9 Kontroll og tilsyn

9.1 Oversikt over offentlige myndigheter med en rolle inn mot drosjenæringen

Det juridiske rammeverket drosjenæringen skal forholde seg til er fragmentert og til dels krevende å ha oversikt over. Næringen er underlagt regler som fremgår av mange ulike lover og forskrifter. Løyvehaverne/aktørene i næringen skal overholde regelverk knyttet til blant annet yrkestransport, skatt og avgift og regelverk knyttet til prisfastsetting, maksimalpris og taksameter. Videre vil løyvehaverne ofte være arbeidsgivere og må ha kunnskap om blant annet arbeidsmiljøloven og ferieloven mv. I det følgende vil pliktene som følger av disse reglene omtales som primærpliktene som relevante aktører i næringen er underlagt.

For å følge opp og drive kontroll av de ulike regelverkene er mange offentlige aktører involvert, se figur 9.1.

Forstørr bilde

Kilde: Samferdselsdepartementet

Samferdselsdepartementet har det overordnede ansvaret for reguleringen av drosjenæringen og ansvaret for yrkestransportregelverket. Fylkeskommunen er løyvemyndighet og har det administrative ansvaret for løyveordningen, som utstedelse og tilbakekall av løyve. Statens vegvesen og politiet fører kontroll med overholdelse av yrkestransportregelverket, og har myndighet til å drive kontroll langs vei. Justervesenet godkjenner og fører tilsyn med taksameter, og håndhever forskrift om krav til taksameter. Skatteetaten følger opp bokføringsregelverket og skatteforvaltningsloven mv. Konkurransetilsynet håndhever konkurranseloven og forskrift om takstberegning og maksimalpriser for løyvepliktig drosjetransport med motorvogn. Forbrukertilsynet fører kontroll med at løyvehaverne oppfyller sine plikter etter prisopplysningsforskriften. Arbeidstilsynet fører tilsyn med at bestemmelsene i arbeidsmiljøloven og tilhørende forskrifter blir overholdt.

Drosjenæringen blir gjerne omtalt som en risikonæring når det gjelder overholdelse av lover og regler. Etter utvalgets vurdering skyldes dette i utgangspunktet ikke manglende krav og pålegg på næringen. Utvalget mener manglende overholdelse av eller kunnskap om regelverket fra aktørenes side kombinert med manglende prioritering av tilsyn og kontroll fra offentlige myndigheter bidrar til å opprettholde drosjenæringen som en risikonæring. Utvalget erfarer at de ulike tilsynsmyndighetene i liten grad prioriterer å drive jevnlig kontroll av drosjenæringen.

I utvalgets delutredning I ble det foreslått å gi sentralene en betydelig kontrollfunksjon i forslag til ny § 9 d. Forslaget om å legge plikter på drosjesentralen til å sikre at drosjeløyvehavere følger regelverket ble imidlertid ikke fulgt opp av departementet i proposisjonen til Stortinget. Det kommer frem i Prop. 39 L (2023–2024) s. 54 at:

«Departementet ser at forslaget kan gi sentralene en kontrollfunksjon overfor egne løyvehavere, som vil innebære en form for internkontrollsystem i drosjenæringen. Et slikt system kan muligens være hensiktsmessig for å ivareta flere av de overordnede hensynene som ligger til grunn for drosjereguleringen, som forbrukervern og gode arbeidsforhold. Ettersom det er svært mange aktører i drosjenæringen kan det være formålstjenlig å legge en oppfølgingsplikt på sentralene, basert på tilknytnings- og rapporteringsplikt for løyvehaverne. Med et system med internkontroll kan myndighetenes kontroll eventuelt utformes som en systemkontroll med sentralenes tilsyn.

Departementet kan imidlertid ikke se at utvalget i tilstrekkelig grad har beskrevet hvordan et slikt system skal fungere, og hvordan myndighetene skal følge opp systemet eller hvordan sentralen skal oppfylle pliktene sine etter forslaget.»

9.2 Kontroll etter yrkestransportloven

Politiet og Statens vegvesen er kontrollmyndighet etter yrkestransportregelverket, jf. yrkestransportloven § 38. Departementet kan også delegere slik kontrollmyndighet til annen offentlig tjenestemann. Kontrollmyndighetene kan føre kontroll både langs vei og ved foretakets forretningssted, og kan bruke elektroniske kontrollverktøy. Elektroniske kontrollverktøy er et nyttig hjelpemiddel for å effektivisere og målrette kontroller.

Etter yrkestransportloven § 40 kan kontrollmyndighetene, for så lang tid som nødvendig, forby bruken av kjøretøy som blir benyttet til transport av personer eller gods uten påbudt løyve eller annen godkjenning etter loven. Videre kan kontrollmyndighetene ta kjøretøyet i forvaring.

Yrkestransportloven § 40 a gir hjemmel for at politiet og Statens vegvesen kan ilegge overtredelsesgebyr for brudd på visse bestemmelser av yrkestransportregelverket fastsatt ved forskrift. Ny forskrift om gebyr for overtredelser av yrkestransportregelverket (FOR-2024-02-02-194) er fastsatt av Samferdselsdepartementet, og trådte i kraft 1. mars 2024. Forskriften regulerer overtredelsesgebyr for blant annet manglende medbringelse av løyvedokument.

Yrkestransportloven § 41 inneholder bestemmelser om straff. Dersom noen med vilje eller uaktsomhet bryter loven, forskrifter eller vilkår som er fastsatt med hjemmel i loven, blir vedkommende straffet med bot. Forsøk på slike brudd er også straffbart.

Førere av drosje, og turvogn og rutevogn, i løyvepliktig transport i løyvepliktig transport, må ha kjøreseddel, jf. yrkestransportloven kapittel 7A. Det er i dag politiet som utsteder kjøreseddel. Både politiet og Statens vegvesen har myndighet til å føre kontroll med kjøreseddelen. I delutredning I kapittel 4.4. går utvalget nærmere inn på vilkårene for å få kjøreseddel.

Det har vært en jevn økning i kontroller av drosje fra omreguleringen i november 2020 til og med 2023. Utvalget viser til kontrolltall fra Statens vegvesen fra 2021–2023, gjengitt i figur 9.2. I 2021 var det 449 kontrollerte drosjer, mens det i 2023 ble foretatt kontroll med 1 038 drosjer. For 589 av de kontrollerte i 2023 ble det registrert en skriftlig mangel/rapport. Videre fikk 89 av de kontrollerte bruksforbud og 16 ble anmeldt.

Forstørr bilde

Kilde: Statens vegvesen

Utvalget har ikke oversikt over antall kontroller foretatt av politiet eller om anmeldelsene fra Statens vegvesen har medført straffereaksjoner.

Utvalget har merket seg at Samferdselsdepartementets formuleringer i tildelingsbrevene til Statens vegvesen har endret seg fra 2021 og frem til i dag. I 2021 gikk det klart frem av tildelingsbrevet at kontroll med drosjenæringen skulle prioriteres:

«Ny drosjeregulering trådte i kraft 1. november 2020. Det er derfor viktig at også kontroll med drosjenæringen prioriteres, herunder at aktørene har nødvendige tillatelser og at kravene for drosjevirksomhet for øvrig er oppfylt.»

I tildelingsbrevene for årene 2022, 2023 og 2024 er formuleringen knyttet til kontroll av drosjenæringen følgende:

«Kontroll med drosjenæringen, herunder at aktørene har nødvendige tillatelser og at kravene for drosjevirksomhet for øvrig er oppfylt, er en viktig oppgave som skal videreføres, utvikles og inngå i Statens vegvesens ordinære kontrollvirksomhet. Det tverretatlige kontrollsamarbeidet på veitransportområdet skal videreføres og videreutvikles.»

Utvalget vil peke på at ovennevnte formulering i tildelingsbrevene til Statens vegvesen er noe justert i årene 2022 og 2023, men viser at kontrollen med drosjenæringen skal videreføres og utvikles i Statens vegvesen sin oppfølging av næringen. Dette er også i overensstemmelse med kontrolltallene utvalget har mottatt fra Statens vegvesen, jf. figur 9.2.

Arbeidstilsynet har kun hatt begrenset tilsynsaktivitet innenfor drosjenæringen i det forebyggende sporet.

Oppsummert, og basert på presentasjoner fra bl.a. politiet, har utvalget et generelt inntrykk av at kontrollen med drosjenæringen ikke har høyest prioritert hos de andre kontrolletatene.

9.3 Internkontrollsystem

9.3.1 Innledning

I utvalgets mandat knyttet til kontroll fremgår det at utvalget skal:

«Vurdere hjemlene for kontroll med næringen, samordningen mellom de ulike kontrollmyndighetene, og ressursbehov for nødvendig kontroll og tilsyn. Utvalget skal foreslå eventuelle nødvendige tiltak»

Det fremgår av delutredning I at utvalget vil komme tilbake til vurderingen av kontroll og tilsyn med næringen i delutredning II.

Det er velkjent at drosjenæringen er en næring der det er store utfordringer knyttet til svart økonomi og utnyttelse av arbeidstakerne. Dette er dokumentert både gjennom flere store straffesaker, gjennom tilsyn foretatt av myndighetene og gjennom uavhengig forskning. Samtidig er de enkelte utøverne mange og små. Dette gjør det utfordrende både for myndighetene og for utøverne selv med omfattende dokumentasjons- og rapporteringsplikter.

Både erfaringene med useriøse aktører i næringen og innspillene utvalget har fått presentert om den offentlige kontrollen, etterlater et inntrykk hos utvalget, av at den offentlige kontrollen slik den utøves i dag ikke gir god nok effekt.

Utvalget mener at sentralene og sentraltilknytningsplikten bør ses i sammenheng med det samlede systemet for tilsyn og kontroll med løyvehaverne. Dette gir mulighet for å tenke nytt om hvordan man kan legge til rette for at aktørene i næringen etterlever offentlige regler og krav i de forskjellige lovene som kommer til anvendelse. Innføring av en plikt til å være tilknyttet en drosjesentral innebærer en mulighet for slik nytenkning, ved å definere sentralens plikt til å sikre at løyvehaverne følger regelverket som en internkontrollplikt. Som vist til ovenfor er kontrollen med næringen kompleks i den forstand at både regelverk og tilsyn med næringen er fordelt på mange ulike lover og forskrifter med tilhørende ulike tilsynsmyndigheter. At regelverket er fragmentert krever at kontrollmyndighetene må bruke ressurser på å ha oversikt over ulike regelverk og samordne kontroll og tilsyn, for å sikre at oppfølgingen er effektiv. Den offentlige kontrollen med drosjenæringen er imidlertid krevende av flere grunner. Drosjenæringen er en mobil næring med mange små aktører uten et fast tilholdssted. Når ulike tilsynsmyndigheter gjennomfører koordinerte kontroller langs vei fanges dette også raskt opp av aktørene, slik at det er krevende å få gjennomført gode kontroller av næringen.

Med innføringen av en sentraltilknytningsplikt for løyvehaverne har man nå muligheten til å bygge overholdelse av regelverk inn i utførelsen av selve jobben ved at det utvikles et internkontrollsystem som både sentraler og tilknyttede løyvehavere er underlagt. Utvalget oppfatter departementets uttalelser i Prop. 39 L (2023–2024), knyttet til forslaget om å legge en kontrollfunksjon på sentralene, som at departementet er positiv til å videreutvikle utvalgets forslag til § 9 d. Departementet viser til at forslaget til § 9 d, i delutredning I ville kunne gitt sentralene en kontrollfunksjon overfor egne løyvehavere, som ville innebære en form for internkontrollsystem i drosjenæringen.

I det følgende presenteres derfor et forslag hvor sentralen inngår i et tilsynssystem basert på internkontroll. Gjennom å bruke en tilsynsmetodikk som er innført på mange områder, kan sentralene bidra til bedre etterlevelse av lover og offentlige krav i drosjenæringen. Erfaringene fra tilsyn på andre områder viser at dette kan oppnås uavhengig av om den som er pålagt internkontrollansvar selv er ansvarlig for den virksomheten som kontrolleres eller ikke.

9.3.2 Hva er internkontroll

Internkontroll er en tilsynsmetodikk som de siste årene er kommet inn på stadig flere områder. Internkontrollen skal sikre at avvik og risiko for avvik avdekkes, og at avvik og risiko for avvik som er avdekket, følges opp.

Internkontrollen skal dokumenteres i den formen og i det omfanget som er nødvendig. Dokumentasjonskravet gjelder de ulike delene av internkontrollen, som systemer, rutiner, instrukser og liknende, samt gjennomføring av konkrete kontroller og aktiviteter. Hva som er nødvendig må vurderes ut fra målet med internkontrollen, som er å sikre regeletterlevelse. Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Dette krever mer av formaliserte rutiner og instrukser i en stor og uoversiktlig virksomhet enn i en liten virksomhet.

I dag er det hjemlet et krav om internkontroll i forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften). Internkontrollforskriften gjelder for virksomheter som omfattes av blant annet arbeidsmiljøloven og innebærer et obligatorisk, straffesanksjonert ansvar. Internkontrollforskriften er en felles forskrift fra Arbeids- og sosialdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Forskriften er knyttet opp mot flere lover og forskrifter, og forvaltes av flere myndigheter. Internkontroll er også hjemlet i kommuneloven og utgjør et viktig grunnlag for den statlige kontrollen med kommunene.

Internkontroll defineres i internkontrollforskriften § 3 som «systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen». I alle tilfelle er det således tale om et systemansvar, som innebærer en forpliktelse til å fastsette mål for virksomheten, til å gi de nødvendige instrukser og ressurser for å sikre deres implementering og til å føre tilsyn med at det implementerte styringssystemet er hensiktsmessig og velfungerende. Systemansvaret innebærer ikke uten videre et faglig ansvar for kartlegging av de regler som gjelder, fastleggelsen av delmål, utarbeidelse av løsninger og iverksettelse av tiltak. Dette er tvert imot oppgaver som skal utføres i linjen i organisasjonen i samarbeid med de ansatte på de relevante nivåer.

I de senere årene er det i stigende grad blitt fokusert på kvalitet, sikkerhet og miljø som en ledelsesoppgave. Internkontrollforskriften § 4 pålegger «den som er ansvarlig for virksomheten» å «sørge for at det innføres og utøves internkontroll i virksomheten». Plikten som påhviler ledelsen etter denne forskriften er med andre ord en plikt til å sørge for at det innføres og utøves et system for oppfyllelsen av kravene i helse-, miljø- og sikkerhetslovgivningen. Slike tiltak finnes i mer eller mindre systematisk og omfattende form hos alle som er underlagt offentlige krav, uavhengig av hva de offentlige krav går ut på. At man stiller rettslige krav også til disse tiltakene, er resultat av en erkjennelse av at måten en person går frem på for å oppfylle lover og forskrifter, har betydning for i hvilken grad lover og forskrifter blir etterlevet.

9.3.3 Internkontroll og offentlig tilsyn

Offentlig tilsyn basert på internkontroll innebærer at lovverket stiller krav om at den som er underlagt tilsyn selv utvikler rutiner for å sikre og kontrollere at den aktivitet som utføres, er i overensstemmelse med de offentlige kravene.

Et hovedpoeng med en tilsynsform som bygger på internkontroll, er å sikre at bedriftene ivaretar de offentlige kravene på en forsvarlig måte. Dette oppnås ved for det første å stille krav om system og klarhet i måten virksomhetene er organisert på. Videre må det systemet som etableres i virksomhetene sikre at det er samsvar mellom de oppgavene som er tillagt ulike funksjoner i virksomheten, og de ressursene som står til rådighet for disse funksjonene. Det er særlig viktig at de med lederansvar har klart definerte oppgaver, og tilstrekkelig myndighet til å løse disse. Endelig må de ansatte på alle nivåer sikres medinnflytelse både på innføring og praktisering av virksomhetens internkontrollsystem.

Det fremste og overordnede målene for å legge opp til en tilsynsstrategi som innbefatter krav om internkontroll er å bedre etterlevelsen av kravene i lovgivningen. Internkontroll oppfattes som et virkemiddel som skal bidra til dette målet. Krav til bedriftenes internkontroll innebærer at bedriftene selv må presisere lovgivningens krav og fastlegge rutiner og prosedyrer som sikrer at kravene blir oppfylt som ledd i virksomheten. I den grad dette fungerer tilfredsstillende får man bygget etterlevelsen etter lovgivningen inn under utførelsen av arbeidet, snarere enn i kontrollen med hvordan det er utført. Rettslig sett kan man si at det skjer en forskyvning av oppmerksomhet gjennom krav om internkontroll; fra en oppmerksomhet på overtredelse til en oppmerksomhet på den primære etterlevelse. Bedriftene blir rettslig ansvarlig ikke bare for brudd, men også for måten de sikrer seg mot at brudd skal forekomme på. Ved å stille krav til interne kontrollrutiner håper man også på at den samlede samfunnsmessige kontrollen med at lovgivningen blir etterlevet øker, sammenlignet med en situasjon der hovedansvaret for kontroll med etterlevelsen av lovgivningen ligger på det offentlige. Innføring og bruk av internkontroll som tilsynsmetodikk på stadig flere områder tyder på at erfaringene med dette er gode.

Tilsyn som bygger på internkontroll, stiller også krav til det offentlige tilsyn. Overfor bedrifter som ikke tidsnok etablerer tilfredsstillende systemer og rutiner, vil det være plass for assistanse fra det offentlige tilsynsorganet, og også eventuelt for et tradisjonelt tilsyn med direkte inspeksjoner. Det offentlige tilsynet med bedriftenes internkontroll, vil i første rekke ta form av systemrevisjon, dvs. tilsyn for å fastslå at internkontrollen er etablert i virksomhetene, og at den følges og vedlikeholdes i henhold til de offentlige kravene. Det er også viktig å føre tilsyn med at systemet produserer de resultater som er påkrevd, dvs. at de bidrar til at lovens krav blir oppfylt.

Kravene om internkontroll innebærer at myndighetene har et videre register å spille på i oppfølgning og håndhevelse av lovgivningen. Direkte og umiddelbart fører krav om internkontroll til at det, i sum, blir flere plikter å føre tilsyn med. Krav om internkontroll vil imidlertid gi det tilsynsorganet som har ansvar for tilsynet med internkontrollen, adgang til å gå inn og vurdere om virksomhetens organisasjon og planlegging er hensiktsmessig sett opp mot de utfordringer virksomheten står ovenfor. Dette betyr ikke at tilsynsorganet får adgang til å gå inn og kreve en bestemt organisatorisk oppbygging eller bestemte endringer i virksomheten. Det innebærer imidlertid at tilsynsorganet kan kreve at virksomheten redegjør for den strategien som er lagt opp. På dette grunnlag kan tilsynsorganet vurdere i hvilken grad de ulike offentlige kravene er oppfattet og ivaretatt gjennom planer, rutiner og oppgavefordeling i virksomheten, eller med andre ord foreta en revisjon av virksomhetens internkontroll.

9.3.4 Forholdet mellom virksomhetens internkontroll og det offentlige tilsynet

Et spørsmål i tilknytning til internkontroll er i hvilken grad de konkrete inspeksjonene av forholdene i virksomheten skal overlates til virksomhetens interne kontroll. Sagt med andre ord – i hvilken grad skal det offentlige kontrollere, og i hvilken grad skal den «kontrollerte kontrollere seg selv»? Det er et helt klart element i internkontrollen at det internt i virksomheten blir ført kontroll med at de rutiner og prosedyrer som er fastlagt faktisk blir fulgt. Dette er viktig både for å konstatere om de rutiner som er etablert er gode og realistiske, og for å konstatere at virksomheten overholder lover og forskrifter. De rapporter og dokumenter som blir utarbeidet som ledd i den interne kontrollen vil være et viktig materiale for tilsynsorganet både ved revisjon av internkontrollsystemet og ved en kontroll med at lover og forskrifter ellers er fulgt.

Det er imidlertid normalt ikke noe krav om at tilsynsorganet utelukkende skal basere seg på resultatene av virksomhetens internkontroll. Rent faktiske inspeksjoner vil være viktige i flere sammenhenger. For det første er dette nødvendig for å teste påliteligheten av virksomhetens system og dokumentasjon. For det andre vil det fortsatt være slik at mange virksomheter ikke vil ha de forutsetninger som er nødvendige for å vurdere alle faktorer, for eksempel ved arbeidsmiljøet. I slike tilfeller vil den ekspertisen som det offentlige tilsynsorganet sitter inne med være nødvendig for i det hele tatt å konstatere om arbeidsmiljøet er tilfredsstillende.

Endelig er faktiske inspeksjoner nødvendig for å holde tilsynsorganet à jour med tilstanden og utviklingen av problemene i virksomhetene. Tilsynsorganet kan selv i det konkrete tilfelle vurdere hva som skal foretas av inspeksjoner, og i hvilken grad det skal basere seg på de inspeksjonene som foretas av bedriften selv som ledd i det interne tilsynet. Utfallet av en slik vurdering vil avhenge av en rekke faktorer. Man vil måtte basere denne på hvor god virksomhetens internkontroll er, hvilke ressurser virksomheten rår over til å håndtere de problemer den står ovenfor, oppfatningen til arbeidstakerne i virksomheten osv.

9.3.5 Nærmere om internkontroll i virksomhetene

God kontroll er en viktig del av styringen og egenkontrollen for enhver virksomhet. Dette forutsetter at den som er underlagt tilsyn utarbeider rutiner av forskjellig art.

For det første må de innholdsmessige kravene som er gitt i lover og forskrifter ofte presiseres i form av arbeidsinstrukser og standarder for beregninger mv., som er tilpasset den virksomhet som utøves. Videre må det utvikles rutiner for vedlikehold for å sikre at nivået opprettholdes. Det må også utvikles rutiner for målinger, prøver og så videre for å sikre en effektiv kontroll med at kravene er oppfylt. Regelmessig vil det være nødvendig å fastsette krav til kvalifikasjonene til dem som skal utføre de ulike arbeidsoppgavene. Det vil også være nødvendig med rutiner av administrativ art for å fastsette det interne ansvaret for utvikling av de ulike rutinene, for utførelse av de ulike arbeidsoppgavene og for å sikre en så uavhengig kontroll som mulig med at disse utføres tilfredsstillende. Rutinene, og de aktivitetene som blir utført i samsvar med disse må kunne dokumenteres for offentlige myndigheter. Dette er et sentralt poeng for bruk av internkontroll som virkemiddel i et offentlig tilsyn. På dette grunnlag vil tilsynsorganet kunne føre tilsyn med om internkontrollen er tilfredsstillende på den måte at den faktisk kan bidra til å sikre etterlevelse etter de offentlige kravene for eksempel, til arbeidsmiljøet, sikkerheten eller det ytre miljø.

Det er virksomhetens ledelse som er gjenstand for krav om fastsettelse av internkontroll. Den nærmere angivelse av hvem dette omfatter, varierer i de aktuelle regelverkene. Internkontrollforskriften § 4 knytter plikten til «den som er ansvarlig for virksomheten».

9.4 Utvalgets forslag om innføring av internkontroll

9.4.1 Forslag om innføring av et internkontrollsystem

Utvalget mener at internkontroll er en hensiktsmessig metode som vil bidra til å sikre økt bevissthet om og etterlevelse av relevant regelverk, i drosjevirksomheter. De nærmere bestemmelsene om innholdet av internkontrollplikten bør, som på andre områder, fastsettes av departementet i forskrift. Utvalget legger til grunn at forskriftshjemmelen i yrkestransportloven § 9 g, jf. lovvedtak 46 (2023–2024), gir departementet hjemmel til å gi nærmere forskriftsbestemmelser om internkontroll.

I en næring hvor alle løyvehavere er tilknyttet en sentral, kan internkontrollplikten pålegges sentralen. Sentralen er et hensiktsmessig sted å forankre plikten til å sørge for systematiske tiltak som skal sikre at aktiviteter som koordineres gjennom sentralen planlegges, organiseres, utføres, sikres og vedlikeholdes i samsvar med de kravene som gjelder for drosjevirksomheten. Myndighetenes kontroll kan i lys av dette utformes som en systemkontroll med sentralenes tilsyn.

Utvalget foreslår at arbeidstakere hos sentralen og tilknyttede løyvehavere skal medvirke ved innføring og utøvelse av internkontroll, jf. forslag til forskrift om internkontroll § 2.

Forslaget innebærer videre at det skal drives internkontroll både i løyvehavers virksomhet og i sentralens egen virksomhet, men at det er sentralen som har det overordnede ansvaret for å organisere dette. Internkontrollsystemet erstatter ikke primærpliktene som etter loven ligger på den enkelte løyvehaver, men innfører en systemplikt på sentralen for å sikre at løyvehavere, sjåfører og sentralen selv oppfyller sine forpliktelser. Slik sett blir sentralens stilling parallell til den samordnende arbeidsgiveren der flere virksomheter utøver arbeid på samme arbeidsplass eller der en virksomhet som oppdragsgiver engasjerer oppdragstakere til å utføre virksomhet på virksomhetens eget område eller anlegg, se internkontrollforskriften § 6. Drosjesentralens stilling kan også sammenlignes med et driftsselskap eller holdingselskap som ivaretar samordningsansvaret for virksomhet som drives ved for eksempel kjøpesentre, næringsparker o.l.

Innføring av krav om internkontroll vil ikke representere noe nytt for næringen, da løyvehavere som sysselsetter arbeidstakere allerede har plikt til internkontroll etter internkontrollforskriften. I slike tilfeller vil innføring av internkontrollplikt for sentralen innebære et helt regulært behov for samordning etter interkontrollforskriftens system. Etter internkontrollforskriften er utgangspunktet at den som driver virksomhet knyttet til et fysisk anlegg skal sørge for at alle aktiviteter på området er omfattet av internkontroll, uansett om de som utfører aktiviteten er ansatt i virksomheten eller ikke. Bakgrunnen for dette er at det ofte er likegyldig om de personene som er utsatt for risiko under utførelsen av sitt arbeid står i et ansettelsesforhold til virksomheten eller ikke. Det samme gjelder ved fare for forurensning av ytre miljø, og ellers ved generelle sikkerhets- og vernetiltak som er nødvendig for å hindre farlige eller skadelige situasjoner i å oppstå i tilknytning til egen virksomhet.

Ved at drosjesentralens kontrollfunksjon overfor tilknyttede løyvehavere defineres som et internkontrollansvar blir det ikke snakk om noen duplisering, verken av det ansvaret som ligger på den enkelte løyvehaver eller av tilsynet og kontrollen som føres med virksomhetene.

Forslaget om innføring av internkontroll innebærer at det er sentralen som er ansvarlig for blant annet å kartlegge fare for overtredelse og å iverksette rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelser hos de tilknyttede løyvehaverne og i egen virksomhet. Det er således ingen innvending mot å legge slike plikter på drosjesentralen at det i noen tilfeller vil være sammenfall mellom sentralen og en eller flere løyvehavere. Sentralens systematiske overvåkning og gjennomgang av internkontrollen må dokumenteres og vil være tilgjengelig for offentlig tilsyn og inspeksjon. Instrukser, tillatelser, kompetansebevis, sertifikater o.l. skal inngå i dokumentasjonen, og blant annet karlegging, rutiner og resultatene av en systematisk gjennomgang av internkontrollen må kunne dokumenteres skriftlig. De nærmere kravene om dette foreslås fastsatt i forskrift og veileder.

Internkontrollplikten bør, for det første, omfatte alle krav i lover og forskrifter som er spesifikke for drosjenæringen, det vil si de relevante kravene i yrkestransportloven med forskrifter, taksameterforskriften, maksimalprisforskriften, prisopplysningsforskriften, skatteforvaltningsloven og bokføringsforskriften. De innholdsmessige kravene som er gitt i nevnte lover og forskrifter må presiseres i form av blant annet arbeidsinstrukser mv. som er tilpasset den virksomhet som utøves. Dette omfatter kravene til løyve for drosjevirksomhet og krav til kjøreseddel for sjåfører, krav til godkjent kjøretøy og innretning og bruk av taksameter/kontrollutrustning. Internkontrollen bør også omfatte kravene til sikkerhet for sjåfør og passasjerer, samt passasjerenes rettigheter til opplysning om pris og rett til å klage på turen, samt reglene knyttet til riktig innbetaling av skatter og avgifter. I tillegg bør internkontrollen omfatte rettigheter og plikter etter arbeidsmiljøloven. Her gjelder allerede plikt til internkontroll etter helse, miljø, og sikkerhetsforskriften, slik at sentralens internkontrollplikt vil være et ansvar for samordning og tilsyn med at arbeidsmiljølovens internkontrollplikt blir oppfylt. Etter utvalgets oppfatning bør internkontrollplikten også omfatte passasjerenes rettigheter etter likestillings- og diskrimineringsloven. Dette innebærer blant annet rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne til å få drosje som er tilpasset deres behov.

Når en sentral søker om løyve, mener utvalget sentralen bør gis noe tid etter løyvetildeling til å få på plass et internkontrollsystem. Etter utvalgets vurdering bør derfor sentralene gis en frist på tre måneder til å etablere et internkontrollsystem etter at sentralløyvet er tildelt. Innen utløpet av fristen på tre måneder, må sentralen sende dokumentasjon på internkontrollsystemet til tilsynsmyndigheten. Utvalget mener ikke det er nødvendig at tilsynsmyndigheten formelt sett gir et vedtak om godkjenning av internkontrollsystemet, men tilsynsorganet må reagere og kreve retting dersom det vurderer at et internkontrollsystem ikke er godt nok eller ikke er dokumentert i god nok grad.

Etter utvalgets vurdering innebærer forslaget om å innføre et internkontrollsystem en essensiell del av selve sentraltilknytningsplikten som utvalget foreslo i delutredning I. Da departementet valgte å ikke gå videre med forslaget til ny § 9 d fra delutredning I, medførte det, etter utvalgets vurdering, at en viktig kontrollfunksjon for sentralen ble fjernet. Lovforslaget hadde til hensikt å gi sentralene en plikt til å sikre at tilknyttede løyvehavere følger relevant regelverk, og til løpende å kontrollere dette. Bestemmelsen forutsatte at sentralene hadde et kontrollsystem for å sikre at kravene til løyvehaver vedvarende var oppfylt. Forslaget om å innføre et internkontrollsystem er en videreutvikling av dette forslaget og gir sentralene et systemansvar og ikke en plikt til å sikre at løyvehavere overholder relevant regelverk. Forslaget om å pålegge sentralen plikter knyttet til internkontroll går således ikke like langt som det opprinnelige forslaget når det gjelder sentralens ansvar for tilknyttede løyvehaveres overholdelse av regelverk. Sentralen får med forslaget plikt til å sørge for, og legge til rette for, at løyvehavere har god kjennskap til regelverket de skal overholde, samt for å innføre gode rutiner, planer, dokumentasjonskrav mv., som skal sørge for bevissthet og overholdelse av relevant regelverk.

På denne måten vil krav om internkontroll bidra til at løyvehavere har god oversikt over regelverk de må følge, i tillegg til at overholdelse av og eventuelle avvik av regelverk skal dokumenteres og følges opp. Sentralen skal også sørge for at det arbeides med forbedringspunkter i alle ledd.

Som nevnt tidligere mener utvalget manglende kunnskap om og overholdelse av eksisterende regelverk, er en større utfordring enn manglende regulering. Slik utvalget ser det er det en kombinasjon av et fragmentert og komplekst regelverk, sammen med mange små og til dels uprofesjonelle aktører, som bidrar til manglende regeletterlevelse. Etter utvalgets vurdering vil innføring av en sentraltilknytningsplikt som inkluderer et internkontrollsystem bake overholdelsen inn i selve utførelsen av de ulike oppgavene. Innføringen av internkontrollplikt innebærer derfor, etter utvalgets vurdering, et målrettet tiltak som direkte adresserer en av næringens største utfordringer, nemlig manglende regeletterlevelse. Internkontrollens overordnede mål er nettopp å legge til rette for bedre etterlevelse av kravene i lovgivningen. På denne måten mener utvalget at hensynene bak sentraltilknytningsplikten vil oppfylles i større grad dersom sentralen pålegges en plikt til å innføre et internkontrollsystem.

Utvalget viser videre til at Samferdselsdepartementet i Prop. 39 L (2023–2024) påpekte at det kan stilles spørsmål ved om det er tilstrekkelig distanse mellom løyvehaver og sentral i tilfeller hvor løyvehaver selv er eier av sentralen. Bakgrunnen for at dette ble problematisert er at sentralen blant annet skal sikre rapportering av tredjepartsopplysninger til skattemyndighetene.

Det gjengis fra Prop. 39 L (2023–2024) s. 40:

«[…] At løyvehavere selv kan opprette sentraler skal i utgangspunktet sikre fleksibilitet for aktørene i næringen. Departementet ser at det kan oppstå spørsmål om det vil gi en tilstrekkelig uavhengig rapportering av tredjepartsopplysninger om løyvehaver selv er eier av sentralen. I de fleste tilfeller vil det sannsynligvis være tilstrekkelig distanse mellom løyvehaver og sentral til å sikre pålitelige tredjepartsopplysninger. Departementet ser likevel at det kan være en risiko for at sentralen i noen tilfeller ikke vil være tilstrekkelig uavhengig dersom løyvehaver eier sentralen. Dette kan utgjøre en risiko for om tiltaket blir ansett som egnet etter EØS-rettens lære om tvingende allmenne hensyn. Departementet vil derfor sørge for at det blir gjort en vurdering av behovet for å få på plass mekanismer som skal sikre at sentralen er uavhengig av løyvehaver.»

På denne bakgrunn har utvalget mottatt et justert mandat fra samferdselsminister Nygård hvor statsråden ber om følgende:

«Videre har jeg merket meg at utvalget har lagt opp til at løyvehaver selv kan opprette en drosjesentral. På bakgrunn av at sentralen blir tillagt en kontrollfunksjon for løyvehaverne ber jeg utvalget vurdere om det er behov for å innføre tiltak som sikrer en viss grad av uavhengighet mellom sentral og løyvehaver. Utvalget bør vurdere om sentralen kan ivareta de oppgavene den er tillagt på en tilfredsstillende måte hvis løyvehaver eier sentralen.»

Departementet har uttrykt bekymring knyttet til om tredjepartsrapporteringen blir reell i situasjoner hvor løyvehaver helt eller delvis er eier av sentralen. Internkontrollsystemet, med sine plikter, dokumentasjonskrav og involvering av ansatte hos både løyvehaver og sentral, innebærer at enkeltpersoners muligheter til å «tukle» med systemet er svært begrenset. I tillegg må sentralens systematiske overvåkning og gjennomgang av internkontrollen dokumenteres og vil være tilgjengelig for offentlig tilsyn.

I situasjoner hvor løyvehaver også helt eller delvis er eier av sentralen han er tilknyttet, bør bevissthet rundt det å sikre en tilfredsstillende uavhengig tredjepartsrapportering inngå som et punkt i internkontrollen. Dette kan for eksempel gjøres ved at man i rutinebeskrivelser presiserer hvem som kan utføre bestemte oppgaver knyttet til tredjepartsrapporteringen og hvordan de skal foregå. Dette vil ytterligere bidra til at utfordringer knyttet til manglende uavhengighet fanges opp og adresseres helt konkret i internkontrollen. I tillegg vil tilsynsorganet som en del av tilsynet med sentralens virksomhet føre tilsyn med at uavhengigheten er tilfredsstillende ivaretatt.

På denne bakgrunn er det utvalgets vurdering at innføring av et internkontrollsystem for sentralen vil være en egnet mekanisme for å avhjelpe eventuell manglende uavhengighet mellom løyvehaver og sentral. Det er utvalgets vurdering at det er en viktig side ved sentraltilknytningsplikten at løyvehaver selv kan opprette egen sentral dersom det er ønskelig. Dette tiltaket er med på sikre fleksibilitet for aktørene og sikre at barrierene for å etablere seg i drosjenæringen ikke blir for høye. Etter utvalgets vurdering vil det være et mer inngripende tiltak å nekte løyvehavere å være tilknyttet en sentral de selv eier for å sikre tilstrekkelig uavhengighet.

Utvalget mener på denne bakgrunn at innføringen av et internkontrollsystem er et egnet og nødvendig tiltak som bidrar til å oppfylle formålene med sentraltilknytningsplikten.

9.4.2 Nærmere om gjennomføring av internkontroll

Internkontrollen skal, som nevnt, bidra til at drosjevirksomhet utøves i samsvar med lover og regler. Internkontroll er de aktiviteter, systemer og prosesser som tas i bruk for å planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere virksomheten slik at den samsvarer med krav fastsatt i eller i medhold av lovgivningen. Plikten til å korrigere avvik innebærer at uforsvarlige forhold og andre lovstridige forhold må rettes opp. Gjennom plikten til internkontroll får sentralen et ansvar for å sørge for at uforsvarlige og andre lovstridige forhold rettes opp.

Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig. Hvordan pliktene etter forskriften etterleves, skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig ut ifra virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse. Dokumentasjonen skal til enhver tid være oppdatert og tilgjengelig. Det er opp til den enkelte drosjesentral å avgjøre hvordan internkontrollen skal etableres og dokumenteres. Systemet skal være et effektivt verktøy som skal passe best mulig til den enkelte sentralen. At internkontrollsystemet blant annet skal tilpasses sentralens størrelse innebærer at når en sentral vokser må den ha en bevissthet knyttet til at også internkontrollsystemet må videreutvikles i takt med veksten. Selv om det er et krav om dokumentasjon, er det ikke noe krav om at alt skal nedtegnes skriftlig. Skriftlige prosedyrer må være i aktiv bruk og følges opp. Utvalget forutsetter at det lages veiledning til sentralene om hvilke rutiner mv. som skal være nødvendig å dokumentere skriftlig. Dokumentasjonen må imidlertid være lett tilgjengelig for de løyvehavere og sjåfører som er tilknyttet sentralen.

Eksempler på rutiner som sentralen bør ha som ledd i internkontrollen, og som må kunne dokumenteres skriftlig er:

• oversikt over ansvars- og myndighetsforhold,

• oversikt over tilknyttede løyvehavere, sjåfører og kjøretøy, løyver og tillatelsene knyttet til disse,

• oversikt over arbeidsavtaler mellom løyvehavere og sjåfører,

• rutiner for opplæring, medvirkning og brukererfaringer,

• prosess for håndtering av brudd på lover og forskrifter og avvik,

• avviksrapporter,

• plan for forbedringsarbeid, gjennomføring og resultater,

• beskrivelse av arbeidsoppgaver som utføres sjelden,

• beskrivelse av arbeidsoppgaver med særlig risiko, som for eksempel håndtering av kontantbetalinger og manuell inntasting av praieturer i taksameteret mv.,

• beskrivelse av oppgaver som bør organiseres eller løses på en bestemt måte av hensyn til sikkerhet, likebehandling og samhandling,

• rutiner for å sikre uavhengig tredjepartsrapportering når en eller flere tilknyttede løyvehavere også helt eller delvis er eier av sentralen.

For internkontrollen er det avgjørende at løyvehaverne og sjåførene involveres aktivt. Det samme gjelder for sentralens egne ansatte. Det er disse aktørene som vet hvor problemer og utfordringer oppstår i den daglige driften. De har også ofte de beste forslagene til tiltak som vil føre til forbedring. Utvalget foreslår derfor at det i forslag til § 9 f i yrkestransportloven klart fremgår at internkontrollen skal innføres og utøves i samarbeid med de tilknyttede løyvehaverne, arbeidstakere hos både løyvehaver og sentral og deres representanter. Det er viktig at det legges til rette for og oppmuntres til at løyvehaverne og sjåførene skal gi tilbakemeldinger om svikt og mulige forbedringsområder. Medvirkning kan for eksempel tilrettelegges ved medarbeidersamtaler, møter, forslagskasser, samt gjennom melde- og avviksbehandling og forbedringsarbeid. Det er også viktig at sentralen fanger opp og innhenter erfaringer fra brukerne av drosjetjenester, gjennom å bruke den informasjonen som kommer fra klager og ved å oppfordre passasjerer og brukere til å gi tilbakemeldinger på tjenestene.

I internkontrollen ligger også plikt til å kontrollere at regler og rutiner følges av løyvehavere og sjåfører. Sentralen har ansvaret for jevnlig å gjennomgå avvik og uønskede hendelser. Denne informasjonen skal brukes til å avdekke årsakene til hendelser, fremme læring og for å forebygge at tilsvarende skjer igjen. Virkemidler som sentralen kan benytte i forbindelse med internkontrollen er gjennomgang av rapporter og dokumentasjon fra løyvehavere og sjåfører, stikkprøvekontroller med virksomheten og mer systematiske gjennomganger i form av revisjoner mv. Mottak og oppfølging av klager fra passasjerer og brukere er også del av internkontrollen. Oppdages det brudd på lovgivningen må disse følges opp. Her er det viktig at oppfølgingene ikke begrenser seg til det enkelte avviket. Når avvik og uønskede hendelser er analysert, er det viktig at læringspunktene tas inn i relevante rutiner og prosedyrer. Det må vurderes om eksisterende ordninger og praksis er tilfredsstillende. Det skal vurderes om vedtatte rutiner er i tråd med gjeldende regelverk og krav til forsvarlighet, samt om de er kjent, forstått og blir fulgt i praksis.

9.4.3 Tilsyn/kontroll med sentralens internkontrollsystem

9.4.3.1 Innledning

For at et internkontrollsystem skal fungere tilfredsstillende er det nødvendig å utpeke et tilsynsorgan som skal føre tilsyn med at sentralene utøver sine plikter knyttet til innføring og drift av et internkontrollsystem. I det følgende vil utvalget vurdere hvem som bør være tilsynsmyndighet, hva det skal føres tilsyn med, og hvilke virkemidler tilsynsmyndigheten skal ha.

Utvalget vil presisere at innføring av krav om internkontroll ikke rokker ved øvrige kontrollmyndigheters plikt til å drive kontroll og oppfølgingen av næringen, og utvalget viser til at tilsynet med internkontrollsystemet må holdes adskilt fra tilsynet med sentralens og løyvehavernes overholdelse av primærpliktene. Primærpliktene er alle pliktene sentral og løyvehaver er underlagt og som følges opp at myndighetene omtalt i kapittel 9.1, for eksempel pliktene etter yrkestransportregelverket, taksameterforskriften mv.

Tilsynet med internkontrollen innebærer et systemtilsyn, altså et tilsyn med at sentralen har etablert og følger opp et internkontrollsystem. Det er kun brudd på pliktene knyttet til dette som skal følges opp i tilsynet med internkontrollsystemet. Dersom tilsynet med internkontrollen avdekker avvik fra primærpliktene, kan dette videreformidles til relevant kontrollmyndighet.

Det er videre utvalgets mening at relevante ansvarlige myndigheter bør styrke og samordne kontrollen med næringens primærplikter.

9.4.3.2 Hvem skal føre tilsyn med internkontrollen

Utvalget har vurdert hvem som bør være tilsynsmyndighet for internkontrollen. Etter utvalgets vurdering vil både fylkeskommunen og Statens vegvesen være aktuelle kandidater til å føre slikt tilsyn.

Begge instanser vil kunne utføre oppgavene knyttet til tilsyn av sentralenes plikt til internkontroll. Fylkeskommunene har betydelig kompetanse både som løyvemyndighet og som innkjøper av drosjetjenester, og har en betydelig egeninteresse i en seriøs drosjenæring i eget fylke.

Et motargument mot at fylkeskommunen utpekes til tilsynsmyndighet er at det vil innebære én tilsynsmyndighet i hvert fylke, noe som kan medføre at tilsynet i de ulike fylkene kan bli noe ulikt. Utvalget mener imidlertid dette kan søkes motvirket ved at tilsynsorganene har et samarbeid og dialog rundt tilsynsfunksjonen.

Statens vegvesen har betydelig erfaring og kompetanse som tilsynsmyndighet, men mangler kompetanse om drosjenæringen. Statens vegvesen kan imidlertid i større grad sørge for å samordne tilsynsfunksjonen på landsbasis noe som kan sikre likebehandling. Samferdselsdepartementet har instruksjonsmyndighet over Statens vegvesen som underliggende instans. Dette kan også bidra til å sikre et ensartet tilsyn.

For begge instanser vil funksjonen som tilsynsorgan medføre økt ressursbruk for å bygge opp riktig kompetanse og gjennomføre tilsyn.

På bakgrunn av fylkeskommunens betydelige kompetanse og kjennskap til drosjenæringen og drosjemarkedet ellers, mener utvalget at fylkeskommunen bør utpekes som tilsynsmyndighet for internkontrollen.

Utvalget mener det bør reguleres i yrkestransportloven at fylkeskommunen gis kompetanse som tilsynsmyndighet.

I praksis vil en sentral kunne drive i flere fylker med tilknyttede løyvehavere fra ulike fylker. Dersom fylkeskommunen i det fylket hvor sentralen har løyve skal føre tilsyn, forutsetter utvalget at tilsynsmyndighetene i de 15 fylkene har et samarbeid knyttet til utførelsen av tilsynet. Ut fra praktiske hensyn mener utvalget imidlertid at sentralene kun bør underlegges tilsyn fra tilsynsmyndigheten i det fylket hvor de har sentralløyve. Samarbeidet mellom tilsynsorganer kan gå ut på at tilsynsorganene i de ulike fylkene holder hverandre orientert om aktører som driver i flere fylker, har en dialog rundt ilagte pålegg, hyppighet på tilsynet mv., for å sørge for at tilsynet drives så likt som mulig i hele landet. Videre kan tilsynsmyndighetene samarbeide om utarbeidelse av veiledere for internkontrollsystemet.

Løyvehaverne knyttet til de ulike sentralene kan ha løyve fra et annet fylke enn der sentralen har løyve. Tilsynsmyndigheten vil imidlertid kun måtte forholde seg til selve sentralen som må kunne fremlegge dokumentasjon for internkontrollen hos de tilknyttede løyvehaverne uavhengig av hvor i landet disse driver.

9.4.3.3 Hva skal det føres tilsyn med

Det offentlige tilsynet med virksomhetenes internkontroll vil i første rekke ta form av systemrevisjon, det vil si tilsyn for å fastslå at internkontroll er etablert i virksomhetene, og at det følges opp og vedlikeholdes i henhold til de offentlige kravene. Det er også viktig å føre tilsyn med at systemet produserer de resultater som er nødvendig, det vil si at de bidrar til at lovens krav blir oppfylt.

Offentlig tilsyn basert på internkontroll innebærer at lovverket stiller krav om at den som er underlagt tilsyn selv utvikler rutiner og prosedyrer for å sikre og kontrollere at de aktivitetene som utføres, er i overensstemmelse med de offentlige kravene. Rutinene og aktivitetene som blir utført i samsvar med disse må kunne dokumenteres for tilsynsorganet. Dette innebærer, for det første, at tilsynsorganet skal kontrollere at sentralen har etablert internkontroll i virksomheten. Utvalget viser i denne sammenheng til at sentralen har tre måneders frist etter utstedelse av sentralløyve til å opprette et internkontrollsystem og oversende dokumentasjon på dette til tilsynsmyndigheten, se punkt 9.4.1. Når tilsynsmyndigheten mottar denne dokumentasjonen må tilsynsmyndigheten kontrollere at sentralen har utarbeidet oversikter over hvilke krav som gjelder for henholdsvis drosjevirksomheten og egen virksomhet. Disse kravene bør være presisert i form av arbeidsinstrukser, rutinebeskrivelser mv. I tillegg skal også instrukser, tillatelser, kompetansebevis mv. inngå i dokumentasjonen av internkontrollsystemet. Kravet om oversendelse av dokumentasjon til tilsynsmyndigheten innebærer at internkontrollen langt på vei må dokumenteres skriftlig. Det vil være opp til tilsynsmyndigheten å vurdere om den oversendte dokumentasjonen er tilfredsstillende eller om sentralen skal pålegges en mer omfattende skriftlig dokumentasjon av sitt internkontrollsystem. Hvor omfattende kravet om skriftlighet er vil avhenge av sentralens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold.

Videre må blant annet sentralens kartlegging, rutiner og resultatene av en systematisk gjennomgang av internkontrollen kunne dokumenteres overfor tilsynsmyndigheten når tilsynsmyndigheten ber om det.

Tilsynsorganet skal kunne gi veiledning til sentraler som ikke har etablert tilfredsstillende internkontrollsystemer. Tilsynsorganet må vurdere om rutinene som er etablert hos sentralene og løyvehaverne er egnet til å nå det overordnede formålet med internkontrollen, som er overholdelse av lover og regler som gjelder for virksomhetene. Dette betyr ikke at tilsynsorganet får adgang til å gå inn og kreve en bestemt organisatorisk oppbygging eller bestemte endringer i virksomheten. Det innebærer at tilsynsorganet kan kreve at virksomheten redegjør for den strategien som er lagt opp. På dette grunnlag kan tilsynsorganet vurdere i hvilken grad de ulike offentlige kravene er oppfattet og ivaretatt gjennom planer, rutiner og oppgavefordeling i virksomheten, eller med andre ord foreta en revisjon av virksomhetens internkontroll.

En del av internkontrollen omhandler forbedringsarbeid og en plikt til å korrigere uforsvarlige forhold, andre lovstridige forhold og avvik. Tilsynsorganet må vurdere om sentralene gjør dette på en forsvarlig måte. Selv om det er sentralen som skal avgjøre hvordan internkontrollen skal etableres og dokumenteres, vil tilsynsorganet kunne komme til at sentralens system ikke er tilfredsstillende og pålegge retting. Tilsynsorganets virkemidler/sanksjoner omtales nedenfor. Tilsynsorganet skal imidlertid ikke bestemme hvordan sentralens internkontrollsystem skal utformes, men kan slå fast at et system er eller ikke er tilfredsstillende.

Utvalget presiserer at tilsynsorganet kun skal føre tilsyn med selve internkontrollsystemet, mens primærpliktene som ligger på løyvehaver og sentral følges opp av relevante offentlige myndigheter.

9.4.3.4 Hvilke virkemidler/sanksjoner skal tilsynsmyndigheten ha?

Det er en viktig del av et internkontrollsystem å ha en fungerende og aktiv tilsynsmyndighet som både fører tilsyn med og gir veiledning om gjennomføring og etterlevelse av pliktene knyttet til internkontroll.

Internkontroll vil på samme måte som de nye pliktene til sentralene i yrkestransportloven §§ 9 c og 9 d, jf. lovvedtak 46 (2023–2024), innebære en plikt på sentralen (§§ 9 d og 9 e etter omnummerering). Dersom sentralen ikke oppfyller pliktene sine etter §§ 9 c og 9 d, vil løyvemyndigheten kunne kreve retting etter yrkestransportloven § 9 f (§ 9 h etter omnummerering) og etter hvert tilbakekall av sentralløyvet dersom sentralen ikke etterlever et rettingspålegg, jf. yrkestransportloven § 29.

Utvalget foreslår at fylkeskommunen skal være tilsynsorgan og har vurdert hvilken myndighet tilsynsorganet skal ha og hvilke sanksjoner det ev. skal kunne ilegge.

Det er flere sanksjoner som i teorien vil kunne være hensiktsmessig for tilsynsorganet å benytte. Utvalget har blant annet vurdert om tilsynsorganet skal kunne ilegge overtredelsesgebyr, men vurderer det som mindre egnet enn for eksempel et pålegg om retting. Overtredelsesgebyret er en form for bot som ilegges av forvaltningen som en såkalt administrativ sanksjon. For å ilegge overtredelsesgebyr forutsettes overtredelsen blant annet å være konkret og enkel konstaterbar, og skyldkravet for personer er forsett eller uaktsomhet. Overtredelsesgebyr regnes som straff etter Den Europeiske Menneskerettskonvensjonen. Utvalget mener blant annet på denne bakgrunn at en mer hensiktsmessig sanksjon for brudd på pliktene vil være å kunne gi pålegg om retting. En hjemmel for fylkeskommunene til å kreve retting/gi pålegg om retting vil også passe inn i systemet fra delutredning I og vil være et egnet virkemiddel for tilsynsorganet.

Dersom sentralen ikke etterlever rettingspålegget fra tilsynsmyndigheten bør løyvemyndigheten kalle tilbake sentralløyvet etter yrkestransportloven § 29. Utvalget mener at tilbakekallshjemmelen i yrkestransportloven § 29 er vid nok til å omfatte et slikt tilbakekall.

9.5 Utvalgets øvrige anbefalinger knyttet til kontroll

9.5.1 Formalisert samarbeid mellom kontrollorganene

Utvalget viser til at drosjenæringen er underlagt mange ulike lover og forskrifter. Som vist til innledningsvis må aktørene i næringen overholde mye ulikt regelverk og har mange kontrollmyndigheter å forholde seg til.

Til tross for utvalgets forslag om innføring av sentraltilknytningsplikt og internkontrollsystem gjenstår det noen utfordringer både knyttet til oppfølgning av regelverket og samordning av kontrollen.

Når det gjelder samordning av kontroll viser utvalget til uttalelser fra de ulike kontrollorganene som har vært invitert til utvalgets møter. Presentasjoner som er holdt for utvalget finnes på Drosjeutvalget sin nettside1. Utvalget legger på bakgrunn av disse ulike uttalelsene til grunn at kontrollen er fragmentert, og at den er ulikt prioritert hos de ulike kontrollorganene. Utvalget erkjenner imidlertid at knappe ressurser innebærer harde prioriteringer av hvilke oppgaver kontrollmyndighetene skal løse, herunder politiets oppgaver knyttet til alvorlig kriminalitet.

Utvalget anbefaler på denne bakgrunn å se på løsninger der én kontrolletat kan ta et koordinerende ansvar for å følge opp drosjenæringen og samordne de ulike kontrolletatene. Utvalget mener at en mer systematisk tilnærming til kontroll av drosjenæringen må på plass for å sikre at alle kontrolletatene mer ressurseffektivt kan følge opp på sine områder.

Utvalget viser videre til at det er opprettet et A-krimsamarbeid mellom Arbeidstilsynet, NAV, politiet og Skatteetaten. Dette arbeidet har pågått siden 2017. A-krimarbeidet har i 2022 blant annet tatt for seg kriminalitet i varetransportbransjen. I regi av Oslo politidistrikt deltar Arbeidstilsynet, NAV og Skatteetaten i en tiltaksgruppe for tverretatlig forebygging av kriminalitet i varebilsegmentet i transportbransjen. Gjennom samarbeidet ble det i 2022 utarbeidet en tverretatlig veileder for oppdragsgivere som bestiller transportoppdrag, og for hovedleverandører i varetransportbransjen.

Utvalget viser også til Treparts bransjeprogram. Treparts bransjeprogram er et operativt samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet innenfor særlig utsatte bransjer. Det er i dag bransjeprogram innenfor fire bransjer: renhold, uteliv, transport og bil. Hensikten er å mobilisere arbeidsgivere, arbeidstakere og myndigheter til å sammen dokumentere og ta fatt i felles erkjente utfordringer i utsatte bransjer, for å bidra til gode og lovlige lønns- og arbeidsvilkår. Ledelses- og sekretariatsfunksjonen blir ivaretatt av Arbeidstilsynet. Bransjeprogrammene jobber i stor grad med konkrete tiltak for å gjøre det enklere for virksomheter å følge reglene og for oppdragsgivere og forbrukere å velge seriøse leverandører.

Regjeringens handlingsplan mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet ble lagt fram 1. oktober 2022. Handlingsplanen omtaler tiltak regjeringen vil gjennomføre for å forebygge og bekjempe sosial dumping og kriminalitet i arbeidslivet generelt. Et sentralt tiltak i planen er å styrke samarbeidet mellom offentlige myndigheter. Det tverretatlige a-krimsamarbeidet mellom Arbeidstilsynet, Arbeids- og velferdsetaten, politiet, Skatteetaten og Tolletaten er sentralt i innsatsen med å forebygge og bekjempe arbeidslivskriminalitet.

I tillegg har regjeringen lagt fram Stortingsmeldingen Meld. St. 15 (2023–2024) Felles verdier – felles ansvar. Denne legger grunnlaget for en styrket innsats når det gjelder forebygging og bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Viktige formål med stortingsmeldingen er å bedre myndighetenes måloppnåelse på dette feltet, innskrenke mulighetsrommet for de kriminelle, og å utnytte de samlede ressursene i samfunnet bedre for å sikre en mer effektiv bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Meldingen har en helhetlig tilnærming til bekjempelsen av økonomisk kriminalitet, og fokuserer på tverrgående temaer. Utvalget viser til at prinsippene i meldingen om å innrette regelverk, systemer og håndheving på en måte som gjør at aktørene i større grad avstår fra å begå økonomisk kriminalitet og om bedre utnyttelse av samfunnets samlede ressurser for å bekjempe økonomisk kriminalitet, er viktige bærebjelker også når det skal utarbeides regler og samarbeid om kontroll i drosjenæringen.

Utvalget vise til regjeringens handlingsplan mot sosial dumping i transportsektoren. Handlingsplanen omfatter tiltak som direkte eller indirekte kan bidra til å forbedre arbeidsforholdene i transportbransjen, og bidra til likere konkurransevilkår mellom næringsaktørene. Et tiltak i handlingsplanen er å jobbe langsiktig for å sikre tilstrekkelige ressurser for oppfølging av handlingsplanen og en reell styrking av kontrollinnsatsen (tiltak nr. 21) og videreføre og styrke etablerte samarbeid mellom tilsyns- og kontrolletatene (tiltak nr. 22).

Videre er det vedtatt å utrede en ordning med en tverretatlig operativ ressursgruppe (tiltak nr. 25). Det kommer frem av handlingsplanen at det er ulik faglig kompetanse om transportnæringen i kontrolletatene og at dette kan skyldes at regelverk og myndighet er fragmentert. Det kan derfor være behov for å vurdere en ny innretning i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet og annen kriminalitet innenfor transportnæringen. Regjeringen viser i handlingsplanen til at en bransjespesifikk satsing hvor Statens vegvesen jobber sammen med Arbeidstilsynet, og eventuelle andre etater, om bekjempelsen av sosial dumping som en del av arbeidet med arbeidslivskriminalitet, vil kunne gi resultater. Det må i følge handlingsplanen vurderes nærmere om og hvordan en slik ressursgruppe bør innrettes. Etablering av en slik gruppe kan skje i samarbeid med a-krimsentrene for å bygge videre på dagens operative samarbeid.

Utvalget viser til at det er flere prosesser for bedre regeletterlevelse på mange områder og mener at det også bør tas slike grep innenfor drosjenæringen.

Utvalget ønsker å peke på to mulige løsninger for å styrke regeletterlevelsen og samordningen av kontroll i drosjenæringen.

Den ene løsningen kan være at drosjenæringen innlemmes i bransjeprogrammet for transport. Innenfor bransjeprogrammet vil medlemmene i programmet kunne ta opp aktuelle problemstillinger. Å knytte arbeidsgivere, arbeidstakere og myndigheter til å sammen dokumentere og ta fatt i felles erkjente utfordringer i utsatte bransjer, skal bidra til gode og lovlige lønns- og arbeidsvilkår.

En annen løsning kan være å opprette et formalisert samarbeid mellom ulike kontrolletater. Et slikt arbeid bør ledes av Statens vegvesen som har hovedansvaret for kontroll etter yrkestransportregelverket. En måte å gjøre dette på kan være at drosje inkluderes i operativ ressursgruppe som skal utredes, jf. handlingsplanen for sosial dumping i transportsektoren, tiltak nr. 25. Denne løsningen synes hensiktsmessig da det er behov for å sikre at drosje kontrolleres i et samarbeid mellom flere etater. Utvalget mener at et formalisert samarbeid vil kunne bidra til å få bedre kontroll med drosjenæringen, men at det ikke løser alle utfordringene knyttet til kontroll av denne næringen.

Utvalget vil presisere at selv om ett eller begge disse tiltakene gjennomføres, vil det fremdeles være nødvendig for de enkelte myndighetene å prioritere kontroll av drosjenæringen.

9.5.2 Kjøreseddelregister

Utvalget har vurdert om forvaltningen av kjøreseddelordningen kan gjøres bedre og mer effektiv. Det er i dag ikke et nasjonalt kjøreseddelregister, noe som medfører at oppfølgningen av kjøreseddelsaker er vanskelig. Dersom en sjåfør arbeider i flere politidistrikt og ev. fratas kjøreseddelen i ett distrikt, er det ikke sikkert dette fanges opp av andre politidistrikt fordi det ikke finnes en nasjonal oversikt over alle utstedte kjøresedler.

Allerede i NOU 2013: 9 Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer, som ble fulgt opp i Prop. 61 LS (2014–2015), ble kjøreseddelordningen tatt opp som en oppgave som burde forbedres.

Politiet utsteder i dag kjøreseddel til sjåfører i løyvepliktig persontransport. Politiet har ansvar for å utstede, beslaglegge og tilbakekalle kjøresedler. I NOU 2013: 9 ble det anbefalt at det vurderes om Statens vegvesen kan overta ansvaret for utstedelse og administrasjon av kjøresedler, men slik at politiet fortsatt skal foreta skikkethetsvurderingen og tilbakekalle kjøreseddelen når innehaveren ikke lenger oppfyller kravene til skikkethet og edruelighet. Det ble i proposisjonen vist til at Justis- og beredskapsdepartementet ville vurdere dette videre i samarbeid med Samferdselsdepartementet.

Utvalget viser til at etter oppdrag fra Samferdselsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet, utreder nå Politidirektoratet og Statens vegvesen en mulig etablering av et nasjonalt kjøreseddelregister. Registeret utredes med sikte på å erstatte dagens regionale registre som drives av politidistriktene. Politidirektoratet og Statens vegvesen tar sikte på å levere sin utredning høsten 2024.

Utvalget vil vise til at de sterkt støtter arbeidet med et slikt nasjonalt register. Samtidig vil utvalget presisere at det bør tas grep for å gjøre arbeidet med utstedelse av kjøreseddelordningen raskere og mer forutsigbart for næringen, for eksempel ved å avlaste politiet og overføre slik utstedelse til Statens vegvesen.