1 Sammendrag

Det overordnede målet for transportpolitikken er et effektivt, miljøvennlig og trygt transportsystem i hele landet i 2050, jf. Nasjonal transportplan 2025–2036. Drosjene og de tjenester som de tilbyr inngår som element i transportpolitikken. Et velfungerende drosjemarked har betydning for det offentlige, som en betydelig bestiller av drosjetjenester, og for privatkunder. Drosjenæringen blir påvirket av både teknologiske og sosiale endringer. Det teknologiske mulighetsrommet endres ettersom nye løsninger blir tilgjengelig. Næringen må tilpasse seg krav om grønn omstilling. Videre er det politiske føringer på hva en god drosjetjeneste skal innebære. Alle disse ytre påvirkningene gir føringer på hvordan næringen kan utvikles, både hver for seg og samlet.

Med utgangspunkt i mandatet for utredningen har utvalget lagt følgende hensyn til grunn for en helhetlig regulering av drosjemarkedet:

• Et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet, med særlig vekt på å sikre tilbudet:

  • i distriktene

  • for sårbare grupper som er særlig avhengig av drosjetransport, herunder personer med nedsatt funksjonsevne (enkeltturmarkedet), og

  • skoleskyss og pasienttransport (kontraktmarkedet)

• Effektiv bruk av samfunnets ressurser

• Hvit økonomi i drosjenæringen

• Personsikkerhet, med vekt på å unngå uønskede hendelser i tilknytning til drosjetransport og for å gi politiet mulighet til å ettergå hendelsene

• Passasjerhensyn, herunder forbrukerhensyn som riktig pris og prisinformasjon, klagemuligheter, oppmøte som avtalt og sikkerhet

• Ryddige arbeidsforhold i næringen, herunder lønnsforhold, arbeidstid, jobbsikkerhet, sikkerhet for sjåfør

• Trafikksikkerhet

Transportplanen fremhever også målet om effektiv bruk av ny teknologi og utvikling av sømløs mobilitet og samhandling mellom aktørene i transportsystemet. For drosjenæringen betyr dette i hovedsak at lovgiver må balansere mellom å innføre tiltak som reduserer de uønskede sidene av drosjevirksomhet, som kunder som blir lurt, dårlig utnyttelse av areal, kjøretøy og arbeidskraft opp mot de samfunnskritiske funksjonene, som å tilby et minimumstransporttilbud til de som av ulike årsaker ikke har tilgang til rutegående kollektivtransport eller egen bil. Samtidig skal reguleringen stimulere til innovasjon og konkurranse mellom aktørene på like vilkår der hvor det er til fordel for kundene.

Regulering av drosjenæringen må skje innenfor handlingsrommet nasjonale og internasjonale regler setter. Når det gjelder drosjeregulering, vil det særlig være EØS-avtalen som må hensyntas av lovgiver.

I sin første delutredning foreslo utvalget en sentraltilknytningsplikt. Dette ble fulgt opp av Stortinget med endring i yrkestransportloven ved lovvedtak 46 (2023–2024). I denne utredningen bygger utvalget videre på dette og foreslår flere konkrete plikter for sentralen og krav til kontrollutrustning i drosjer. Siktemålet er å bidra til ryddige arbeidsforhold, bedre vern for forbrukere, legge til rette for hvit økonomi i næringen samt å øke sikkerheten for passasjerer og sjåfører. I tillegg foreslår utvalget virkemidler for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet, med særlig vekt på å sikre tilbudet i distriktene. Endelig vurderer utvalget løsninger for å motvirke de spesifikke problemene i byene knyttet til at et for stort antall drosjer til tider utgjør en for stor belastning i enkelte områder.

Tilpasning av markedene for å sikre et godt drosjetilbud

Drosjemarkedet er ikke nasjonalt, men består i realiteten av en rekke lokale markeder. De lokale markedene har ulike egenskaper, særlig avhengig av forhold på etterspørselssiden. Det innebærer at utfordringer knyttet til tilbudet av drosjetjenester i ulik grad er til stede i ulike markedssegmenter, og at behovet for korrigerende tiltak også er forskjellig. For private drosjekunder er manglende tilbud et problem i distriktene, og i noen grad et problem i mindre tettsteder. I byer med større befolkningsgrunnlag er manglende tilbud ikke en utfordring. Imidlertid kan det, også i relativt tett befolkede områder, være variasjoner i tilgjengelighet av drosjetjenester på ulike ukedager og til ulike tider av døgnet. Dette reflekterer den svært varierende etterspørselen etter tjenester. For eksempel er det gjerne lav etterspørsel nattestid i ukedagene, og dermed også mindre lønnsomt å holde åpen drift hele døgnet. I de store byene er det et uoversiktlig praiemarked, noe som kan medføre stor risiko for at den enkelte kunde blir utsatt for urimelig høy pris og/eller lav kvalitet.

Manglende tilbud til personer med nedsatt funksjonsevne er en utfordring fordi kostnadene ved å tilby tjenesten er høyere og det private markedet er mindre. Slik kan det være ulønnsomt for den enkelte løyvehaver å tilby rullestolbiler også i områder hvor det ellers er godt driftsgrunnlag.

Innkjøpere av drosjetjenester, særlig helseforetak, kommuner og fylkeskommuner, har utfordringer med innkjøp av drosjetjenester i mindre markeder hvor det er få potensielle tilbydere. Dette kan gi utslag i manglende konkurranse, høye priser og lav kvalitet på enkelte avtaler. I noen tilfeller er det vanskelig å få et tilbud på kontraktkjøring i det hele tatt.

Det kan tenkes ulike modeller for å løse problemene med manglende tilbud til brukere i enkeltturmarkedet i distriktene. Ideelt sett burde all drosjekjøring ses i sammenheng, og de offentlige aktørene i kontraktmarkedet burde samordne virksomheten seg imellom og mellom kontraktmarkedet og enkeltturmarkedet. Dette er imidlertid av mange grunner vanskelig å få til, i alle fall på kort sikt.

Utvalget foreslår at fylkeskommunene må ha tilstrekkelig ansvar og virkemidler til å ivareta et tilfredsstillende drosjetilbud i hele landet. Å lovfeste at fylkeskommunen skal vurdere drosjetilbudet i enkeltturmarkedet innebærer ikke at det blir fastsatt minstekrav til drosjetilbudet eller at fylkeskommunene får plikt til å sørge for at det er drosjetilbud overalt, og til enhver tid. Forslaget gir imidlertid fylkeskommunen et ansvar for å vurdere behovet for drosjetilbud. Behovet må ses i sammenheng med det helhetlige transporttilbudet i et område, og veies opp mot tilgjengelige ressurser.

Utvalget foreslår en ny bestemmelse i ny § 9 b i yrkestransportloven som tydeliggjør fylkeskommunens ansvar for å vurdere drosjetilbudet i enkeltturmarkedet, som del av et helhetlig transporttilbud. Fylkeskommunen kan sette i verk tiltak hvis det er nødvendig for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. For eksempel kan fylkeskommunen pålegge plikt til offentlig tjeneste som innebærer at det skal være drosjer tilgjengelig hele døgnet (driveplikt), eller at det skal være mulig å få tak i drosje hvis den bestilles en viss tid i forveien. Kvalitetskrav kan for eksempel knytte seg til at drosjen skal ha utstyr for transport av små barn eller funksjonshemmede.

Utvalget mener at enerettssystemet, som finnes i loven i dag, med enkelte tilpasninger, gir en god ramme for at fylkeskommunene kan sikre et tilfredsstillende drosjetilbud. Enerett vil imidlertid ikke være tilstrekkelig eller hensiktsmessig for å sikre tilbudet i alle områder. Fylkeskommunen kan da ta i bruk andre lovlige virkemidler, som samordning av offentlige kontrakter om transporttjenester og kjøp av eller tilskudd til drosjetjenester. Utvalget legger opp til at fylkeskommunen skal ha frihet til å velge de virkemidlene som er best tilpasset de lokale forholdene og behovet for drosjetransport. Mulige tiltak fylkeskommunen kan iverksette omfatter blant annet å (i) inngå kontrakt om drosjetjenester i enkeltturmarkedet og kompensere med kjøp eller enerett, (ii) opprette tilskuddsordninger for drosjevirksomhet, (iii) samordne kontrakter om drosjetjenester i enkeltturmarkedet med egne eller andre myndigheters kontrakter om transporttjenester, og (iv) etablere drosjetjenester i egenregi. Videre foreslår utvalget justeringer i enerettsmodellen, blant annet oppheving av terskelverdiene for tildeling av eneretter.

Et mindretall – Helle, Solheim, Trevland og Sivertsen – foreslår adgang for fylkeskommunen til å utstede eneretter som gir eksklusivitet til all kjøring i området, inkludert kontrakter om drosjetjenester som blir utlyst i den perioden eneretten gjelder. I praksis vil det innebære at anbud som ikke lyses ut sammen med kontrakten om eneretter vil måtte forholde seg til tilbyderen som har blitt tildelt enerett i området. (Modell 3b).

Flertallet viser til at tildeling av enerett som omfatter fremtidige kontraktsutlysninger medfører en ikke ubetydelig risiko for brudd på anskaffelsesregelverket, og flertallet i utvalget vil derfor ikke anbefale en slik løsning.

Det samme mindretallet ønsker å endre pasientreiseforskriften slik at, der helseforetakene ikke har inngått kontrakt om pasienttransport, skal helseforetakene tilby en ordning der pasienten kan ta drosje uten å betale mer enn egenandelen for transporten.

Alle ansvarlige myndigheter bør vurdere drosjetilbudet i enkeltturmarkedet som en del av et helhetlig transporttilbud, som blant annet omfatter kollektivtransport, skoleskyss, bestillingstransport og pasienttransport. Utvalget har vurdert om loven bør pålegge fylkeskommunen plikt til å samordne egne kontrakter om drosjetransport, som tilbud i enkeltturmarkedet og skoleskyss, og eventuelt andre kontrakter om drosjetransport. Tvungen samordning av fylkeskommunale kontrakter kan imidlertid innskrenke fylkeskommunenes handlingsrom unødvendig, om det i særlige situasjoner ikke er hensiktsmessig med samordning.

Offentlige myndigheter som inngår kontrakt om plikt til å yte drosjetjenester bør også samordne sin virksomhet. Slik samordning har vært forsøkt blant annet i Agder. På grunn av en del organisatoriske, tekniske og juridiske utfordringer ble samordning ikke gjennomført. Både fylkeskommunene og helseforetakene viser til at disse utfordringene antagelig kan løses, men at det vil ta tid før alle løsningene er på plass. Utvalget ser at samordning reiser kompliserte organisatoriske spørsmål og forutsetter koordinering av en rekke forskjellige interesser. Utvalget vil imidlertid sterkt anbefale at de involverte myndighetene fortsetter det samarbeidet som er i gang med sikte på å komme frem til en bedre samordning.

For å gi insentiver til samordning på tvers av forvaltningsnivå, foreslår utvalget å pålegge myndigheter med ansvar for kontrakter om drosjetransport en plikt til å vurdere og ta hensyn til virkningene kontraktene kan ha på øvrige deler av drosjetilbudet, og eventuelt andre deler av transporttilbudet. Myndighetene skal høre andre offentlige innkjøpere i de områdene kontrakten gjelder før den blir lyst ut.

Utvalget foreslår at Samferdselsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, eventuelt i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet, tar initiativ til å utrede fordeler og ulemper med samordning av offentlig betalt transport, inkludert kontrakter om drosjetjenester i enkeltturmarkedet.

Utvalget foreslår videre at Kommunal- og distriktsdepartementet og Samferdselsdepartementet tar initiativ til at det blir gjort en utredning av behovet for økt overføring av midler til fylkeskommunene for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud.

Som påpekt av utvalget i første delutredning har mange nye aktører kommet inn i drosjemarkedet etter omreguleringen i november 2020. Disse har særlig kommet til i og rundt de største byene og all informasjon utvalget har fått tyder på at det der er overetablering. Etter det utvalget får opplyst er det i noen av de største byene for mange drosjer samlet i trange sentrumsgater samtidig. Det skaper trafikale problemer.

Utvalget har ikke registrert at det har vært fremmet noe krav eller ønske fra kommuner eller andre om hjemmel for å kunne løse problemene med opphoping av drosjer på enkelte steder til enkelte tider. Derfor fremmer heller ikke utvalget noe konkret forslag om dette. Da det imidlertid har vært påpekt som et problem, har utvalget utredet måter problemer kan løses på dersom det skulle bli behov for det.

For å adressere trafikale problemer og lokale miljøutfordringer knyttet til praiemarkedet bør eventuelle tilgangsreguleringer utformes lokalt. Reguleringen vil derfor mest hensiktsmessig skje på samme måte som for små elektriske kjøretøy ved at kommunen får hjemmel til å fastsette forskrifter, eller ved at fylkeskommunen som løyvemyndighet, i samråd med kommunen, får hjemmel til å fastsette lokale forskrifter.

Arbeidsforhold

Utvalget legger til grunn at næringen fortsatt har gjennomgående problemer med hensyn til arbeidsmiljøet for både løyvehavere og sjåfører, og med ivaretakelse av arbeidstakerrettigheter ellers. Drosjenæringen er mindre organisert enn andre deler av persontransportnæringen. Undersøkelsen utvalget har fått foretatt viser at mange drosjesjåfører opplever at arbeidsforholdene har blitt dårligere etter omreguleringen i 2020. Organisasjonsgraden i drosjenæringen er svært lav. Kompetansenivået når det gjelder offentlige krav er gjennomgående lavt for en stor del av aktørene. Næringen er vanskelig å kontrollere, både på grunn av det store antallet aktører og på grunn av at sjåførene opptrer isolert på arbeidsplassen. Offentlig kontroll med næringen er fragmentert og svært ressurskrevende, og den offentlige kontrollmyndigheten er spredt på en rekke myndigheter.

Utvalget mener det er viktig å sikre at gjeldene regelverk og de kollektive avtalene som finnes blir fulgt. I tillegg er det viktig at aktørene i næringen har et bevisst forhold til at skillet mellom løyvehaver og ansatt sjåfør ikke alltid er åpenbar. Som følge av plattformøkonomien har det vokst frem en mellomkategori mellom ansatte og selvstendig næringsdrivende.

Utvalget mener at ryddige arbeidsforhold i næringen er ett viktig hensyn som bør legges til grunn for en helhetlig regulering av drosjemarkedet. Utvalget viser til at særlig sentraltilknytningsplikten vil kunne bidra til å skape ryddigere arbeidsforhold i næringen.

Utvalget har diskutert om lønnsnivået er for lavt og om det dermed er nødvendig å gjøre noe med dette. Utvalget har vurdert om allmenngjøring av tariffavtalene kan være et aktuelt tiltak for å heve lønnsnivået. Utvalget viser til at det i dag er opp til partene i arbeidslivet å avgjøre om en tariffavtale skal allmenngjøres. Utvalget vil anbefale at partene i næringen, sammen med KS og de store innkjøperne, diskuterer både lønn og arbeidsvilkår i ett mer helhetlig perspektiv.

Utvalget har diskutert om det kan være hensiktsmessig å regulere arbeidstidene for sjåfører ytterligere i tillegg til de generelle bestemmelsene om arbeidstid i arbeidsmiljøloven. Reglene i arbeidsmiljøloven om arbeidstid er klare mens utfordringen synes å være aktørenes etterlevelse av regelverket. Utfra trafikksikkerhetshensyn har utvalget diskutert om det kan være rimelig å regulere kjøre- og hviletid for drosjesjåfører på lik linje med andre yrkessjåfører. På den annen side kan ikke drosjenæringen i denne sammenhengen fullt ut sammenlignes med annen yrkestransport – da drosjetransport ofte foregår med korte turer og med mye venting mellom oppdragene.

Utvalget har vurdert om den nåværende strukturen i drosjemarkedet, med et stort antall enkeltpersonsforetak og et forholdsvis lite antall ansatte sjåfører, er hensiktsmessig for å sikre gode arbeidsforhold. Utvalget har diskutert om det burde innføres et krav om at sentralen skulle være å anse som arbeidsgiver og at tilknyttede løyvehavere ble ansatte sjåfører. Dersom det offentlige skal sette krav til en slik organisasjonsform for å være tilknyttet en sentral eller for å få løyve vil dette være en restriksjon etter EØS-retten som må begrunnes. Utvalget viser til at et slikt tiltak fordrer en stor omlegging av hele næringsstrukturen. I tillegg er det ulike oppfatninger i næringen om fordeler og ulemper med å være selvstendig næringsdrivende kontra å være ansatt. Utvalget har kommet frem til at et krav om at sentralen skulle være å anse som arbeidsgiver vil være for inngripende overfor næringen.

Utvalget mener likevel at arbeidsmiljøutfordringene i drosjenæringen kan avhjelpes gjennom å knytte sentralene sterkere til arbeidet med arbeidsmiljøet for løyvehavere og sjåfører. Måten sentralen innretter virksomheten på påvirker direkte arbeidsforholdene til sjåfører og løyvehavere. En plikt for sentralen til å sørge for at dette skjer på en måte som sikrer løyvehavere og sjåfører et fullt forsvarlig arbeidsmiljø vil være i tråd med arbeidsmiljølovens formål og system. En egen lovbestemmelse om dette vil ikke være en arbeidsrettslig særregulering av drosjenæringen, men en tilpasning av regelverket for å bringe reguleringen på dette felt i samsvar med det som ellers gjelder i arbeidslivet.

Drosjenæringen er en næring hvor det er problemer forbundet med det å drive et effektivt vernearbeid. Utvalget har vurdert om innføring av regionale verneombud i drosjenæringen vil kunne være egnet til å avhjelpe noen av arbeidsmiljøutfordringene i næringen. Utvalget anbefaler at partene særlig ser på muligheten for å utvikle en særskilt verneombudsordning for drosjenæringen. For eksempel kan det være hensiktsmessig å ha en ordning med verneombud for sentralen der alle tilknyttede løyvehavere og ansatte sjåfører er med i ordningen. En slik ordning vil også gi muligheter for kontraktsparter – offentlige kjøpere, å ha en dialog om arbeidsforhold med en kontaktperson som vil kunne styrke oppfølgningen av arbeidsrettslige forhold i kontrakten.

Utvalget mener at det er viktig å sørge for de reglene som allerede finnes, blir fulgt. Ytterligere særregulering om arbeidstid, lønn mv. synes ikke nødvendig, det er viktigere at gjeldende regelverk blir fulgt. Utvalget har derfor kommet frem til at det er mer hensiktsmessig å gå videre med tiltak innenfor kontrollsystemer for å sikre etterlevelse av regelverket. Utvalget foreslår å innføre et internkontrollsystem for sentralene som forventes å kunne bidra til ryddigere arbeidsforhold og arbeidsmiljø i drosjenæringen. Arbeidsforholdene i næringen kan bli bedre dersom det innføres mer systematisk kontroll, både internkontroll av løyvehaver/sentral, og offentlig kontroll.

Kontrollutrustning

Utvalget mener det er viktig å stille krav om kontrollutrustning i drosjer av hensyn til allmenn interesse. Krav til kontrollutrustning skal fremme offentlig sikkerhet og orden, forbrukervern, innkreving av skatter og avgifter, like konkurransevilkår og god forretningsskikk. Funksjonene i kontrollutrustningen skal bidra til å sikre forbrukerhensyn gjennom riktig beregning av pris (inklusiv kvittering) mv., god forretningsskikk gjennom synlig og korrekt informasjon til kunden, riktig registrering av omsetning, sikkerhet for passasjer og sjåfør (GNSS og pålogging), og skal gi et grunnlag for riktig rapportering til relevante myndigheter. Å kreve at alle drosjer har kontrollutrustning som tilfredsstiller de samme kravene sikrer også like konkurransevilkår og ryddige forhold i næringen.

Utvalget viser til at det er viktig å utarbeide et regelverk som står seg over tid og er teknologinøytralt. Utvalget ser det som viktig at det kun skal kunne benyttes godkjente kontrollutrustninger og foreslår at Justervesenet skal godkjenne og kontrollere kontrollutrustningene.

Taksametersystemet (i mange tilfeller) oppfyller i dag funksjonene til et kassaapparat. I forbindelse med oppheving av behovsprøving for drosje i 2020 og tilhørende forskriftsendringer ble det besluttet å innføre krav i yrkestransportforskriften om at løyvehaver var pliktig til å bruke taksameter som innretning i bilen for å registrere omsetningen i drosjevirksomheten.

Selv om det i dag er krav om taksameter, kan det likevel være vanskelig å få en god nok kontroll for å sikre hvit økonomi. Bruk av taksameter reduserer risikoen for unndragelse av skatt og avgift, men det er fortsatt mulig å unndra betaling fra beskatning.

Utvalget mener at det er viktig å legge opp til funksjonskrav som skal være så teknologinøytrale som mulig, og at hensynene som skal sikres gjennom krav til løsningene, skal være minst mulig byrdefulle for næringsaktørene. Videre skal kravene sikre løsninger som så langt som mulig gjør det vanskelig å manipulere data som produseres og lagres i løsningen. Det er lagt til grunn at løsningene ikke skal hindre oppfyllelsen av lovpålagte krav om blant annet universell utforming og ikke-diskriminering, personvern og at informasjon om drosjevirksomhet skal lagres tilstrekkelig lenge for kontrollformål (skatt og loggføring). Utvalget viser til at de funksjonskravene som ble foreslått i høringen om kontrollutrustning fra 2021 oppfyller de hensynene kontrollutrustningen er ment til å dekke.

Slik utvalget forstår det, er det per i dag kun taksameter som kan oppfylle alle funksjonene. Krav om taksameter vil imidlertid ikke være teknologinøytralt da måleinstrumentdirektivet MID krever at den skal være koblet til bilen gjennom en signalgenerator. Ved ikke å pålegge bruk av taksameter, vil det kunne utvikles løsninger som tilfredsstiller kravene, men som ikke er et taksameter i direktivets forstand.

I dag vil drosjer som er tilknyttet større sentraler normalt sett få bestilte turer formidlet fra sentralen direkte via taksametersystemet og turen er dermed registrert i bilens taksameter. For turer som formidles via andre formidlere, apper mv. vil ikke turen formidles automatisk til bilens taksameter. I slike situasjoner må sjåføren manuelt registrere turen i bilens taksameter. Utvalget ser at dette er en svakhet ved reguleringen som bidrar til å legge til rette for juks ved at turer ikke blir registrert.

Utvalget mener at det er viktig at kontrollutrustningen kan ta imot drosjeturer fra ulike formidlere, enten kontrollutrustningen er basert på taksameter eller andre godkjente løsninger. Det bør derfor stilles krav om at kontrollutrustningen har en åpen API-løsning som tillater at flere formidlere kan koble seg på utstyret og dermed få formidlet turer som går gjennom taksametret/kontrollutrustningen.

I høringen var det foreslått to løsninger, en heldigital løsning og en løsning med en fast tilkobling til bilen. En løsning med en kontrollutrustning med en tilkobling til bilen er den løsningen som per i dag, etter utvalgets vurdering, vil gi størst sikkerhet for at de opplysningene myndighetene trenger, vil bli ivaretatt. Forslaget innebærer at kontrollutrustningen løpende registrerer og loggfører den geografiske posisjonen til kjøretøyet ved bruk av en tilkobling til kjøretøyet på en sikker måte. Videre vil kravet om at kontrollutrustningen skal være tilkoblet til kjøretøyet bidra til sikkerhet for at omsetning blir korrekt registrert. Dette vil gi politiet og skattemyndighetene gode kontrollmuligheter i ettertid.

På bakgrunn av vurderingen over foreslår utvalget løsningen fra høringen der kontrollutrustningen skal være en fastmontert enhet som er tilkoblet kjøretøyet.

Kontroll og tilsyn

Drosjenæringen blir gjerne omtalt som en risikonæring når det gjelder overholdelse av lover og regler. Etter utvalgets vurdering skyldes dette i utgangspunktet ikke manglende krav og pålegg på næringen, men at den er svært fragmentert i sin natur. Utvalget viser til at hjemler for plikter for både aktører og tilsyns- og kontrollmyndigheter langt på vei er på plass. Det er i stor grad manglende overholdelse av eller kunnskap om regelverket fra aktørenes side kombinert med manglende prioritering av tilsyn og kontroller fra de offentlige myndighetene som bidrar til å opprettholde drosjenæringen som en risikonæring. Utvalget erfarer at de ulike tilsynsmyndighetene dessverre i liten grad prioriterer jevnlig kontroll av drosjenæringen.

Det juridiske rammeverket drosjenæringen skal forholde seg til er fragmentert og til dels komplisert å ha oversikt over. Næringen er dessuten underlagt regler i mange ulike lover og forskrifter.

Samferdselsdepartementet har det overordnede ansvaret for reguleringen av drosjenæringen og ansvar for yrkestransportregelverket. Fylkeskommunen er løyvemyndighet og har det administrative ansvaret for løyveordningen, som utstedelse og tilbakekall av løyve. Statens vegvesen og politiet skal føre kontroll med overholdelse av yrkestransportregelverket og har myndighet til å drive kontroll langs vei. Justervesenet godkjenner taksameter og håndhever blant annet forskrift om krav til taksameter. Skatteetaten følger opp bokføringsregelverket og skatteforvaltningsloven. Konkurransetilsynet håndhever konkurranseloven og forskrift om takstberegning og maksimalpriser for løyvepliktig drosjetransport med motorvogn. Forbrukertilsynet fører kontroll med at løyvehaverne oppfyller sine plikter etter prisopplysningsforskriften. Arbeidstilsynet fører tilsyn med at bestemmelsene i arbeidsmiljøloven og tilhørende forskrifter blir overholdt.

Oppsummert og basert på presentasjoner fra bl.a. politiet har utvalget et generelt inntrykk av at kontrollen med drosjenæringen ikke har høy prioritet hos kontrolletatene. Både erfaringene med useriøse aktører i næringen og innspillene som utvalget har fått presentert om den offentlige kontrollen, etterlater et inntrykk hos utvalget, at den offentlige kontrollen slik den utøves i dag ikke gir god nok effekt.

Utvalget mener at sentralene og sentraltilknytningsplikten bør ses i sammenheng med det samlede systemet for tilsyn og kontroll med løyvehaverne. Dette gir mulighet for å tenke nytt om hvordan man kan legge til rette for at aktørene i næringen etterlever offentlige regler. I en næring hvor alle løyvehavere er tilknyttet en sentral, kan internkontrollplikten pålegges sentralen. Sentralen er et hensiktsmessig sted å forankre plikten til å sørge for systematiske tiltak som skal sikre at aktiviteter som koordineres gjennom sentralen planlegges, organiseres, utføres, sikres og vedlikeholdes i samsvar med de krav som gjelder for drosjevirksomheten. Myndighetenes kontroll kan i lys av dette utformes som en systemkontroll med sentralenes tilsyn.

Det fremste og overordnede mål for å legge opp til en tilsynsstrategi som innbefatter krav om internkontroll er å bedre etterlevelsen av kravene i lovgivningen. Internkontroll oppfattes som et virkemiddel som skal bidra til dette mål. Krav til bedriftenes internkontroll innebærer at bedriftene selv må presisere lovgivningens krav og fastlegge rutiner og prosedyrer som sikrer at kravene blir oppfylt som ledd i virksomheten. I den grad dette fungerer tilfredsstillende får man bygget etterlevelsen etter lovgivningen inn under utførelsen av arbeidet, snarere enn i kontrollen med hvordan det er utført. Rettslig sett kan man si at det skjer en forskyvning av oppmerksomhet gjennom krav om internkontroll; fra en oppmerksomhet på overtredelse til en oppmerksomhet på den primære etterlevelse.

Utvalget mener at internkontroll er en hensiktsmessig metode som vil bidra til å sikre økt bevissthet om og etterlevelse av relevant regelverk, som bør innføres i tilsyn og kontroll med drosjevirksomhet. De nærmere bestemmelsene om innholdet av internkontrollplikten bør, som på andre områder, fastsettes av departementet i forskrift.

Eksempler på rutiner som sentralen bør ha som ledd i internkontrollen, og som må kunne dokumenteres skriftlig er:

• oversikt over ansvars- og myndighetsforhold,

• oversikt over tilknyttede løyvehavere, sjåfører og kjøretøy, løyver og tillatelsene knyttet til disse,

• oversikt over arbeidsavtaler mellom løyvehavere og sjåfører,

• rutiner for opplæring, medvirkning og brukererfaringer,

• prosess for håndtering av brudd på lover og forskrifter og avvik,

• avviksrapporter,

• plan for forbedringsarbeid, gjennomføring og resultater,

• beskrivelse av arbeidsoppgaver som utføres sjelden,

• beskrivelse av arbeidsoppgaver med særlig risiko, som for eksempel håndtering av kontantbetalinger og manuell inntasting av praieturer i taksameteret mv.,

• beskrivelse av oppgaver som bør organiseres eller løses på en bestemt måte av hensyn til sikkerhet, likebehandling og samhandling,

• rutiner for å sikre uavhengig tredjepartsrapportering når en eller flere tilknyttede løyvehavere også helt eller delvis er eier av sentralen.

For internkontrollen er det avgjørende at løyvehaverne og sjåførene involveres aktivt. Det samme gjelder for sentralens egne ansatte.

På bakgrunn av fylkeskommunens betydelige kompetanse og kjennskap til drosjenæringen og drosjemarkedet ellers, mener utvalget at fylkeskommunen bør utpekes som offentlig tilsynsmyndighet for internkontrollen.

Utvalget mener i tillegg at en mer systematisk tilnærming til kontroll av drosjenæringen må på plass for å sikre at alle kontrolletatene mer ressurseffektivt kan følge opp på sine områder.

Utvalget peker på to mulige løsninger for å styrke regeletterlevelsen og samordningen av kontroll i drosjenæringen. Den ene løsningen kan være at drosjenæringen innlemmes i bransjeprogrammet for transport. En annen løsning kan være å opprette et formalisert samarbeid mellom ulike kontrolletater. Et slikt arbeid bør etter utvalgets vurdering ledes av Statens vegvesen som har hovedansvaret for kontroll etter yrkestransportregelverket.

Utvalget mener at forvaltningen av kjøreseddelordningen kan gjøres bedre og mer effektivt. Utvalget viser til at etter oppdrag fra Samferdselsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet, utreder nå Politidirektoratet og Statens vegvesen en mulig etablering av et nasjonalt kjøreseddelregister. Utvalget støtter sterkt arbeidet med et slikt nasjonalt register. Samtidig vil utvalget presisere at det bør tas grep for å gjøre arbeidet med utstedelse av kjøreseddel raskere og mer forutsigbart for næringen, for eksempel ved å avlaste politiet og overføre slik utstedelse til Statens vegvesen.

Drosjesentralen og sentraltilknytningsplikt

Drosjevirksomhet utføres av et stort antall aktører. Virksomheten er mobil og spredt, og flytter seg fra sted til sted. Kunden kan i liten grad velge hvem som skal utføre tjenesten. Både for kunder, offentlige kontraktsparter og myndigheter er det en stor fordel å kunne forholde seg til virksomheter som organiserer og representerer en samling av tilbydere. For kunden gir det muligheter for bedre oversikt over markedet, for offentlige kontraktsparter gir det mulighet for å forholde seg til et fåtall kontraktsparter som kan levere det tjenestevolumet de etterspør på de vilkår som avtales. For myndighetene gir det bedre muligheter for tilsyn og kontroll.

En plikt for løyvehaverne til å være tilknyttet en sentral, som har en rekke oppgaver knyttet til innsamling og formidling av informasjon, utvikling av rutiner for å sikre kunnskap og holdninger til krav, og forventninger og kontroll med at dette skjer, vil bidra til bedre regeletterlevelse i næringen. Det vil bidra til at den offentlige kontrollen kan målrettes mot der problemene er, og således bidra til at ikke lønnsomheten til dem som opererer lovlig undergraves av operatører som kutter kostnader ved å bryte de reglene som gjelder.

Sentraltilknytning er et egnet virkemiddel for å sikre det høye nivået myndighetene ønsker, og utvalget kan ikke se andre, mindre inngripende tiltak, som kan fremme dette nivået like godt. Å stille strengere krav til den som kan få løyve eller kjøreseddel ville utelukke mange fra yrket. Det ville derfor ikke være mindre inngripende, og vil dessuten være kontraproduktivt i en situasjon med mangel på yrkessjåfører generelt. Mer offentlig kontroll og eventuelt høyere sanksjoner og straff for overtredelser vil neppe gi bedre resultater. Rene rapporteringssentraler koblet med krav om kontrollutrustning vil kunne være effektivt for å bekjempe svart økonomi, men vil ikke bidra til realisering av de andre hensynene som ligger til grunn for sentraltilknytningsplikten. Utvalget mener på denne bakgrunn at sentraltilknytningsplikten er godt begrunnet, også innenfor EØS-avtalens regler.

Drosjesentralens primære funksjon har i utgangspunktet vært å formidle drosjeturer ved å fungere som samlet kontaktpunkt mellom drosjeløyvehavere og kunder. Tidligere var kundene avhengig av å ha et felles telefonnummer å ringe for å bestille drosje.

Sentralene har også hatt en sentral rolle i å ivareta drosjetilbudet; både som kontraktspart for offentlige myndigheter og som adressat for pålegg fra løyvemyndighetene knyttet til driveplikt.

Videre har sentralene fungert som kontaktpunkt mellom løyvehavere og løyvemyndighetene. Løyvemyndighetene har, gjennom godkjenning av sentralens vedtekter og fastsettelse av lokale forskrifter, også pålagt sentralene plikter knyttet til informasjonsinnsamling og kontroll med løyvehaverne.

Skal lovgiver pålegge sentralene å ivareta bestemte funksjoner må det være fordi sentralen kan bidra til en merverdi med hensyn til å oppnå målene bak drosjereguleringen ut over det å stille kvalifikasjonskrav og adferdskrav til løyvehavere og sjåfører og oppfølgning av disse gjennom offentlig kontroll. Utvalget har særlig vurdert om formidling skal være en plikt, eller en beskyttet rett, for drosjesentralene. Formidling av drosjeturer har vært en kjerneoppgave for drosjesentraler tradisjonelt sett. Utvalget mener likevel at det vil være uheldig å gi sentralene monopol på formidling av drosjetjenester eller pålegge plikt til å formidle drosjetjenester. Dette vil kunne hindre utvikling av nye forretningsmodeller i drosjemarkedet og bidra til innelåsning av løyvehavere til en bestemt sentral med mindre man åpner for at en drosjeløyvehaver skal være tilknyttet flere sentraler. Utvalget kan heller ikke se at å pålegge sentralene plikt til å formidle drosjetjenester vil bidra til å nå målene med reguleringen.

Utvalget kan ikke se at det er avgjørende for å sikre de hensynene som sentraltilknytningsplikten skal fremme at formidling defineres som en sentraloppgave. Det er ikke nødvendig for forbrukervern og personsikkerhet at kundene bestiller drosjeturer via en sentral som har som oppgave å sikre disse hensynene. Utvalget mener heller ikke det er avgjørende for å ivareta hvit økonomi hvorvidt formidlingen skjer via sentral eller direkte til løyvehaver, så lenge all informasjon om turene automatisk registreres i kontrollutrustningene.

Utvalget har vurdert om det skal være lov å være tilknyttet flere sentraler eller om man i loven skal begrense denne retten til å bare være tilknyttet en sentral. Utvalget konkluderte i delutredning I med at en løyvehaver skulle kunne være tilknyttet flere sentraler. Spørsmålet er om en slik løsning er hensiktsmessig når utvalget har lagt til grunn at det vil være mulig for en løyvehaver å være tilknyttet flere formidlere. Utvalget mener at det er i formidlingsdelen av markedet at det er størst potensiale for å utvikle nye forretningsmodeller. Det at én sentral må være ansvarlig for at løyvehaver oppfyller sine plikter, vil ikke medføre en stor byrde for løyvehaverne så lenge løyvehaveren har mulighet til å knytte til seg flere formidlere. Utvalget legger til grunn at det vil være et marked for å ha sentraler som tillater at løyvehaver knytter seg til flere formidlere. Forslaget til utvalget innebærer med andre ord at en løyvehaver må være tilknyttet kun en sentral, men at den samme løyvehaveren kan være tilknyttet flere formidlere.

Dissens

Utvalgets medlem, Widme, er ikke enig i forslaget om plikt til sentraltilknytning.

Fylkesvise løyvedistrikt

Også i delutredning I, jf. kapittel 10.6.5, vurderte utvalget om det var nødvendig å innføre fylkesvise løyvedistrikt. Flertallet viste til at en begrensning av drosjeløyvene til bare å gjelde innenfor et løyvedistrikt ville kunne påvirke både muligheten til å gi et godt drosjetilbud og hindre effektiv ressursbruk.

Utvalgets flertall mener fortsatt at det ikke er hensiktsmessig å innføre fylkesvise løyvedistrikt. Hensikten med å innføre løyvedistrikt er å gi en lavere geografisk inndeling av markedet enn hele landet. Flertallet mener at det må foreligge gode hensyn dersom man skal avgrense et marked geografisk. Ingen av de tiltakene som utvalget foreslår når det gjelder å sikre drosjetilbud i distriktene tilsier at det er nødvendig å inndele i lokale løyvedistrikt for å oppnå ønsket effekt. Flertallet i utvalget kan heller ikke se at inndeling i løyvedistrikt er nødvendig for å oppnå hensynene bak de øvrige tiltakene.

Et mindretall, Helle, Solheim, Trevland og Sivertsen, mener at fylkesvise løyvedistrikt vil gi fylkeskommunen grunnlag for å vurdere om drosjetilbudet er godt nok, herunder for passasjerer som trenger universelt utformede drosjer og eventuelt iverksette tiltak. For eksempel gjennom tildeling av enerett eller pålegg til sentralene om å anskaffe flere drosjer til å betjene rullestolbrukere. Fylkesvise løyvedistrikter vil også gi et langt bedre grunnlag for å skaffe løyvemyndigheten og andre offentlige etater som fører kontroll med drosjenæringen den nødvendige oversikten for å gjennomføre tilsyn og kontroll.