3 Bakgrunn

3.1 Problembeskrivelse og tema i delutredning II

Drosjene fungerer som en del av et større transportsystem. Det overordnede målet for transportpolitikken er et effektivt, miljøvennlig og trygt transportsystem i hele landet i 2050, (Meld. St. 14 (2023–2024) Nasjonal transportplan 2025–2036). Drosjenæringen spiller en rolle i dette. Målsettingene for drosjenæringen og utvalgets problemforståelse presenteres nærmere i delutredning I kapittel 8. Følgende fremgår av kapittel 8.3:

«Med utgangspunkt i regjeringens mål og identifiserte utfordringer i markedet har utvalget vurdert at følgende hensyn bør legges til grunn for en helhetlig regulering av drosjemarkedet:

• Et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet, med særlig vekt på å sikre tilbudet:

  • i distriktene

  • for sårbare grupper som er særlig avhengig av drosjetransport, herunder personer med nedsatt funksjonsevne (enkeltturmarkedet), og

  • skoleskyss og pasienttransport (kontraktmarkedet)

• Effektiv bruk av samfunnets ressurser

• Hvit økonomi i drosjenæringen

• Personsikkerhet, med vekt på å unngå uønskede hendelser i tilknytning til drosjetransport og for å gi politiet mulighet til å ettergå hendelsene

• Passasjerhensyn, herunder forbrukerhensyn som riktig pris og prisinformasjon, klagemuligheter, oppmøte som avtalt og sikkerhet

• Ryddige arbeidsforhold i næringen, herunder lønnsforhold, arbeidstid, jobbsikkerhet, sikkerhet for sjåfør

• Trafikksikkerhet»

I delutredning I foreslås tiltak som adresserer flere av de sentrale utfordringene i drosjemarkedet. Dermed vil også enkelte av målsetningene over være delvis oppnådd når lovvedtak 46 (2023–2024) trer ikraft 1. september 2024.

Det viktigste enkelttiltaket i lovvedtaket er sentraltilknytningsplikten, kombinert med oppgaver og plikter som legges på sentralen. Forventningen er at dette tiltaket vil bidra til bedre informasjon, styrke klage- og forbrukerrettigheter og gi et mer oversiktlig praiemarked, og økt passasjersikkerhet gjennom tredjepartskontroll med løyvehavere. Sentralen blir pålagt å sørge for at en tilstrekkelig del av drosjene som er tilknyttet sentralen er utstyrt for å transportere personer med nedsatt funksjonsevne. Dersom sentralen ikke oppfyller plikten til å sørge for at en tilstrekkelig del av drosjene er utstyrt for dette, kan løyvemyndigheten pålegge retting. For løyvehavere og sjåfører forventes sentraltilknytningsplikten å bidra til økt sikkerhet ved at sentralen har bedre kontroll på sjåfører og passasjerer, og til mer ryddige lønns- og arbeidsforhold for sjåfører. Tilknytningsplikten legger også til rette for at myndighetene kan få bedre informasjon og oversikt over næringen og tilbudet. Den vil gi myndighetene bedre grunnlag for treffsikker regulering der dette er nødvendig for å sikre drosjetilbudet, og bidra til hvit økonomi i næringen gjennom tredjepartsrapportering og internkontroll. Utvalget foreslo i delutredning I også en bestemmelse om plikter for sentralen til å sikre at drosjeløyvehavere følger regelverk. Dette forslaget ble ikke fulgt opp, men departementet understreket i proposisjonen at «utvalget vil følge opp spørsmål knyttet til tilsyn og kontroll i den neste delutredningen», se Prop. 39 L (2023–2024) s. 38.

Dette innebærer at av de problemstillingene utvalget identifiserte i første delutredning, er det foreslått tiltak som vil bidra til å sikre et tilbud for sårbare grupper som er særlig avhengig av drosjetransport, som personer med nedsatt funksjonsevne (enkeltturmarkedet), og passasjerhensyn, herunder forbrukerhensyn som riktig pris og prisinformasjon, klagemuligheter, oppmøte som avtalt og sikkerhet. Tiltakene som er foreslått vil bare delvis adressere utfordringer knyttet til å sikre ryddige arbeidsforhold, og legge til rette for hvit økonomi i næringen. Utvalget foreslo i delutredning I ikke virkemidler for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet, med særlig vekt på tilbudet i distriktene.

Det følger av mandatet at utvalget skal vurdere modeller for samordning av tilbud i enkeltturmarkedet og kontraktmarkedet. Det skal videre vurdere hjemlene for kontroll med næringen, samordning av kontrollmyndighetene og ressursbehovet for nødvendig kontroll og tilsyn. Utvalget skal også vurdere om det er behov for å sette ytterligere krav til taksametersystemet og bestillingssystemet for drosjer.

Utvalget viser til det justerte mandatet av 19. desember 2023. På denne bakgrunn vil spørsmålet om hva en drosjesentral skal være og hvilke oppgaver som skal pålegges den i loven være et viktig tema i denne utredningen. En sentral problemstilling er om formidling av turer må gå via en sentral. Det vil si om lovgiver skal fastsette at formidling er en obligatorisk del av sentralens funksjoner. Dette har også sammenheng med krav til registrering av turer og omsetning i taksameter eller annen kontrollutrustning, og om prising, registrering av betalinger og kontroll med bruken av kjøretøyet må ivaretas av samme kontrollutrustning eller om det kan splittes opp på forskjellige systemer og innretninger. Dette henger igjen sammen med hvem som skal foreta tredjepartsrapporteringen til skattemyndighetene, og er derfor viktige tiltak for å sikre hvit økonomi. Viktig er også hvordan en kontrollfunksjon som legges til sentralen skal utformes.

Utvalget legger, som skattemyndighetene, til grunn at drosjenæringen fortsatt er en risikonæring når det gjelder svart omsetning.

Basert på utredningen utvalget har innhentet (Oslo Economics, 2023), legger utvalget videre til grunn at næringen har gjennomgående problemer med hensyn til arbeidsmiljøet til både løyvehavere og sjåfører, og med ivaretakelse av arbeidstakerrettigheter ellers, se kapittel 7. Det er flere grunner til dette. Kompetansenivået når det gjelder offentlige krav er gjennomgående lavt for en stor del av aktørene. Noe kan knytte seg til karaktertrekk i næringen med lange arbeidsdager, uregelmessige arbeidstider og stor gjennomtrekk på grunn av ujevn inntjening. Næringen er vanskelig å kontrollere, både på grunn av det store antallet aktører og på grunn av at sjåførene opptrer isolert på arbeidsplassen. Offentlig kontroll med næringen er svært ressurskrevende, og den offentlige kontrollmyndigheten er spredt på en rekke hender.

Alle disse forholdene gjør det nødvendig å vurdere om det kan utformes automatiserte løsninger som minsker muligheten for feil, om aktørenes egen kontroll og utviklingsarbeid kan bedres gjennom å trekke sentralene sterkere inn i oppfølgingen gjennom et internkontrollsystem eller på annen måte, og samling av de offentlige kontrollfunksjoner på færre hender, f.eks. hos løyvemyndigheten.

I tillegg til spørsmålene rundt sentralens utforming og rolle vil denne utredningen handle om tiltak og modeller for å bedre drosjetilbudet i distriktene. Utfordringene her er beskrevet i utvalgets delutredning I.

Endelig vurderer utvalget løsninger for å motvirke de spesifikke problemene i byene knyttet til at et for stort antall drosjer til tider utgjør en for stor belastning i enkelte områder

Transportsektoren er en sektor hvor det skjer endringer og tilpasninger som følge av den teknologiske utviklingen. Et eksempel på dette er de store endringene i bestillingsmarkedet som den digitale utviklingen har skapt gjennom fremveksten av selskaper som tilbyr digitale løsninger. Prøvetiltak med selvdrevne kjøretøyer innenfor kollektivtilbudet, og apper som legger til rette for bestillingstransport, kan bidra til å utviske skillene mellom rutegående kollektivtransport og drosjemarkedet, både når det gjelder fleksibiliteten i tilbudet og størrelsen på kjøretøyene. Det er vanskelig å forutse hva som ellers vil kunne komme av utvikling og hvor raskt den vil skje. Det er likevel et viktig hensyn for utvalget at de løsningene som innføres for drosjenæringen ikke skaper problemer for andre sektorer av transportnæringen og ikke binder opp den fremtidige teknologiske utvikling, jf. kapittel 3.6.

Figur 3.1 viser en vurdering av i hvilken grad de ulike målene eller hensynene som er poengtert i utvalgets mandat blir løst av tiltakene fremmet i delutredning I, og hvilke som gjenstår. Disse vurderingene er oppsummert kort i beskrivelsen av nullalternativet i kapittel 4 og utdypet i delutredning I.

Forstørr bilde

Kilde: Drosjeutvalget

3.2 Karakteristikk av drosjemarkedet

3.2.1 Innledning

I delutredning I er det i kapittel 6 gitt en grundig beskrivelse av drosjemarkedet. Her gis en kort oversikt over hovedtrekkene.

Drosjetransport er persontransport fra et punkt til et annet. Drosjenæringen utfører en viktig funksjon i det samlede transporttilbudet i Norge. Det som skiller drosjetransport fra andre former for persontransport, herunder kollektivtransport, er at drosjetransport er et skreddersydd og fleksibelt transporttilbud som i større grad enn andre persontransportformer kan tilpasses kundens spesifikke transportbehov. Som Forbrukertilsynet sier i sin rapport fra 2013:

«Tjenesten er i utgangspunktet svært enkel. Taxien skal bare kjøre deg dit du ber om mot betaling. Men i praksis forventer vi oss en privatsjåfør stående standby. En som kjører deg akkurat dit du vil, akkurat når du vil, på en trygg og behagelig måte, uten større gjenytelse enn penger for akkurat den turen.»1

Det at service- og kvalitetsnivået ved drosjetransport er høyere enn ved andre persontransportformer, medfører at den både er dyrere å produsere og bruke.

Drosjemarkedet kan også ses som en residualkategori av persontransporten. Den private transportkjøper vil som regel benytte drosje der vanlig kollektivtransport eller kjøring med personbil av ulike grunner er ugunstig eller ikke mulig. Hver gang et segment av persontransportmarkedet er stort og enhetlig, og kanskje lønnsomt eller viktig nok, løses det på annen måte. Vi har tog på lange strekninger og i folketette områder. Vi har trikk og T-bane i byene. Vi har bussruter der det er praktisk grunnlag for det. Privatbilen løser svært mye av det som blir igjen for de fleste av oss. Resten blir igjen til drosjene. Selv om drosjer ses som del av det samlede kollektivtransporttilbudet er det i praksis ofte snakk om forskjellige markeder der tilbydere i liten grad konkurrerer med hverandre om kundene.

Økt bruk av bestillingstransport som alternativ til rutetransport med buss bidrar til at skillet mellom kollektivtransport og drosjetransport er mindre tydelig enn tidligere. I områder med lav etterspørsel etter rutetransport, har lokale myndigheter i noen grad tatt i bruk ordninger hvor transporten kun blir gjennomført når passasjerene har bestilt den på forhånd. Denne type transport gir myndighetene større fleksibilitet ved utforming av tilbud, og passasjerene større fleksibilitet i form av at de kan bestille transporten til en adresse, og ikke må møte opp på en bestemt holdeplass.

3.2.2 Markedssegmenter i drosjemarkedet

Det er to hovedgrupper av etterspørrere etter drosjetjenester; de som i all hovedsak benytter seg av enkeltreiser (enkeltreisesegmentet), og de som i all hovedsak benytter seg av anbudsutlysninger eller kontraktsforhandlinger (kontraktssegmentet). De ulike segmentene i drosjemarkedet har ulike vilkår for konkurranse. Kontraktskjøringssegmentet omfatter kontrakts- og anbudskjøring for det offentlige og for næringslivet. Drosjesentralene og andre aktører i persontransportnæringen konkurrerer om kontrakter, og kontraktene er normalt inngått som rammeavtaler for et uspesifisert antall turer. I enkeltreisesegmentet blir drosjetjenesten bestilt på telefon fra en sentral, gjennom app, fra holdeplass, direkte hos sjåføren, eller ved såkalt «praiing» av ledig drosje på gaten. Reisen betales direkte til sjåføren, og særlig i praiemarkedet har kundene begrenset informasjon om prisen på turen før den er gjennomført. Selv om det er snakk om forskjellige etterspørrere, benytter tilbyderne seg stort sett av de samme ressursene. I både kontrakts- og enkeltturmarkedet konkurrerer de samme bilene og de samme sjåførene om turer. Konkurranserettslig har det derfor vesentlig sett vært snakk om ett marked, uten at utvalget har gjort noen egen analyse av dette. Det finnes imidlertid aktører som utelukkende opererer i ett av segmentene.

EU-kommisjonen opererer i sin meddelelse om markedet for passasjertransport på tilkallingsbasis med et skille mellom drosjer og utleiebiler med sjåfør, jf. 2022/C 62/01. Drosjemarkedet kan igjen deles mellom markedet for praiing og markedet for forhåndsbestilling. Disse to markedene har vært delvis adskilt av teknologiske og regulatoriske grunner, selv om vi i Norge ikke har hatt et like stort skille mellom drosjemarkedet og markedet for leiebil med sjåfør som man har hatt i en del andre land2. Teknologiske endringer har ført til at bestillingsmarkedet har utviklet seg i retning av et marked for øyeblikkelig forhåndsbestilling og utvisket skillene mellom praiemarkedet og bestillingsmarkedet og dermed skillet mellom drosjer og utleiebiler med sjåfør. Dette har utfordret de regulatoriske skillene mellom disse to markedene, se til illustrasjon saken i EU-domstolens sak C-50/21 Prestige og Limousine. Heller ikke her har det dermed vært snakk om adskilte markeder konkurranserettslig sett. Nye digitale muligheter og nye plattformer for å matche tilbud og etterspørsel etter persontransport utfordrer den etablerte næringen, så vel som rammene den opererer under, men gir også nye muligheter i kontrollen med næringen både med hensyn til passasjerenes sikkerhet, tjenestenes kvalitet og hvit økonomi. Reguleringer og rammebetingelser må være tilpasset dagens og fremtidens digitale virkelighet.

3.2.3 Flere former for markedssvikt preger drosjemarkedet

Drosjemarkedet er et marked preget av forskjellige former for markedssvikt; både asymmetrisk informasjon mellom kunde og tilbyder av tjenestene, skalafordeler på sentralleddet og eksterne virkninger. Markedssvikt kan være en viktig begrunnelse for offentlige reguleringer og inngrep fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Å avbøte markedssvikt er et lovlig hensyn etter EØS-reglene.

Markedet er preget av samarbeid mellom løyvehavere i form av drosjesentraler, og det er også samarbeid om etablering av andre formidlingsløsninger for drosjetjenester. Disse spiller en viktig rolle for effektiviteten i drosjenæringen, ved å ta imot bestillinger fra kunder og formidle dem til ledige drosjer. Dette gir mulighet til å utnytte stordriftsfordeler, ved at faste kostnader knyttet til driften av sentralen kan fordeles på flere tilbydere/turer, samt muligheter for reduksjoner i kundenes søke- og ventetidskostnader ved at det er flere tilgjengelige biler hos samme tilbyder. Sentraler med mange tilknyttede løyvehavere kan dermed gi et bedre tilbud til kundene, og motsatt – sentraler med mange kunder er attraktive for løyvehaverne (nettverkseffekter)3.

Både stordriftsfordeler og nettverkseffekter innebærer at større sentraler eller formidlere vil ha konkurransefordeler sammenlignet med de små. Dette representerer en etableringsbarriere i markedene, og kan gjøre at det er vanskelig for små og nyetablerte aktører å konkurrere med de etablerte sentralene og formidlerne. Det at sentraler må ha en viss størrelse, og gjerne også noe overkapasitet for å kunne tilby ledig bil med kort ventetid, kan også gjøre det lite lønnsomt å etablere seg i mindre markeder som ikke kan betale for stor kapasitet. Dette bidrar til at markedsløsninger ikke nødvendigvis vil føre til produksjon av den ønskede kapasitet av drosjetjenester i områder med lavt kundegrunnlag. Videre, at reguleringer for å sikre mot utnyttelse av monopol er nødvendig i andre områder der det er en dominerende aktør og krevende for nye aktører å etablere seg.

En annen viktig utfordring i deler av drosjemarkedet er asymmetrisk informasjon mellom kunden og tilbyderen av tjenesten. I praiemarkedet har kunden dårlige forutsetninger for å skaffe seg god informasjon om pris og kvalitet på tjenesten på tidspunktet for valg av tilbyder, og ofte har ikke kunden full informasjon om dette før turen er over. Når kundene i kjøpsøyeblikket ikke kan skille mellom aktører som tilbyr høy kvalitet og lav kvalitet, eller tilbydere som tilbyr høy eller lav pris, vil det redusere insentivene til å konkurrere på disse parameterne. Videre kan det øke insentivene til å dra nytte av at kunden har høye søkekostnader og er lite informert og til å ta urimelig høye priser. Dette er i første rekke en utfordring som preger praiemarkedet i de store byene, der det er mange uavhengige tilbydere av tjenester og det ikke er noen prisregulering slik som i områder uten konkurranse.

3.2.4 Drosjemarkedet består av mange lokale markeder

Som beskrevet i kapittel 6 i delutredning I er drosjemarkedet ikke nasjonalt, men består i realiteten av en rekke lokale markeder. Kostnadene knyttet til å kjøre mellom byer og steder som ikke ligger i umiddelbar nærhet av hverandre, sett opp mot inntekten fra en enkelt drosjetur, innebærer at det gjerne er etablert lokale tilbydere i den enkelte by/kommune av en viss størrelse og at det ofte er liten grad av konkurranse mellom disse. Noen drosjeselskap har virksomhet i flere byer eller i hele fylker, men har da gjerne lokal tilstedeværelse i de byene/kommunene de opererer i, for eksempel gjennom lokalt bosatte løyvehavere/sjåfører og lokale kontorer. Selv om det foregår transport av passasjerer mellom slike lokale markeder vil det gjerne være den lokale aktøren som er best posisjonert for å tilby en konkurransedyktig tur i markedet.

De lokale markedene har ulike egenskaper, særlig avhengig av forhold på etterspørselssiden. Etterspørselen etter drosjetjenester varierer betydelig i ulike deler av landet, avhengig av blant annet geografiske og demografiske forhold. For eksempel vil det være langt høyere etterspørsel etter drosjetjenester i byene enn i mer grisgrendte og usentrale områder på grunn av store forskjeller i befolkningsgrunnlag, befolkningstetthet og antallet tilreisende, eksempelvis forretningsreisende og turister. I distrikter med lange transportavstander kan drosjetjenester bli såpass dyrt at det i liten grad vurderes som et aktuelt alternativ. Her vil transport med egen bil, eller skyss med familie og venner, ofte være det eneste reelle alternativet.

3.2.5 Utvikling etter reguleringsendringene i 2020

Reguleringsendringene i 2020 innebar at viktige begrensninger på etablering falt bort, og ga også større frihet i hvordan tilbudet skulle organiseres. Mange nye aktører har kommet inn i drosjemarkedet, noe vi ser i en stor økning i utstedte drosjeløyver, antall registrerte foretak med drosjevirksomhet som formål og antall personbiler registrert som drosjer, jf. kapittel 7 i delutredning I. En viktig effekt er at nye forretningsmodeller har kommet inn i markedet, og har endret måten tilbyder og etterspørrer samhandler på. Eksempler på dette er nye bestillingsløsninger, som plattformselskapene Bolt, Ridel, Uber og Yango. Vi ser også konturene av andre former for bestillingsløsninger, som Taxifiks-appen og Fast Travel sine bestillingsautomater på enkelte flyplasser. Videre ser vi at nye plattformer kobler drosje med andre transportformer, som ulike former for mikrotransport (Bolt) og mellom kollektivtransport og drosje (Vy). Ved utgangen av 2022 var det utstedt rundt 18000 løyver for hele landet. Etter innføringen av nye krav til drosjeløyvehavere, herunder krav om økonomisk garanti og fagkompetanse, er det redusert til ca. 15 700 løyver i juni 2024.

Antall løyver har økt mest i Oslo, men også i Trøndelag og Rogaland har det vært en svært sterk økning i antall drosjer, jf. delutredning I kapittel 7.4. Antall løyver per fylke gir en indikasjon, men ikke et presist mål på forskjeller i drosjetilbudet i det enkelte fylke. Før omreguleringen av markedet kunne drosjene kun operere innenfor løyvedistriktet, mens de i dag kan drive i hele landet. Det betyr at løyver som er utstedt i ett fylke ikke nødvendigvis opererer innenfor dette fylket. Selv om det har vært en økning i antall drosjer i alle fylker, er det stor variasjon mellom kommuner. 200 kommuner har hatt en økning i antall drosjer, 59 kommuner har hatt nullutvikling, mens 80 kommuner har hatt negativ utvikling i antall drosjebiler. Dette er i hovedsak distriktskommuner. 11 kommuner har ingen registrerte drosjer. Ettersom drosjene ikke er stedbundne, reflekterer ikke dette nødvendigvis den faktiske utviklingen i tilbudet i den enkelte kommune. Statistikken kan likevel gi en indikasjon på at tilbudet i distriktene har blitt noe dårligere enn før omreguleringen (Menon, 2023).

På denne bakgrunn er det krevende å utforme en enhetlig nasjonal regulering som kan løse utfordringene i alle delmarkeder på en treffsikker måte.

3.3 Juridisk kontekst for drosjenæringen i Norge

Regulering av drosjenæringen må skje innenfor handlingsrommet nasjonale og internasjonale regler setter. Når det gjelder drosjeregulering vil det særlig være EØS-avtalen som må hensyntas av lovgiver. Avtalen setter grenser både gjennom reglene om fri bevegelighet, innkjøp, statsstøtte og konkurranse. Selv om konkurransereglene retter seg mot foretakene, er det sikker rett at myndighetene ikke står helt fritt til å gi regler som opphever konkurransen eller som forsterker virkningene av konkurransebegrensende atferd. I den grad offentlige eneretter eller tilskudd er nødvendig for å sikre et tilfredsstillende tilbud av drosjetjenester, kan også reglene om statsstøtte og offentlige anskaffelser komme inn i bildet. Anskaffelsesreglene gjelder for det offentliges kjøp av drosjetjenester i kontraktmarkedet, og for tildeling av enerett til drosjetransport, jf. yrkestransportloven § 9 a (4).

Det er ingen regler i vedleggene til EØS-avtalen som direkte gjelder drosjetjenester. Selv om det er snakk om en tjeneste, bestemmer avtalen artikkel 38 at harmonisering av reglene for tjenester på transportområdet skal skje gjennom harmonisering av reglene for transport og ikke gjennom reglene for tjenester. Det betyr at blant annet tjenestedirektivet og e-handelsdirektivet ikke gjelder drosjetjenester eller plattformselskaper når de tilbyr transporttjenester. Levering av drosjetjenester er likevel underlagt avtalens hoveddel. Når det gjelder de fire friheter er det etableringsfriheten, og ikke tjenestefriheten som gjelder.

Det betyr at det EØS-rettslige spørsmålet ikke er om regulering gjør det vanskeligere å levere tjenester, men om regulering gjør det vanskeligere for aktører fra EØS-land å etablere seg i Norge. Den viktigste praktiske konsekvensen av at tjenestereglene ikke gjelder, er at nasjonale myndigheter står fritt til å stille krav overfor utenlandske selskaper om etablering i vedkommende stat som betingelse for å levere drosjetjenester på sitt område. Mange av de reguleringene som utøvelse av tjenesten er underlagt vil være å betrakte som restriksjoner på etableringsfriheten. Av denne grunn vil det at etableringsreglene gjelder ikke nødvendigvis ha stor praktisk betydning. En viktig konsekvens er likevel at det er opp til nasjonale myndigheter å avveie de motstridende hensyn som gjør seg gjeldende og fastlegge beskyttelsesnivå. Dette er ikke harmonisert på EU-nivå slik det er gjort i eksempelvis tjenestedirektivet og e-handelsdirektivet.

Kommisjonen har 4. februar 2022 gitt anbefalinger til medlemsstatene om «hvordan det kan sikres, at passagertransport på tilkaldebasis (taxaer og udlejningsbiler med chauffører) kan blive mere bæredygtige og levere effektive tjenester til borgerne, samtidig med at der opretholdes et velfungerende indre marked og tages hensyn til sociale og sikkerhedsmæssige bekymringer.»4 Siden det er homogenitet mellom EU-retten og EØS når det gjelder reglene for det indre marked er disse anbefalingene også relevante for norsk rett. Selv om det ikke er snakk om bindende regler, har anbefalingene betydning da de gir uttrykk for Kommisjonens syn på begrensinger på avtalepartenes reguleringsfrihet som følger av etableringsreglene.

Konkurransetilsynet har med hjemmel i konkurranseloven av 1993 fastsatt forskrift 18. oktober 2002 om dispensasjon fra konkurranseloven § 3-1 og § 3-2 for drosjesentraler. Forskriften ble videreført gjennom overgangsbestemmelser i konkurranseloven § 42, som sier at forskrifter etter 1993-loven gjelder så langt de passer og frem til de oppheves. Konkurransetilsynet har også, med hjemmel i pristiltaksloven § 1, fastsatt forskrift nr. 1307 av 30. september 2010 om takstberegning og maksimalpriser for løyvepliktig drosjetransport med motorvogn. Nærings- og fiskeridepartementet sendte 8. oktober 2021 forslag om unntak fra konkurranseloven for formidlere av drosjetjenester og endring i maksimalprisforskriften på høring.

3.4 Generelt om EØS-retten og markedsregulering

3.4.1 Fri bevegelighet

Drosjetransport er en transporttjeneste. Etter EØS-avtalen artikkel 38 er adgangen til å yte tjenester på transportområdet regulert av kapittel 6, og artikkel 36 er derfor ikke direkte anvendelig for drosjetransport. De tjenestereglene som derfor eventuelt kommer til anvendelse, er slike som er fastsatt som ledd i den felles transportpolitikken. Det er ikke fastsatt slike regler for drosje.

For etableringsreglene er det ikke gjort unntak for transportvirksomhet, og reglene om fri etablering kommer derfor til anvendelse for transportvirksomhet, jf. blant annet sak C-338/09 Yellow Cab (33) og sak C-168/14 Grupo Itevelesa SL (53).

Det er derfor etableringsfriheten som er relevant for reguleringene av drosjenæringen. Kjernen i disse reglene er at nasjonale krav som er å anse som restriksjoner på retten til fri etablering, er forbudte, med mindre de er nødvendige for å ivareta et ikke-økonomisk tvingende allment hensyn.

Ikke alle reguleringer kan anses som etableringshindre, men dette er et begrep som må tolkes vidt; alle nasjonale regler eller tiltak som hindrer, er til ulempe for eller gjør det mindre attraktivt å etablere seg må anses som en restriksjon på etableringsfriheten. Det kan være vanskelig å skille mellom hva som må anses som en restriksjon på etableringsfriheten og hva som er en restriksjon på å yte drosjetjenester. Et krav om at bare biler som er registrert som drosje kan yte drosjetjenester, er neppe en restriksjon på adgangen til å etablere drosjevirksomhet. Det samme kan kanskje også sies om kravene som stilles til registrerte drosjebiler, f.eks. krav om at de skal ha fastmontert taksameter. Utvalget går ikke nærmere inn på dette da det mener at de kravene utvalget foreslår uansett er proporsjonale og begrunnet i læren om tvingende allmenne hensyn.

Krav om å måtte være etablert nasjonalt for å få tillatelse til å utøve en virksomhet er ikke en restriksjon på etableringsfriheten. I sak C-338/09 Yellow Cab uttalte EU-domstolen at kravet om å ha hjemsted eller annet forretningssted på vertslandets område ikke logisk sett kan utgjøre en hindring eller restriksjon på etableringsfriheten. Regler om at bare de som oppfyller visse betingelser kan få tillatelse eller løyve til å kjøre drosjebil eller å drive drosjevirksomhet kan hindre markedsadgangen og kan utgjøre en hindring på etableringsfriheten. Krav om at den som vil søke løyve er etablert før løyve er gitt, vil derfor være en restriksjon da det vil kunne avholde operatører som er etablert i utlandet fra å søke løyve.

En leverandør må med andre ord kunne søke om løyve uten å være etablert, men når løyve er utstedt er det ikke en restriksjon å kreve at virksomheten etablerer seg i Norge før løyvet tas i bruk.

Krav til løyve for å drive drosjevirksomhet og begrensning av antall løyver som tildeles er begge deler en restriksjon, som fastslått av EU-domstolen i Prestige og Limousine sak C-50/21 i avsnitt 62 og 63. Eksempel på slike regler er kvalifikasjonskrav, krav til økonomisk soliditet, organisasjonsform osv. Det innebærer at en regel om at løyve til drosjevirksomhet bare kan gis til selskaper med ansatte sjåfører vil være en restriksjon.

Også regler om utøvelse av virksomheten kan utgjøre en restriksjon på etableringsfriheten selv om disse direkte gjelder måten tjenestene kan eller skal ytes på. EU-kommisjonen sier i sin meddelelse om taximarkedet at krav vedrørende for eksempel bilparkens størrelse (minste/største antall kjøretøy), antall ansatte, det minste/maksimale antall tillatelser, som en operatør må være i besittelse av, og kontorarealer, eller bestemmelsen om at kun fysiske (ikke juridiske) personer må være i besittelse av en tillatelse til å føre taxier/leiebiler, er restriksjoner. Disse kravene gjelder alle måter et drosjeselskap må innrette sin virksomhet på. Det kan stille seg annerledes med krav som ikke knytter seg til selve drosjeforetaket, men til drosjevirksomheten uavhengig av hvem som driver den, som for eksempel at bilene må være registrert som drosje og ha kontrollutrustning som er koblet til bilen. Det samme er tilfelle med regler som retter seg mot sikkerhet for passasjerer og sjåfører, korrekt rapportering av omsetning til skattemyndigheten osv. uavhengig av hvem som driver eller i hvilken form næringen drives.

Myndighetene kan legge restriksjoner på etableringsfriheten som er nødvendige for å ivareta legitime formål. Å bidra til et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet til alle tider, og til alle grupper i befolkningen er klart et legitimt formål, jf. sak C-50/21 Prestige and Limousine SL og sak C-168/14 Grupo Itevelesa SL (74). Krav til etableringen for å bedre regeletterlevelsen, og dermed ivareta formålene som de aktuelle reglene forfølger (riktig beskatning, personsikkerhet, hvit økonomi, forbrukerhensyn mv.) er også legitime hensyn, jf. C-50/21 Prestige and Limousine SL (87) og sak E 15/16 Yara (38). Det samme er å bedre kundenes mulighet til å håndheve forbrukerrettigheter, jf. sak C-400/08 Kommisjonen mot Spania (74) og sak C-168/14 Grupo Itevelesa SL (74), og å ivareta arbeidstakerrettigheter og miljø. Lettelse av offentlige administrative byrder er derimot ikke et legitimt hensyn, og heller ikke rene økonomiske hensyn som hensynet til lønnsomheten i næringen.

Det er et krav at en restriksjon er egnet til å forfølge målene som begrunner den. I forlengelsen av egnethetskravet er det krav om at målene som begrunner restriksjonen forfølges på en systematisk og sammenhengende måte, jf. sak C-168/14 Grupo Itevelesa SL (76). Det er videre et krav etter EØS-retten at restriksjoner på etableringsretten ikke går lenger enn det som er nødvendig for å ivareta de påberopte hensyn. Det ligger i dette at beskyttelsesnivået ikke kan nås med alternative midler som er minst like effektive, men som er mindre inngripende for etableringsretten. Dersom et tiltak i det vesentlige går ut på å gjenta en kontroll som allerede er gjennomført innen rammene av andre prosedyrer i nasjonal rett, vil tiltaket gå lenger enn nødvendig, jf. sak C-50/21 Prestige and Limousine SL (87). Hvorvidt et tiltak er nødvendig beror på en konkret vurdering, og der det vil være avgjørende at norske myndigheter kan fremlegge passende dokumentasjon som underbygger nødvendigheten av tiltaket.

3.4.2 Konkurransereglene

Konkurransereglene retter seg mot foretak, men kan få indirekte betydning for offentlige reguleringer. EØS-avtalen artikkel 53 bestemmer at enhver avtale mellom foretak som har som formål eller virkning å hindre, innskrenke eller vri konkurransen i utgangspunktet er forbudt. Artikkel 54 forbyr foretak med en dominerende posisjon i markedet å utilbørlig utnytte dette. Vi har parallelle regler på nasjonalt plan i konkurranseloven §§ 10 og 11. Dermed spiller det ingen rolle om atferden skjer på en måte som berører EØS-avtalens virkemåte eller ikke. Konkurranselovens regler har imidlertid ikke noen grense for den nasjonale lovgiveren, slik at i denne forbindelse kan det ha betydning om EØS-reglene kommer til anvendelse.

Ifølge konkurranseloven § 10 tredje ledd får forbudet mot konkurransebegrensende avtaler ikke anvendelse på samarbeid som bidrar til å bedre produksjonen eller fordelingen av varene, eller til å fremme den tekniske eller økonomiske utviklingen, samtidig som de sikrer forbrukerne en rimelig andel av de fordeler som er oppnådd, og samarbeidet ikke pålegger restriksjoner som ikke er absolutt nødvendige, eller begrensningen av konkurransen blir for omfattende. Det er slike hensyn som ligger til grunn for den dispensasjonen som er gitt for løyvehaveres samarbeid i drosjesentraler.

En drosjesentral er i utgangspunktet et konkurranserettslig samarbeid mellom de tilknyttede løyvehaverne, som hver for seg er foretak i konkurranselovens forstand. Dette gjelder enten de tilsluttede løyvehaverne har eierinteresser i selskapet som driver drosjesentralen eller ikke. Derfor må en drosjesentral ha dispensasjon etter konkurranseloven § 3-9 for å fastsette takstsystem (det vil si takstregulativ, sonetakster mv.) og takstnivå for drosjer som er tilsluttet sentralene, samt - for å inngi felles anbud på vegne av løyvehaverne tilsluttet sentralen. Sett fra et konkurransemessig synspunkt er drosjesentralene likevel viktige aktører i markedet for drosjetransport. Felles takster kan bl.a. være nødvendig for at trafikkdirigeringssystemet skal fungere etter hensikten, og videre for å gjøre det enklere for kunden å orientere seg om, og sammenligne, de forskjellige drosjesentralenes takster. Det vil dessuten ofte være nødvendig med et samarbeid mellom et betydelig antall løyvehavere for å kunne konkurrere om kontraktsbaserte oppdrag, det vil si for å kunne inngi felles pristilbud og anbud i tråd med kundens behov for drosjetjenester. Slike dispensasjoner er derfor gitt av Konkurransetilsynet. Slikt samarbeid kan derfor tillates i medhold av EØS-avtalen artikkel 53 nr. 3. I norsk rett er dette gjort ved at forskriften etter den gamle loven, om dispensasjon fra konkurranseloven § 3-1 og § 3-2 for drosjesentraler, også er gjort gjeldende under den nåværende loven.

Drosjesentralene selv er også foretak i konkurranselovens forstand, se blant annet Konkurransetilsynets vedtak i sak om Ski og Follo Taxi, KR-2011-12V. Deres ervervsvirksomhet kan blant annet bestå i å tilby og formidle drosjetjenester til publikum eller i å inngi tilbud på offentlige kontrakter. Også i andre sammenhenger vil drosjesentralene opptre som tilbydere og ha plikter som følge av det. Diskrimineringsnemnda har for eksempel kommet til at en drosjesentral kan felles for diskriminering dersom den avviser en bestilling fra en person med behov for å transportere rullestol på et tidspunkt da det var uproblematisk for andre personer å få drosje, se DIN-2018-334 og DIN-2018-335.

3.4.3 Pålegg om offentlig tjenesteplikt for å sikre drosjetransport i distriktene

I Norge har drosjenæringen tradisjonelt hatt en viktig rolle i det samlede kollektivtilbudet. Slik er det fortsatt. En drøfting av rammene for næringen må derfor hensynta eventuelle politiske målsettinger knyttet til næringens rolle i det samlede kollektivtilbudet og betydningen av de samfunnsoppgaver dette skal løse. Statene har en viss frihet til å fastsette særordninger for at markedsaktørene skal kunne utføre tjenester av «allmenn økonomisk betydning». Det er vanlig å påberope dette for å fravike konkurransereglene, men det har vært tilfeller der denne begrunnelsen også har spilt en rolle for å fravike reglene om fri bevegelighet. For taxi sitt vedkommende se for eksempel EU domstolens sak C-50/21 Prestige and Limousine SL premiss 65 flg. Spørsmålet om tjenester av allmenn økonomisk betydning er også viktig sett opp mot reglene om statsstøtte og offentlige innkjøp, se i den forbindelse Kommisjonens «Vejledning i anvendelse af Den Europæiske Unions regler om statsstøtte, offentlige indkøb og det indre marked på tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og navnlig sociale tjenesteydelser af almindelig interesse», SEK (2010) 1545.

EØS-avtalen artikkel 59 har regler om tjenester av allmenn økonomisk betydning. Her er bestemt:

«Når det gjelder offentlige foretak, eller foretak som EFs medlemsstater eller EFTA-statene gir særlige eller eksklusive rettigheter, skal avtalepartene avholde seg fra å treffe eller opprettholde tiltak som strider mot reglene i denne avtale, særlig reglene i artikkel 4 og i artikkel 53 til 63.»

I artikkelens nr. 2 bestemmes det at:

«Foretak som er blitt tillagt oppgaven å utføre tjenester av almen økonomisk betydning, eller som har karakter av et fiskalt monopol, skal være undergitt reglene i denne avtale, fremfor alt konkurransereglene, i den utstrekning anvendelsen av disse regler ikke rettslig eller faktisk hindrer dem i å utføre de særlige oppgaver som er tillagt dem. Utviklingen av samhandelen må ikke påvirkes i et omfang som strider mot avtalepartenes interesser.»

Bestemmelsen tillater avtalepartene å tildele foretak særrettigheter eller eneretter når det er nødvendig for å få ivaretatt en tjeneste av allmenn økonomisk betydning og å fravike reglene om fri bevegelighet og konkurransereglene når dette er nødvendig for utførelsen av de oppgaver som foretakene er tillagt.

Uttrykket «tjenester av allmenn økonomisk betydning» forekommer i EUs traktater, TEUV artikkel 106 nr. 2, TEUV artikkel 14 (29), i protokoll om tjenester av allmenn interesse og i artikkel 36 i Den europeiske unions charter om grunnleggende rettigheter. Den som er betrodd å utføre tjenester av allmenn økonomisk betydning, er betrodd en plikt til å sørge for at disse tjenestene utføres. Generelt innebærer det å bli betrodd en særlig offentlig tjeneste at det ytes tjenester som et foretak ikke ville ha påtatt seg på rent forretningsmessig grunnlag.

Kommisjonen har definert begrepet slik:

«Tjenesteydelser af almen interesse er tjenesteydelser, som de offentlige myndigheder i medlemsstaterne klassificerer som værende af almen interesse og derfor er undergivet bestemte forpligtelser til offentlig tjeneste. Begrebet dækker både økonomiske aktiviteter (se definitionen af tjenesteydelser af almen økonomisk interesse nedenfor) og ikke-økonomiske aktiviteter. Sidstnævnte er ikke omfattet af specifik EU-lovgivning og ej heller af traktatens bestemmelser om det indre marked og konkurrence. Nogle aspekter af disse tjenesteydelser kan være underlagt andre generelle regler i traktaten, f.eks. princippet om ikke-forskelsbehandling.»⁴

Definisjonen av hva som er en tjeneste av allmenn økonomisk betydning utvikler seg, blant annet avhengig av innbyggernes behov, den teknologiske og markedsmessige utviklingen og sosiale og politiske valg i den aktuelle medlemsstaten. Kjerneområdet er tjenester der offentlige myndigheter pålegger leverandør å tilby tjenester i et nærmere bestemt omfang, til en gitt kvalitet og til en overkommelig pris.

I hovedsak er det opp til medlemsstatene å definere hva de anser som en tjeneste av allmenn økonomisk betydning. Selv om en medlemsstat har en vid skjønnsmargin med hensyn til denne definisjonen, må den likevel sikre at enhver tjeneste av allmenn økonomisk betydning oppfyller visse minstekriterier som er felles for alle oppdrag av en slik tjeneste. Medlemsstaten må godtgjøre at disse kriteriene er oppfylt i det konkrete tilfellet. Disse kriteriene må være at det foreligger en offentlig myndighetsakt som gir de aktuelle operatørene i oppdrag å utføre en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, og at oppdraget er av universell og obligatorisk karakter. Videre må en medlemsstat angi årsakene til at den mener at den aktuelle tjenesten på grunn av sin særlige karakter fortjener å bli karakterisert som en tjeneste av allmenn økonomisk betydning og å bli skilt fra annen økonomisk virksomhet.

Generaladvokat Ruiz-Jarabo Colomer har uttalt om definisjonen:

«Tjenesten bør være uavbrutt (kontinuitet); til fordel for alle forbrukere i hele det relevante territoriet (universalitet); til enhetlige priser og av lik kvalitet, uavhengig av spesifikke situasjoner eller graden av økonomisk lønnsomhet for hver enkelt transaksjon (likhet)».

I tillegg til dette la han til transparens og overkommelige priser.

I en sak som gjaldt rutebuss i Wien avviste EU-domstolen at det dreide seg om forpliktelse til offentlig tjeneste da saken gjaldt «busruter i det væsentlige et turistmæssigt formål», se sak C-338/09 Yellow Cab avsnitt 44. Å drive turistvirksomhet faller dermed utenfor det som kan defineres som en tjeneste av allmenn økonomisk betydning. EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har på sin side akseptert at det å sikre et tilgjengelig drosjetilbud kan være et overordnet hensyn som kan begrunne restriksjoner på etableringsfriheten. Selv om dette gjaldt restriksjonsforbudet og ikke forståelse av innholdet av tjeneste av allmenn økonomisk betydning, er det en klar indikasjon på at staten kan bruke denne begrunnelsen for å anse det å sikre drosjetjenester som en slik tjeneste.

3.4.4 Støtteordninger for å sikre drosjetilbudet i distriktene

Myndighetene kan bruke forskjellige støtteordninger, herunder skatte- eller avgiftslettelser, som bidrar til reduserte kostnader for løyvehavere og sjåfører i markedssegmenter der det er utfordringer med å skaffe et tilbud. Andre muligheter er å lette på kravene for å drive drosjevirksomhet. Begge deler kan bidra til å redusere inngangsbarrierene og øke tilbudet i de aktuelle segmentene eller øke lønnsomheten av å tilby drosjetjenester til personer med nedsatt funksjonsevne. Tiltakene kan rettes både mot sjåfører, løyvehavere og sentraler. Noen tiltak vil kreve at det defineres markedssegmenter/distrikter, og kontroll med at biler og personell opererer i disse områdene. Dette er ikke forenlig med at tilbudet kan ytes på tvers av områder.

Alle slike støtteordninger enten de utformes som generelle ordninger innen bestemte distrikter eller som støtte som gis til individuelle foretak etter en offentlig tildeling, vil være statsstøtte etter EØS-avtalen artikkel 61. Denne bestemmelsen definerer statsstøtte som «støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer.»

Offentlige midler som gis som kompensasjon for å utføre tjenester vil ikke være statsstøtte forutsatt at det ikke foreligger overkompensasjon. EU-domstolen slo fast i Altmark-dommen, sak C-280/00, Trans GmbH Regierungspräsidium Magdenburg mot Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, Sml. 2003 s. I-7747, at godtgjørelse som bare kompenserer for en tjeneste av allmenn økonomisk betydning, ikke er å anse som statsstøtte, da støttemottaker ikke gis noen økonomisk fordel i forhold til andre foretak, se avsnitt 87.

Altmarksaken gjaldt kompensasjon for å drive rutebildrift i en transportkrets i Tyskland. Domstolen stilte opp fire vilkår som alle må være oppfylt for at kompensasjonen ikke skal anses som statsstøtte i henhold til EF-traktaten artikkel 87 nr. 1. Vilkårene er for det første at foretaket er pålagt å levere en tjeneste av allmenn økonomisk betydning og at denne er klart definert. I Prestige og Limousine sak C-50/21 avsnitt 79 understreket domstolene dette slik:

«Mottakerforetakene må derfor faktisk ha blitt pålagt forpliktelser til offentlig tjenesteyting, og disse forpliktelsene må være klart definert i nasjonal rett, noe som forutsetter at det foreligger en eller flere offentlige myndighetsakter som med tilstrekkelig presisjon definerer i det minste arten, varigheten og omfanget av de forpliktelser til offentlig tjenesteyting som pålegges foretakene som er pålagt å oppfylle disse forpliktelsene.»

At drosjetjenester er strengt regulert og antallsbegrenset innebærer dermed ikke i seg selv at tilbydere av drosjetjenester er blitt betrodd en spesifikk oppgave av allmenn betydning ved myndighetsvedtak som er tilstrekkelig presise, og de kan derfor ikke gis offentlig støtte til virksomheten uten at det anses som statsstøtte uten endringer i regelverket.

Det andre vilkåret er at kriteriene for kompensasjon er fastlagt på forhånd på en objektiv og gjennomsiktig måte. En tildeling som skjer etter at en tjeneste er levert for å kompensere for et oppnådd tap vil være statsstøtte. Kompensasjonen må for det tredje ikke overstige utgiftene til oppfyllelsen av forpliktelsene, herunder en viss fortjeneste for å oppfylle disse. Endelig må kompensasjonens størrelse enten fastsettes gjennom en offentlig anskaffelsesprosedyre eller på grunnlag av en analyse av de faktiske omkostninger et gjennomsnittsforetak vil ha ved å oppfylle forpliktelsen til å yte tjenesten.

EØS-avtalen artikkel 49, som er en særregel for hvilke former for statsstøtte som er forenelig med EØS-avtalens funksjon (kompatibel) innenfor transportvirksomhet, fastslår at «støtte som motsvarer behovet for en samordning av transportvirksomheten eller utgjør en godtgjøring for visse forpliktelser som har sammenheng med begrepet offentlig tjeneste, skal være forenelig med denne avtale.

Mer detaljert regulering om hvordan rettsreglene EU-domstolen brukte i Altmark-saken skal brukes, er gitt i den såkalte Altmark-pakken, også kalt SGEI-pakken, som EU-kommisjonen vedtok 20. desember 2011. Den består av ulike forordninger, direktiver og retningslinjer. Kollektivtransportforordningen gjennomfører Altmark på transportområdet. Den sier at godgjøring for offentlig tjenesteyting som utbetales i samsvar med kollektivtransportforordningen (for drift av offentlig persontransport eller for å oppfylle tarifforpliktelser fastsatt i alminnelige regler), skal være forenlig med det felles marked. Slik godtgjøring skal være unntatt fra kravet om forhåndsmelding fastsatt i traktatens artikkel 88 nr. 3.

Dersom statlige, fylkeskommunale eller kommunale myndigheter ønsker å gi offentlig støtte til drosjesentraler og/eller løyvemottakere, utover den adgangen til å kompensere som følger av «Altmark-regelverket», vil lovligheten av støtten være avhengig av godkjennelse av ESA. Etter støtteprosessloven § 4 skal støtte meldes til ESA på forhånd, og den kan etter § 5 først settes i verk når ESA har fattet vedtak om godkjenning. Reglene i artikkel 61 nr. 2 og nr. 3 for hvilken støtte som er kompatibel, gjelder ikke for transportvirksomhet. ESA vurderer kompatibiliteten med grunnlag i EØS artikkel 49. Den sier at støtte som motsvarer behovet for en samordning av transportvirksomheten eller utgjør en godtgjøring for visse forpliktelser som har sammenheng med begrepet offentlig tjeneste, skal være forenelig [vår utheving].

Det er ellers viktig å være oppmerksom på «De minimis regelverket». Kommisjonen ga nye forordninger om de mimimis støtte – også kalt bagatellmessig støtte – 13. september 2023. Dette er Kommissionens forordning (EU) 2023/2831 af 13. desember 2023 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europeiske Unions funktionsmåde på de minimis-støtte og Kommissionens forordning (EU) 2023/2832 af 13. desember 2023 om anvendelse af artikel 107 og 108 i traktaten om Den Europeiske Unions funktionsmåde på de minimis-støtte ydet til virksomheter, der udfører tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Disse forordningene trådte i kraft i EU 1. januar 2024, men er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen. For støtte til veitransport – som ikke er pålagt å utføre tjenester av allmenn økonomisk betydning – hever den nye de minimis forordningen terskelverdien fra 100 000 EURO til 300 000 EURO i løpet av tre år. Dersom veitransportforetak er pålagt å utføre tjenesteplikter av allmenn økonomisk betydning, er terskelverdien 750 000 EURO over en periode på 3 år.

3.5 Plattformselskapenes rettslige stilling

En viktig begrunnelse for EU-kommisjonens initiativ til å se på de nasjonale reguleringene av drosjemarkedene er utviklingen av ny teknologi og det den kaller «kjøretjenester». Med kjøretjenester henviser Kommisjonen til «bestilling av en skreddersydd transporttjeneste, normalt via en smartapp, hvor tjenesten starter omgående.»

Fremveksten av kjøretjenesteselskaper har endret markedet ved at drosjer og leiebiler med sjåfør i stigende grad konkurrerer med hverandre. I takt med denne utviklingen kan den lokale persontransporten på tilkallingsbasis, som tidligere først og fremst ble håndtert lokalt, nå også motta kundeforespørsler om transporttjenester fra paneuropeiske eller globale selskap som bruker avansert teknologi og algoritmer som ledd i allokering av tilbud og tilpasning av priser til geografiske og periodiske variasjoner i etterspørsel. Det at internasjonale og europeiske transportoperatører har utvidet sin virksomhet til flere medlemsland gjør at markeder som tidligere ikke har berørt samhandelen i særlig grad nå har fått en europeisk dimensjon. Interessentene mener at mangfoldet av forskjellige regler, samt innholdet i noen av reglene, gjør det vanskelig for markedsaktørene å etablere seg i flere medlemsstater.

Forholdet til slike skreddersydde transporttjenester har vært oppe i flere dommer i EU-domstolen. I saken Elite Taxi, C-434/15 avgjorde domstolen at tjenester som ytes av plattformselskaper som innebærer en samlet tjeneste med fastsetting og oppkreving av pris for kjøreturen og kontroll med kvaliteten av kjøretøy og sjåfører må anses som tjenester på transportområdet og ikke som informasjonssamfunnstjenester. Her var det Ubers tjeneste som var gjenstand for prøving. Domstolen tok utgangspunkt i at en formidlingstjeneste som setter en person som ønsker å foreta en kjøretur i forbindelse med en sjåfør med en bil «i prinsippet» er en tjenesteytelse som adskiller seg fra en transportytelse. Når det gjaldt den tjenesten Uber leverte, omfattet den imidlertid mer enn dette. Ubers applikasjon foretok utvelgelse av den sjåfør som skulle få turen, og appen selskapet stilte til rådighet var nødvendig både for sjåførens og kundens mulighet til å foreta turen. Uber hadde dessuten avgjørende innflytelse på de betingelser som turene ble foretatt under, blant annet maksimalprisen, og betalingen ble oppkrevd av Uber. Uber førte dessuten en viss kontroll både med sjåførene og kjøretøyene. Formidlingstjenesten var en integrert del av disse tjenestene, som samlet måtte anses som en tjeneste på transportområdet.

Dommen var i tråd med den tilnærmingen til plattformtjenester som domstolen har tatt i andre saker. Den har generelt kommet til at hvis en formidlingstjeneste utgjør «en integrerende del af en samlet tjeneste, hvor hovedelementet er en tjenesteydelse, der er omfattet af en anden retlig kvalificering», så faller den ikke inn under reglene for informasjonstjenester, men under reglene for angjeldende tjenesteytelse, se Airbnb Ireland, C-390/18 avsnitt 50.

Ren formidling av turer gjennom en app utgjør imidlertid ikke en transporttjeneste og må dermed ses som en E-handel, se Star Taxi App C-62/19.

I Star Taxi App C-62/19 kom spørsmålet om lovligheten av den rumenske lovgivningen om taxidispatching opp: «(taxidispatching, herefter «dispatching»: virksomhed beslægtet med taxitransport, der består i telefonisk eller ved hjælp af andre midler at modtage ordrer fra taxikunder og sende dem til taxachauffører ved hjælp af en radiosender/-modtager)». Lovgivningen bestemte at formidling bare kunne skje gjennom en bestillingssentral med løyve fra rumenske myndigheter. Det var videre krav om at sentralen for å få godkjenning måtte være utstyrt med utstyr for radiokommunikasjon. Dette tekniske kravet var uegnet til formidling gjennom app og smarttelefon, og domstolen slo derfor fast at kravet var i strid med tjenestedirektivet. Spørsmålet om lovligheten av et krav om at formidling må skje gjennom en formidlingssentral med løyve kom derfor ikke opp i sin rene form.

Med den rettslige karakteristikken som EU-domstolen har gitt av plattformselskaper som Uber, så tilkommer det medlemsstatene å fastsette betingelsene som formidlingstjenestene skal skje innenfor, med de generelle begrensningene som er gjennomgått i dokumentet her. I og for seg kan det reises spørsmål om ikke plattformselskapene «driver» transportvirksomhet, og dermed er omfattet av løyvekravet. I praksis har dette begrepet imidlertid vært så sterkt knyttet opp mot det å disponere det kjøretøyet som transporten drives med at plattformselskapene har vært ansett å falle utenfor. Et alternativ er å anse plattformselskapene som en drosjesentral i lovens forstand. «Drosjesentral» har ikke vært definert gjennom en legaldefinisjon. I den tidligere reguleringen var imidlertid drosjesentraler langt på vei definert gjennom krav i lov og forskrift om de oppgavene de skulle vareta.

Den tidligere reguleringen av drosjesentralenes virksomhet bortfalt ved opphevelse av sentraltilknytningsplikten. Den var dessuten sterkt knyttet til de daværende teknologiske løsningene og det dagjeldende drosjemarkedet. Sentralene hadde under den tidligere reguleringen flere viktige funksjoner, både pålagte og funksjoner de påtok seg frivillig. Flere av disse funksjonene er fortsatt sentrale, herunder formidling og registrering av turer, drift av taksametersystem, plikter overfor publikum, rapportering til myndighetene mv. Kjernevirksomheten er matching av tilbud av drosjer med etterspørselen. En nærmere vurdering av sentralens funksjoner og reguleringsbehov fremgår av kapittel 10.

Det er som vi kan se stor likhet mellom virksomheten til drosjesentraler og plattformselskaper. I skatteforvaltningsforskriften § 7-5 E er drosjesentraler og plattformsentraler likestilt ved at det er gitt forskriftsbestemmelser om opplysningsplikt for formidler av drosjetjenester. Likheten kan tale for at plattformselskapene rettslig sett likestilles i lovgivningen med drosjesentraler, og at kravet til løyve for drosjesentraler også stilles til plattformselskaper som vil drive sine transporttjenester i Norge. Som omtalt ovenfor i forbindelse med etableringsfriheten, vil det å kreve løyve og at den som har løyve etablerer virksomhet i Norge, ikke komme i konflikt med etableringsretten, med mindre elementer i løyvevilkårene skaper slik motstrid.

3.6 Utviklingstrekk i næringen

Drosjenæringen blir påvirket av både teknologiske og sosiale endringer. Det teknologiske mulighetsrommet endres ettersom nye løsninger blir tilgjengelig. Næringen må tilpasse seg krav om grønn omstilling, som blant annet medfører behov for ny infrastruktur. Som en arbeidskraft- og arealintensiv transportform betyr knapphet på disse innsatsfaktorene mye. Videre er det politiske føringer på hva en god drosjetjeneste skal innebære. Alle disse ytre påvirkningene gir føringer på hvordan næringen kan utvikles, både hver for seg og samlet.

Det ligger utenfor utvalgets mandat og mulighet å fremskaffe et faglig grunnlag som beskriver hvordan de forventede fremtidige utviklingstrekkene i samfunnet vil kunne påvirke drosjenæringen. Utvalget vil derfor kun kort omtale de mest nærliggende utviklingstrekk som er ansett å gjør seg gjeldene for transportsektoren, særlig teknologiske utviklinger, med utgangspunkt i følgende publiseringer (Cooper mfl., 2023; Aarhaug, 2023; Kristensen, 2019; Wolday mfl., 2023) og Meld. St. 14 (2023–2024) Nasjonal transportplan 2025–2036.

De tre mest relevante teknologiske trendene for transportnæringen, herunder drosjenæringen, er:

• Elektrifisering

• Digitalisering

• Automatisering

Elektrifisering, som fremstår som det viktigste bidraget fra drosjenæringen mot det grønne skiftet, ved at en går over fra at diesel er det dominerende drivstoffet til batterielektrisk. Dette har implikasjoner på bilparken, kjøremønsteret, og ikke minst behovet for infrastruktur. Særlig i de større byene er behovet for ladere stort. Denne omstillingen er pågående, og går raskt (Oppegaard mfl., 2023).

Digitalisering ved at data og informasjonsbearbeidingen går raskere, noe som igjen åpner for mer effektiv styring og alternative forretningsmodeller. Digitalisering gjør at kostnadene ved å formidle turene og å integrere drosje mot andre transportmidler går ned. Dette peker i retning av økt bruk av drosje.

Automatisering ved at selve kjøretøyene kan bli helt eller delvis automatisert. Dette peker mot muligheten for en annen næringsstruktur, hvor skillet mellom private og offentlige transporttilbud endres. I tillegg vil utvikling av kunstig intelligens (KI) ha potensial til å skape store endringer i hele transportsektoren.

Alle disse momentene peker hver for seg mot at drosjetilbudet blir mer attraktivt. Konkurranseforholdet mot andre transportnæringer endres i drosjenes favør, men med teknologisk utvikling kommer det ofte også store endringer i hvordan tjenestene blir tilbudt og hvem som tilbyr dem. Utviklingen forventes å gi et bedre tilbud til de fleste, men ikke nødvendigvis bedre vilkår for de som driver drosjevirksomhet. Utfallet blir også påvirket av politiske beslutninger, og er på ingen måte gitt.

Regjeringen har nylig lagt frem Nasjonal transportplan 2025–2036 (NTP) som også fremhever målet om effektiv bruk av ny teknologi, jf. NTP kapittel 1.3.5 som lyder:

«Bruk av ny teknologi skal bidra til både økt fremkommelighet, økt transportsikkerhet og et mer klima og miljøvennlig transportsystem. Teknologi bidrar bl.a. til bedre kapasitetsutnyttelse i eksisterende infrastruktur og transporttilbud.

Regjeringen vil legge til rette for digitale løsninger i transportsektoren og utnytte muligheten i bruk av kunstig intelligens., digitale løsninger kan bl.a. bidra til nye tjenester der den enkelte kan dekke sitt transportbehov uten å investere i eget framkomstmiddel, for eksempel, bil – og sykkeldelingstjenester.

Regjeringen vil tilrettelegge for utvikling av sømløs mobilitet og samhandling mellom aktørene i transportsystemet. Innenfor alle transportformer er det nå mulig å utstyre alle typer transportenheter og tilhørende infrastruktur med sensor-, kommunikasjons-, navigasjons- og beslutningsstøttesystemer. Utviklingen muliggjør nye former for samhandling som bør tas i bruk.

Utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi har preget transportsektoren i lang tid. Fremover har utvikling av kunstig intelligens potensial til å skape store endringer. Regjeringen vil legge til rette for at transportvirksomhetene og andre kan utnytte mulighetene som ligger i kunstig intelligens for å effektivisere ressursinnsatsen og øke kapasitetsutnyttelsen i transportsystemet.

Forskning og utvikling er viktig for å nå målene i Nasjonal transportplan. Regjeringen vil legge til rette for forskning, utvikling og pilotering, både i transportvirksomhetene og gjennom det etablerte virkemiddelapparatet.

Regjeringen legger opp til å etablere ett eller flere nye forskningssentre for Transport 2050, for å styrke myndighetenes beslutningsgrunnlag, bl.a. i arbeidet med å omstille transportsektoren til lavutslippssamfunnet.»

Ovennevnte utviklingstrekk i transportsektoren gjør seg også gjeldene innenfor drosjenæringen og vil påvirke etterspørsel, kapasitetsbehov, sikkerhet og driftskostnader i næringen. Utviklingen vil åpne opp for nye muligheter for det offentlige til ny og mer målrettet regulering, økt trafikksikkerhet og nye virkemidler for å redusere klima og miljøbelastningene.

Digitalisering kan skape flere muligheter for innovasjon og ved en raskt digital utvikling er det viktig at den offentlige reguleringen ikke kveler innovasjonskraften og at den er teknologinøytral. Utvalget viser til at regjeringen har lagt vekt på at regulatoriske rammer bør gi rom for teknologisk utvikling, jf. NTP kapittel 9.4.

«[…] For lovgiver er det en krevende balansegang å regulere slik at teknologien bidrar til ønsket utvikling samtidig som reguleringen ikke kveler innovasjonskraften som ligger i det å la teknologiske og kommersielle krefter være hoveddrivere. Regulatoriske rammer som gir rom for å tillate utprøving av ny teknologi for å teste ut, lære og feile – men i kontrollerte, avklarte former og under et definert tilsynsregime, kan bidra til å forene slike hensyn.»

For drosjenæringen betyr dette i hovedsak at lovgiver må balansere mellom å innføre tiltak som reduserer de uønskede sidene av drosjevirksomhet, som kunder som blir lurt, dårlig utnyttelse av areal, kjøretøy og arbeidskraft opp mot de samfunnskritiske funksjonene, som å tilby et minimumstransporttilbud til de som av ulike årsaker ikke har tilgang til rutegående kollektivtransport eller egen bil. Samtidig som reguleringen skal stimulere til innovasjon og konkurranse mellom aktørene på like vilkår der hvor det er til fordel for kundene.