt seg ulikt til styringssignalene fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og at det dermed oppsto ulik praksis. Andre forklaringer kan være ulikt arealpress, at det varierte mellom fylkene hvordan regionalt planforum fungerte og hvordan fylkesmannens samordning av statlige innsigelser ble praktisert. Riksrevisjonen vurderte det slik at ulik praksis hos fylkesmennene kan ha som konsekvens at relativt like saker får forskjellig utfall i ulike regioner.

Riksrevisjonens vurdering er at konsekvensen av for sterk begrensning på innsigelsespraksisen, kan bli at de nasjonale og vesentlige regionale interessene som innsigelsesinstituttet skal verne, ikke blir tilstrekkelig ivaretatt, og at planleggingen bryter med vedtatte nasjonale mål for samfunnsutviklingen.

Regionalt planforum er et lovpålagt forum som fylkeskommunene har ansvar for. Hensikten med planforumet er å skape en arena der statlige, regionale og kommunale interesser i konkrete plansaker skal bli klarlagt og forsøkt samordnet. Dette kan forebygge konflikter og legge grunnlag for mer effektive planprosesser. Riksrevisjonen mener at planforum er viktig for å klargjøre og samordne interesser, men vurderte det slik at lite ressurser og svak styring gjorde at forumet ikke fungerte etter hensikten.

Det går fram av undersøkelsen at det var store svakheter ved kvaliteten på KOSTRA-tallene om dispensasjoner, blant annet fordi mange kommuner ikke rapporterte om dispensasjoner. Etter Riksrevisjonens vurdering var styringsinformasjonen om både innsigelser og dispensasjoner, ikke av god nok kvalitet til at departementet kunne få god oversikt over utviklingen på disse områdene.

8.4.5 Evalueringer av lovverk og retningslinjer peker på forbedringspunkter

Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging (SPR-BATP) ble evaluert i 2022 på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet.36 Hovedvekten av evalueringen er lagt på hvordan SPR-BATP fungerer som prosessuelt verktøy i plansystemet, og ikke hvordan den faktiske utviklingen har vært innenfor temaene som retningslinjene omhandler. Analysens oppsummering er at SPR-BATP har virket og virker godt som faglig bevisstgjøring, men middels godt som styringsmiddel. SPR-BATP som styringsinstrument balanserer mellom tydelighet og elastisitet/fleksibilitet. Balansen mellom tydelighet og elastisitet gjenspeiler den grunnleggende dualiteten i Plan- og bygningsloven om å ivareta både prinsippet om nasjonal styring og prinsippet om lokalt selvstyre.

SPR-BATP har virket godt i den forstand at retningslinjene har fungert som utdypning av lovens hensikt, og som faglig veiledning. Det vil si at det er tydelig hva som er sammenhengene mellom utviklingen i arealbruk, transportomfang og transportmiddelfordeling og hvilke hensyn av nasjonal betydning og interesse som må vurderes og avveies i areal- og transportplanleggingen. Det som har virket middels godt, er retningslinjene som prosessverktøy i forvaltningens praksis. Dette gjelder særlig hvorvidt innsigelsesmyndigheten brukes til å støtte opp under hensikten med SPR-BATP for å sikre at nasjonale hensyn ivaretas regionalt og lokalt, og på tvers av sektorene. Det er et tydelig funn at retningslinjene som innsigelsesgrunnlag har fungert best der de er nedfelt i en regional areal- og transportplan.

Prosjektet EVAPLAN gjennomførte i 2018 en evaluering av norsk arealplanlegging etter plan- og bygningsloven.37 Et av EVAPLANs hovedfunn er at plan- og bygningsloven i utgangs-punktet har høy legitimitet, og er godt balansert med hensyn til det brede spekteret av interesser den skal ivareta. Funnene i EVAPLAN indikerer imidlertid at plan- og bygningsloven ikke i tilstrekkelig grad sikrer klima- og miljøhensyn i kommunal, regional og statlig planpraksis. Det vises til flere årsaker til at disse hensynene ikke blir tilstrekkelig ivaretatt i planene:

• Plan og bygningsloven og annet regelverk legger ikke klare føringer for ivaretakelse av klima- og miljøhensyn utenfor vernede områder. Politisk beslutningsprosesser kan derfor bli avgjørende for hvordan disse interessene vektes mot utbyggingsinteressene.

• Statlige styringsverktøy som Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging og Statlige planretningslinjer påvirker i begrenset grad kommunal arealplanlegging.

• Innsigelsesinstituttet er svekket.

• Dispensasjonspraksisen undergraver plan som styringsverktøy.

• Potensialet i regional planlegging utnyttes ikke i tilstrekkelig grad.

• Det er mangel på både på kapasitet og plan- og miljøkompetanse i kommunene.

• Kunnskapsgrunnlaget om klima- og miljøhensyn er for svakt, og det mangler gode nok verktøy for vurdering av sumvirkninger av arealendringer.

• Det framskaffes ikke et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag om klima- og miljøinteressene i planprosessene.

• Viktige arealbeslutninger tas i forkant av prosesser etter plan- og bygningsloven, og med utilstrekkelig kunnskap om konsekvensene for klima- og miljøhensyn.

I boka «Plan og bygningsloven – en lov for vår tid?» er det undersøkt mer i detalj hvordan hensyn til natur og jordvern ivaretas i planleggingen38 Undersøkelsen viser at loven har hensiktsmessige instrumenter for å ivareta hensyn til natur, men mangler krav til systematisk kartlegging og måling av sumeffekter på naturverdiene av bit-for-bit planlegging.

Et knapt flertall av de undersøkte kommunene rapporterer at de i stor grad ivaretar hensyn til natur, samtidig er det en stor andel som opplever at de ikke gjør det. Naturvernorganisasjonene og de fleste informantene fra statlige miljømyndigheter beskriver situasjonen som langt mer alvorlig. En utfordring er at små kommuner ofte mangler relevant fagkompetanse for å ivareta naturhensyn i planleggingen.

Denne undersøkelsen og flere tidligere undersøkelser viser til at naturmangfoldloven ikke legger særlige skranker for andre myndigheters adgang til å gi tillatelse til utbyggingstiltak utenfor vernede områder. Selv om formålet i naturmangfoldloven uttrykker at naturmangfold skal tas vare på, inneholder loven bare i begrenset utstrekning rettsregler som sikrer dette når naturmangfold settes opp mot utbyggingshensyn. I de tilfeller loven setter begrensninger på arealbruk, er bestemmelsene upresise.

8.4.6 Plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen kan samordnes bedre

Ifølge en rapport fra 2020 om bedre samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen framstår dagens system for kobling mellom pbl og sektorlovene som fragmentert, uoversiktlig og uhensiktsmessig, både for myndigheter og borgere/virksomheter, bl.a. pga. uklar ansvarsfordeling.39 Den klareste koblingen finner vi i veiloven: «Planlegging av riksveg, fylkesveg og kommunal veg skal skje etter reglane om planlegging i plan- og bygningslova». I andre sektorlover er koblingen svakere/mer uklar. Et hovedfunn i rapporten er at plan- og bygningslovens krav om tilrettelegging for samordning mellom sektororganer (horisontal samordning) og forvaltningsnivåer (vertikal samordning), gir en god modell for samordning. Denne modellen framstår som bedre enn samordningsmekanismer som inngår i beslutningsprosesser etter annet lovverk.

Rapporten anbefaler derfor tiltak for å styrke plan- og bygningsloven som verktøy for samordning i arealforvaltningen: «Med bakgrunn i dette anbefaler vi en felles koblingsmodell i særlovene. Modellen bygger på at rettslig bindende plan gis forrang i møtet med særlover. Videre foreslår vi at det innføres en bestemmelse i plan- og bygningsloven som regulerer saker hvor det er nødvendig med tillatelse både fra planmyndigheten og en eller flere sektormyndigheter».

NOU 2023: 23 «Helhetlig forvaltning av akvakultur for bærekraftig verdiskaping» drøfter forholdet mellom Plan- og bygningsloven og Akvakulturloven. Her sies det at dagens system innebærer en uklar grense mellom hvilke vurderinger og avklaringer som gjøres henholdsvis i arealplaner etter plan- og bygningsloven og ved behandling av den enkelte søknad om lokalitetsklarering etter akvakulturloven. Dette omfatter blant annet vurdering av samlet påvirkning på miljøet og avveining av ulike interesser knyttet til bruk og vern av arealer.

Plan- og bygningsloven (pbl) er en sektorovergripende og sektornøytral lov. Den beskrives som en prosesslov med vide fullmaktsbestemmelser. Loven har saksbehandlingskrav, men gir ikke bestemte løsninger på arealkonflikter. Det blir dermed opp til politiske myndigheter på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå å ta beslutninger. Dermed vil f.eks. de politiske signalene fra den til enhver tid sittende regjering ha mye å si for hvordan innsigelser skal praktiseres. Innsigelsesmyndighetene har siden 2013 blitt bedt om å veie hensyn til lokaldemokratiet tungt. Informantene fra miljøorganisasjoner og statlige sektormyndigheter i denne studien, opplever at det går på bekostning av hensynet til naturmangfold.

8.4.7 Kommunene har planlagt betydelige arealbruksendringer framover

Miljødirektoratet har sett på hvordan Norge kan redusere utslipp av klimagasser fra arealbruksendringer innen 2030.40 Arealbruksendringer fører til klimagassutslipp på ca. 2 mill. tonn CO₂ per år, eller cirka 4 prosent av nasjonale utslipp. Det er også den viktigste årsaken til tap av naturmangfold. Planlagte arealbruksendringer vil kunne øke den fysiske naturrisikoen. Samtidig vil næringer som er avhengige av framtidig omdisponering av areal, kunne stå overfor naturrisiko i form av overgangsrisiko dersom arealpolitiken blir strammet inn (se nærmere omtale i kapittel 6).

En næring som i enkelte kommuner har stor betydning, og som trolig står overfor slik overgangsrisiko, er hyttebygging. Norsk institutt for naturforskning (NINA) kartla i 2022 kommunale planer om hyttebygging framover på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet.41 Analysen viser at kommunene i sine arealplaner legger til rette for mer enn en dobling av antall fritidsboliger sammenlignet med dagens 484 959 fritidsboliger. En annen analyse fra NINA(se kap. 3.4.2) viser at mer enn dobbelt så stort areal er satt av til fritidsbolig som til bolig.42 Det er usikkert hvor mye av dette som faktisk blir bygd ut. Hyttebygging har gjenomgått flere endringer for å bli mer arealeffektiv. 77 prosent av nye fritidsboliger bygges nå i tettbygde fritidsområder.43 Belastningen på natur vil også avhenge av hvilke hensyn som blir tatt i forbindelse med utbyggingen. Forhold som graden av fortetting, størrelse på hyttene og annen infrastruktur er med å påvirke hvor mye areal som berøres. Selve plasseringen av og nærhet til verdifull natur og rekreasjonsområder er også med å bestemme graden av påvirkning. De samlede planene for hyttebygging er likevel en illustrasjon på Menon sine vurderinger (se kap. 8.4.1): Selv om ikke den enkelte beslutningen om å bygge nye hytteområder, kraftanlegg og veier alene har stor innvirkning på de totale naturverdiene, er det fare for at den totale belastningen blir stor når en ser på arealbruken for alle kommuner samlet sett.

Det er stor variasjon mellom kommunene i alder og kvalitet på plandata. Mange arealplaner mangler i offentlige databaser, men vi vet ikke hvor mange planer dette gjelder. Videre er det etterslep på oppdatering av både plandata og bygningsdata i offentlige databaser, noe som påvirker anslaget av planlagt versus utbygd areal. Tallene i rapporten må derfor ansees som usikre anslag, som kan forbedres med bedre og oppdaterte data fra kommunene.

8.5 Utvalgets vurderinger av offentlig sektor

Gjennomgangen viser at eksisterende krav og rammer for utredninger og beslutninger i offentlig sektor i utgangspunktet gir rom for å vurdere naturrisiko i sammenhenger der det er relevant. Det er likevel behov for klarere rammer og tydeligere føringer for behandlingen av naturrisiko og hvordan avveiningene mellom naturrisiko og andre hensyn kan gjøres mer gjennomsiktige, tydelige og etterprøvbare. Vi finner at praksis på flere områder kan forbedres, og at det på noen områder er strukturelle forhold og/eller rollefordeling som bidrar til at naturhensyn ikke tillegges tilstrekkelig vekt, og med det kan påvirke vurderingen av naturrisiko.

Høyere kunnskapsnivå i befolkningen kan gi bedre forvaltning

Vår felles virkelighetsforståelse oppstår i samspill mellom ulike aktører som politikere, næringsliv, forvaltning, eksperter, interesseorganisasjoner og befolkning. Utvalget mener det er viktig å jobbe for å øke allmenn innsikt i og respekt for naturen, for naturens bidrag til mennesker og samfunn og for konsekvensene av naturrisiko for samfunnet vårt.

En slik økt innsikt og forståelse kan også bidra til at befolkningen, virksomheter og andre interessenter etterspør produkter og tjenester som i større grad bidrar til en sirkulær økonomi og mindre negativ påvirkning på naturen. En slik endring i etterspørsel vil bidra til at virksomheter kan utnytte de mulighetene som ligger i å være tidlig ute med nye ideer som reduserer negativ påvirkning på naturen, og/eller etablere forretningsmodeller som er mer robuste for naturrisiko.

For å dreie summen av beslutninger i en retning som bidrar til at politiske vedtak for å nå natur- og klimamål har legitimitet i befolkningen, er det behov for å øke aksepten for og støtten til nødvendige endringer på ulike nivåer og hos flere sektorer og aktører i samfunnet. Slike endringer kan gi en effektiv og forutsigbar natur- og klimapolitikk som kan bidra til å redusere naturrisikoen for næringer og sektorer i Norge.

Naturrisiko er av stor betydning også for offentlig sektor

Så langt har begrepet naturrisiko fått mest oppmerksomhet i privat sektor, og spesielt i finansnæringen. Det er imidlertid høyst relevant at naturrisiko settes på agendaen også i offentlig sektor. Offentlig sektor fatter en rekke beslutninger som påvirker naturen – både direkte og indirekte, og påvirker dermed naturrisiko. Gjennom blant annet lovgiving og budsjettvedtak setter staten rammer for alle aktører i samfunnet – både private, kommunale og statens egen virksomhet. Kommunale arealplaner legger føringer for hvordan det meste av arealet i Norge kan brukes. Gjennom sine roller som eier, investor, långiver, giver av støtte og innkjøper kan det offentlige selv ta mer hensyn til natur og påvirke private virksomheter til å gjøre det samme. I offentlige anskaffelser kan det stilles miljøkrav, og man bør utforske mulighetene for innovasjonskontrakter for å finne løsninger med lavere naturpåvirkning. På denne måten kan det offentlige bidra til at leverandører av varer og tjenester utvikler tilbud med redusert naturpåvirkning og/eller avhengighet av natur, slik at de kan redusere sin naturrisiko.

Hvordan ulike offentlige beslutninger kan påvirke naturrisiko, og hvordan risikoen best analyseres og håndteres, kan variere fra sak til sak, men det bør inn i alle vurderinger der det er relevant, både i stat og kommune. De fem stegene for arbeid med naturrisiko som utvalget trekker opp i kapittel 4 og figur 4.3 bør være et utgangspunkt for alle naturrisikovurderinger. Analyse og håndtering av naturrisiko bør så langt som mulig gjøres innenfor eksisterende systemer for utredninger, planlegging og rapportering.

Strukturelle forhold bidrar til utfordringer i arealplanlegging

Arealbruksendringer er den viktigste årsaken til tap av naturmangfold og en betydelig kilde til utslipp av klimagasser. De to viktigste driverne bak nedbyggingen er bebyggelse og veier. I perioden 1990–2019 stod ulike former for bebyggelse for ca. 43 prosent av den totale nedbyggingen.44 Kommunene har en sentral rolle i beslutninger knyttet til arealbruk, og utvalget legger til grunn at kommunene fortsatt vil ha hovedansvaret for arealforvaltningen.

Gjennomgangen i kapittel 8.4 av kommunesektorens håndtering av naturrisiko i rollen som plan- og arealforvaltningsmyndighet, identifiserte imidlertid en del svakheter. Det er riktignok stor variasjon mellom kommuner, men mange kommuner har et potensiale for forbedring. Mange har utfordringer med å oppfylle både generelle lovkrav og mer konkrete krav knyttet til kvalitet, transparens, oppfølging og uavhengighet i f.eks. konsekvensutredninger og behandling av dispensasjoner.

Staten gir viktige rammevilkår for kommunal arealforvaltning. Flere utredninger, se gjennomgangen av praksis i kapittel 8.4, peker på at naturmangfoldloven og plan- og bygningsloven (med tilhørende retningslinjer) ikke sikrer tilstrekkelig vektlegging av naturhensyn. Det framkommer også kritiske synspunkter på statlige aktørers rolle i behandlingen av arealsaker, f.eks. når det gjelder kvaliteten i behandlingen av innsigelser. Flere rapporter peker også på svakheter i forholdet mellom statlig sektorplanlegging og mer helhetlig og sektorovergripende planlegging som vurderer ulike typer bruk av areal i sammenheng både på land, i kystsonen og havområdene.

En hovedutfordring i kommunal sektor er at mange kommuner har for liten kapasitet og/eller svak kompetanse på planlegging og naturfag. Dette gjelder særlig kommuner med lavt innbyggertall i distriktene. Dette kan være en delforklaring på manglende oppdatering av planer i lys av ny kunnskap om bl.a. natur og miljø. I statsbudsjettet for 2024 økes støtten til kommunal ivaretakelse av naturmangfold, og det åpnes for å gi tilskudd til kommuner som vil gjennomføre planvask for å ivareta naturverdier.45

Mangel på både relevante data og kart, gode verktøy, kapasitet og kompetanse bidrar til at kommunene i for liten grad vurderer sumvirkningene av arealendringer i egen kommune. I endra mindre grad har vi metoder, mekanismer eller rapporter som fanger opp den totale belastningen på areal og natur når en ser på arealbruken for flere kommuner i en region, eller for alle kommuner samlet sett.

Statens styring av kommunal arealpolitikk må balanseres mot hensynet til det kommunale selvstyret. En viktig begrunnelse for det lokale selvstyret er prioriteringseffektivitet – gjennom at lokale folkevalgte bedre enn staten kan tilpasse tjenestetilbudet til lokale forhold og behov. Den sentrale forutsetningen for at dette gir prioriteringseffektivitet, er at innbyggerne kan kaste lokale folkevalgte ved valg dersom de ikke er fornøyde med de politiske prioriteringene.

Forutsetningen om at lokalt selvstyre gir prioriteringseffektivitet er trolig gyldig for de viktigste kommunale tjenestene som f.eks. barnehager, skole og eldreomsorg. Når det gjelder naturrisiko, er det viktigste spørsmålet hvor godt denne forutsetningen er oppfylt for kommunal arealpolitikk.

I økonomisk teori pekes det på forhold som prinsipielt kan påvirke behovet for regulering (gjennom f.eks. avgifter eller regelverk):

• Eksterne virkninger: Dersom en aktivitet medfører kostnader for andre, som den utførende i utgangspunktet ikke må dekke (ev. gir nytte for andre enn den utførende), kan dette begrunne regulering.

• Langsiktige virkninger: Den enkelte aktør vil som regel ha et kortere tidsperspektiv enn samfunnet, noe som kan begrunne regulering for å ivareta langsiktige hensyn.

• Asymmetrisk eller ufullstendig informasjon. Informasjonen som er relevant for en beslutning, kan være ulikt fordelt mellom de ulike aktørene i en samhandling, eller relevant informasjon kan være ufullstendig fordi den er metodisk eller praktisk krevende å få tilgang på, kostbar og tidkrevende å framskaffe e.l.

Kommunenes produksjon av velferdstjenester påfører i liten grad andre kommuner eller samfunnet for øvrig ekstra kostnader. I produksjonen av slike tjenester vil det trolig heller ikke være store avvik i tidsperspektiv, dvs. vektlegging av kortsiktige mot langsiktige hensyn, mellom staten og den enkelte kommune. Det er videre rimelig å anta at relevant informasjon om behov og muligheter er lettere tilgjengelig lokalt enn sentralt. For denne typen oppgaver vil prioriteringseffektivitet gjennom lokal tilpasning veie tungt – lokale folkevalgte kan tape valg som følge av dårlige tilbud av velferdstjenester.

Kommunal arealforvaltning og den enkelte kommunes tilrettelegging for utbygging vil kunne påføre naturen (og samfunnet) kostnader som ikke utbyggerkommunen erkjenner og/eller må dekke. Den enkelte kommune har sjelden tilstrekkelig informasjon om areal- og utbyggingsplaner i andre kommuner. Det vil også kunne være et avvik i tidsperspektiv – mellom kommunens kortsiktige økonomiske gevinst og den langsiktige kostnaden for natur og klima.

En rapport utarbeidet av Menon Economics på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet peker på at selv om formålsparagrafen i plan- og bygningsloven er å legge til rette for en bærekraftig utvikling, har kommunene sterke insentiver til å prioritere å tiltrekke seg mest mulig næringsaktivitet, slik at kommunen får en positiv økonomisk utvikling.46

Kommunenes vurdering av lokal nytte av et utbyggingstiltak opp mot de lokale kostnadene, vil riktignok kunne variere mellom ulike typer tiltak (f.eks. utbygging av hytteområder kontra vindkraft). Både gjennomgangen av praksis i kommunal arealforvaltning, og gjennomgangen av forutsetningene for et godt fungerende lokalt selvstyre, kan imidlertid indikere et behov for å se nærmere på forholdet mellom statlig styring og lokalt selvstyre i arealpolitikken på områder med særlige nasjonale interesser. Dette for å sikre at bl.a. eksterne og langsiktige virkninger og hensynet til naturrisiko på nasjonalt nivå blir tilstrekkelig ivaretatt. En viktig forutsetning vil uansett være et godt kunnskapsgrunnlag og relevante data som underlag for beslutningsprosessene.

Statlig styring av kommunesektoren ble sist bredt behandlet overfor Stortinget i Meld. St. 12 (2011–2012) om styring og samspill mellom stat og kommune. Utgangspunktet for denne meldingens omtale av forholdet mellom stat og kommune, er at Norge er en enhetsstat, og at det lokale selvstyret derfor må fungere innenfor rammene av nasjonale mål. Her sies det at statlig styring kan begrunnes i ulike nasjonale mål, som f.eks. nettopp hensynet til miljø og bærekraftig utvikling. Om dette sier Meld. St. 12 (2011–2012):

«Varetaking av naturmangfaldet og motverking av og tilpassing til klimaendringar er to sider av same sak. Tilstanden for naturmangfaldet og utviklinga på dette området har synt at det i tida som kjem, er behov for klåre rammer for og prioriteringar ved bruk og vern av naturmangfaldet…. Den nye naturmangfaldlova er saman med plan- og bygningslova sentrale verkemiddel for å kunne gjere dei prioriteringane som er naudsynte».

Også i utredningen fra Klimautvalget 2050 er statlig styring av kommunal arealforvaltning omtalt:47

«Det desentraliserte ansvaret for arealpolitikken kan gjøre det mer krevende å nå nasjonale mål hvor arealpolitikk er en viktig del av både problemet og løsningen….

I kapittel 6 påpeker utvalget at det er behov for sterkere statlig styring av arealpolitikken både til lands og til havs. Utvalget mener det er hensiktsmessig at staten gir klare krav om at kommunene skal bidra til at målene skal nås og at staten i større grad styrer kommunene i retning lavutslippssamfunnet.»

Det er også behov for å se nærmere på arbeidet med konsekvensutredninger. I dag er det tiltakshaver selv, både private og offentlige, som er ansvarlig for at det gjennomføres en konsekvensvurdering. Dette kan være problematisk i lys av uheldige insentiver og asymmetrisk informasjon.

En privat utbygger har en egeninteresse i å få gjennomført sitt prosjekt, og vil sitte på mer detaljert informasjon om prosjektet enn den som har planmyndighet (som regel kommunen). Også konsulentselskapene vil kunne ha en insentivutfordring, i og med at de ønsker nye oppdrag, noe som kan utfordre deres faglige integritet. Insentivproblemene kan svekke legitimiteten til beslutninger basert på slike konsekvensutredninger. Svekket legitimitet kan igjen føre til at beslutningene oftere utfordres av interessenter. Det kan bidra til mindre effektivt planarbeid.

En ordning der ansvarlig forvaltningsorgan (som regel kommunen), er ansvarlig for å bestille konsekvensutredninger, mens utbygger fremdeles finansierer kostnadene, kunne være en modell som reduserer insentivproblemet. Modellen vil likevel ikke klare å fjerne all grad av asymmetrisk informasjon. Utbygger vil alltid vite mer om egne faktiske planer enn regulator. Dette er en asymmetri som man må ta hensyn til i vurderingen av saken. Det kan også være prinsipielt problematisk å skille mellom de som definerer omfanget av konsekvensutredningen (kommunen) og de som betaler (tiltakshaver).

Det vil også kunne være krevende for små kommuner med svake fagmiljøer å bygge opp tilstrekkelig kapasitet og kvalifisert kompetanse på bestilling av slike utredninger. Interkommunalt samarbeid og/eller støtte og veiledning fra regionale og statlige myndigheter kan avhjelpe dette. Ordningen forutsetter videre at kommunenes kompetanse innen anbuds- og avtalerett også vil måtte styrkes. En privat forslagsstiller kan gå rett til en bestemt aktør, mens kommunen må ha et slikt oppdrag ut på anbud. Det vil øke ressurs- og tidsbruken vesentlig og forlenge og fordyre planprosesser, i strid med intensjonene om effektiv planlegging. Spørsmålet blir da om en ansvarsendring gir så stor forbedring i vurderingen av naturvirkninger, og om økt legitimitet vektes så sterkt, at det anses å oppveie for slike ulemper.

I noen saker vil også berørte kommuner ha egeninteresse i at en utbygging blir gjennomført, noe som kan svekke kommunens insentiver til å få gjennomført en nøytral utredning. Dette vil kunne være et argument for å løfte bestilleransvaret til et høyere forvaltningsnivå, som f.eks. statsforvalteren (men der utbygger fortsatt dekker kostnadene). Også for statsforvalterne vil imidlertid dette kunne gi kapasitetsutfordringer – og også statsforvalterne vil være underlagt anbudsregelverket.

Det er tilsvarende utfordringer knyttet til tiltak der kommunen eller staten selv både er tiltakshaver og planmyndighet. I disse situasjonene kan utfordringene med rollekonflikter og objektive prosesser være særlig krevende.

Et alternativ til å flytte eller løfte bestilleransvaret, kan være å supplere dagens ordning med systemer for kvalitetssikring, veiledning, kompetanseheving og løpende oppdatering av utreder, bestiller og de som skal godkjenne konsekvensutredninger (som regel kommuner) Det kan også vurderes å innføre et godt sertifiseringssystem for de som utfører konsekvensutredninger. Et annet alternativ vil være å stille krav til uavhengighet fra tiltakshaver for de selskapene som skal gjennomføre konsekvensutredninger, f.eks. etter modell av regelverket for revisorer. I alle tilfeller er det viktig at konsekvensutredninger er transparente, slik at det alltid vil være mulighet for en tredjepart å vurdere forutsetninger, datagrunnlag, analyser og konklusjoner.

Det er viktig å erkjenne at staten også står overfor målkonflikter, insentivutfordringer og informasjonsproblemer. Dette innebærer at man i saker der staten har rollen som planleggingsmyndighet eller tiltakshaver, også vil kunne få beslutningsgrunnlag og beslutningsprosesser som ikke i tilstrekkelig grad tar inn over seg naturrisiko. Dette indikerer at uansett hvordan myndighetene organiserer arbeidet med arealplanlegging og konsekvensutredninger, må det fortsatt arbeides med metoder og institusjonelle oppsett som best mulig setter samfunnet i stand til å ta hensyn til naturrisiko på en adekvat måte.

Det framstår som tydelig for utvalget at beslutningsgrunnlag som i større grad identifiserer naturrisiko og tar hensyn til dette i sine vurderinger, forutsetter noen endringer fra dagens institusjonelle innretning av arealplanleggingen. Det er behov for mer informasjon og kompetanse, økt hensyn til virkninger på tvers av kommunegrenser og bedre insentivstrukturer i grunnlagsarbeidet. Dette taler for at myndighetene revurderer balansen mellom lokalt selvstyre og regional/nasjonal kontroll på de deler av arealplanleggingen som har regionale eller nasjonale konsekvenser. Det bør også vurderes om ansvaret for produksjon av beslutningsgrunnlag i større grad bør ligge hos parter som ikke har egeninteresse i utfallet, eller at man bør stille strengere krav til kvalitet og transparens for de som utarbeider slikt beslutningsgrunnlag. Man må også se på hvordan faktagrunnlag i større grad kan være lett tilgjengelig og enhetlig på tvers av kommuner.

Faren for søksmålsrisiko i forhold til tap og forringelse av natur ventes å øke, særlig siden lokalisering av problemene og derfor ansvarliggjøring er lokal, og ses og oppleves av mange. I den sammenheng må man forvente at kommunene i vedtak om planer og enkeltsaker i økende grad tydeliggjør hvordan naturrisiko er vurdert og hvem som har ansvar for å håndtere ulike risikoelementer. Om en privat tiltakshaver har fått nødvendige tillatelser og gjennomfører i samsvar med dette, kan hen ikke i ettertid gjøres fullt ansvarlig for negative naturrelaterte hendelser.

Naturrisiko må inn i kunnskapsgrunnlaget for offentlige beslutninger

Dagens krav til vurdering av virkninger og usikkerhet forbundet med gjennomføring av offentlige beslutninger som fastsetter eller endrer lover, vedtar planer eller gjennomfører tiltak, skal i prinsippet fange opp naturrisiko. Naturrisiko skal i prinsippet synliggjøres, analyseres og vektlegges i beslutningsgrunnlag der det er relevant. Samtidig er det ingen eksplisitte føringer eller krav om å vurdere naturrisiko, og det blir opp til den enkelte aktør og virksomhet å sørge for at naturrisiko vurderes der det er relevant. Kunnskapsmangel og varierende datatilgang, og i noen tilfeller mangel på kapasitet og kompetanse, begrenser i hvor stor grad dette faktisk skjer. Det er dessuten sjelden definert hvordan og hvem som skal vurdere om naturrisiko er relevant. Etter utvalgets mening tas det for mange beslutninger i offentlig sektor som ikke tar tilstrekkelig hensyn til naturrisiko. Analyse og håndtering av naturrisiko i offentlig sektor må ivaretas i behandlingen av ulike typer saker – på en måte som både er effektiv og som skaper tillit. De fem trinnene illustrert i figur 4.3 vil kunne styrke grunnlaget for beslutninger.

Utvalget viser til Trafikverket i Sverige som har et eget rammeverk for hvordan ulike typer kunnskap skal inngå i et helhetlig beslutningsgrunnlag, se beskrivelse i Boks 8.3. Det følger av det norske systemet at alle de samme momentene skal vurderes og tas med der de er relevante. I Boks 8.2 gjengis de ulike elementene i et helhetlig beslutningsgrunnlag for statlige tiltak som følger av Utredningsinstruksen og regelverk for samfunnsøkonomiske analyser. Norge har imidlertid ikke noen like tydelig samlet modell som i Sverige for hvordan dette skal framstilles, selv om DFØs nye veileder for samfunnsøkonomiske analyser fra 2023 inkluderer de relevante faktorene i sin anbefaling om hva som bør inngå i en oppsummering av hovedfunn fra en analyse. Siden naturrisiko inngår i flere av de forskjellige elementene i et godt helhetlig beslutningsgrunnlag, vil også en mer enhetlig praksis for hvordan slike beslutningsgrunnlag skal sammenstilles, kunne øke muligheten for at naturrisiko blir hensyntatt på sektornivå og sentralt. En slik metodikk vil dessuten gjøre det enklere med løpende overvåking av hva som vektlegges i ulike beslutninger, og om det er behov for å revidere retningslinjer, verktøy eller lignende.

Virkninger på natur for samfunnet behandles ofte som ikke-prissatte virkninger i samfunnsøkonomiske analyser. Som omtalt i kapittel 8.3.2, oppfyller dagens praksis for vurdering av ikke-prissatte virkninger i samfunnsøkonomiske analyser, ofte ikke aktuelle krav og forventninger. Det er blant annet pekt på at det er behov for bedre veiledning for håndtering av ikke-prissatte virkninger i denne typen analyser. Et bidrag til å forbedre denne typen vurderinger, kan være at Klima- og miljødepartementet sørger for at det gis veiledning for bedre integrering av hensyn til naturrisiko i de ulike delene av et helhetlig beslutningsgrunnlag for offentlige tiltak iht. Utredningsinstruksen og regelverket for samfunnsøkonomisk analyse. Slik veiledning bør samordnes med tilhørende veiledning på klimarisiko og annen miljørelatert risiko og usikkerhet. Dette kan være en støtte for både utredere og bestillere.

Når det offentlige skal fatte beslutninger som kan påvirke naturmangfoldet, stiller naturmangfoldloven krav både til kunnskapsgrunnlaget og innholdet i vurderinger som skal gjøres. Loven legger imidlertid ikke føringer for hvordan hensynet til naturmangfold og gjeldende mål på naturområdet skal vektes mot andre samfunnshensyn. Som diskutert over, oppfyller dagens praksis for beskrivelse og vurdering av ikke-prissatte virkninger ofte ikke gjeldende krav og forventninger.

I mange tilfeller er det vanskelig å se hvordan ulike hensyn er avveid når beslutninger tas (manglende transparens), for eksempel i hvilken grad sumeffekter eller kumulative effekter er vurdert. Som omtalt over, vil utbygging (eller andre aktiviteter med negativ konsekvens for naturmangfold) kunne påføre samfunnet kostnader som ikke må bæres av de samme som får fordelene. Det kan også være avvik i tidsperspektiv – mellom kortsiktig økonomisk gevinst som delvis er skapt gjennom uforsvarlig påvirkning av naturen, og en langsiktig kostnad av redusert naturmangfold. For at vekting av naturmangfold og risiko forbundet med å miste naturmangfold skal kunne vektes mot andre samfunnshensyn, må det være likeverdig forståelse av fordeler og ulemper på kort og lang sikt for alle hensyn, slik at beslutningstakere velger å tillegge naturmangfold en vekt som representerer den fulle verdien.

Scenarioer er gode verktøy for å utforske og illustrere mulige framtidige virkninger og usikkerheter knyttet til naturtap og samfunnets respons på utviklingen. Scenarioer er som omtalt i kapittel 4, godt egnet blant annet til å utforske hvordan virkninger kan arte seg under forskjellige antagelser om framtidig samfunnsutvikling, inkludert muligheten for særlig farefulle utfall. Blant annet TNFD peker også på bruk av scenarioer som et sentralt element i analyse og håndtering av naturrisiko.

Der tiltak har konsekvenser for samiske interesser, foreligger det en konsultasjonsplikt, se kapittel 8.2.10. Konsultasjonene «skal foregå i god tro og med formål om å oppnå enighet». Dersom det skal være mulig å oppnå enighet, er det etter utvalgets vurdering viktig at Sametinget og eventuelt andre samiske interesser, f.eks. reindriftsnæringen, bringes tidlig inn i arbeidet med å utforme et beslutningsgrunnlag. Dersom det ikke oppnås enighet, skal synspunkter fra de berørte samiske interesser komme tydelig fram i grunnlaget for de endelige beslutninger.

Transparensen i offentlige beslutningsprosesser bør økes

Ulike lovverk som regulerer offentlige saks- og beslutningsprosesser av betydning for naturmangfold, lister i all hovedsak bare opp de ulike hensyn som skal vurderes i en sak, herunder at konsekvensene for naturmangfold skal vurderes og synliggjøres. Regelverket angir i liten grad hvordan ulike hensyn skal vektlegges. En viktig begrunnelse for dette er at avveining av ulike hensyn i en konkret sak, er og skal være av politisk karakter.

Utvalget mener at dette likevel ikke er til hinder for at hensynet til naturmangfold tillegges større vekt i lovverket, da gjeldende lovverk til enhver tid også vil være politisk vedtatt. Det vil i praksis bety at politiske vedtak i Stortinget vil snevre inn for eksempel det lokalpolitiske handlingsrommet når ulike hensyn skal veies mot hverandre i saker som behandles i kommunestyrer og fylkesting.

Både i dag – og ved en sterkere vektlegging av naturmangfold – er det viktig at hvordan ulike hensyn er avveid i en konkret sak, framkommer i begrunnelsen for beslutningen. Det er etter utvalgets vurdering ikke tilstrekkelig å si at vedtaket bygger på en «helhetlig og samlet vurdering». Det bør stilles krav om at vedtak, også politiske, begrunnes ved å beskrive den konkrete avveining mellom ulike hensyn – f.eks. at i denne saken er «hensynet til flere arbeidsplasser tillagt større vekt enn hensynet til naturmangfold». Dette kravet bør gjelde vedtak på alle forvaltingsnivåer – kommune, fylkeskommune og stat, herunder ved statens behandling av innsigelser. Større åpenhet i beslutningsprosesser vil både kunne øke kvaliteten på prosessene og redusere risikoen for f.eks. inhabilitet og korrupsjon.

Staten og kommunene må følge opp arbeidet med naturrisiko i selskaper de eier eller finansierer

Som omtalt tidligere har staten mål om å være en aktiv, ansvarlig og langsiktig eier. Eierskapsmeldingen fra 2022 introduserte blant annet nye forventninger til at selskapene staten eier setter seg mål og iverksetter tiltak for å redusere negativ påvirkning på naturmangfold og økosystemer, og rapporterer om egen måloppnåelse. De nye forventingene er en måte å få selskapene til å øke fokus på å redusere egen negativ påvirkning på natur. Det er derfor viktig å følge opp både at forventingene innfris, om endringer som gjøres bidrar til å redusere naturrisiko, og å øke forventingene til at selskapene stresstester sin aktivitet mot målene i naturavtalen.

Flere oppgaver som tidligere var organisert innenfor kommunen som rettssubjekt, er nå skilt ut i egne kommunalt eide selskaper. På samme måte som staten formidler forventninger til selskaper de eier, bør også kommunene følge opp aktivitet i kommunalt og interkommunalt eide selskaper som kan ha betydning for naturrisiko. Det bør være et system for å formidle forventninger og følge opp hvordan det jobbes med dette i selskapene. Systemet bør inkludere løpende rapportering.

Staten bør konkretisere arbeidet med naturrisiko i sin fondsforvaltning og sine finansieringsordninger

Både Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN) er store aktører i sine markeder, og bidrar med kapital til selskaper både som investor og som långiver. Som omtalt i kapittel 8.1.3 gir fondenes posisjon mulighet både til å påvirke og formidle forventninger til selskaper de investerer i, og det stilles forventninger til selskapers håndtering av blant annet naturmangfold og økosystemer. Det kan allikevel vurderes om Staten bør stille krav til at arbeidet med naturrisiko konkretiseres ytterligere i fondenes investeringsvurderinger og i forventningene som formidles til selskaper.

Som et av verdens største fond kan spesielt forventninger formidlet av SPU bidra til store forbedringer i hvordan verdens selskaper analyserer og håndterer naturrisiko. Norges Bank Investment Management (NBIM) har blant annet engasjert seg i utviklingen av TNFD. Som medlem i arbeidsgruppen siden oppstarten i 2021, har de bidratt med sine erfaringer som en global investor. Slikt engasjement er viktig for å bidra i utviklingen av verktøy som bedrifter og investorer kan bruke i sitt arbeid med å vurdere naturrisiko. Fondet har også opprettet et rådgivende utvalg for klimarisiko, og det kan vurderes om dette utvalget bør få et utvidet mandat til også å omfatte naturrisiko. Fondet bør fortsette å bidra til aktuell forskning på hvordan investorer på effektivt vis kan bidra til bærekraftig utvikling i virksomheter. Dette kan skje både ved generell åpenhet om relevante forskningsdata, så lenge det ikke forhindrer optimal kapitalforvaltning, og gjennom ulike former for samarbeid med aktuelle forskningsmiljøer.

Staten bidrar også til finansiering både av selskaper og kommuner gjennom ulike finansieringsordninger. For eksempel skal Innovasjon Norge bidra til nyskaping i næringslivet, og Eksfin (Eksportfinansiering Norge) skal tilby finansiering til norske eksportbedrifter. Kommunalbanken (Den norske stats kommunalbank) skal sikre norske kommuner stabil og attraktiv finansiering, og tilbyr for eksempel lavere rente til investeringer som oppfyller gitte kriterier for såkalte grønne lån. Ved å knytte miljøkrav til ordningene, og/eller tilby bedre betingelser hvis det kan vises til gode miljøprestasjoner, kan ordningene bidra til en grønn omstilling. Ved å stille krav til vurdering og eventuelt håndtering av naturrisiko, kan staten også bidra til å redusere egen eksponering for naturrisiko gjennom denne typen ordninger.

Offentlig sektor kan bli flinkere til å måle og rapportere om egen måloppnåelse

Gjennomgangen tidligere i kapittelet viser at krav og forventninger til å vurdere og håndtere naturrisiko i offentlig sektor, hovedsakelig gjør seg gjeldende når det kommer til utforming av beslutningsgrunnlag og planlegging som skal legge rammer for arealbruk og annen aktivitet i private virksomheter og næringsliv. Staten er også langt framme når det gjelder å formidle høye forventninger til selskaper den har eierinteresser i eller investerer i. Når det gjelder staten og kommunenes egen virksomhet, finnes det i dag ingen enhetlige krav eller føringer om hvordan virksomhetene skal sette seg mål eller rapportere på bærekraftrelaterte temaer, hverken samlet eller på delprosjekter. Videre har Riksrevisjonen fremmet kritikk blant annet for manglende bruk av innkjøpsmakt, og for at arealutviklingen i Norge ikke følger prinsipper fastlagt av Stortinget.

Ved vurderinger av krav til rapportering i statlig sektor er det flere elementer som spiller inn. Som omtalt tidligere fattes statlige beslutninger ofte basert på utredninger og kunnskapsgrunnlag, som skal inkludere naturrisiko der det er relevant, hvis gjeldende krav og forventninger følges. Samtidig kan en mer enhetlig rapportering fra statlig sektor gjøre det enklere å vurdere om statlige virksomheter gjennom beslutninger som fattes, og gjennom sin egen drift, bidrar til å nå Norges mål på miljøområdet. Det kan for eksempel vurderes å stille krav om at statlige enheter som leverer årsrapporter, skal gjøre en vurdering av eget bidrag til å nå mål på naturområdet, og/eller til å vurdere egen eksponering for naturrisiko.

Dersom det skal foreslås endringer i statlig rapportering, må man ha en klar formening om hvilke utfordringer rapporteringen skal bidra til å løse, hvilken informasjon som skal rapporteres, på hvilket nivå og av hvem.

Klimarisikoutvalget mente at klimarisikorapportering burde videreutvikles med utgangspunkt i nåværende rapportering for offentlig sektor, slik at all klimarelatert rapportering så langt som mulig ble samlet på et sted. Tilsvarende mener utvalget at også eventuell rapportering om naturrisiko integreres i eksisterende systemer heller enn å utvikle nye. For eksempel kan det vurderes om rapporteringen i regjeringens «grønn bok» eller tilsvarende bør utvides til også å inkludere effektene av statsbudsjettet på arealendringer eller andre naturrelaterte tema som påvirker naturrisiko

Når det gjelder kommunenes rapportering, skjer denne i to kanaler:

• Eksternt fra kommunene til staten, først og fremst gjennom KOSTRA (kommune-stat-rapportering, forvaltet av Statistisk sentralbyrå)

• Internt fra kommunens administrasjon til kommunestyret, bl.a. gjennom en årsrapport.

Ved vurdering av eventuelle endringer i krav til rapportering fra kommunesektoren til staten, er det flere hensyn som må avveies. Endringer i KOSTRA-rapporteringen fra år til år må begrunnes med hensyn til oppgavebyrde, relevans og sammenliknbarhet over tid.

Rapporteringsbyrden skal ikke være for stor. Det er ofte mer hensiktsmessig å hente data direkte fra ulike registre og kart enn å be kommunene fylle ut årlige skjema, for eksempel fra SSBs statistikk over arealbruk og arealressurser.48 SSB publiserte i 2023 for første gang data om planlagt arealbruk basert på data fra planregistre. Dette har vært et utviklingsarbeid over tid, og det vil fortsette for å få bedre offisiell statistikk og kunnskap om vedtatt arealbruk i planer etter plan- og bygningsloven. Bruk av registre istedenfor egenutfylte skjema vil også redusere risikoen for selektiv inkludering og «grønnvasking» av selvrapporterte data.

Framover vil informasjon om kommunenes plan- og byggesaksbehandling i større grad kunne hentes direkte fra kommunenes saksbehandlings- og fagsystemer. SSB har et utviklingsarbeid for dette på plan- og byggesaksområdet (eKostra), hvor tallene hentes inn via Altinn. Ved vurdering av utvidelser av dagens krav, er det også viktig å se på mulighetene for effektivisering og automatisering, blant annet ved å hente data fra satellittovervåkning, bruk av kunstig intelligens mv.

Når det gjelder den interne rapporteringen i kommunen, må også rapporteringsbyrden vurderes opp mot nytten. Det kan vurderes å stille krav om at kommunen i sin årsrapport skal rapportere om hvordan den håndterer naturrisiko. Dette kan for eksempel inkludere en vurdering av om mål og utvikling i kommunen er i tråd med Norges mål på naturområdet.

Naturkartlegging og stedfestet informasjon om naturmangfold og påvirkning er nødvendig for å analysere og håndtere naturrisiko

For at det skal være mulig å gjøre gode vurderinger av naturrisiko i relevante prosesser og beslutninger, er det en viktig forutsetning at det foreligger et godt kunnskapsgrunnlag. Det tilgjengelige kunnskapsgrunnlaget som foreligger for bruk i planlegging og forvaltning, er i stor grad innrettet mot ivaretakelse av spesiell natur (enkeltlokaliteter og avgrensede arealer for arter, naturtyper og andre naturforekomster) og knyttet til enkeltbeslutninger og tiltak. Det er behov for bedre kunnskap og stedfestet informasjon om naturmangfold (arter og naturtyper), økologisk tilstand, økologiske sammenhenger (f.eks. vandringskorridorer for vilt), økologiske prosesser (f.eks. karbonbinding) og økosystemtjenester (f.eks. flomdemping). Mangler i datagrunnlaget og kunnskapshull om økologiske sammenhenger er i dag en større utfordring enn usikkerhet knyttet til de dataene vi allerede har. Det er derfor nødvendig å tette slike hull (f.eks. når det gjelder økologiske sammenhenger, prosesser og tjenester). Ytterligere kartlegging og prosessdata er viktig, der også fjernmåling, modeller, kunstig intelligens og andre verktøy kan bidra. Videre trenger vi mer kunnskap om hvordan ulike tiltak påvirker natur. Det vil også være behov for kontinuerlig oppdatering av kunnskapsgrunnlaget. Her har både staten og kommunesektoren et ansvar – gjennom henholdsvis å utvikle et godt data- og kartgrunnlag og gjennom å oppfylle krav til rapportering. Det er også viktig at dataene er lett tilgjengelige og forståelige for de som skal bruke dem, se FAIR-prinsippene.49

Utvalget har ikke gjort noen fullstendig vurdering av relevant informasjon som er tilgjengelig for vurderinger av naturrisiko, eller hva som eventuelt mangler. Naturrisiko har en viktig stedspesifikk komponent. Analyser på naturrisikoområdet kjennetegnes av at data må inneholde presis lokalisering for å være nyttige, både av naturvariablene og de aktivitetene man ser på. Dette er en vesentlig forskjell for eksempel fra data for vurderinger av klimarisiko. Naturregnskap kan bli en viktig kilde til denne typen stedsspesifikk informasjon som viser både utbredelsen av og tilstanden i naturen og bidragene vi får fra forskjellige økosystemer, og endringer som følger av endret bruk. Arbeidet med å utvikle naturregnskap er i startfasen i Norge. Det vil kreve både metodeutvikling, innhenting av nye data og bedre samordning av eksisterende data for å få etablert et naturregnskap som er nyttig blant annet for vurderinger av naturrisiko på alle forvaltningsnivåer. Godt koordinert arbeid med geografisk stedfestede og pålitelige data vil dessuten være til stor nytte for privat sektor, både i plansaker, for prosjektspesifikke naturregnskap, som eiere/investorer, og i alle egne vurderinger som involverer naturrisiko.

Miljøinformasjon må systematiseres, digitaliseres og tilgjengeliggjøres i større grad

Det finnes mange databaser og mye informasjon blant annet hos myndigheter med forvaltningsansvar for natur, eller for aktivitet som påvirker natur. På tross av gjentatte initiativ til å samle og strukturere miljøinformasjon de siste årene, oppleves det «digitale økosystemet» for miljødata som lite oversiktlig for bruk av både offentlige og private aktører. Dette gjelder både nasjonalt og internasjonalt ved f.eks. verdikjedevurderinger. Digitalisering av kunnskapsgrunnlaget er også nødvendig – både når det gjelder innhenting av kunnskap (fjernmåling, modellering og maskinlæring), produksjon av data, og tilgjengeliggjøring for ulike formål og målgrupper. Dette vil gjøre det enklere å ta kunnskapen i bruk for alle, fra elever, studenter og forskere, til kommunale planleggere, virksomheter, investorer og ESG-ratingbyråer.

Utvalget mener at det å samle og gjøre relevant informasjon lett tilgjengelig på ett sted for alle som har behov for miljødata, vil kunne forbedre vurderinger og beslutninger som omhandler miljø og natur, inkludert vurderinger av naturrisiko. En gjennomgang av eksisterende miljøinformasjon for å oppnå dette bør blant annet omfatte en gjennomgang av aktørbildet, av nasjonale strukturer for deling av data og kunnskap, en vurdering av rutiner og krav til kvalitetssikring og vurderinger av hvordan data kan spisses og tilpasses spesielle bruksområder. En slik gjennomgang bør også kartlegge kunnskapsmangler og hvordan slik kunnskap kan innhentes og gjøres tilgjengelig, og håndtering av løpende oppdateringsbehov. Eksempelvis er det et krav i forskrift om konsekvensvurderinger at data skal legge inn i offentlige databaser. Det samles inn mye data gjennom konsekvensutredning i forbindelse med kommunale og andre planprosesser og planlegging av ulike tiltak. Bedre system og håndheving av kravet i forskriften om levering og hensiktsmessig lagring av data, kan være en viktig kilde til innsamling av nye data. Det kan også vurderes krav om innlevering av data fra andre planer og prosjekter som ikke er omfattet av KU-forskriften.

Det er behov for styrket kunnskapsgrunnlag

Utvalget pekte i kapittel 3 på at alvoret for tilstand og utviklingen i naturen er godt dokumentert, men at det samtidig er behov for mer kunnskap for forvaltningen og for vurdering av risiko. Naturpanelets globale vitenskapelige utredninger er et viktig utgangspunkt for å analysere naturrisiko internasjonalt. Vitenskapelige økosystemutredninger kan også gjøres på nasjonalt nivå, og flere land har gjort dette etter modell fra Naturpanelets prosesser.50 Enn så lenge har ikke Norge igangsatt noen slik utredning, med unntak av en gjennomgang som ble gjort i 2018 om verdien av økosystemtjenester fra våtmark.51

Det er behov for økt kompetanse om naturrisiko

Vurderinger av naturrisiko krever god kompetanse både om prosesser i naturen og om naturens bidrag til menneskene, og hvordan våre aktiviteter avhenger av og påvirker naturen og dens evne til å levere disse bidragene. Dette stiller krav til de som skal gjennomføre utredninger og de som skal fatte beslutninger der naturrisiko er et element. Naturrisiko er et relativt nytt begrep i offentlig sektor, og det er nødvendig at både de som skal utføre naturrisikovurderinger, og de som skal bestille og fatte beslutninger der slike vurderinger inngår, har nødvendig kompetanse om tematikken. De fem metodiske hovedtrinnene i arbeidet med naturrisiko som ble beskrevet i kapittel 4 (se figur 4.3), er en enkel metodisk tilnærming til tematikken. Trinnene med tilhørende momenter kan fungere som en sjekkliste for om naturrisiko er vurdert i offentlige beslutninger der det er relevant.

Det vil være behov for veiledning og kompetanseheving både i kommunene og i statlig sektor for å sikre nødvendig kompetanse om naturrisiko. Dette er viktig både for å sikre at det stilles kompetansekrav til analysemiljøer som gjør utredninger der naturrisiko er relevant, og for at beslutningstakere skal ha kompetansen som er nødvendig for å vurdere utredningene. Statlige myndigheter bør kunne tilby støtte og veiledning til alle forvaltningsnivå for å sikre at det finnes tilstrekkelig kompetanse til å ta hensyn til naturverdier og vurdere naturrisiko.

Det vil også være hensiktsmessig å benytte eksisterende arenaer for heving av kompetanse og styrking av forståelsen for naturrisiko. Myndighetene kan for eksempel sammen med partene i arbeidslivet utnytte trepartssamarbeidet og Rådet for rettferdig omstilling i arbeidslivet. Omstillingen til et grønnere samfunn vil kreve videreutdanning og omskolering av mange arbeidstakere, noe som også kan utnyttes til kompetanseheving innen naturområdet og derigjennom naturrisiko.

For å øke kunnskapen om naturrisiko i samfunnet generelt og hos framtidige ansatte i stillinger der det er relevant, bør naturrisiko i større grad også vektlegges i de studiene som utdanner kandidater til denne typen stillinger.

Norske myndigheter bør stimulere til innovasjon for mindre negativ og mer positiv påvirkning på natur

En effektiv og forutsigbar klima- og naturpolitikk vil bidra til å redusere overgangsrisikoen for næringer og sektorer i Norge. Det bidrar også til muligheter for virksomheter som ser verdien i å være tidlige ute med nye ideer, utvikling og bruk av ny teknologi, nye forretningsmodeller eller utvikling av nye markeder som bidrar til å redusere negativ påvirkning på natur (og lavere klimagassutslipp).

Det er viktig med god oppfølging og kontroll med at krav og forventninger innfris

Dagens lovverk, inkludert plan- og bygningsloven, naturmangfoldloven og utredningsinstruksen, har krav og bestemmelser som innebærer at det skal gjøres vurderinger av naturrisiko der det er relevant. Det er viktig å følge opp at krav og forventninger innfris. Slik oppfølging vil måtte omfatte både statlige etater, kommuner og offentlig eide selskaper.

Det er viktig at ansvarlige myndigheter konkretiserer sine krav og forventninger til hvor og hvordan naturrisiko skal vurderes i offentlig sektor. Utvalget har i kapittel 4 foreslått fem metodiske hovedtrinn i arbeid med naturrisiko. Disse bør være et utgangspunkt for å avgjøre hvor og hvordan naturrisiko skal håndteres i offentlig sektor. Når krav og forventninger er tydelige, må det følges opp at kravene innfris på en tilfredsstillende måte, og at det forbedres dersom det ikke gjøres godt nok, eller effekten ikke er som ønsket. En hensiktsmessig tilnærming kan være at departementene setter vurdering og håndtering av naturrisiko på dagsorden i sin styringsdialog med ytre etater. Dette er gjort blant annet av Nærings- og fiskeridepartementet, som i tildelingsbrevene for 2023 har en forventning til et flertall av sine ytre etater om at de blant annet skal benytte anerkjente standarder for rapportering av naturrisiko og påvirkning på naturmangfold og økosystemer.52