10 Sentraltilknytningsplikt og drosjesentralens funksjoner

10.1 Innledning

På bakgrunn av utvalgets mandat foreslo det i delutredning I å innføre en plikt for løyvehavere til å være tilknyttet en drosjesentral. Utvalget foreslo også krav til løyve for å drive drosjesentral og å pålegge sentralen en del plikter.

I kapittel 10.2 har utvalget drøftet hvilke oppgaver som bør ligge hos sentralen, særlig knyttet til formidling, og om det er mulig og ønskelig å skille mellom virksomhet som kan defineres som «sentralvirksomhet» og virksomhet som må anses som persontransport som må ha drosjeløyve. Det er per i dag ingen legaldefinisjon av drosjesentral og tidligere reguleringer har heller ikke definert hva en drosjesentral er. Utvalget mener derfor at det er behov for å utdype og konkretisere dette. I kapittel 10.3 har utvalget vurdert om en løyvehaver kan være knyttet til mer enn en sentral.

Siden utvalget i delutredning I ikke hadde i oppdrag å vurdere om det skulle innføres en sentraltilknytningsplikt foretok ikke utvalget noen vurdering av en slik plikt opp mot alternativer for å sikre de mål sentralplikten skal oppfylle. På bakgrunn av de funksjonene utvalget mener drosjesentralen skal fylle foretar utvalget i kapittel 10.4 en vurdering av om disse funksjonene kan fylles på annen måte enn gjennom at løyvehaverne pålegges å være tilknyttet en drosjesentral. En mindretallsdissens fremgår av kapittel 10.5.

10.2 Drosjesentralens funksjoner

10.2.1 Bakgrunn

I en høring fra Samferdselsdepartementet i 2002 med forslag om blant annet oppheving av behovsprøving for drosjeløyver, fremhevet departementet at begrunnelsen for sentraltilknytningsplikten i hovedsak var hensynet til effektivisering av formidling av drosjetjenester. Departementet understreket at ordningen forutsatte sterk offentlig medvirkning i form av godkjenningsordninger for opprettelse og drift av sentral, samt oppfølging av at regelverket ble etterlevd. Departementet fremhevet videre at sentraltilknytning var en fordel for løyvehavere i den forstand at de kunne benytte effektive formidlingsanlegg til en avgrenset kostnad for den enkelte løyvehaver.

Det er, og har vært, få krav i nasjonal lovgivning rettet direkte mot drosjesentraler, utover krav om tredjepartsrapportering til skattemyndighetene som ble innført i 2012. Sentralene har imidlertid hatt en rolle i oppfølgingen av regelverket om prisinformasjon og maksimalpriser ved at tilknyttede løyvehavere har forholdt seg til priser fastsatt av sentralene.

Som knutepunkt for formidling har drosjesentralene vært viktige både for løyvehavere og kunder. Utover dette har drosjesentralens funksjoner vært styrt av løyvehaveres behov og løyvemyndighetenes krav. Løyvemyndighetenes styring har vært praktisert gjennom hjemler for å godkjenne sentralenes vedtekter og stille krav til sentralene i forskrift.

Prop. 17 L (2020–2021) omhandlet forslag som skulle legge til rette for tilsyn med kontrollutrustninger som alternativ til taksameter, samt bidra til å ivareta tredjepartsrapportering til skattemyndighetene i drosjenæringen både fra drosjesentral og andre formidlere. Heller ikke i denne proposisjonen er drosjesentral eller formidler definert fullt ut. Det er i proposisjonen uttalt at: «En tradisjonell drosjesentral vil være omfattet av begrepet «formidler av drosjetjenester»». Videre står det: «Departementet viser til at det i dag ikke er kjent hvordan løyvehaverne vil organisere drosjevirksomheten når bransjens rammebetingelser endres. En formidler er en tredjepart som formidler kontakt mellom tilbyderen av drosjetjenester og kunden. Som nevnt i høringsnotatet, vil en formidler av drosjetjenester som ikke er en tradisjonell drosjesentral, kunne ha mange av drosjesentralens oppgaver, som foruten formidling av drosjetjenester, kan være markedsføring, flåtestyring, klagebehandling mv. Det avgjørende vil være om det blir formidlet persontransporttjenester som er løyvepliktige etter yrkestransportloven § 9.»

Utviklingen av nye forretningsmodeller, særlig i forbindelse med ny teknologi og fremveksten av app-selskaper, har gjort skillet mellom formidling av drosjetjenester og det å yte drosjetjenester til publikum mindre tydelig, og vanskeligere å trekke. Appselskapene yter kjøretjenester som kommer i stand etter «bestilling av en skreddersydd transporttjeneste, normalt via en smartapp, hvor tjenesten starter omgående», jf. Elite Taxi, C-434/15 der tjenesten samlet sett måtte anses som en tjeneste på transportområdet.1

Yrkestransportloven § 9 (1) har vært tolket slik at det ikke er løyveplikt for å tilby/formidle transporttjenester dersom transporten utføres av personer eller selskap som selv har løyve. Rent språklig kan den virksomheten som ordinære sentraler som for eksempel Oslo Taxi og andre plattformselskaper driver, falle inn under § 9 (1), det vil si at de driver transport mot vederlag. I delutredning I kapittel 4.2 viser utvalget til yrkestransportlovens forarbeider som omtaler både drive- og vederlagsbegrepet. Drivebegrepet er knyttet til systematisk utnyttelse av transportmiddelet i ervervsmessig øyemed mv. Tolkningen har derfor tradisjonelt vært at hverken opprinnelige sentraler eller andre plattformselskaper faller inn under drivebegrepet fordi de ikke eier kjøretøyet og gjennomfører selve transporten.

10.2.2 Tidligere regulering i lokale forskrifter

Flere fylkeskommuner hadde før 1. november 2020 fastsatt egne bestemmelser om drosjevirksomhet innenfor sitt løyvedistrikt i lokal forskrift eller reglement. I delutredning I er det gitt en detaljert beskrivelse av forskriften som gjaldt i Oslo kommune, jf. kapittel 3.3.3.

Formålet med forskriften var å legge til rette for en forsvarlig organisering av drosjenæringen med sikte på et best mulig drosjetilbud for publikum. Forskriften skulle ivareta målsetninger om en økonomisk ryddig drosjenæring preget av sunn konkurranse, god kvalitet og sikkerhet, og en miljøvennlig næring.

Forskriften fastsatte vilkår for godkjenning av drosjesentraler, og regler om hvor stor andel løyvehavere som kunne være tilknyttet hver enkelt sentral. Videre hadde forskriften bestemmelser om sentralens plikter for drift av drosjesentralen og om plikter overfor publikum (herunder prisinformasjon), løyvehaver, sjåfør og løyvemyndighetene.

10.2.3 Utvalgets forslag og Stortingets lovvedtak 46 (2023–2024)

I delutredning I foreslo utvalget å pålegge sentralen konkrete plikter knyttet til å;

• 1. samle inn og lagre informasjon om drosjevirksomheten som skal sendes myndighetene på forespørsel,

• 2. sikre at løyvehavere følger gjeldende regelverk på relevante områder,

• 3. ha klageordninger, og

• 4. ha et tilstrekkelig antall drosjer som er tilpasset for transport for funksjonshemmede.

Forslaget skulle ivareta hensynet til et tilfredsstillende drosjetilbud, hvit økonomi, personsikkerhet og forbrukervern.

Forslaget la til rette for at løyvemyndighetene, skattemyndighetene og politiet får tilgang til opplysninger som er nødvendige for å føre en viss kontroll med næringen og for å ivareta drosjetilbudet. I tillegg sikret forslaget tilgjengelighet av drosjetilbud for personer med nedsatt funksjonsevne og forbrukervern. Forslaget la også opp til å sikre seriøsitet i næringen.

Prop. 39 L (2023–2024) og Stortingets lovvedtak 46 (2023–2024) følger opp deler av utvalgets forslag, og legger opp til at sentralen skal ivareta oppgaver knyttet til å:

• Samle inn, lagre og sende inn informasjon, når myndighetene ber om det, om:

  • løyvehavere, sjåfører, drosjer og taksameter

  • antall tilgjengelige drosjer og hvilket geografisk område drosjene dekker

  • posisjonsdata for drosjeturer (lagres i 60 dager)

  • opplysningene som kreves etter bokføringsforskriften (lagres i fem år)

  • pris for drosjetransport i områder der det er fastsatt et pristak

• Ha en årlig systemrevisjon av sentralens administrative system for å sikre datasikkerhet og datakvalitet.

• Ha en klageordning.

• Ha en tilstrekkelig andel drosjer tilpasset for transport for funksjonshemmede.

Proposisjonen la til grunn at løyvehaver kunne være tilknyttet flere sentraler.

Oppgaver som utvalget foreslo å legge på sentralen som ikke ble videreført i Prop. 39 L (2023–2024), og dermed ikke i lovvedtak 46 (2023–2024) omfatter:

• at tilknyttede drosjer er riktig forsikret, at godkjent taksameter er installert, at drosjen er riktig registrert i kjøretøyregisteret, og at løyvehaver oppfyller rapporteringsplikter til sentral

• oppfølging av reglene om pristilbud mv.

• oppfølging av regler i maksimalprisforskriften

• at ansatte sjåfører har skriftlige arbeidsavtaler

• at løyvehavere ikke diskriminerer i strid med diskrimineringsloven

10.2.4 Oversikt over sentralens mulige funksjoner

Drosjesentralens primære funksjon har i utgangspunktet vært å formidle drosjeturer ved å fungere som samlet kontaktpunkt mellom drosjeløyvehavere og kunder. Tidligere var kundene avhengig av å ha et felles telefonnummer å ringe for å bestille drosje.

Sentralene har også hatt en sentral rolle i å ivareta drosjetilbudet; både som kontraktspart for offentlige myndigheter og som adressat for pålegg fra løyvemyndighetene knyttet til driveplikt.

Videre har sentralene fungert som kontaktpunkt mellom løyvehavere og løyvemyndighetene. Løyvemyndighetene har, gjennom godkjenning av sentralens vedtekter og fastsettelse av lokale forskrifter, også pålagt sentralene plikter knyttet til informasjonsinnsamling og kontroll med løyvehaverne, jf. delutredning I kapittel 3.3.

I teksten under viser betegnelsen «tradisjonelle drosjesentraler» til drosjesentraler slik de var innrettet før regelendringene i november 2020.

Nedenfor går utvalget gjennom funksjoner og oppgaver som drosjesentraler potensielt kan ha. Beskrivelsen tar utgangspunkt i hvilke oppgaver drosjesentraler har utført til nå. Utvalget understreker at sentralene har vært pålagt eller har påtatt seg disse funksjonene i ulik grad. Dette henger blant annet sammen med at sentralene har hatt ulik organisering, og har tjent noe ulike behov i ulike områder.

1) Formidling

Formidling av drosjetjenester har vært, og er, en sentral oppgave for samtlige drosjesentraler slik de er innrettet i dag. Sentralene fungerer som bindeledd mellom kunder og løyvehavere/sjåfører, og formidler tjenester via telefon eller app/nett.

2) Sikre drosjetilbudet

De tradisjonelle drosjesentralene har en sentral rolle i å sikre drosjetilbudet både i kontraktmarkedet og i enkeltturmarkedet, som tilbyder og samordner av drosjetjenester.

For det første er det i praksis ofte drosjesentralene som kommer med tilbud når offentlige myndigheter, som fylkeskommuner eller helseforetak, skal inngå kontrakt om offentlig tjenesteplikt (PSO) for drosjer, f.eks. skoleskyss eller pasienttransport. Sentralene er også aktuelle tilbydere ved utlysning av kontrakter om tjenester i enkeltturmarkedet.

For det andre har sentralene hatt en viktig rolle knyttet til å sikre tilbudet enkeltturmarkedet. I det tidligere systemet, før november 2020, var det i stor grad sentralene som administrerte driveplikten, gjennom å sette opp vaktplaner for løyvehavere som sikret at det var tilgjengelige drosjer hele døgnet. Løyvemyndigheten kunne også stille krav til beredskap og tilbud i lokale forskrifter rettet mot sentralene.

For det tredje har sentralene en rolle i å sikre at det er et tilbud av drosjer som er tilpasset transport for funksjonshemmede. Tidligere har løyvemyndigheten kunnet styre dette gjennom krav i forskrift og tildeling av løyver. Etter lovvedtak 46 (2023–2024) skal sentralene sikre at en tilstrekkelig andel av drosjene er universelt utformet, jf. vedtatt § 9 d andre ledd.

Jo lengre sentralen går i å sikre turer og ta ansvaret for oppfyllelsen av kontrakter med det offentlige og andre kunder, desto nærmere kommer de å drive løyvepliktig persontransport utenfor rute med mål om fortjeneste. Formelt sett er dette klart når sentralen selv tar ut drosjeløyver og engasjerer sjåfører til å kjøre oppdragene. Dette kan imidlertid være realiteten også når sjåførene har egne drosjeløyver.

3) Ta imot betaling

Det har vært vanlig at drosjesentralene har tatt ansvar for å ta imot betaling fra kundene.

4) Regnskap

En viktig funksjon for sentralene er, og har vært, å ha oversikt over inntjeningen til den enkelte løyvehaver og rapportere dette videre til skattemyndighetene, i form av tredjepartsrapportering. Plikt til slik tredjepartsrapportering følger av skatteforvaltningsloven, og gjelder for alle formidlere av drosjetjenester.

Sentralene har, og har hatt, en rolle i oppfølging av bokføringsregelverket knyttet til blant annet å samle inn informasjon fra taksameter og skiftlapper. Kravene i bokføringsregelverket retter seg i utgangspunktet mot løyvehaver – men blir i praksis også ivaretatt av sentralene gjennom opplysningene de får fra taksametersystemet.

5) Sikkerhetsfunksjoner

Sentralene har også bidratt til å ivareta personsikkerhet på bakgrunn av oversikten de har over hvor drosjer befinner seg. De fleste taksametersystem har i dag GPS funksjoner. Sentralene har som regel oversikt over hvor drosjene befinner seg, og kan følge opp ved uønskede hendelser, blant annet gjennom samarbeid med politiet. Oppfølgingen kan skje både mens hendelsen pågår og i ettertid. I den grad sikkerhetsarbeidet markedsføres overfor kundene bidrar det til å befeste inntrykket av at det er sentralen som er oppdragstaker overfor dem.

6) Kontroll med etterlevelsen av regelverk

Sentralene har i ulik grad hatt system for å følge opp at tilknyttede løyvehavere følger relevant regelverk og sentralens vedtekter. Noen fylkeskommuner har også pålagt sentralene den type plikter i lokale forskrifter.

Regelendringene i 2020 førte til at fylkeskommunene som løyvemyndighet mistet viktige redskap for å holde oversikt over og følge opp drosjenæringen og tilbudet. Blant annet bortfalt fylkeskommunens hjemmel til å godkjenne drosjesentraler og vedtekter for sentralen og hjemmelen for å fastsette lokale forskrifter med krav til sentralene.

Forskriften som gjaldt for Oslo, som beskrevet i delutredning I kapittel 3.3.3, gikk langt i å pålegge sentralene et ansvar for å sikre at løyvehavere fulgte relevant regelverk og holdt drosjene i forskriftsmessig stand. Dette kan i praksis ha fungert som et slags internkontrollsystem.

Forslaget til ny § 9 d i yrkestransportloven i delutredning I, som ikke ble tatt inn i proposisjonen, la opp til at sentralene ble pålagt å sørge for at løyvehaverne skal følge regelverk blant annet knyttet til:

• å bruke og oppgi riktig takst, pris og prisinformasjon,

• taksameter,

• forsikring,

• diskriminering,

• arbeidsforhold mv.

Slike plikter for sentralen kan innrettes som et system for internkontroll.

Vedtatt § 9 c i yrkestransportloven om at sentralen skal samle inn, lagre og ev. oppgi informasjon til myndighetene er en forutsetning for mange kontrollfunksjoner knyttet til blant annet inntjening og kjørerute. Noen må ha en samlet oversikt over løyvehavere, sjåfører og drosjer for at det skal være mulig å føre kontroll. Sentralene kan i denne sammenhengen fungere som et mellomledd mellom løyvehavere og de myndighetene som har behov for informasjon, herunder løyvemyndigheten.

Et spørsmål er i hvilken grad sentralene vil være avhengig av kontrollutrustning for å følge opp oppgaver de blir pålagt å ivareta. Dette spørsmålet er særlig relevant for funksjoner knyttet til regnskap (5) og sikkerhet (6).

Det er også mulig å tillegge sentralene kontrollfunksjoner knyttet til inngangsvilkårene og driftskravene for løyvehaver, som krav om daglig leder, garantikrav mv.

7) Merkevarebygging

Sentralene har en viktig funksjon knyttet til merkevarebygging. Både for sentralen selv, for kunder og for myndigheter, er det nyttig at sentralen er gjenkjennelig gjennom logo, felles telefonnummer/app.

Myndighetenes behov i kontrollsammenheng kan langt på vei ivaretas gjennom krav til taklykt og merking av drosje med løyvenummer.

For sentralen og løyvehaverne kan merkevaren bidra til å bygge opp renommé, blant annet knyttet til tilbud og service.

8) Bindeledd mellom forbrukere og løyvehavere

Sentralen har, og har hatt, en tydelig rolle som mellomledd mellom forbrukere og løyvehavere som går utover selve formidlingen, for ekesempel som mottaker og behandler av klager. Kontrollfunksjonen som ligger i å følge opp at løyvehaverne følger regelverk mv. er også en klar funksjon for å bidra til forbrukervern. Denne funksjonen er beslektet med formidlerrollen, og bidrar til at sentralens virksomhet kan være å anse som å yte transporttjenester overfor publikum. Utvalget vil påpeke at selv om sentralen har pålegg om en klageordning, vil det ikke utelukke at en forbruker kan klage til den som har formidlet turen.

9) Bindeledd mellom myndigheter og løyvehavere

Som mellomledd mellom løyvehavere og løyvemyndighetene bidrar sentralen til å ivareta både kontroll og oversikt/sikring av tilbudet.

10.2.5 Vurdering av de ulike funksjonene

Utvalget har vurdert hvilke av de overnevnte funksjonene en sentral skal ivareta. Teoretisk sett er det mulig å pålegge sentralene en rolle knyttet til alle funksjonene.

Vurderingen av hvilke funksjoner sentralen skal ha må gjøres på bakgrunn av de overordnede målene som drosjereguleringen skal ivareta. Som nevnt i kapittel 3.1 skal reguleringen fremme et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet, effektiv bruk av samfunnets ressurser, hvit økonomi i drosjenæringen, personsikkerhet, passasjerhensyn, herunder forbrukerhensyn, ryddige arbeidsforhold i næringen og trafikksikkerhet.

Lovvedtak 46 (2023–2024), som følger opp Prop. 39 L (2023–2024), pålegger sentralen plikter knyttet til regnskap, sikkerhet, å være kontaktpunkt for forbrukere utover formidling gjennom at de skal ha klageordning, og å være kontaktpunkt for myndighetene gjennom rapportering. De funksjonene som ikke er dekket av de reglene som allerede gjelder eller er vedtatt, knytter seg til å sikre drosjetilbud i distriktene, formidling av drosjeturer, merkevarebygging og kontroll med løyvehaverne.

Skal lovgiver pålegge sentralene å ivareta bestemte funksjoner må det være fordi sentralen kan gi en merverdi med hensyn til å nå målene bak drosjereguleringen ut over det å stille kvalifikasjons- og adferdskrav til løyvehavere og sjåfører, og oppfølgning av disse gjennom offentlig kontroll. Utvalget kan ikke se at det er en offentlig oppgave å regulere drosjesentralenes merkevarebygging. Det må være opp til den enkelte sentral hvorvidt og hvordan de vil profilere seg og sine løyvehavere i markedet.

Utvalget har i kapittel 9 foreslått at sentralen skal få en utvidet plikt til å påse at løyvehavere følger fastsatt regelverk. Dette er bygget opp som et internkontrollsystem. Hvorvidt sentralen skal ha en rolle i å sikre drosjetilbudet er vurdert i kapittel 4 og 5. Utvalget foreslår imidlertid ikke ytterligere plikter for sentralen som er direkte knyttet til å sikre drosjetilbudet.

Utvalget ser at det er behov for å klargjøre hvilken type virksomhet som faller inn under løyveplikten for drosjesentral etter yrkestransportloven.

Utvalget har diskutert to alternative løsninger som kan være grunnlag for å klargjøre hva en sentral er og når løyveplikten utløses. Løsningene tar utgangspunkt i at lovbestemmelsen presiserer hva en sentral er basert på enten en aktivitetsbasert eller en pliktbasert klargjøring.

En mulig løsning ville vært å knytte løyveplikten til formidlingsfunksjonen, slik at kravet i loven blir at den som vil drive formidling av drosjetjenester må ha sentralløyve. Utvalget har vurdert om formidling skal være en plikt, eller en beskyttet rett, for drosjesentralene. Med retten (og ev. plikten) til å drive formidling av drosjetjenester følger de pliktene som loven pålegger.

En slik løsning vil samsvare med systemet for transportløyvene, som gods-, buss- og drosjeløyve. Det kan sammenlignes med at (i) den som vil drive en transporttjeneste må ha løyve, (ii) den som vil ha løyve må oppfylle objektive krav, og (iii) myndighetene kan sette vilkår etter yrkestransportloven § 11.

En slik løsning vil, litt avhengig av ordlyd, innebære at alle formidlere må være en drosjesentral, inkludert de tradisjonelle drosjesentralene og plattformselskaper som Uber og Bolt. Det vil da ikke bli anledning til å kjøpe sentraltjenester (pliktene) fra andre aktører.

Skulle formidling være en lovbestemt sentraloppgave, vil det innebære at den som vil drive formidling må ta ut sentralløyve og påta seg alle de pliktene som følger med dette. I så fall vil det være nødvendig å skille ut de «rene» formidlerne som ikke kan sies å levere drosjetjenester i noen forstand. Utvalget viser til at det er en glidende overgang mellom å drive ren formidling og å selge en transporttjeneste/drosjetjeneste. Eksempler på rene formidlingstjenester vil være selskapet Fast Travel som formidler drosjetjenester på Oslo lufthavn og en portier som jobber i hotellbransjen og praier en taxi til en kunde. Dette vil være ren formidling. Skillet mellom en formidling (IT-tjenester) og transporttjeneste (integrerte tjenester) kan være vanskelig å trekke i praksis. Det kan også være vanskeligere å begrunne en restriksjon som går på rene formidlingstjenester enn på transporttjenester, som vil falle inn under tjenestedirektivet i EØS-retten. Videre vil det kunne være vanskelig å omfatte formidling, også i sin rene form, da det kan gå ut over de hensynene som ligger til grunn for sentraltilknytning. En slik løsning går også noe lengre enn det som utvalget forutsatte i delutredning I. Dersom man skal bruke ordet formidle, bør det avgrenses til de tilfellene der formidleren tar imot vederlaget for drosjetjenesten. Så vidt utvalget kjenner til vil de fleste ordinære sentraler ta imot betalingen, og betale videre til løyvehaver. Aktører som Bolt og Uber tar også imot betalingen og betaler videre til løyvehaver. Det er viktig at utvalget ikke regulerer noe som forbyr hensiktsmessige løsninger, slik som Vy appen eller booking.com (der man bestiller drosje ifm. hotellovernatting).

Risikoen ved at formidling defineres som en sentraloppgave er at formidlingsselskap ikke ønsker å være en sentral og dermed trekker seg ut av markedet. Dette vil kunne være uheldig for utviklingen i markedet og tilbudet til kundene. Dersom den virksomheten som tilbys av dagens formidlingsapper må ha sentralløyve, vil reguleringen fremtvinge endringer i etablerte og fremtidige forretningsmodeller, som kan anses som en restriksjon på etableringsretten. Denne vil vanskelig kunne begrunnes.

Utvalget kan ikke se at det er avgjørende for å sikre hensynene bak sentraltilknytningsplikten at formidling defineres som en sentraloppgave. Det er ikke nødvendig for forbrukervern og personsikkerhet at kundene bestiller drosjeturer via en sentral som har som oppgave å sikre disse hensynene. Den som formidler turer vil ofte være interessert i å ivareta kunder på best mulig måte, herunder forbrukers klageadgang på manglende transport, kvaliteten på transporten, uheldige og ulovlige hendelser under transporten og forsikringsdekning ved tap eller skade på person eller eiendeler. Formidleren vil ha interesse av å få tilbakemelding på løyvehavere den formidler turer til for å ivareta sitt eget rennommé som formidler. Likevel er ikke dette til hinder for at en sentral som løyvehaver er tilknyttet tilbyr å behandle forbrukerklager på turer som er formidlet gjennom en annen. Det er tross alt løyvehaverne som leverer tjenesten til forbrukeren, ikke formidleren.

Utvalget mener heller ikke det er avgjørende for å ivareta hvit økonomi hvorvidt formidlingen skjer via sentral eller direkte til løyvehaver, så lenge all informasjon om turene automatisk samles i kontrollutrustningene, se mer om dette kapittel 8 ovenfor.

Et annet alternativ som utvalget har vurdert er om det å «drive» en sentral skal være knyttet til at sentralen får en rett til å selge eller yte en sentraltjeneste til løyvehavere. Da vil en sentral få en rett til å yte sentraltjenesten med alle pliktene i vedtatt § 9 c og d i yrkestransportloven.

Etter lovvedtak 46 (2023–2024) får sentralene en rekke plikter jf. vedtatt yrkestransportlov § 9 c og d. Sentralene får imidlertid ingen kompensasjon i form av en eksklusiv rett til å formidle drosjetjenester. Et spørsmål er om det er tilstrekkelig for å sikre at det blir opprettet sentraler som oppfyller kravene i loven at sentralene får rett til å knytte til seg løyvehavere.

En rett til å yte en sentraltjeneste kan oppfattes som en noe svak markedsformulering. At alle drosjeløyvehavere må være tilknyttet en sentral, legger imidlertid grunnlag for at det vil være etterspørsel etter sentraltjenesten slik at noen er interessert i å drive den. Ved en slik løsning vil en sentral kunne bygge opp et kundegrunnlag basert på etterspørsel etter tjenester ved at sentralen sikrer at pliktene i vedtatt § 9 c og 9 d er oppfylt for løyvehaver.

En slik regulering klargjør hva en sentral er gjennom etterspørselen fra drosjeløyvehavere etter å være tilknyttet en enhet som oppfyller kravene i yrkestransportloven. Sentralløyveplikten vil da være knyttet til å tilby de tjenestene som er nødvendige for at drosjeløyvehaver skal kunne oppfylle sine plikter. Grunnlaget for en slik løsning er at løyvehavers tilslutningsplikt vil gi grunnlag for at noen ønsker å drive sentraler.

Sentralens rolle i en slik løsning vil være å sikre enkel kontroll av drosjeløyvehaver, på vegne av det offentlige, de ansatte, og delvis kundene gjennom klageordning.

Med lovens krav til at drosjeløyvehaver skal kobles til en sentral, men uten krav om at sentralen må være turformidler (eller betalingsformidler), er det lett å tenke seg at den pliktige tjenesten kan drives av en spesialisert forretningsvirksomhet, som utvikler effektive metoder for å samle inn og rapportere de data som kreves, samt ha god oversikt over tilbudet av drosjer tilpasset transport for funksjonshemmede. Dette er andre aktiviteter enn formidling, kundebehandling og klagebehandling. De to kategoriene av aktiviteter krever helt ulike ressurser for virksomheten. Det er derfor enkelt å se for seg at det kan oppstå effektivitetsgevinster gjennom at formidling og kundekontakt, og innsamling og rapportering av informasjon til offentlige myndigheter, kan spesialiseres i ulike virksomheter i markedet. Lovkrav som hindrer slik spesialisering, vil skape et effektivitetstap.

Den motsatte tilnærmingen til å klargjøre sentral positivt i loven, vil i praksis innebære å la loven styre en eller flere av de ovennevnte kommersielle funksjonene, fra drosjeløyvehaver til sentral. Et pålegg om at all formidling skal gå gjennom sentral, ville skapt en definisjon som gjør at lovens modell blir lett å kjenne igjen i markedet. Siden disse funksjonene ivaretas av eksisterende plattformer og sentraler, vil en slik definisjon gi liten endring i observert markedsadferd for store aktører i dagens marked. Som lovregulering ville dette innebære at loven definerte hvordan forretningsmodellene i bransjen skulle utformes, og ikke bare definerte de kontrollbehovene sentralene skal ivareta.

Tillegg av funksjoner i en definisjon av hva en sentral er, kan bidra til å regulere den kommersielle handlefriheten for fremtiden. Dette vil kunne begrense utviklingen av nye forretningsmodeller. Det vil også bidra til at loven tjener som en beskyttelse av de forretningsmodellene vi har i dag, særlig til fordel for plattformselskapene og enda mer de tradisjonelle sentralene. Dette blir særlig tydelig hvis loven foreskriver at formidling skal skje gjennom sentral eller at betaling skal gå gjennom sentral. Slike reguleringer vil hindre at løyvehaver selv utvikler sin egen markedsposisjon overfor forbrukerne og utvikler sin egen lokale drosjevirksomhet. En regulering som dette vil også hindre at formidler og sentral utvikles som spesialiserte tjenester, der begge funksjonene rendyrkes gjennom effektiv utnyttelse av ulike virksomheters strategiske fortrinn.

Utvalget mener at alternativet der formidling ikke er en eksklusiv rett for sentralen, men en oppgave alle kan utføre – er den løsningen som gir best tilgang på drosjetjenester og størst mulighet for å utvikle nye forretningsmodeller.

Utvalget mener videre at dersom en offentlig innkjøper som kjøper drosjetjenester gjennom en sentral i kontrakten ønsker å pålegge sentralen å sørge for formidling av oppdrag mellom tilknyttede løyvehavere, sjåfører og brukere, vil dette også være mulig. Tilsvarende krav må kunne stilles av fylkeskommunen i forbindelse med tildeling av eneretter.

10.3 Tilknytning til én eller flere sentraler

Utvalget har vurdert om det skal være lov å være tilknyttet flere sentraler eller om man i loven skal begrense denne retten til å bare være tilknyttet én sentral, og om sentralen må utføre alle pliktene i yrkestransportloven §§ 9 c og d, jf. lovvedtak 46 (2023–2024).

Utvalget konkluderte i delutredning I med at en løyvehaver kunne være tilknyttet flere sentraler. Spørsmålet er om en slik løsning er hensiktsmessig når utvalget mener at det er ønskelig å tillate at løyvehaver knytter seg til flere formidlere.

Utvalget ser det som viktig at aktører kan etablere nye sentraler, og at etableringsbarrierene blir så lave som mulig. Det er i utgangspunktet ønskelig å stimulere til ulike forretningsmodeller og initiativ.

Både løyvehavere og sentraler konkurrerer i markedet for transporttjenester til publikum. Dersom drosjeløyvehaverne bare kan være tilknyttet én sentral, vil det potensielt være risiko for stor markedsmakt til sentralene. Kravet om at alle løyvehavere må være knyttet til en sentral som oppfyller løyvekravene i loven og må påta seg pliktene loven pålegger, kan være et hinder for attraktiviteten i å utvikle nye konsept. Det kan for eksempel være tilfelle dersom det utvikler seg en praksis for at sentraler privatrettslig krever at løyvehavere som er tilknyttet dem, kun kan benytte seg av dem som formidler. Altså at sentraler privatrettslig krever eksklusiv rett til formidling for de løyvehaverne som er tilknyttet dem. I markeder med begrenset konkurranse, hvor løyvehaverne ikke kan velge en annen sentral, eller hvor løyvehavere ikke ser økonomisk grunnlag for å opprette egen sentral, kan denne praksisen føre til at sentraler kan utnytte markedsmakten i forhandlinger med løyvehavere og overfor kunder ved å begrense tilbudet og opprettholde høye priser.

Samtidig har utvalget lagt til grunn at det skal være mulig for en løyvehaver å være tilknyttet flere formidlere. Det er i formidlingsdelen av markedet at utvalget ser størst potensiale for å utvikle nye forretningsmodeller. Det at én sentral må være ansvarlig for at løyvehaver oppfyller sine plikter, vil ikke utgjøre en stor byrde for løyvehaverne så lenge løyvehaveren har mulighet til å knytte til seg flere formidlere. Utvalget legger til grunn at det vil være et marked for å ha sentraler som tillater at løyvehaver knytter seg til flere formidlere. Gitt utvalgets forslag om at sentraler skal ha internkontrollsystemer som løyvehavere skal være tilknyttet, mener utvalget at forslaget om at det kun skal være mulig å være tilknyttet en sentral vil gjøre kravet om internkontrollsystem mindre byrdefullt for løyvehavere siden de ikke vil måtte forholde seg til flere internkontrollsystemer samtidig. Dersom en løyvehaver kan være tilknyttet flere sentraler, vil denne med utvalgets forslag om internkontrollsystem kunne havne i en situasjon hvor hen vil måtte forholde seg til flere internkontrollsystemer samtidig. Det vil kunne være både ressursmessig krevende og praktisk vanskelig dersom internkontrollsystemene har motstridende eller ikke sammenfallende krav til løyvehavere.

Det er uklart i hvilken retning utvalgets forslag om å kreve tilknytning til kun en sentral vil trekke med tanke på om det kan føre til at enkelte sentraler oppnår eller styrker sin markedsmakt. Dersom det for eksempel etablerer seg flere landsdekkende konkurransedyktige sentraler som enten ikke selv ønsker å tilby formidlingstjenester, eller som tillater at løyvehavere kan være tilknyttet flere formidlere, forventer utvalget at forslaget ikke vil få betydelige negative konkurransemessige effekter. Løyvehavere vil i det tilfelle kunne knytte seg til de landsdekkende sentralene hvis de ikke får tilgang til de lokale sentralene. Dersom det derimot etablerer seg en praksis hvor sentraler krever eksklusiv rett til formidling, utelukker ikke utvalget at det kan oppstå konkurransemessig negative effekter som kan føre til dyrere og dårligere drosjetjenester for forbrukere og næringsliv.

Utvalget mener likevel at dersom det utvikler seg en praksis hvor sentraler privatrettslig krever eksklusiv rett til formidling på vegne av løyvehaver, så kan myndighetene innføre ytterligere regulering på området dersom det viser seg nødvendig. Det kan for eksempel være aktuelt å forby at sentraler krever eksklusiv rett til formidling, eller å innføre krav om ikke-diskriminerende tilgang til sentraler for løyvehavere. Inspirasjon kan hentes fra sektorspesifikk regulering fra en rekke forskjellige nettverkssektorer som for eksempel telekom og jernbane. Det kan også hentes inspirasjon fra rettspraksisen om såkalte essensielle fasiliteter, som er inspirasjonen til en del av den sektorspesifikke reguleringen for nettverkssektorer. Rettspraksisen om essensielle fasiliteter sier at de som kontrollerer en slik fasilitet plikter å gi andre tilgang på ikke-diskriminerende vilkår dersom tilgang er nødvendig for å kunne konkurrere i et annet nærliggende marked (gjerne nedstrøms).2 For drosjebransjen vil en regulering som er inspirert av rettspraksisen om essensielle fasiliteter i praksis kunne bety at de som kontrollerer sentraler vil kunne være pliktige til å gi tilgang til løyvehavere som ønsker å konkurrere i markedet for tilbud av drosjetjenester.

Baksiden ved å innføre eventuelle reguleringer som skal sikre tilgang til sentraler på ikke-diskriminerende vilkår, er at slik reguleringer ofte er ressurskrevende for myndighetene å håndheve og at de medfører fordyrende drift for de som blir regulert. Ved en vurdering av om slike reguleringer vil være hensiktsmessige, er det derfor viktig at myndighetene vurderer de økte kostnadene opp mot den potensielle gevinsten for samfunnet av økt konkurranse.

Et annet konkurransemessig spørsmål som oppstår ved krav om at løyvehavere kun skal være tilknyttet en sentral, er hvordan sentralene vil håndtere eventuelle konkurransesensitive opplysninger de mottar fra løyvehaverne. Dette spørsmålet kommer særlig på spissen hvis en sentral tillater at løyvehaverne som er tilknyttet den er tilknyttet flere formidlere, samtidig som sentralen selv driver formidlingstjenester. Det kan i det tilfellet være en fare for at konkurransesensitive opplysninger om andre formidlere vil tilfalle formidlingsdelen av sentralen. Dersom konkurransesensitive opplysninger kommer på avveie, kan det gi sentralen som driver formidling urettmessige konkurransefordeler i forhold til andre formidlere, men det kan også legge til rette for et stilltiende prissamarbeid mellom formidlere. Et stilltiende prissamarbeid kan for eksempel oppstå dersom det i et marked er flere sentraler som opererer som formidlere og regelmessig mottar prisopplysninger om andre formidlere. En mulig løsning, er å stille krav om at sentraler som driver formidling må håndtere eventuelle konkurransesensitive opplysninger de mottar om andre formidlere på en slik måte at opplysninger ikke kan tilfalle deres egne formidlingstjenester. Dette kan være vanskelig å få til i praksis hvis det for eksempel ikke kreves organisatorisk eller selskapsmessig (juridisk) skille mellom sentralfunksjonen og formidlingsfunksjonen.

Et annet spørsmål er om løyvehaver må kjøpe alle tjenestene hos samme sentral eller om en sentral kan kjøpe noen av tjenestene fra underleverandører. På den ene siden bør det ikke settes for strenge krav til hvem som utfører tjenestene, så lenge pliktene faktisk blir overholdt av sentralen som har løyve, og sentralen kan dokumentere dette overfor relevante myndigheter.

Utvalget mener likevel at det vil være vanskelig for løyvemyndighetene å ha oversikt dersom løyvehavere skal kunne få tjenester fra ulike hold. Det kan i tillegg være en større risiko for omgåelse av regelverket dersom sentralen ikke utfører alle de pålagte pliktene. Utvalget viser til forslag om internkontroll i kapittel 9, og at det vil bli vanskelig for løyvehavere å forholde seg til ulike internkontrollsystemer dersom de pålagte pliktene for sentralene blir utført av ulike sentraler. Utvalget viser videre til at det er i formidlingsdelen av markedet at det er størst potensiale for å utvikle nye forretningsmodeller og det er viktig å ikke begrense retten til å være tilnyttet flere formidlere.

10.4 Alternativ til sentraltilknytningsplikt

Utvalget har vurdert om de pliktene som er tillagt sentralen kan ivaretas på annen måte. Et naturlig utgangspunkt når myndighetene skal regulere en virksomhet er å stille krav til hvem som kan utøve en virksomhet og til måten virksomheten skal utøves på. For å sikre at slike krav blir effektive følges de opp med offentlig tilsyn og kontroll.

Det er flere grunner til at utvalget mener at krav til utøvelse av virksomhet og offentlig tilsyn ikke er tilstrekkelig for å nå de målene som utvalget mener reguleringen av drosjenæringen skal oppfylle. Drosjevirksomhet utføres av et stort antall aktører. Virksomheten er mobil og spredt, og flytter seg fra sted til sted. Kunden kan i liten grad velge hvem som skal utføre tjenesten. Både for privatkunder, offentlige kontraktsparter og myndigheter er det en stor fordel å kunne forholde seg til virksomheter som organiserer og representerer en samling av tilbydere. For kunden gir det muligheter for bedre oversikt over markedet. For offentlige kontraktsparter gir det mulighet for å forholde seg til et fåtall kontraktsparter som kan levere det tjenestevolumet de etterspør på de vilkår som avtales. For myndighetene gir det bedre muligheter for tilsyn og kontroll.

Drosjenæringen har dessuten vist seg å være en risikonæring, både når det gjelder brudd på skatte- og avgiftsregler, forbrukerhensyn og til dels også personsikkerhet. De kan selvsagt møtes med styrket offentlig kontroll, noe utvalget også mener er ønskelig. Det er likevel hensiktsmessig for å nå det høye beskyttelsesnivået som myndighetene ønsker, at man har reguleringer som stimulerer aktørene til bedre etterlevelse av myndighetenes krav, og som gjør overtredelser og omgåelser vanskeligere. Her er det først og fremst aktuelt med reguleringer som kan kompensere for de forholdene i næringen som gjør det enkelt og fristende å unndra seg krav, og som dermed bidrar til å undergrave konkurranseforholdene for de aktørene som ønsker å drive virksomhet innenfor regelverket.

En plikt for løyvehaverne til å være tilknyttet en sentral, som har en rekke oppgaver knyttet til innsamling og formidling av informasjon, utvikling av rutiner for å sikre kunnskap og holdninger til krav, og forventninger og kontroll med at dette skjer, vil bidra til bedre regeletterlevelse i næringen. Det vil igjen bidra til at den offentlige kontrollen kan målrettes mot der problemene er, og således bidra til at lønnsomheten til de som opererer lovlig ikke undergraves av operatører som kutter kostnader ved å bryte de reglene som gjelder.

Selv om en sentraltilknytningsplikt kan anses som en restriksjon på adgangen til å etablere virksomhet for å yte drosjetjenester mener utvalget at en slik plikt er begrunnet ut fra tvingende allmenne hensyn. ESA har etter utvalgets forrige delutredning hatt en sak gående mot Island om deres sentraltilknytningsplikt og kom med et supplerende brev til sitt Letter of formal notice 2. mai 2024.3

I brevet uttaler ESA at de mener at Islands krav om sentraltilknytning strider mot etableringsfriheten. På Island gjelder sentraltilknytningsplikten kun for løyvehavere som opererer to eller flere kjøretøy. ESA påpekte at kravet av den grunn ikke ble praktisert konsekvent. Dessuten hadde ikke islandske myndigheter vist at hensynene bak kravet ikke kunne nås med mindre restriktive tiltak.

Den norske sentraltilknytningsplikten bygger på flere hensyn enn den islandske. Gjennom koblingen til kontrollutrustning, som samler rapportering fra alle turer uansett hvordan de formidles og tredjepartsrapportering til skattemyndighetene, bidrar den til et system som i seg selv sikrer ryddige økonomiske forhold i næringen. Sentralen skal dessuten ha oversikt over hvor alle biler befinner seg, noe som øker tryggheten både for passasjerer og førere. Den skal ha et system for behandling av klager fra forbrukere for de tilfeller der kunden ved eventuell misnøye ikke når frem overfor løyvehaveren eller den som har formidlet turen. Sentralen skal dessuten bidra til ryddigere arbeidsforhold og bedre etterlevelse av offentlige krav gjennom et internkontrollsystem som omfatter både sentralens egen virksomhet og virksomheten til de løyvehaverne som er knyttet til den. Internkontrollplikten innebærer en konkret kobling mellom sentraltilknytningsplikten og de hensynene denne skal realisere, og som ikke var fullt utviklet ved utvalgets forrige innstilling. Sentralen har også et ansvar for å sikre at det finnes et drosjetilbud for brukere med behov for biler som er tilpasset for transport for personer som trenger rullestol eller andre hjelpemidler. Da det ikke finnes harmoniserte regler på området er det opp til norske myndigheter å definere nivået på kvaliteten av drosjetilbudet, både når det gjelder toleransen for svart økonomi, sikkerhet for sjåfører og brukere, forbrukervern, arbeidsmiljø og tilrettelegging for funksjonshemmede.

Sentraltilknytning er et egnet virkemiddel for å sikre det høye nivået myndighetene ønsker, og utvalget kan ikke se andre, mindre inngripende tiltak, som kan fremme dette nivået like godt. Å stille strengere krav til den som kan få løyve eller kjøreseddel ville utelukke mange fra yrket. Det ville derfor ikke være mindre inngripende, og vil dessuten være kontraproduktivt i en situasjon med mangel på yrkessjåfører generelt. Mer offentlig kontroll og eventuelt høyere sanksjoner og straff for overtredelser vil neppe gi bedre resultater. Rene rapporteringssentraler koblet med krav om kontrollutrustning vil kunne være effektivt for å bekjempe svart økonomi, men vil ikke bidra til realisering av de andre hensynene som ligger til grunn for sentraltilknytningsplikten. Utvalget mener med dette at sentraltilknytningsplikten er godt begrunnet, også innenfor EØS-avtalens regler.

10.5 Mindretallsdissens

Et annet mindretall i utvalget bestående av medlem Widme har følgende merknader og dissens til utredningen:

Politisk bakgrunn og utviklingstrekk

Bakgrunnen for utvalgets arbeid har vært et uttalt ønske fra sittende regjering om en reversering av liberalisering i 2020 som etablert næring var imot. Reverseringen var delvis initiert som følge av at tidligere reguleringer var antatt å være i strid med EØS-avtalen.

Liberaliseringen har ledet til nye aktører og – for de som bruker de nye løsningene; lavere priser. I tillegg utvikles det nye transporttjenester og forretningsmodeller i tilknytning til drosje. Slik som løsninger for mikromobilitet og ulike koblinger mellom kollektivtilbud og drosje.

Menon Economics peker i rapporten som er utarbeidet for utvalget på en rekke positive trender i næringen som knyttes helt eller delvis til plattformselskapene. For det første har plattformselskapenes inntog ført til innovasjon i markedet, som igjen har eliminert behovet for taksameteret. Dette har gitt rom for enkel integrering av alternative og enklere løsninger for kontroll. For det andre har prisene sunket i store byområder som følge av plattformselskapenes inntog på markedet. Det har igjen ført til en vekst i enkelte markedssegmenter i markedet. For det tredje at plattformene tilbyr kunden mer informasjon om pris og kjørerute, som gir bedre forutberegnelighet og kundetilfredshet.

Det vises videre til Konkurransetilsynets høringsinnspill til delutredning I fra Drosjeutvalget, der tilsynet mener at det er uheldig at drosjemarkedet tvinges til å organiseres utelukkende gjennom sentraler, og at dette vil virke konkurransebegrensende. Tilsynet mener at det er mulig å legge til rette for større fleksibilitet i måten markedet kan organiseres på, og oppnå de politiske målene på en mindre konkurransebegrensende måte.

Det vises til gjennomgangen under kapittel 9.1 og 9.2. Ansvaret for å sikre drosjenæringens etterlevelse av de lovkrav som gjelder, er spredt på mange myndighetsorganer. Samferdselsdepartementet har styrket prioriteringen av kontroll med næringen de siste årene. Tverretatlig kontrollsamarbeid skal videreføres og videreutvikles. Gjennomgangen konkluderer med at utvalget har et «generelt inntrykk av at kontrollen med drosjenæringen ikke er høyest prioritert hos de andre kontrolletatene».

Politisk styrt prosess har hindret åpen analyse av alternativer

Utvalget har underveis i arbeidet mottatt endringer i og tillegg til mandat, som har styrt utredningene mot konklusjoner som etablert næring har ønsket. Et illustrerende eksempel er forslaget til sentraltilknytningsplikt som ble utformet på regjeringens bestilling i NOU 2023: 22, i form av en enkel sentralmodell. I denne delutredningen utvikles forslag om nye kvalitative oppgaver som sentralene skal forestå på vegne av løyvehavere; internkontroll. For å gjøre denne oppgaven må sentralene ha folk, og organisatorisk kapasitet, til å sikre at løyvehaverne driver kontrollarbeid. Innføring av en ekstern kontrollaktør, som skal sikre intern kontroll hos bedriftene, passer godt med forretningsmodellen til etablerte sentraler. De får nå tildelt en oppgave gjennom krav i lovgivningen, som gjør at de kan forsvare å ha store staber og høye kostnader. Forslaget er derimot ødeleggende for digitale formidlingsaktører som utvikler enkle og forutsigbare løsninger for kundene, men uten å påta seg kontrollfunksjoner for det offentlige eller for løyvehaver selv. Reguleringen risikerer å forsterke de konkurransemessige utfordringer drosjemarkedet allerede kjennetegnes av, som behandlet i kapittel 3.2 i denne utredningen, om markedssvikt og stordriftsfordeler knyttet til sentraler.

Et overordnet politisk ønske fra etablert drosjenæring og stortingsflertallet, har vært å redusere antall drosjer, og øke etableringshindre for drosjevirksomhet. Utvalget fikk derfor i mandat å gjeninnføre antallsbegrensning på drosjeløyver. Dette er klart ulovlig, og utvalget har isteden fremhevet etableringshindrende og antallsbegrensende virkninger av dets øvrige tiltak. Som påpekt i denne utredningens kapittel 4.2.2, fører sentraltilknytningsplikt med tilhørende forpliktelser til «økte kostnader for drosjevirksomhetene og øker terskelen for å etablere drosjetjenester». Videre legger utvalget til grunn at «Sentraltilknytningsplikten for løyvehavere og kravene til løyvehavere forventes å redusere antallet aktører, særlig i storbymarkedene». På dette grunnlaget konkluderes med at siden sentralene er faste kostnader, «vil det være rasjonelt at markedet konsolideres rundt færre sentraler.»

Flertallet foreslår i denne utredningen – etter nok et politisk pålegg – å snu om på et punkt som var en viktig del av NOU 2023: 22, at løyvehavere ikke skulle være bundet til en sentral. Adgangen løyvehavere har til å shoppe mellom de formidlere som til enhver tid gir dem best inntekt, er en viktig del av konkurransedynamikken i drosjemarkedet. De store sentralene ønsker derfor å begrense denne muligheten. Det er ikke klart hvilke økonomiske virkninger dette forslaget vil ha. Den åpenbare faren er at de tradisjonelle sentralene nå har fått lovens hjelp til å hindre sjåførene/løyvehaverne fra å kjøre for flere formidlere. Slike virkninger vil ødelegge alle muligheter for etablering av nye forretningsmodeller innen formidling. Det er nok at en formidler blir sentral, så låses alle løyvehavere til vedkommende. Innelåsningen kan bli total, og eliminere nye markedsaktørers ekspansjonsmuligheter.

Tiltak for styrket kontroll og hvit økonomi er lagt i skuffen

Et forslag om ny og teknologinøytral kontrollutrustning var på høring i 2021, og var en nødvendig brikke i den forrige regjeringens liberalisering av drosjemarkedet, ved å åpne for nye og bedre taksameterfunksjoner. Hadde dette regelverket vært innført uten ugrunnet opphold, ville dagens drosjenæring hatt lavere kostnader, en mer digitalisert forvaltning av betaling og pengestrømmer, og vi ville hatt færre utfordringer med svart økonomi.

Utvalget foreslår derfor at dette forslaget følges opp, jf. kapittel 8 i denne utredningen. Utvalget tar likevel ikke konsekvensen av eget forslag, i spørsmålet om sentraltilknytningsplikt: Når kontrollen med betalinger og skatteinngang forbedres også i praiemarkedet, faller begrunnelsen for at sentralene bidrar til hvit økonomi bort.

Vedtatte tiltak for «seriøsitet» er oversett av utvalget

I løpet av utvalgets arbeid er det innført nye krav til løyvehavere og drosje, som delvis har hatt til formål å innføre etableringsbarrierer for nye aktører. Utvalget kjenner ikke effekten av disse tiltakene, og det er uheldig at dette ikke er evaluert før nye tiltak innføres. Utvalget har heller ikke valgt å ta disse med i vurderingen av alternative tiltak til sentraltilknytningsplikt.

Det ene tiltaket var økte kompetansekrav for løyvehavere, inkludert kompetanse på områder som nå blir sentralenes ansvar. Dette står i kontrast til flertallets bekymringer for at økte kompetansekrav vil holde folk ute fra yrket.

Et annet tiltak var innføring av synlige taklamper, og synlige løyvenumre på bilene. Dette skulle forenkle de offentlige myndighetenes kontroll, et formål som nå i tillegg skal sikres gjennom sentraltilknytningsplikten og sentralenes plikt til å sikre internkontroll.

Sentraltilknytningsplikten hemmer innovasjon

Denne politiske utviklingen skjer i en situasjon der også denne delen av transportmarkedet er i sterk utvikling, både teknologisk og kommersielt. De nye formidlerne klarer ikke å skaffe nok sjåfører og drosjer til å ta av for økt etterspørsel, og flere nye selskap er etablert i omkringliggende næringer.

Det vises til Samferdselsdepartementets forslag til Nasjonal transportplan 2025–2036 (Meld. St. 14, kapitel 2.5, side 19):

En mer digitalisert og datadrevet transportsektor bidrar til å understøtte transportsystemenes funksjon, og gir en mer effektiv utnyttelse av både den fysiske infrastrukturen og transporttilbudet. For å hente ut mulighetene som teknologiutviklingen gir, kreves det en helhetlig politikk hvor det jobbes med tiltak på ulike områder og hvor myndigheter, næringsliv og forskningsmiljøer samarbeider tett. Bl.a. må lovgivning ikke være til hinder for fremvekst av innovative og smarte mobilitetsløsninger.

Dette sitatet må leses i sammenheng med referatet fra NTP, som er gjengitt i denne utredningens kapittel 3.6.

Samlet er dette gode politiske påpekninger. Problemet er at utvalgets oppdrag er å reversere en reform som nettopp har hatt slike formål og slike virkninger. Innføring av sentraltiknytningsplikt er et grep som forsterker bekymringen for at lovgivning vil være til hinder for fremvekst av nye innovative transportløsninger, dels umiddelbart, og dels gjennom stadige politiske kampanjer for å styrke de konkurransebegrensende og innovasjonshemmende virkningene av også dette lovkravet.

Noen beskyttes, andre hindres

De som tjener på reversering av drosjereformen er særlig den del av drosjenæringen som er organisert i tradisjonelle sentraler, med høye kostnader og høye priser til forbruker.

Innføringen av nye og økte etableringsbarrierer sikrer regulatoriske rammevilkår som beskytter de tradisjonelle sentralenes organisering, og ikke minst deres kostnadsnivå; en sentral opplyste til utvalget i oktober 2022 at den hadde 70 medarbeidere for å betjene 800 sjåfører og 360 kjøretøy. Bolt har på sin side opplyst til utvalget at de har en håndfull ansatte i Norge for å betjene ca. 3000 drosjer. Slike kostnadsforskjeller reflekteres i svært ulik pris til forbruker.

De som ikke ønsker den foreslåtte reguleringen, er de som vil ta markedsandeler gjennom en mer kostnadseffektiv og kundevennlig forretningsmodell. De er avhengige av å tiltrekke seg sjåfører og biler for å etablere seg og videre for å ekspandere.

Den første gruppen virksomheter har derfor som motsvar bygget opp en forståelse av overetablering og køer i byene. Den andre gruppen sliter med å skaffe nok sjåfører til å dekke en økende etterspørsel, og ville aldri la drosjene stå uvirksomme i lange køer.

Utfordringen knyttet til svart økonomi

Det er bred enighet om at drosjenæringen gjennom lang tid har hatt utfordringer med svart økonomi og ulike andre former for mislighold. Gjennomgangen i utredningens kapittel 8.2.4 er klargjørende. Hovedproblemet i dag er at passasjerer i praiemarkedet blir bedt om å betale turen kontant eller via Vipps, og ikke registrert i taksameteret.

Utvalget har ikke funnet noen egen risiko for verken svart økonomi, dårligere arbeidsforhold eller dårlige kundeopplevelser ved de nye formidlingsaktørene. Tvert imot – når det gjelder hvit økonomi – er det fremlagt informasjon for utvalget som viser at løyvehaver mottar oppgjør mot bilag på en slik måte at det ikke er risiko for unndragelse. Pengestrømmen er i all hovedsak en kjede digitale transaksjoner, fra forbruker, via plattform, til løyvehavers regnskap. Muligheten løyvehaver har for manipulasjon er derfor meget liten.

Utfordringen med svart økonomi er ikke nærmere kartlagt av utvalget. Det kommer frem gjennom ovennevnte gjennomgang at dette ikke er et problem der kjøring skjer mot faktura fra det offentlige, eller der kjøringen formidles og bestilles gjennom en app der betaling formidles fra kunde til plattform, og videre til løyvehaver gjennom periodevise oppgjør. Utvalget legger i nevnte avsnitt til grunn at utfordringen først og fremst er knyttet til de som utnytter svakhetene i dagens taksametre til å ta betalt uten at omsetning blir registrert.

Det er også konstatert at drosjenæringen er preget av mange små virksomheter – en mengde enkeltpersonforetak – og tiltrekker personer som kanskje vil ha utfordringer med å sette seg inn kravene i et fragmentert regelverk, som attpåtil håndheves av et fragmentert sett av myndigheter. Dette er noe av bakgrunnen for innføring av tiltak for kompetanseheving. Videre har utvalget konstatert at de ulike myndighetene i liten grad prioriterer disse kontrolloppgavene.

Det er også påvist andre utfordringer, for eksempel at noen tar skyhøye priser der mangelen på drosjer er prekær; for eksempel ved togstans, eller i forbindelse med uteliv i helger og høytider. Dette er ikke et svart økonomi-problem. Det er heller ikke et resultat av overetablering, men av periodevise etterspørselstopper. Dette problemet adresseres heller ikke gjennom sentraltilknytningsplikten. Selv om digitale formidlingsapper også priser tilbudet etter etterspørsel, vil kunden slippe å bli lurt, ved at prisen er fastsatt før kunden bestiller tur, og betaling skjer idet turen er gjennomført.

Det relevante formålet med sentraltilknytningsplikten

Det er ikke tvilsomt at sentraltilknytningsplikten er en restriksjon etter EØS-rettens rett til fri etablering, som må forsvares etter læren om tvingende allmenne hensyn, for å være lovlig. Ordningen er ment å ivareta flere hensyn; arbeidstagerbeskyttelse, forbrukervern, tilbud av drosje til funksjonshemmede, og hindre svart økonomi.

For at en restriksjon på EØS-avtalens rett til fri etablering skal være lovlig, må den forfølge et formål som er EØS-rettslig legitimt. En fullstendig EØS-rettslig vurdering burde gjennomføres både for den sentraltilknytningsplikten utvalget utformet i NOU 2023: 22, den noe mer avgrensede plikten som regjeringen har foreslått og fått vedtatt i Stortinget, og den som følger av vedtatt ordning, i kombinasjon med tiltakene som foreslås i denne utredningen.

Formålene med tiltaket er omtalt flere steder i denne utredningen. De sentrale formålene er å sikre et informasjonsgrunnlag for å ivareta hvit økonomi, sikre et tilbud av drosjer til utviklingshemmede, sikre ryddige arbeidsforhold, og forenkle myndighetenes kontroll med næringen.

Hvilke av disse formålene er sentraltilknytningsplikten egnet til å oppnå?

Kravet til egnethet krever normalt ikke mer enn at det er en viss påviselig virkning av tiltaket, for det formålet som er påberopt. Kravet til nødvendighet innebærer at det EØS-rettslig legitime formålet ikke kan oppnås på en annen mindre restriktiv måte. At et alternativt virkemiddel kan være dyrere for det offentlige, eller kreve tiltak det offentlige ikke har gjort, er normalt ikke relevant. I nødvendighetskravet ligger også et forbud mot å innføre doble kontrollmekanismer og et krav om at den politikk hensynet er bygget på er rimelig konsistent.

Nedenfor drøftes disse momentene helt overordnet, for å vise at det er rimelig klart at sentraltilknytningsplikten, både den innførte, og den her foreslåtte, er svært vanskelig å forsvare EØS-rettslig. Dette er ikke utredet og beskrevet av utvalget. Utvalget har ikke gjort en åpen vurdering av hvordan kontroll, forbrukerbeskyttelse, tilbud til bevegelseshemmede og arbeidstagerbehov mv. skal sikres. Utvalget har startet med en bestilling om å foreslå sentraltilknytningsplikt, og så tilført denne de funksjoner som gir den et skinn av EØS-rettslig legitimitet. I denne utredningen har utvalget tilført nye elementer, som forsterker de konkurransehemmende virkningene, men fortsatt ikke vurdert alternative virkemidler.

Arbeidstagerbeskyttelse er ikke et relevant hensyn her

Sentralene er ikke i vedtatt lov gitt noen oppgave knyttet til arbeidstagerbeskyttelse. Dette hensynet er derfor ikke relevant å drøfte, men det er likevel verdt å bemerke at selv i utvalgets opprinnelige forslag var funksjonen kun å sikre at det foreligger skriftlige arbeidsavtaler. Ingen reell oppgave knyttet til arbeidsmiljø eller arbeidsvilkår.

Forbrukerbeskyttelse er relevant, men styrkes ikke

Forbrukervern; sentraltilknytningsplikten gir ingen rettigheter eller materiell beskyttelse, den gir kun et sted å klage. En viss forbedring er dette for forbrukerne, selv om det å ha et sted å klage til, i seg selv ikke tilsier at forbruker får medhold.

En bedre måte å sikre forbrukervern for denne bransjen på, ville være å etablere et bransjeorgan for behandling av klager og påstander om rettsstridig adferd fra en løyvehaver, slik vi har på en rekke andre samfunnsområder. Vi har forbrukermyndigheter, som kunne vært gitt særlig ansvar for kontroll av forbrukerrettigheter i denne bransjen, hvis det egentlige målet var å ivareta dette hensynet.

Tilbudet av UU-tilpassede drosjer blir ikke styrket

Et annet formål er å fremme tilbudet av drosjer for utviklingshemmede. Sentralens oppgave er formulert i loven som å samle inn informasjon om tilgengelige drosjer for denne kundegruppen, og å sikre «en tilstrekkelig andel UU-drosjer». Sentralen er ikke gitt noen økonomiske virkemidler for å sikre tilbudet, og tilbudet sentralene skal sikre er ikke kvantifisert eller kvalifisert.

De målrettede virkemidlene vi har for denne passasjergruppen er TT-kort, i tillegg til at transport til og fra helsetjenester dekkes gjennom Pasientreiser HF. For å gjøre det mer attraktivt å drive et kommersielt tilbud til bevegelseshemmede, har regjeringen foreslått å gjøre UU-tilpassede drosjer billigere, gjennom å fjerne engangsavgift på disse bilene. Eksisterende sentraler, samt formidlingsapper som Uber og Bolt, tilbyr UU-tilpassede drosjer. Den konkrete økonomiske merverdien av sentraltilknytningsplikten for å gjøre faktiske endringer i tilbudt volum i dette markedssegment er ikke undersøkt eller kartlagt på noe vis, verken av utvalget eller av departementet. Det er tvilsomt om tiltaket er egnet i EØS-rettslig forstand, til å skape noen som helst virkning på det faktiske tilbudet til dette segmentet. Uansett kan tilbudet forsterkes gjennom målrettede tiltak som de ovennevnte. Videre kan sentralens oppgaver med å kartlegge tilbudet enkelt ivaretas gjennom en bedre tilbudssidekartlegging fra fylkeskommunenes side. Tilbudssiden i drosjemarkedet kan ved hjelp av drosjenes posisjonsdata kartlegges så detaljert myndighetene ønsker, innenfor gjeldende personvernrettslige rammer.

Hvit økonomi – Kort om problemet

Det helt sentrale formålet med sentraltilknytningsplikten er å sikre hvit økonomi. Det er allment anerkjent at drosjenæringen er en næring med risiko for unndragelse av skatt og avgift, som vist til ovenfor. Men også dette problemet er som nevnt lagt til grunn av utvalget uten at utfordringen er kvantifisert. Utvalget har hatt to møter med Skatteetaten, der etaten i siste møte understreket behovet for opplysninger om omsetning som gir grunnlag for å se hele omsetningen til den enkelte løyvehaver. Flere datakilder som gir hele det samlede bildet av omsetningen, var hovedpoenget.

Kjernen i problemet med hvit økonomi er at vi nå har et krav til alle drosjer om å ta betaling gjennom et taksameter, som er for lett å unnlate å bruke, eller å manipulere på en slik måte at omsetning unndras inntektsføring og dermed skattlegging. Dette skjer som nevnt ved at turen ikke registreres i taksameteret, men betaling mottas kontant eller på Vipps. Hvis kvittering ikke skrives ut, kan turen slettes i taksameteret, og unndragelsen vil i praksis bare oppdages ved bokettersyn.

Som nevnt ovenfor har utvalget lagt til grunn at betaling via formidlingsapp, som blir mer og mer vanlig måte å motta betaling på, ikke har samme risiko for unndragelse. De som kjører for Uber eller Bolt mottar oppgjør fra kunde ved at kunden betaler i appen, og formidlingsselskapet overfører innkjørte inntekter til løyvehaver gjennom periodevise oppgjør til løyvehaver med bilag som gir all informasjon om biler, sjåfører osv. Slike bilag er fremlagt for utvalget. Omsetningen samt logg over alle turene og løyvehavere rapporteres årlig til Skatteetaten i digitalt format av formidlingsselskapet. Skal denne omsetningen unndras beskatning, må det skje gjennom at løyvehaver ikke fører vanlig regnskap, og tar risikoen på at Skatteetaten ikke kontrollerer, basert på innrapporterte tall fra formidler. Det kan sikkert forekomme, men risikoen ligger der, og ikke i at sjåførene kjører enkeltturer uten å registrere omsetningen.

Også i disse tilfellene skal turen egentlig registreres i taksameteret, men det er det grunn til å tro at mange sjåfører ikke gjør. Slik taksameterregistrering fremstår overflødig både for kunde, løyvehaver, og for bokføring og skatteberegning.

Ny teknologinøytral kontrollutrustning vil løse problemene

Utvalget har foreslått en god løsning på problemet med uregistrert omsetning; å innføre teknologinøytrale krav til kontrollutrustning, som sikrer at all omsetning registreres, uavhengig av hvem som har formidlet turen, og uavhengig av om betaling skjer på den ene eller andre måten. Kontrollutrustningen vil måtte følge kravene i Måleinstrumentdirektivet, og kontrolleres av Justervesenet. Når dette tiltaket er gjennomført vil dokumentasjon av all innkjørt inntekt registreres på en bedre måte enn i dag, og informasjonen som registreres vil kunne formidles til de relevante myndigheter direkte fra løyvehaver, og på de måter og tider som myndighetene foreskriver. Skatteetaten og Justervesenet var involvert i utformingen av det forslaget som var på høring i 2021, og Skatteetaten uttalte både i møte med drosjeutvalget og i høringen den gang at forslaget ville gi godt grunnlag for kontroll.

Utvalget viser at problemene med svart økonomi primært er knyttet til praiemarkedet og enten kontantbetaling eller betaling med Vipps. Et annet mulig tiltak kunnet være å bare kreve egen kontrollutrustning for løyvehavere som opererer i praiemarkedet, og ikke de som kun tilbyr turer som formidles og betales digitalt eller via offentlige kontrakter.

Sentraltilknytning tilfører ingen ny informasjon om omsetning

Sentraltilknytningsplikten gir ikke myndighetene noe mer informasjon om omsetningen til den enkelte løyvehaver, enn løyvehaver og eventuelt den digitale formidlingsplattformen rapporterer inn selv. Det samme gjelder all annen informasjon som sentralen skal samle inn. Den sikrer bare at omsetning først rapporteres inn til sentralen, parallelt med at samme omsetning føres inn i selskapets regnskap, som så ligger til grunn for skatte- og avgiftsberegning. Unndratt omsetning – for eksempel kontantsalg eller betaling gjennom Vipps, som ikke registreres i taksameter eller i en formidlingsapp, forblir urapportert og fanges heller ikke opp av sentralen.

Det er dermed ikke noe ved sentralen som direkte hindrer svart økonomi. Sentralen bare sikrer at samme registrerte omsetning rapporteres en ekstra vei; fra løyvehaver til sentral, og videre til Skatt. Samtidig som den samme omsetningen uansett rapporteres fra løyvehavers regnskap til skatt. Omsetning som ikke registreres, forblir unndratt begge informasjonsløp.

Når løyvehaver formidler tjenester gjennom digitale plattformer som Uber, Bolt eller Yangoo, formidles omsetning fra den digitale formidlingsplattformen til skattemyndighetene. Krav til rapportering fra digitale plattformer til Skatteetaten er innført i skatteforvaltningslovens § 7-5 syvende og åttende ledd med forskrifter. Disse norske tredjepartsrapporteringsreglene for plattformselskaper og EU-reglene (DAC7) er ikke identiske men temmelig like.

Bestemmelsen i skatteforvaltningsloven § 7-5 syvende og åttende ledd, samt tiende ledd, lyder slik:

§ 7-7. Kjøp, salg, formidling, leie, utbetalinger mv.

(…)

(7) Formidler av drosjetjenester og driftsansvarlig for kontrollutrustning skal gi opplysninger fra skiftlappen for løyvehavere som er tilknyttet virksomheten eller kontrollutrustningen.

(8) Den som gjennom en digital formidlingstjeneste formidler tjenester, utleie av kapitalobjekter som bil, fast eiendom mv. og tjenester i tilknytning til slik utleie, hvor betaling for formidlingen er knyttet til gjennomførte transaksjoner, skal blant annet gi opplysninger om hva formidlingen gjelder og det som er betalt.

(…)

(10) Opplysningsplikten etter fjerde, femte, sjette og syvende ledd gjelder uavhengig av om vedkommende utbetaler eller mottar betalinger selv.

Det er vanskelig å se at sentralen gir noe direkte bidrag til å skape det «økosystem av informasjon», som representantene fra Skatteetaten i møte med utvalget vektla. Bortsett fra, selvfølgelig, at sentralen vil sitte med samme informasjon om drosjevirksomheten, antall turer, lokasjonsdata, og annet, som løyvehaver selv. Det er vanskelig å se at sentraltilknytningsplikt har noen annen virkning i kampen for en hvit drosjenæring, enn at myndighetene kan hente samme informasjon om løyvehaver to eller eventuelt tre steder. Det er per definisjon dublering av kontroll. Sentraltilknytningsplikten er i tillegg en trippel kontroll for omsetning som formidles via digitale formidlingstjenester som ikke er sentraler.

Forenkling av myndighetenes kontroll skjer best gjennom forbedring av myndighetene

Et argument for sentraltilknytning er forenkling av myndighetskontroll. Dette oppnås gjennom å samle informasjon om løyvehaveres virksomhet ett sted, slik at myndighetene kan kontrollere et lavere antall aktører, for å sikre etterlevelse hos det store antallet løyvehavere. I tillegg oppnås forenklingen indirekte gjennom å pålegge sentralen å drive internkontroll overfor løyvehaverne. Det er disse funksjonene som gjør at tiltakene kanskje kan fremstå som egnet til å sikre hvit økonomi. Disse to funksjonenes nødvendighet må drøftes adskilt.

Forenkling av myndighetenes administrative kontrollrutiner er normalt et svakt argument i en EØS-rettslig vurdering av tiltakets nødvendighet, men fortjener likevel en grundig vurdering her. Det første elementet som svekker dette poenget, er at det ikke er noe i veien for at en enkelt løyvehaver blir sin egen sentral. Hvor mange som gjør det, avhenger av de ulike sentralenes faktiske merverdi for løyvehaver, og av hvor sterke stordriftsfordelene er. Men lovgivningen åpner for fortsatt fragmentering.

Det grunnleggende poenget i denne drøftelsen er likevel at innføring av sentraltilknytningsplikt ikke endrer på hvem som skal kontrolleres, og hvem som skal etterleve ulike lovkrav. Det er og forblir løyvehaver selv. Det er de som er selvstendige næringsdrivende, og i likhet med alle andre næringsdrivende i norsk økonomi, må etterleve de lover og regler som til enhver tid gjelder. Sentralen er bare et hjelpemiddel for kontrollmyndighetene, ikke et kontrollobjekt i seg selv (annet enn for egen drift). Videre er det ikke sentralen som skal kontrollere løyvehaverne, det er det fortsatt staten som skal gjøre. Sentralen skal kun samle informasjon, som hjelpemiddel for de statlige kontrollmyndighetene, og i tillegg drive kontroll av løyvehavers internkontroll.

Det andre momentet i vurderingen av forenklingsargumentet er at dette allerede skulle ivaretas gjennom innføring av synlige taklamper og løyvenumre på bilene. I den grad det rent visuelle har betydning for myndighetenes kontroll av ulike krav, burde dette tiltaket ha vært utnyttet og evaluert før nye tiltak settes inn. Hadde Samferdselsdepartementet sikret at det i det hele tatt kunne føres tilsyn med om taksametre er installert, som er dagens krav, kunne etterlevelsen økt allerede gjennom kontroll av dette. Problemet er at det bare føres tilsyn med om taksametrene er riktige. Ikke om de finnes.

Neste spørsmål er hvorfor det er slik at myndighetene har vanskeligheter med å kontrollere drosjenæringens etterlevelse av skatte- og avgiftsregler og andre krav. Når hver drosje må ha løyve, og hver bil er knyttet til et løyve, og hver ansatt i hver virksomhet med drosjeløyve allerede rapporteres inn gjennom a-melding; hva er egentlig problemet? Statlige myndigheter kan målrette kontrollen mot alle de som er oppført i løyveregisteret. Riktignok er det kommet til et betydelig antall nye løyver etter drosjereformen i 2020, men når det nå er innført garantikrav til hvert løyve, kan man anta at de løyvene som finnes, faktisk er aktive. Det er ikke lett å se hvorfor statens kontrollaktiviteter har så mye å tjene på etablering av nye sentraler for alle de som ikke allerede er koblet til en sentral, når staten allerede har oversikt over de samme virksomhetene i sitt eget register.

Utfordringen fremstår først og fremst å være at myndighetene ikke har tilstrekkelig gode kontrollrutiner. Dette kan skyldes kapasitetsmangel, koordineringsutfordringer, manglende hjemler til deling av informasjon eller andre utfordringer utvalget ikke har kartlagt. Et åpenbart tiltak for mer hvit økonomi i drosjenæringen er derfor å sikre at staten bruker de verktøyene staten har for målrettet og metodisk kontroll. Hadde Norge innført tilsvarende rapporteringskrav som man i EU har gjennom DAC 7-rapporteringen, ville staten fått informasjon også fra plattformselskapene om innkjørte inntekter ned til den enkelte bil og den enkelte sjåfør. Man kunne til og med gjøre som i de fleste andre land i EU og la kravet om taksameter i bilen være et krav kun til de løyvehavere som ikke benytter en forretningsmodell med forhåndsavtalte priser, slik som er vanlig ved app-formidling. Igjen, hvis myndighetene først og fremst er opptatt av å sikre etterlevelse og kontroll, hadde jobben vært enkel.

Internkontroll kan kontrolleres av staten som i alle andre bransjer

I denne delutredningen foreslår utvalget å gi sentralen et ansvar for å sikre at løyvehaver har et system for internkontroll som dekker relevante lovkrav. I alle andre bransjer er krav om internkontroll nedfelt i offentligrettslig lovgivning, og bedriftenes internkontroll kontrolleres gjennom offentlig tilsyn. I drosjenæringen legger utvalget opp til å privatisere en statlig kjerneoppgave.

Å gi sentralene ansvar for kontroll med internkontrollen bidrar som påpekt til å tilføre sentralene funksjoner som krever organisering og ressursbruk på en måte som er gunstig for sentraler som allerede har organisasjoner og ressurser som kan brukes til slike oppgaver. Nye sentraler eller allerede etablerte formidlingsaktører som vurderer å bli sentraler, må investere i organisatorisk kapasitet til å ivareta denne oppgaven. Det blir vanskeligere å være liten sentral, og de konkurransehemmende stordriftsfordelene som påpekes i denne utredningen forsterkes. Slik forsterkes den økonomiske effekten av sentraltilknytningsplikten som restriksjon etter EØS-retten ytterligere.

Den beste løsningen på dette problemet, både i et EØS-rettslig perspektiv, og av hensyn til å sikre at markedet ikke trenger fordyrende og konkurransebegrensende private mellomledd, er å legge oppgaven med å sikre internkontroll til staten. Resonnementet er som anført ovenfor, staten skal uansett kontrollere etterlevelsen. Staten har et register over hvem som skal kontrolleres. Siden staten må utpeke en myndighet – fylkeskommunen – til å kontrollere at sentralene gjennomfører sine oppgaver knyttet til internkontroll, er det enklere for samfunnet som helhet at fylkeskommunene heller gjør denne funksjonen direkte rettet mot løyvehaverne.

På den måten kan fylkeskommunene realisere effektivitetsgevinster for øvrige statlige myndigheter, og avlaste drosjenæringen fra et kostnadsdrivende tiltak. Samfunnet ville dermed kunne få en sterkere effekt av den investeringen i kompetanseheving som allerede er i gang, gjennom de forsterkede krav til kompetanse som ble innført i 2022.

Konklusjon

Sentraltilknytningsplikten innføres fordi den er politisk bestilt av utvalget, ikke fordi utvalget har resonnert fritt og kommet til at dette er den mest rasjonelle løsningen. Alle stordriftsfordeler peker i retning av bedre koordinering og samling av offentlige kontrollfunksjoner, og gjerne mot et mer effektivt og digitalisert kontrollregime.

Det mest åpenbare tiltaket for å sikre hvit økonomi i drosjenæringen er å ta bort ineffektive virkemidler som dagens taksametre og erstatte de med løsninger som er billigere og enklere for løyvehaver, og som gir sikrere grunnlag for kontroll og bedre kvalitativ markedsinformasjon for samfunnet. Innføring av samme rapporteringskrav for plattformer som er vanlig i resten av EU, vil sikre at også disse innrapporterer data i den detaljeringsgrad som god skattekontroll krever.

Slike tiltak skaper ingen konkurransebegrensende reguleringer, og legger til rette for å videreutvikle drosjenæringen som del av en helhetlig transportnæring. Det vil gjøre drosje rimeligere og mer tilgjengelig som transportform. Digitalisering av kontroll og forvaltning vil også bygge innsikt gjennom data, som i neste runde gir bedre grunnlag for politikkutvikling og for videreutvikling av det kommersielle tilbudet. Dette forutsetter en bedre organisert forvaltning og at politikken styres mot å nå samfunnsmål.

Sentraltilknytningsplikten er sannsynligvis en ulovlig restriksjon på retten til fri etablering i EØS-avtalen. Dette har utvalget ikke utredet.

Medlemmene Trevland, Solheim og Lunde har følgende tilsvar til medlem Widmes merknader og dissens:

Utvalget har vært bredt sammensatt. Det er naturlig at det er uenighet i et offentlig utvalg og at dette kommer til uttrykk i form av særmerknader eller dissenser. I vårt arbeid har næringslivsinteressene vært særlig sprikende og utvalgsmedlem Widme har omfattende særmerknader i dette kapittelet. Her fremkommer det kritikk av blant annet utvalgets mandat, tiden utvalget har hatt til rådighet og omtaler av drosjenæringen som det er ulike oppfatninger om. Drosjenæringen er videre tillagt hensikter som er delvis feilaktige, delvis upresise og mange av påstandene er helt udokumenterte. Disse medlemmene tar avstand fra Widme sine beskrivelser og er enige om at disse isolert sett er egnet til å svekke verdien av det betydelige arbeidet utvalget samvittighetsfullt har lagt ned.