Del 5
Tiltak når barn bor utenfor hjemmet

17 Tiltak når barn bor utenfor hjemmet

Why is family so important: the protective effect…The protective effect is defined as – emotional connection: love and joy; Shared experiences of family life; Strong, positive, and enduring relationships and the ability to depend on one another for practical and emotional support.

Kilde: Children´s Commissioner (2022), side 10

Sitatet er fra en studie av familier i Storbritannia, hvor flere tusen foreldre og barn ble spurt om hva en familie er for dem.1 Et hovedfunn er at hva som regnes som en familie har endret seg. Det er nå like mange som vokser opp utenfor det som omtales som kjernefamilien med to biologiske foreldre, som de som ikke gjør det. Det samme skjer i Europa og i Norge.2 Det betyr at mange vokser opp med medlemskap i flere familier, og som har nære relasjoner til familie som både er biologisk og ikke-biologisk fundert. Denne utviklingen har også betydning for hvordan det tenkes om familie og familieliv i barnevernet.

Hva sier barn og unge selv om hva som er viktig med familieliv? Mange tusen barn i alderen 6 til 18 år, inkludert mange britiske barn som er under omsorg av barnevernet eller er adoptert, er spurt om hva de opplever er viktig med familier (Children´s Commissioner, 2022). Barna i barnevernet svarer det samme som andre barn: Det som er viktig er følelsesmessig tilknytning, å dele familieerfaringer, trygge og varige relasjoner, og å få praktisk og følelsesmessig støtte. Det betyr at barns relasjoner til sine foreldre og til andre som er viktige for barna, er maktpåliggende å ivareta.

Betydningen av trygge relasjoner er et grunnleggende premiss i utviklingspsykologien, og for utvalget er nettopp barns relasjoner et gjennomgangstema i mange av tiltakene som foreslås i utredningen.

Barn og foreldres rett til familieliv er en menneskerettighet som er vernet både i Grunnloven §§ 102 og 104 og i ulike konvensjoner, blant annet i FNs barnekonvensjon artikkel 9 og 16 og EMK artikkel 8. Barn har rett til omsorg og beskyttelse, jf. Grunnloven § 104 og Barnekonvensjonen artikkel 19, og har i utgangspunktet rett til å få omsorg og vokse opp i sin familie. Utvalget diskuterer i denne delen av utredningen ulike dimensjoner av barn og foreldres rett til familieliv. I kapittel 18 er det redegjort for plikten som påhviler barnevernet å arbeide for gjenforening (se også kapittel 2). Basert på at det allerede er iverksatt flere tiltak og endringer, og særlig på samværsområdet, er hovedtiltaket utvalget foreslår sterkere innsats i oppfølgingen av foreldre etter at barnet flytter i fosterhjem eller institusjon.

Utvalget vurderer videre hvordan retten til familieliv blir ivaretatt når barn ikke kan bo hjemme. Det er mange barn som vokser opp under offentlig omsorg. Dette handler om å kunne etablere trygge relasjoner, og få anerkjennelse for at barna er medlemmer i flere familier. Det gjelder samvær med foreldre og søsken, og å ivareta relasjoner til de som er viktige i livet til barnet.

Når barn ikke kan bo hjemme, er barnevernet forpliktet å finne en fosterfamilie (United Nations 2019b, jf. prp 133 L (2020–2021)). Forarbeidene til Grunnloven og praksis fra EMD viser at familie kan være noe annet enn biologisk familie, se Dok.nr. 16 (2011–2012), side 194 og Innst. 186 S (2013–2014) side 31. EMD har også i flere avgjørelser uttalt at spørsmålet om det foreligger et familieliv må vurderes på grunnlag av de faktiske forholdene, og av om det eksisterer nære personlige bånd, se blant annet K. og T. mot Finland (2001). Dette innebærer at også barn og fosterforeldre i konkrete saker kan ha et vernet familieliv.

Høyesterett konkluderte med det samme i en barnevernssak om oppheving av omsorgsovertakelse i HR-2022-729-A. Høyesterett vurderte om barnet og fosterforeldre hadde et beskyttet familieliv etter EMK artikkel 8. Høyesterett viste til at barnet var nært knyttet til fosterforeldrene, hadde bodd sammen med fosterforeldrene i hele sitt liv og nå var tre år. Etter Høyesteretts syn forelå et beskyttet familieliv etter EMK.3

Det dreier seg også om å gi barnet muligheten til å være som andre barn og unge når det gjelder praktiske forhold, som for eksempel tilgang på bankkort. Barn som bor i fosterhjem må også få vern av sitt familieliv med fosterfamilien. På et grunnleggende plan handler situasjonen for barn som ikke kan bo hjemme om ikke å bli utsatt for offentlig omsorgssvikt, for eksempel i form av manglende beskyttelse eller unødvendige flyttinger. Det er mange barn som vokser opp i offentlig omsorg (se kapittel 4, kapittel 6 og kapittel 21), og barn har rett på å få riktige tiltak.

Plikten til å arbeide for gjenforening når et barn ikke bor med foreldrene er utvetydig. Det er imidlertid mange barn som vokser opp i fosterhjem, fordi det ikke er mulig at barnet kan gjenforenes med sine opprinnelige foreldre. For å få en god forståelse av hvilke situasjoner dette gjelder, gjengis derfor et lengre sitat fra Høyesteretts overordnede utlegning av når gjenforeningsmålet kan oppgis, og resonnementer knyttet til samvær.4 Det er vist til at gjenforeningsmålsettingen kan oppgis i tre tilfeller:

(146) Det avgjørende er at myndighetene gjør det de kan for å oppnå tilbakeføring. Men gjenforeningsmålsettingen kan for det første oppgis der de biologiske foreldrene er særlig uegnet, jf. blant annet Strand Lobben-dommen avsnitt 207. At dette er foreldrenes situasjon, kan også ha betydning for hvilke tiltak barnevernsmyndighetene må sette i verk. Hensynet til barnet er også ved denne vurderingen overordnet. Men det er ikke dermed sagt at det ikke skal være samvær mens barnet er i fosterhjemmet. Foreldrene kan være egnet til å utøve samvær, men ikke for gjenforening. Å opprettholde familiebånd har fortsatt en egenverdi selv om gjenforening ikke er målet.

(147) For det andre kan foreldrene ikke kreve iverksatt tiltak som kan skade barnets helse og utvikling, jf. Strand Lobben-dommen avsnitt 207. Adopsjon kan derfor gjennomføres dersom det kan fastslås at fortsatt fosterhjemsplassering vil skade barnets helse eller utvikling. Og gjenforening kan i tillegg – uten slike skadevirkninger – være utelukket når det har gått betydelig tid siden omsorgsovertakelsen, slik at barnets behov for stabilitet veier tyngre enn hensynet til gjenforening, jf. dommen avsnitt 208. Men uansett må barnevernsmyndighetene og domstolene, før det eventuelt besluttes adopsjon, foreta en konkret avveining, basert på et solid og oppdatert erfaringsgrunnlag og en grundig saksbehandling.

Kilde: HR-2020-661-S, avsnitt 146 og 147

Utvalget foreslår tiltak for å sikre at barn både får bedre rammebetingelser for livet sitt i fosterhjemmet, og at barn og unge som ikke kan gjenforenes med opprinnelige foreldre bedre sikres kontinuitet og forutsigbarhet i oppveksten. Utvalget foreslår et tiltak kalt oppvekstadopsjon, som innebærer at det vedtas overføring av foreldreansvar fra opprinnelige foreldre til fosterforeldrene. Barnet får en permanent omsorgsbase, samtidig som barn og opprinnelige foreldre fortsatt beholder noen juridiske bånd.

I denne delen av utredningen belyses også ettervernstilbudet til ungdom i barnevernet. Ungdom i barnevernet trenger også, som de fleste andre ungdommer, hjelp og støtte på veien til selvstendighet. Unge voksne som har hatt tiltak fra barnevernet har rett på hjelp til de er 25 år, for bedre å kunne mestre overgangen til voksenlivet og redusere risikoen for marginalisering på lang sikt.

Del V av utredningen består av fem kapitler som tar for seg et bredt spekter av tiltak i barnevernet. Først et kapittel om barn og foreldres rett til gjenforening og samvær (kapittel 18), fulgt av kapitler om fosterhjem (kapittel 19) og institusjon (kapittel 20). Videre er det et kapittel om barns behov for kontinuitet (kapittel 21) og til slutt et kapittel om ettervern og unges overgang til voksenlivet (kapittel 22). Også i denne delen av utredningen er det flere kapitler som benytter begreper som plasseringer og atferdsvansker. Utvalget er kjent med at dette er begreper som oppfattes negativt av mange, fordi de medvirker til å objektivisere barnet og/eller plassere problemet hos barnet. Når begrepene likevel brukes, er det fordi de benyttes i lover og i offentlige skriv, og derfor er vanskelige å unngå.

18 Barn og foreldres rett til gjenforening og samvær

18.1 Innledning

Utvalget har i sitt mandat blitt bedt om å vurdere hvordan barn og foreldre best kan følges opp etter omsorgsovertakelse med sikte på gjenforening, og barns kontakt med søsken, foreldre og biologisk familie. Denne problemstillingen må blant annet forstås i lys av dommene mot Norge fra Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) for brudd på retten til familieliv, og Høyesteretts tolkninger av disse dommene, hvor det er slått fast at: «Særlig har EMD konstatert krenkelser i tilknytning til myndighetenes plikt til å arbeide for gjenforening av barn og foreldre» (HR-2020-661-S, avsnitt 112).

Plikten til å arbeide for gjenforening dreier seg om to forhold. For det første å bistå og hjelpe foreldre slik at de igjen kan ha omsorgen for sine barn. Det vil i de fleste situasjoner dreie seg om å endre grunnlaget for at det ble en omsorgsovertakelse, eksempelvis at foreldre får bukt med rusavhengighet eller slutter med vold. For det andre handler det om samvær. I saker der gjenforeningsmålet er opprettholdt er samvær og oppfølging viktig for å styrke tilknytningen mellom barn og foreldre og med dette legge til rette for en eventuell gjenforening. Samvær har samtidig en selvstendig verdi. Det handler om å bevare kontakt og en relasjon mellom barn og foreldre som kan bidra til felles og sammenhengende forståelsesrammer. Uansett formål er det viktig at foreldre får hjelp til å være gode samværsforeldre.

Utvalget mener også at det er viktig at barnevernstjenesten jevnlig vurderer om gjenforeningsmålsettingen bør opprettholdes eller forlates, med tanke på å sikre barnet mest mulig stabilitet og kontinuitet. Høyesterett har framholdt at gjenforening ikke er aktuelt i tre typer situasjoner: hvis foreldrene er særlig uegnet; hvis det vil skade barnets helse eller utvikling; eller, når betydelig tid har gått siden omsorgsovertakelsen. Dette behandles nærmere i kapittel 2 om rettssikkerhet og riktige beslutninger og 21 om kontinuitet og familieliv for barn som ikke kan tilbakeføres til opprinnelige foreldre. Se også kapittel 17.

Ved utgangen av 2021 var det om lag 7 660 barn under omsorg i Norge, og det har vært en nedgang de siste årene. I de aller fleste sakene om omsorgsovertakelse har det blitt prøvd hjelpetiltak i familien først, og snittiden for dette er tre år. Det betyr at barnet har levd en lang periode under forhold som barnevernet ikke har ansett å være gode nok, og der man ikke har klart å kompensere for dette gjennom hjelpetiltak.

En høy andel av omsorgsovertakelsene er langvarige. Nær halvparten av fosterhjemsoppholdene varer i tre år eller mer, mens en fjerdedel varer sju år eller mer (Drange mfl., 2021). Selv om gjenforeningsmålsettingen opprettholdes i de fleste saker, er antallet saker i året der barn blir tilbakeført til sine foreldre relativt lite. I 2021 ble 216 barn tilbakeført til sine opprinnelige foreldre. For disse barna hadde det i snitt gått seks år siden de mottok et omsorgstiltak første gang. Det har vært en økning i samværsfrekvens på få år. Medianen for omfanget av samvær i 2021 var på mellom 10 og 12 samvær i året med mor, eller begge foreldre sammen (Fylkesnemndene, 2022, side 55), mens i 2018 lå medianen et sted mellom 7 og 9 samvær i året (Ruiken, 2022).

Det er krevende å få et klart bilde av hva som er dagens tilstand med tanke på hvordan barnevernstjenesten jobber med gjenforening mellom barn og foreldre. Dette skyldes at det er begrenset kunnskap om gjennomføring av samvær, hvordan barnevernstjenesten følger opp foreldre og hvilke vurderinger som gjøres i forbindelse med gjenforening. Det har også skjedd relativt store praksisendringer i barnevernstjenestene, nemndene og domstolene de siste årene, for eksempel ved at det gjennomføres færre omsorgsovertakelser enn før, det fastsettes mer samvær og samtaleprosess benyttes i flere saker (jf. kapittel 15). I tillegg er det gjort flere grep for å møte kritikken fra EMD, blant annet gjennom lovendringer i barnevernsloven og utarbeiding av nye retningslinjer for samvær.

Det er likevel noen områder som utvalget mener fremstår problematiske og som diskuteres nærmere i dette kapittelet:

• Oppfølgingen av foreldre etter omsorgsovertakelse fremstår som mangelfull, lite konkret og usystematisk. Dette kan handle om manglende kapasitet til å prioritere arbeidet, mangel på egnede tiltak og tjenester som trengs i endringsarbeidet og utfordringer med å komme i posisjon overfor foreldrene til å kunne jobbe aktivt med endringsarbeid. Det er også vist til mangelfull oppfølging ved og etter tilbakeføring av barn til foreldrene.

• Det er et spørsmål om det foretas tilstrekkelige konkrete og individuelle vurderinger av mulighetene for gjenforening og barnets beste. Det er pekt på at avgjørelser er vage med tanke på plasseringens lengde og om betingelsene for om gjenforening er realistisk.

• Det kan fortsatt stilles spørsmål ved om det foretas tilstrekkelige konkrete og individuelle vurderinger ved fastsettelse av samvær. Det er særlig vist til bekymring for om barnas behov blir tilstrekkelig ivaretatt.

• Det er vist til at det varierer hvor mye kontakt barn i fosterhjem har med sine søsken. Dette problemet kan samtidig handle mest om manglende tilgang på fosterhjem, som gjør at søsken havner i ulike fosterhjem med store geografiske avstander, og som igjen vanskeliggjør kontakt.

• Det har blitt vist til svakheter ved vurderinger av samværssituasjoner og at samvær mellom barn og foreldre ikke blir tilrettelagt godt nok

Et usikkert utfordringsbilde og gjennomførte og pågående endringer innebærer at det etter utvalgets vurdering ikke er hensiktsmessig å foreslå omfattende tiltak på samværsområdet. Utvalget mener det først og fremst er behov for ytterligere tiltak for å styrke oppfølgingen av foreldre etter omsorgsovertakelse. Det bør innføres tydeligere føringer for innholdet i oppfølgingen av foreldre. Foreldre bør gis et tilbud om terapeutisk støtte umiddelbart etter vedtak om omsorgsovertakelse og oppfølgingen av foreldre bør vedvare etter tilbakeføring. Det bør videre utredes om samtaleprosess kan brukes for å fastsette innhold i oppfølgingsplaner. Videre mener utvalget at familievernets ansvar for oppfølging må presiseres. Utvalget mener også at omsorgsovertakelsens antatte varighet bør fremgå i nemndas vedtak for å skape større forutsigbarhet i den videre prosessen. I tillegg mener utvalget at det er behov for kunnskaps- og tiltaksutvikling, samt bedre veiledning om beste praksis, både når det gjelder samvær og oppfølgingstiltak som kan fremme gjenforening.

I dette kapittelets del 2 redegjøres det for dagens system og den kunnskapen som foreligger om praksis i barnevernet. I denne delen er det skilt mellom det som omhandler 1) gjenforening av barn og foreldre, 2) oppfølging av foreldre etter omsorgsovertakelse og 3) samvær mellom barn og foreldre. I del 3 omtales situasjonen i andre land når det gjelder disse temaene. Utvalgets vurderinger av problembildet og forslag til tiltak behandles i del 4 og 5 i kapittelet.

18.2 Dagens system og praksis

18.2.1 Innledning

Utgangspunktet etter både FNs barnekonvensjon (BK) og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) er at omsorgsovertakelser skal være midlertidige, og målet er at barnet skal gjenforenes med sine foreldre. Dette følger av retten til familieliv og at inngrep i familielivet må være nødvendig og forholdsmessig. Midlertidigheten og målet om gjenforening er tydelig uttrykt i EMDs praksis, blant annet i storkammerdommen Strand Lobben mfl. mot Norge (2019). I avgjørelsen K.O. og V.M. mot Norge (2019) uttalte EMD at det foreligger en positiv forpliktelse for myndighetene til å ta steg for å gjenforene familien så snart som overhodet mulig (avsnitt 62).

Det fremgår ikke direkte av barnevernsloven at omsorgsovertakelser i utgangspunktet er midlertidige, og at målet er gjenforening mellom barn og foreldre. Det følger imidlertid indirekte av § 8-3 om oppfølging av barn og foreldre etter omsorgsovertakelse, der det er presisert at barnevernstjenesten skal legge til rette for at foreldrene kan få tilbake omsorgen for barnet dersom hensynet til barnet ikke taler mot det. Høyesterett har også slått fast i storkammeravgjørelsene fra 2020, bla. HR-2020-661-S, at det følger av barnevernsloven og tidligere praksis fra Høyesterett at omsorgsovertakelser i utgangspunktet er midlertidige, og målet er gjenforening mellom barn og foreldre.5Høyesterett har videre uttalt at det er viktig å følge prinsippene om myndighetenes plikt til å arbeide for gjenforening, blant annet ved konkrete og grundige vurderinger om tilstrekkelig samvær og hjelpetiltak (HR-2020-661-S, avsnitt 171).

Samtidig er det ikke slik at alle barn kan eller bør gjenforenes med foreldre. Den norske stat er forpliktet til å beskytte barn, og skal ivareta barnets beste og barnets interesser. Gjenforeningsmålet kan ifølge EMDs praksis oppgis dersom foreldrene er særlig uegnet, hvis det vil skade barnets helse eller utvikling eller dersom det har gått betydelig tid siden omsorgsovertakelsen (HR-2020-661-S, avsnitt 146 og 147). Se nærmere omtale i kapittel 2, kapittel 17 og kapittel 21.

Utvalget har tatt utgangspunkt i at det kan skilles mellom ulike kategorier av sakstyper, som har betydning for hvordan man kan tenke rundt gjenforening; 1) plasseringen er realistisk kortvarig, og det arbeides for en gjenforening, 2) plasseringen er usikker i lengde, og det er mulighet for gjenforening, 3) plasseringen er langvarig, og det er lite realistisk med gjenforening.

I spørsmålet om gjenforening er realistisk kan det også ses hen til at det som hovedregel har blitt prøvd en rekke hjelpetiltak i familien før det fremmes sak om omsorgsovertakelse. Snittiden er som nevnt tre år, og det er et vilkår for en omsorgsovertagelse at hjelpetiltak ikke kan avhjelpe situasjonen. Det betyr at mange av de programmene og verktøyene som barnevernet har tilgjengelig har vært prøvd ut i familien uten at det har gitt tilstrekkelig forbedring.

18.2.2 Gjenforening mellom barn og foreldre

Reguleringen av gjenforening

Barnevernstjenesten skal fremme sak om gjenforening dersom vilkårene for opphevelse av omsorgsovertakelsen etter § 5-7 er oppfylt.6 Bestemmelsen er formulert slik:

Barneverns- og helsenemnda skal oppheve et vedtak om omsorgsovertakelse når det er overveiende sannsynlig at foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg. Vedtaket kan likevel ikke oppheves dersom barnet er blitt så knyttet til mennesker og miljøet der det er, at flytting kan føre til alvorlige problemer for barnet.

Sakens parter kan ikke kreve at nemnda behandler en sak om oppheving av et vedtak om omsorgsovertakelse de første tolv månedene etter at nemnda eller domstolen har avsagt endelig eller rettskraftig avgjørelse i saken. Er et krav om oppheving av et vedtak om omsorgsovertakelse ikke blitt tatt til følge etter første ledd annet punktum, må det foreligge opplysninger om vesentlige endringer i barnets situasjon for at sakens parter kan kreve at en ny sak behandles.

Kilde: Barnevernsloven § 5-7

Høyesterett har lagt til grunn at bestemmelsen om oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse «er utformet slik at den gir rom for den fleksibiliteten som er nødvendig for å ivareta forpliktelsene overfor barn etter Grunnloven og barnekonvensjonen samt retten til familieliv etter EMK artikkel 8» (HR-2020-1788-A, avsnitt 74). Uttalelsen er knyttet til barnevernloven av 1992, men vilkårene for oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse er videreført i ny barnevernslov. Tidligere forarbeider og rettspraksis vil derfor fortsatt være relevant.

Grunnvilkåret for tilbakeføring er at foreldrene kan gi barnet forsvarlig omsorg, og det avgjørende er om foreldrenes omsorgsevne er tilstrekkelig til å ivareta det enkelte barns omsorgsbehov, jf. Rt. 1997 side 170. Det er slått fast av Høyesterett at dersom en av foreldrene gjør gjeldende at det har skjedd endringer av betydning for omsorgsevnen, må dette vurderes på et tilstrekkelig og oppdatert grunnlag, en balansert og tilstrekkelig avveining og ha en tilfredsstillende begrunnelse, jf. HR-2020-663-S. Ved drøftelsen skal det foretas en samlet vurdering av foreldrenes evne til å ivareta grunnleggende materielle behov og deres emosjonelle kompetanse, og det skal foretas både en nåtids- og en fremtidsvurdering, jf. Ot.prp. nr. 69 (2008–2009) Om lov om endringer i barnevernloven. Det skal vurderes om eventuelle mangler i omsorgsevnen kan avhjelpes med bruk av hjelpetiltak i hjemmet, slik at det samlede omsorgstilbudet blir forsvarlig. Omsorgsevnen må ha vist seg stabil. For å understreke kravet om stabilitet er det inntatt et sterkere beviskrav, «overveiende sannsynlig». Høyesterett har uttalt at dette beviskravet ikke synes å være i strid med Norges internasjonale forpliktelser. Det innebærer «at hensynet til stabilitet og ro for barn løftes frem, uten at det rører ved gjenforeningsmålsetningen, det biologiske prinsipp eller minste inngreps prinsipp» (HR-2020-1788-A, avsnitt 49).7

Det er imidlertid ikke tilstrekkelig at foreldrene har forbedret omsorgsevnen. Det må foretas en vurdering av hvilken virkning en tilbakeføring vil ha for barnet. Det er lagt til grunn i flere Høyesterettsavgjørelser at det avgjørende vil være om tilbakeføring vil medføre en reell fare for skadevirkninger av betydning sett på lengre sikt. Vanskene som barnet opplever må overstige den uro og bekymring som de fleste barn vil føle ved skifte av omsorgsbase.8

Selv om nemnda kommer til at foreldrene kan yte forsvarlig omsorg, følger det av lovbestemmelsen at omsorgen likevel ikke skal oppheves dersom barnet på grunn av tilknytning til fosterhjemmet vil få alvorlige problemer. Tilknytningsunntaket innebærer at tilbakeføring ikke kan skje der tilbakeføringen vil medføre alvorlige problemer for barnet som vedvarer over tid. Om tilknytningsvurderingen uttaler Høyesterett følgende i HR-2020-1788-A, avsnitt 60:

For å avgjøre om barnets tilknytning kan være til hinder for tilbakeføring, må det foretas en bred og grundig vurdering hvor ulike faktorer kan være av betydning. Jeg peker her blant annet på hvor gammelt barnet var da det ble tatt under barnevernets omsorg, om og i hvilken grad barnet var skadet ved omsorgsovertakelsen, utvikling i omsorgsperioden, tid i det aktuelle fosterhjemmet, forholdet til fosterhjemmet og miljøet rundt, og om barnet er særlig sårbart generelt, eller spesielt for relasjonsbrudd. Også barnets relasjon til de biologiske foreldrene må vurderes inngående, og det må ses hen til i hvilken grad barnet kjente de biologiske foreldrene forut for omsorgsovertakelsen, kontakten mellom barnet og foreldrene under omsorgsplasseringen og hvordan eventuelle samvær har fungert. Foreldrenes evne til å håndtere barnets reaksjoner vil kunne være av stor betydning. I den forbindelse kan deres evne og vilje til å samarbeide med fosterforeldrene og barnevernet ved en tilbakeføring være viktig. Det samme gjelder evne og vilje til å motta hjelpetiltak.

Selv om vilkårene for tilbakeføring ikke er oppfylt kan likevel barnet tilbakeføres dersom det fremstår som den klart beste løsningen for barnet når det ses hen til de alternativer som foreligger, jf. § 1-3 om barnets beste. Dette er slått fast både i juridisk teori og nemnds- og rettspraksis.

Barnevernsloven inneholder ikke særskilte regler om oppfølging og hjelp til barn og foreldre ved en gjenforening.

Omfanget av tilbakeføringssaker

Mange omsorgsovertakelser er langvarige (se også omtale i kapittel 4). Sørensen (2020) viser, basert på en gjennomgang av 100 nemndsvedtak fra 2018, at det i 68 vedtak ble lagt uttrykkelig til grunn at omsorgsovertakelsen sannsynligvis ville bli langvarig, mens det i kun 11 vedtak ble uttrykt at varigheten var usikker eller midlertidig. Senere gjennomganger som er foretatt av nemndenes vedtak kan tyde på en større tilbakeholdenhet med å angi at omsorgsovertakelsen er langvarig. I en gjennomgang av alle nemndsvedtak som omhandler omsorgsovertakelse i 2018 og første halvår 2021, er det kartlagt hvorvidt nemnda har angitt omsorgsovertakelsen som en såkalt «oppvekstplassering» eller «langvarig plassering» (Ruiken, 2022). Dette gjaldt for 32 prosent av barna i 2018 (n= 282 av 868 barn), men kun 5 prosent av barna første halvår 2021 (n= 16 av 321 barn).9 Alvik (2021) finner i sin gjennomgang av nemndsvedtak om samvær at gjenforeningsmålsettingen opprettholdes i de fleste saker. Det vises videre til at gjenforeningsmålsettingen opprettholdes selv om beskrivelser av faktum og vurderinger i vedtaket ikke gir grunnlag for å tro at foreldrene vil komme i posisjon til å få barnet tilbakeført i overskuelig fremtid. Videre finner Alvik at det i 16 av 37 nemndsvedtak om førstegangsfastsetting av samvær i 2020 fremgår at omsorgsovertakelsen mest sannsynlig vil bli langvarig. I rapporten blir det samtidig pekt på at ytterligere 16 vedtak inneholder beskrivelser av faktum og vurderinger som ga grunn til å tro at det var snakk om en langvarig plassering, men uten at plasseringens varighet blir nevnt i nemndas vedtak. Det må tas forbehold ved at denne analysen bygger på et lite utvalg saker.

Antallet tilbakeføringer er også få dersom det ses på det totale antallet barn som er under barnevernets omsorg, selv om antallet har økt noe de siste årene. Nemndene besluttet i 2021 å tilbakeføre 216 barn til sine opprinnelige foreldre, en økning fra 173 barn i 2017. Antallet tilbakeføringer i forhold til antall barn 0–17 år under omsorg per 31.12 utgjorde 1,9 prosent i 2017 og 2,9 prosent i 2021.10

Selv om antallet barn som tilbakeføres har økt, har antallet begjæringer om tilbakeføring gått ned siden 2017. Se tabell 18.1. I 2017 resulterte 1/3 av begjæringene i tilbakeføring, mens 2/3 av begjæringene resulterte i tilbakeføring i 2021.

Det er også relativt store forskjeller mellom nemndene i hvor stor andel av begjæringene som ender med at barn blir tilbakeført, men disse varierer noe fra år til år og antallet saker per nemnd er forholdvis begrenset.

Kjennetegn på tilbakeføringssaker

Det foreligger ikke systematisert kunnskap i Norge om hva som kjennetegner barn, foreldre og saksforholdene der barn blir tilbakeført til foreldrene. Berrick (2019) viser, basert på forskning i USA, til at det er fire kjennetegn ved barna som har minst sannsynlighet for å bli tilbakeført; babyer, 2–3 åringer, barn med nedsatt funksjonshemming, og barn med minoritetsbakgrunn (men også korrelert med fattigdom/marginalisering). Det er videre syv kjennetegn ved foreldrene som har minst sannsynlighet for å få barna tilbakeført: Psykisk sykdom/problemer (særskilt depresjon); alkohol-/narkotikaavhengighet; flere samtidige problemer; klarer ikke å sørge for/gi omsorg til barna (neglect); har mistet omsorgen for andre barn; har mange barn; og lever i fattigdom. Familievold har imidlertid større sannsynlighet for gjenforening. Det er tre hovedtrekk ved sakene hvor det er minst sannsynlighet for gjenforening; barna har mange plasseringer, mange saksbehandlere, og har vært under omsorg over lengre tid.

NOBO har i innspill til utvalget oppgitt tre kategorier av saker der tilbakeføring vurderes som mest aktuelt; 1) plasseringer som ment å være midlertidige, 2) brudd i fosterhjemsopphold og der det er krevende å finne et egnet fosterhjem og 3) saker som gjelder barn som nærmer seg 18 år. Utvalget har også gjennomgått 28 nemndsvedtak fra 2020 om tilbakeføringer, som er tilgjengelig på Lovdata. Vedtakene gjaldt til sammen 38 barn. Saker der tilbakeføring vedtas ser ut til å kjennetegnes av at 1) barnet nærmer seg 18 år, 2) barnet har vært under omsorg i kort tid og 3) saker der har vært mye samvær, foreldrene har fått god oppfølging fra barnevernet og andre tjenester og man har påvist endring i foreldrenes omsorgsevne. Det ble ikke besluttet tilbakeføring i noen saker der barnet uttrykte at det ikke ønsket å flytte hjem. Inntrykket er for øvrig at i sakene som er behandlet gjennom skriftlig behandling ikke alltid fremkommer tydelig av vedtakene hva som var hovedårsaken til omsorgsovertakelsen, eller hvilke hjelpetiltak familien har fått tidligere. Ofte henvises det til tidligere vedtak og saksdokumenter.

Statistikk som Frischsenteret har sammenstilt for utvalget viser at gjennomsnittsalderen på barn som blir tilbakeført er 13,3 år, mens gjennomsnittsalderen på barna der begjæring om tilbakeføring blir avslått er 9,5 år. Det har siden 2017 vært en økning i antallet tilbakeføring av barn i alderen mellom 9 og 14 år. Tallene bekrefter at de fleste tilbakeføringssakene gjelder barn som nærmer seg 18 år, samt at kun et fåtall barn under seks år blir tilbakeført. Tabell 18.2 gir en oversikt over alderen på barna som er tilbakeført og som ikke er tilbakeført i henholdsvis 2017 og 2021.

For barna, som ble tilbakeført i 2021, hadde det i snitt gått i seks år (71 mnd.) siden de mottok et omsorgstiltak første gang.11 For barna som ikke ble tilbakeført hadde det i snitt gått fire år (50 mnd.) siden første omsorgstiltak. Siden barna som ikke tilbakeføres i snitt er yngre enn barna som tilbakeføres, er det også naturlig det er færre måneder siden disse fikk sitt første omsorgstiltak.

Tabell 18.3 viser gjennomsnittlig antall måneder barna som ble tilbakeført i perioden fra 2017 til 2021 har vært under omsorg, fordelt på ulike aldersgrupper. Det er verdt å merke seg at barna som ble tilbakeført i 2021 har en betydelig lengre historikk med omsorgstiltak enn det som var tilfellet for barn som ble tilbakeført i 2017. Dette gjelder særlig for barna i aldersgruppen 6–14 år. Den siste kolonnen i tabellen viser prosentforskjellen i lengden siden første omsorgstiltak for barna som tilbakeføres i 2021 sammenlignet med 2017.

Utvalget har ikke tall for hvor lenge barn som er tilbakeført mottok hjelpetiltak før omsorgsovertakelsen. Generelt sett har barn og familier mottatt hjelpetiltak over relativt lang tid før det fattes vedtak om omsorgsovertakelse, i snitt tre år. Dette blir nærmere redegjort for i kapittel 4. Eksempelvis hadde de 14-åringene som det ble fattet vedtak om omsorgsovertakelse for i 2019 i snitt mottatt hjelpetiltak i til sammen 50 måneder.

Kunnskap om hva som skjer etter gjenforening

Det foreligger heller ikke dokumentert kunnskap om det videre forløpet til barn som gjenforenes med sine foreldre. Flere internasjonale studier viser imidlertid at gjenforening kan innebære en risiko for at barn igjen blir utsatt for omsorgssvikt og at barn blir plassert i fosterhjem på nytt (Biehal mfl., 2015; Vanderfaeille mfl., 2017; Akin mfl.,2017). Det er gjennomført en kunnskapsoppsummering som gir en oversikt over forskningslitteratur som berører ulike aspekter ved tilbakeføring til foreldrehjemmet etter plassering (Gerdts-Andresen mfl., 2022). I kunnskapsoppsummeringen er det studier som viser blant annet at sosioøkonomiske forhold, tidsperioden og forhold hos barnet og foreldre utgjør en risiko for ny flytting/omsorgsovertakelse. For å lykkes med en tilbakeføring viser oppsummeringen også flere faktorer og strategier. Et tema som går igjen i flere av de inkluderte studiene er betydningen av å følge opp barn og foreldre etter tilbakeføring.

Berrick (2019) viser, basert på sin forskning av familier i USA, til at mange av familiene er svært sårbare, og det kan være vanskelig for barnet å finne sin plass. Nye omsorgsovertakelser er ikke uvanlig, og dette er korrelert med saker der familiens problemer som førte til omsorgsovertakelse ikke har blitt endret eller forbedret, og når det ikke er tiltak som hjelper familien etter tilbakeføringen. Paradoksalt, er det også en korrelasjon mellom korte omsorgsovertakelser og tilbakeføring, og så nye omsorgsovertakelser.

Det foreligger ikke offentlig statistikk om barnevernstiltak etter tilbakeføring til foreldrene i Norge. Utvalget har imidlertid hentet inn tall fra Frischsenteret som har analysert barnevernstiltak for barn som ble tilbakeført i 2017 (173 barn) og 2018 (183).12 Dataene for barnevernstiltak gjelder imidlertid bare til og med 2018. Analysene viser at tiltak for å styrke foreldreferdigheter (råd, veiledning og foreldreveiledningsprogram) øker i tiden før tilbakeføring. 40 prosent av familiene får også slike tiltak 3–6 måneder etter tilbakeføring. Deretter avtar andelen familier som får hjelp. Tallene tyder ikke på at nye plasseringer er vanlig. Om lag ett år etter tilbakeføringen er om lag 7 prosent av barna registrert med fosterhjemstiltak. Det må imidlertid tas hensyn til at antallet barn er lite, og tidshorisonten som undersøkes er kort. Tallene må derfor tolkes med forsiktighet.

Utvalget har for øvrig funnet lite kunnskap om hva foreldre og barn erfarer og mener om gjenforeningssaker. I Forandringsfabrikkens rapport om synspunkter og erfaring fra 100 barn om samvær, blir det presentert tilbakemeldinger fra barn som ble flyttet hjem uten at de ville det selv. Her pekes det blant annet på at barna opplever situasjonen som vond og alvorlig, og at de har mistet troen på at barnevernet kan hjelpe. Det er imidlertid ikke oppgitt hvor mange barn dette gjelder.

18.2.3 Oppfølging av foreldre etter omsorgsovertakelse

Regulering av barnevernstjenestens oppfølgingsplikt

Barnevernstjenesten har en plikt til å følge opp både barn og foreldre etter vedtak om omsorgsovertakelse, jf. barnevernsloven § 8-3. Barnevernstjenesten skal følge med på hvordan barnet utvikler seg, og om det får forsvarlig omsorg. Barnevernstjenesten skal også følge med på foreldrenes situasjon og utvikling, og skal kort tid etter omsorgsovertakelsen kontakte foreldrene med tilbud om veiledning og oppfølging. Dersom foreldrene ønsker det, skal barnevernstjenesten formidle kontakt med øvrige hjelpeinstanser. Der hensynet til barnet ikke taler mot det, skal barnevernstjenesten legge til rette for at foreldrene kan få tilbake omsorgen for barnet, jf. barnevernsloven § 5-7 om oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse. Dette er en videreføring av barnevernloven av 1992 § 4-16.

Det er i § 8-3 gjort enkelte presiseringer, for å tydeliggjøre gjenforeningsmålsettingen (Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven).13 Det er blant annet inntatt i bestemmelsen at barnevernstjenesten systematisk og regelmessig skal vurdere om det er nødvendig å endre tiltaket, eller om vedtak om omsorgsovertakelse kan oppheves. Hvor ofte det må foretas en evaluering av tiltaket, må vurderes konkret i den enkelte sak. Videre fremgår det at barnevernstjenesten, så snart som mulig etter vedtaket om omsorgsovertakelse, skal utarbeide en plan for barnets omsorgssituasjon og oppfølgingen av barnet og foreldrene. Planen skal blant annet beskrive barnets behov og eventuell oppfølging som kan bidra til at foreldrene kan få tilbake omsorgen for barnet. Planen skal endres dersom barnets behov tilsier det. Barnets behov skal forstås vidt, slik at barnevernstjenestens vurdering av om planen skal endres, også må omfatte vurderinger av foreldrenes omsorgsevne (Prop. 133 L (2020–2021)).

Kunnskap om barnevernstjenestens oppfølging

I norsk og internasjonal forskning pekes det på flere faktorer som er viktige i oppfølgingen av foreldre etter omsorgsovertakelse (Gerdts-Andresen mfl., 2022; FHI, 2023):

• Barnevernstjenesten bør utarbeide en tydelige plan for oppfølgingsarbeidet etter omsorgsovertakelse, som omfatter både barn og foreldre. Planen bør inneholde beskrivelser av hvilke forhold ved foreldrenes omsorgskompetanse som må endres for at tilbakeføring skal bli aktuelt, og hvilke tiltak som skal iverksettes for å oppnå nødvendig endring.

• Momenter som kan fremme tilbakeføring er etablering av egne oppfølgingsteam, intensiv oppfølging i en avgrenset periode, koordinering av hjelpetjenester rundt familien, og styrking av foreldreferdigheter og myndiggjøring av både foreldre og barn i oppfølgingsarbeidet.

• Tilstrekkelig prioritet og kapasitet til oppfølgingsarbeidet, samt at saksbehandleren som følger opp familien har en god relasjon til foreldrene, anerkjenner foreldrenes ressurser og tror på at tilbakeføring kan være en mulighet.

• Det kan være behov for bistand av en støtteinstans på et tidlig tidspunkt etter omsorgsovertakelsen, samt at støtteinstansen bør være uavhengig av barnevernstjenesten.

• Oppfølging etter tilbakeføring, der flere studier peker på en varighet på seks måneder, for å bidra til å stabilisere situasjonen i familien og forebygge eventuelle nye plasseringer.

Det foreligger svært lite dokumentasjon på hvordan den kommunale barnevernstjenesten i Norge arbeider med å følge opp foreldre etter omsorgsovertakelse og hvordan foreldrene opplever oppfølgingen. Enkelte mindre kvalitative studier i Norge, noen av de tilbake i tid, har vist manglende oppfølging fra barnevernstjenesten (Slettebø, 2009; Jessen og Backe-Hansen, 2017; Syrstad, 2020). Manglende oppfølging av foreldre har også blitt påpekt i akuttsaker. Det blir i den forskningen som foreligger pekt på at det etter en omsorgsovertakelse er en krevende samarbeidsrelasjon mellom foreldre og barnevernstjenesten, og det kan være vanskelig for barnevernstjenesten å komme i posisjon overfor foreldre.

Gjennom internasjonal forskning er det dokumentert at foreldre ofte opplever at de ikke er en del av beslutningene, og at de får lite, utilstrekkelig eller ingen støtte til at håndtere omsorgsovertakelsen, samt at samarbeid med plasseringshjemmet er utfordrende (Höjer, 2009; Karmsteen mfl., 2018; Moriss, 2018). Det er videre vist til at informasjon til foreldrene er mangelfull. Organisasjonen for barnevernsforeldre har i innspill til utvalget pekt på at foreldre får lite konkret informasjon om hva de må endre for at gjenforening skal bli aktuelt.

Statsforvalterne fikk i 2021 i oppgave fra Bufdir å kartlegge barnevernstjenestenes oppfølging av foreldre på bakgrunn av spørsmål utviklet av Bufdir og som ble oversendt statsforvalterne.14 Oppdraget ble videreført i 2022, men arbeidet med å sammenstille resultatene fra 2022 foregår fortsatt. Utvalget har imidlertid fått oversendt funnene fra 2021:

• Det er tydelig at EMD-dommene og informasjonen rundt betydningen av disse, gjennomgående har styrket barnevernstjenestenes bevissthet om gjenforeningsmålsettingen, og har styrket oppfølgingsarbeidet og arbeidet med samvær.

• Mange tjenester er enten i ferd med å utarbeide egen rutine for oppfølgingsarbeidet, eller ser behovet for en slik rutine. Samtidig er det flere tjenester som rapporterer at det er behov for forbedringer ved arbeidet.

• Ikke alle barnevernstjenester har tiltak som har som mål å bedre omsorgsevnen til foreldrene. Rutiner og tiltak knytter seg ofte til samvær og barnets utvikling, ikke foreldrenes utvikling. Flere tjenester rapporterer om kapasitetsutfordringer og mangelfull kompetanse i tjenesten.

• Flere tjenester rapporter er om at føringer fra nemnda er styrende for hvorvidt tilbakeføring vurderes.

• Mange tjenester oppgir at det i all hovedsak er tjenesten selv som står for oppfølging og veiledning. Det varierer om det er saksbehandleren som hadde saken forut for omsorgsovertakelsen som også gir tilbud om oppfølging av foreldrene i etterkant.

• De fleste tjenestene gir veiledning om eller henviser foreldre til andre instanser, som NAV og ulike helsetjenester, men barnevernstjenesten kan oppleve samarbeidet med andre instanser som krevende ved oppfølging av foreldre, fordi andre aktører ofte tar et foreldreperspektiv og ikke ser barnet.

• Det blir også oppgitt mangel på tydelige føringer på hva arbeidet skal inneholde, manglende kapasitet til å prioritere arbeidet, manglende kompetanse og mangel på egnede tiltak.

En spørreundersøkelse fra SOS-barnebyer (2021) viste at 78 prosent av barnevernslederne mente at føringene fra EMD har ført til at barnevernstjenestene har endret hvordan de jobber med tilbakeføring. Barnevernslederne rapporterte at mulighetene for tilbakeføring kartlegges i større grad enn tidligere, og at det gjøres mer når det gjelder samarbeid med foreldrene, tilrettelegging for gode samvær, observasjoner og hjelpetiltak. Barnevernslederne etterlyste samtidig mer kompetanse om hvordan det skal jobbes med tilbakeføring, og de savnet tydeligere retningslinjer.

Familievernets rolle

Familievernet har fått et særskilt oppdrag i å følge opp foreldre etter omsorgsovertakelse, selv om dette ikke følger direkte av lovverket.15 Familievernet er en tjeneste som særlig jobber med å håndtere konflikter og kriser i familien, og familievernkontorene drives av eller har avtale med Bufetat. Det er 39 familievernkontorer, med i alt 69 lokasjoner, og 22 av kontorene er statlige, mens de øvrige er kirkelige stiftelser. På familievernkontorene jobber blant annet psykologer og sosionomer med videreutdanning i familieterapi. Oppdraget om foreldreoppfølging var foreslått av Barnevernspanelet i 2011 og i NOU 2012: 5 Bedre beskyttelse av barns utvikling (Raundalenutvalget). Sistnevnte pekte på at oppfølgingen av foreldre etter omsorgsovertakelse burde bli bedre, men begrunnet ikke spesifikt hvorfor familievernkontorene ble foreslått.

Familievernets tilbud er et supplement til barnevernstjenestens oppfølgingsplikt, og tilbudet er frivillig for foreldrene. I fagutviklingsplanen for familievernets arbeid med prioriterte grupper (Bufdir, 2017) fremgår det at familievernet skal hjelpe foreldrene til å bearbeide følelser og mestre livene sine etter omsorgsovertakelse, samt bidra til å forbedre foreldreferdigheter og relasjoner til barnet. Det er etablert et nasjonalt spisskompetansemiljø for familievernets foreldreoppfølging etter omsorgsovertakelse. Funksjonen er lagt til Stiftelsen Kirkens familievern i Rogaland. Spisskompetansemiljøet skal ifølge mandatet fra Bufdir bidra til fagutvikling og praksisutvikling i tjenesten, og til å gjøre familievernets tilbud bedre kjent i den kommunale barnevernstjenesten.

Familievernet har i utgangspunktet ikke kontakt med barna og gir derfor ikke direkte foreldreveiledning. Veiledningen/oppfølgingen som gis er basert på foreldrenes ønsker og behov, for eksempel ønsker noen å styrke foreldreferdighetene, mens andre ønsker hjelp til å bedre samarbeidet med barnevernstjenesten eller til å bedre samværet. På alle familievernkontor er det en eller to terapeuter som er kontaktpersoner med et særskilt ansvar for å ivareta foreldre som har mistet omsorgen for barna sine. Spisskompetansemiljøet har nylig gjennomført en pilotering av et standardisert samtaleforløp i familievernet, på bakgrunn av forskning og en omfattende erfaringsinnhenting i 2019. Miljøet skal nå igangsette implementering av forløpet.

Bufdir har gitt ut en digital veileder om oppfølging av foreldre med barn i fosterhjem og barnevernsinstitusjon (Bufdir, 2018 c). Veilederen tar både for seg barnevernets oppfølgingsansvar og familievernets tilbud til foreldre som har mistet omsorgen, og gir råd om rollefordeling og samarbeid. Videre omtales også andre tilbud fra offentlige instanser og frivillige aktører. Innholdet i barnevernstjenestens oppfølging er lite beskrevet utover kontakten med andre tjenester, mens familievernets oppgaver er mer utfyllende beskrevet. Det gis veiledning om temaer og tilnærminger i individuelle samtaler. Spisskompetansemiljøet planlegger å oppdatere veilederen når det gjelder omtalen av familievernet.

I Familievernutvalgets NOU 2019: 20 En styrket familietjeneste ble det gitt uttrykk for at familievernets tilbud er noe annet enn barnevernets oppfølgingsansvar, og ikke kan erstatte dette. Familievernutvalget mente foreldre som er fratatt omsorgen for egne barn er i familieverntjenestens målgruppe, og at familievernet fortsatt bør gi et tilbud til disse foreldrene, men at denne gruppen foreldre ikke bør anses som en prioritert målgruppe til fortrengsel for andre foreldregrupper. Departementet arbeider fortsatt med oppfølgingen av NOU-en.

Statsforvalternes kartlegging av barnevernstjenestens oppfølging av foreldre etter omsorgsovertakelse i 2021, viser at de fleste tjenestene gir foreldre som er fratatt omsorgen for barn informasjon om tilbudet til familievernet. Det er imidlertid ikke alle tjenestene som har dette som fast rutine. Videre viser kartleggingen at foreldre benytter seg i relativt liten grad av tilbudet til familievernet, og geografisk nærhet til familievernkontoret har stor betydning for om tilbudet informeres om og benyttes.16 Tall utvalget har mottatt fra familievernet tyder også på at de er inne i relativt få saker med tanke på antallet barn som er under omsorg, og det har også vært en nedgang i antall foreldre som benytter familievernets tilbud. Tallene viser at det i 2019 var det 410 foreldre som benyttet tilbudet, 325 i 2020 og 332 i 2021. Det er fremgår ikke av informasjonen utvalget har mottatt om tallene gjelder enkeltindivider eller foreldrepar. Familievernet vurderer selv at det er for få saker der deres tilbud benyttes, og etterlyser forskning om hva dette handler om.

18.2.4 Samvær mellom barn og foreldre, søsken og andre nærstående

Reguleringen av samvær

Barn og foreldre har etter barnevernsloven § 7-1 rett til samvær med hverandre etter en omsorgsovertakelse, så lenge ikke noe annet er bestemt. Samvær kan ha to formål; i saker hvor gjenforeningsmålsettingen ligger fast, må samværet fastsettes slik at båndene mellom foreldre og barn kan styrkes og utvikles. I saker der gjenforening ikke er mulig, har samvær en egenverdi for barnet og foreldrene, og hensikten er å opprettholde et samvær som gjør det mulig for barnet å bevare familiebånd og relasjoner (Prop. 133 L (2020–2021)).

Barneverns- og helsenemnda skal ta stilling til omfanget av samværet i forbindelse med at det treffes vedtak om omsorgsovertakelse, jf. § 7-2. Det er presisert i bestemmelsen at nemndas vedtak skal baseres på en konkret vurdering, og det skal blant annet tas hensyn til barnets behov for beskyttelse, barnets utvikling, samt barnets og foreldrenes mulighet til å opprettholde og styrke båndene mellom seg. Fastsettingen av samvær skal være til barnets beste. Høyesterett har i HR-2021-474-A trukket frem noen av de momentene som det er vist til i rettspraksis ved fastsettelse av samvær, se avsnitt 52–58. Dette er:

• barnets sårbarhet og hvordan barnet påvirkes av kontakten med foreldrene,

• foreldrenes funksjon, plasseringens varighet, bakgrunnen for omsorgsovertakelsen og foreldrenes utvikling etter omsorgsovertakelsen,

• om fosterforeldrene har et annet språk eller annen kulturell bakgrunn en foreldrene,

• hensynet til at barnet får en trygg og god relasjon til fosterhjemmet,

• barnets egen mening.

Det fremkommer i Prop. 133 L (2020–2021) at både EMD og Høyesterett har understreket at samvær ikke må utsette barnet for urimelig belastning, «undue hardship». Høyesterett har uttalt at samværsomfanget heller ikke skal legges nært opp til denne grensen. Under ingen omstendighet kan det gis et samvær som vil skade barnets helse eller utvikling (HR-2021-474-A).

Det er adgang for nemnda til å sette vilkår for samværene, inkludert at samvær skal gjennomføres med tilsyn, jf. § 7-2. Det er presisert i lovbestemmelsen, på bakgrunn av praksis fra EMD og norsk rettspraksis, at bare når det foreligger sterke og spesielle grunner, kan nemnda bestemme at samværet skal begrenses sterkt eller falle helt bort. På samme vilkår kan nemnda bestemme at det av hensyn til barnet ikke skal være samvær, eller at foreldrene ikke skal ha rett til å vite hvor barnet er, såkalt skjult adresse.

Både barnevernstjenesten og foreldrene kan ta initiativ til at samværsspørsmålet vurderes på nytt av nemnda. Adgangen for de private parter er imidlertid begrenset; ny sak kan ikke kreves behandlet dersom saken har vært behandlet av nemnda eller domstolene de siste 18 månedene, jf. § 7-4. Dette er en endring sammenlignet med barnevernloven av 1992, hvor sperrefristen var på 12 måneder, se tidligere § 4-19 femte ledd.

Det følger av § 7-6 at barnevernstjenesten skal utarbeide en plan for samvær og kontakt, og at barnevernstjenesten jevnlig skal vurdere om det er behov for å endre samværsplanen. Barnevernstjenesten skal med jevne mellomrom undersøke om omstendighetene har endret seg, og vurdere om det er behov for å endre samværet. Samværsplanen kan ikke påklages, og uenighet med barnevernstjenesten må i hovedsak søkes løst ved dialog.

Videre er det presisert i § 7-6 at barnevernstjenesten kan innvilge mer samvær enn det nemnda har fastsatt, hvis det ikke er i strid med forutsetningene i nemndas vedtak. En slik beslutning må være til barnets beste, jf. § 1-3. Begrensninger i et fastsatt samvær krever imidlertid et nytt nemndsvedtak.

Departementet har i forarbeidene til den nye barnevernsloven understreket at barn ikke skal tvinges til samvær:

Departementet vil understreke barnets rett til å medvirke også ved gjennomføringen av samvær, og at ingen barn fysisk kan tvinges til samvær mot sin vilje. Også dersom barnet viser ikke-verbale uttrykk i forbindelse med samvær vil dette være en del av barnets medvirkning som må vurderes i tråd med alder og modenhet. Dersom barnet uttrykker sterk motstand mot å gjennomføre samværet, vil dette kunne være en indikasjon på at samværet ikke er til barnets beste. Barnevernstjenesten må foreta en helhetsvurdering av hva som er til barnets beste, særlig med tanke på å unngå å utløse nye traumer hos barnet. Samvær kan være i barnets interesse på lang sikt for å bevare sine familierelasjoner, og for i fremtiden å kunne realisere en gjenforening med sin biologiske familie. Departementet understreker at ved tvil om hva som er riktig avveining skal tvilen komme barnet til gode ved å ivareta barnets behov for beskyttelse og omsorg.

Kilde: Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven, side 270

Søsken og andre nærstående har ikke en lovfestet rett til samvær med barnet, men barnevernstjenesten skal sørge for at barnet gjennom samvær og kontakt kan opprettholde og styrke bånd til søsken og andre som har et etablert familieliv og nære personlige bånd til barnet, jf. § 7-5. Samvær med søsken og andre nærstående skal inngå i samværsplanen. Dette er en tydeliggjøring av barnevernstjenestens plikter sammenlignet med 1992-loven, der det fremgikk av § 4-16 at barnevernstjenesten skal legge til rette for samvær med søsken når hensynet til barnet ikke taler imot det. I tillegg til foreldre kan andre som har ivaretatt omsorgen for barnet i foreldrenes sted forut for omsorgsovertakelsen17 og barnets slektninger, eller andre som barnet har en nær tilknytning til,kreve at nemnda tar stilling til samvær for dem, jf. § 7-3.18

Bufdir har utarbeidet retningslinjer om fastsetting av samvær.19 Målgruppen er den kommunale barnevernstjenesten, til bruk i situasjoner der tjenesten skal forberede en sak for nemnda eller domstol hvor samvær inngår. Retningslinjene har et særlig fokus på hvilke områder barnevernstjenesten må kartlegge og dokumentere som kan ha betydning når samværsordning skal vurderes. Dette omfatter blant annet forhold både hos barnet og foreldrene, om andre skal ha samvær med barnet, det totale samværsomfanget, plasseringens antatte varighet og hvordan samvær kan tilrettelegges. Videre gis råd om hvordan barns medvirkning og foreldres involvering kan ivaretas.

Omfanget av samvær

Et av de viktigste kritikkpunktene fra EMD er at norsk barnevern i flere saker har gitt for lite samvær og at gjenforeningsmålet har blitt gitt opp for tidlig uten en grundig vurdering. Det finnes lite tilgjengelig statistikk over hvor mye samvær som har blitt fastsatt før EMD-dommene. Sentralenheten begynte å føre statistikk over dette først høsten 2019. Det foreligger fortsatt ikke statistikk over utmåling av samvær i endringssaker, der foreldre fremmer ny samværssak for nemnda, eller samværet endres i forbindelse med en tilbakeføringssak, og det finnes heller ikke statistikk over utmåling av samvær i domstolen ved rettslig prøving.

Ifølge tall fra nemndene, var medianen i 2021 for fastsatte samvær ved første gangs behandling mellom 10 og 12 samvær i året med mor, eller begge foreldre sammen (Fylkesnemndene, 2022, side 55). Dette samsvarer med funnene fra en survey- undersøkelse blant landets barnevernstjenester, foretatt av Oslo Met (Stang mfl., 2023). En gjennomgang av alle nemndsvedtak om omsorgsovertakelse i 2018 og de første seks måneder av 2021 indikerer en noe høyere medianverdi, over 15 samvær i året (Ruiken, 2022). I denne gjennomgangen av nemndsvedtak må det samtidig tas forbehold ved at det mangler informasjon om samvær i 24 prosent av vedtakene i 2021. Dette skyldes at samvær avgjøres i andre fora og i andre prosesser.

Ruikens gjennomgang tyder videre på en klar økning i samværsomfanget sammenlignet med 2018. Dette fremgår i tabell 18.4. Mens hele 77 prosent av barna som ble det fattet omsorgsvedtak for hadde 12 eller færre samvær i året i 2018, gjaldt dette for 34 prosent av barna i 2021, men igjen med forbehold om at det mangler informasjon om samvær i flere av vedtakene.

Tallene som fremgår i tabell 18.4 tyder også på en større variasjon av samværsomfanget som fastsettes, noe som kan være en indikasjon på mindre standardisering. I en ny forskningsrapport, der praksis i samværssaker er undersøkt, blir det også konkludert det med at det er stor variasjon i både samværshyppighet og måter samvær praktiseres på, og at bildet er mer sammensatt enn det man kan få inntrykk av gjennom EMDs avgjørelser og den offentlige debatten i Norge (Stang mfl., 2023).20 Også oppsummeringer fra statsforvalterne som utvalget har mottatt fra Bufdir, i forbindelse med et oppdrag om å kartlegge barnevernstjenestens arbeid med gjenforening i 2021, kommenteres det at flere tjenester rapporterer at utvidet samvær.

Begrunnelser for samværet

Det finnes lite systematisert kunnskap om hvordan samværsutmålingen begrunnes. Alvik (2021) konkluderer, i sin gjennomgang av 37 nemndsvedtak og 32 lagmannsrettsdommer avsagt i perioden 27. mars til 31. desember 2020, at samvær fastsettes etter grundige avveininger, der relevante hensyn vektes mot hverandre. Målet om gjenforening opprettholdes i de aller fleste sakene. Det vises videre til at hensyn som vektlegges er barnas egen mening, om barna er særlig sårbare eller har særlige behov, om de har vært utsatt for vold eller overgrep, og om de har minoritetsbakgrunn, samt foreldrenes evne til å skape gode samvær, barnas reaksjoner i samværssituasjoner og barnas behov for stabilitet og kontinuitet. I de fleste sakene som ble analysert ble det vurdert om samværet vil innebære en urimelig belastning for barna, men det pekes på en viss uklarhet i praksis om terskelen som skal legges til grunn.

I en studie av 91 nemndsvedtak fra perioden 1. juli 2018 til 31. desember 2019, fremheves det, til forskjell fra Alviks konklusjon, at nemndenes begrunnelser for samvær fremstår standardpregede, og at vedtakene i liten grad inneholder individuelle vurderinger av hvilke samvær som vil være til det enkelte barns beste (Gerdts-Andresen, 2020). Den kunnskapen som foreligger, kan altså tyde på at det har skjedd en praksisendring også på dette området. Nemndene oppgir også selv at det gis mer utfyllende begrunnelser i nemndsvedtakene sammenlignet med tidligere, samt at begrunnelsene reflekterer vurderingene som er gjort for å komme fram til samværshyppighet og tilrettelegging for gjenforening (Fylkesnemndene, 2022).

Flere rapporterer samtidig om en bekymring for at endringene i samværsutmålingen ikke er til barnets beste. I Norsk Fosterhjemsforening sin fosterhjemsundersøkelse (2021) oppgir 54 prosent av fosterforeldrene at samværet ikke har endret seg for barnet siden høsten 2019, mens rundt 33 prosent sier det har økt. For de barna som har fått økt samvær, sier rundt 42 prosent av fosterforeldrene at det har vært negativt for barnet, mens 32 prosent sier det har vært bra for barnet. Litt over halvparten, 56 prosent av fosterforeldrene er helt eller delvis uenig i at samværsgraden (antall og lengde) er til det beste for barnet, og det kunne også gjelde mangel på samvær.

En spørreundersøkelse gjennomført av Fosterhjemsforeningen etter EMD-dommene mot Norge, viser mange av de samme funnene (Norsk fosterhjemsforening, 2022a). SOS-barnebyer finner i en spørreundersøkelse blant barnevernsledere våren 2021 at 86 prosent mente at EMD-dommene har ført til mer samvær ved omsorgsovertakelse, og 65 prosent mente at økt samvær ville være til barnets beste (SOS-barnebyer, 2021).21

Forandringsfabrikken (2021) peker på, i en rapport der 100 barn har delt erfaringer og råd om samvær, at 60 prosent av barna ikke fått være med å bestemme hvor ofte samværet skal være, eller hvor lenge samværet skal vare. Et viktig poeng i Forandringsfabrikkens rapport var at ingen av de 100 barna fremholdt at hensikten med samværet var gjenforening. I Alviks gjennomgang (2021) vises imidlertid til at det i de fleste sakene var lagt til rette for barnas medvirkning, men at dette først og fremst gjaldt barna over sju år. Se også omtale av barns medvirkning ved fastsettelse av samvær i kapittel 6.

Kvaliteten på samvær

Stang mfl. (2023) finner at mange samværsordninger sannsynligvis fungerer godt både for barn, foreldre og fosterforeldre. Det vises til at gode samvær, der alle parter uttrykker tilfredshet, kjennetegnes av stor grad av fleksibilitet, god forberedelse i forkant og oppfølging under og etter samvær, inkluderende holdning hos fosterforeldre vis-a-vis biologiske foreldre, aksept hos biologiske foreldre for omsorgsovertakelsen og stor grad av medvirkning for barn og foreldre.

Ruiken (2022) har i sin gjennomgang av nemndsvedtak sett på hvordan kvaliteten på samvær med mor og far blir vurdert i saker der barnet hadde vært plassert før saken om omsorgsovertakelse ble behandlet i nemnda. Kodingen baserer seg på om kvaliteten på tidligere samvær ble beskrevet som overveiende god eller dårlig. Disse analysene kan indikere at det har skjedd en endring, ved at nemnda i flere tilfeller vurderer tidligere samvær som gode, sammenlignet med 2018. I tabell 18.5 er erfaringer med tidligere samvær med mor gjengitt. Tallmaterialet er imidlertid begrenset, og det er fortsatt slik at erfaringene og opplevelsene av samvær varierer.

Andre undersøkelser peker samtidig på utfordringer ved gjennomføring av samvær. Skoglund og Thørnblad (2021) viser, på bakgrunn av intervjuer med 26 unge voksne (19–29 år) som har vokst opp i fosterhjem i egen slekt, at samværene ikke alltid ble godt nok tilrettelagt med tanke på å utvikle relasjonen mellom barn og foreldre, men respondentene hadde ulike opplevelser av dette. Aarset og Bredal (2018), der forskerne blant annet gjennomgikk samværsrapporter i akuttsaker som gjaldt familier med minoritetsbakgrunn, viser til at samvær i mindre grad fungerer som en arena for naturlig samspill, fordi samvær har flere formål som kan være krevende å forene. For foreldre handler det både om å være sammen med barnet sitt og få vite hvordan barnet har det, og samtidig skulle vise seg frem for barnevernet og få synliggjort at man er gode (nok) foreldre innenfor de rammene og reglene som barnevernet har satt for samværet.

Det er også rapporter som viser varierende grad av medvirkning fra og involvering av barn og foreldre ved gjennomføring av samvær. I Stang mfl. (2023) fremgår det at foreldre viser misnøye med samværsordningen og mener at samværet bør utvides. Majoriteten av foreldrene føler seg også lite hørt av barnevernet. I Forandringsfabrikkens rapport, basert på samtaler med 100 barn, vises det til tilsvarende opplevelser blant barn (Forandringsfabrikken, 2021). Hovedfunn som trekkes frem er:

• 55 prosent har ikke fått være med å bestemme hvor samværet skal være

• 65 prosent har ikke fått være med å bestemme hva de skal gjøre på samværet

• 66 prosent har ikke fått være med å bestemme om det skal være med tilsyn

• 62 prosent har ikke fått fortalt ærlig hva som er viktig for dem om samvær

• 74 prosent har ikke fått vite hvem barnevernet skulle fortelle videre til

• 62 prosent har ikke fått nok informasjon til at samvær kjennes trygt.

Stang mfl. (2023) viser imidlertid til at godt over halvparten av barna er fornøyde med det samværsomfanget de har og erfarer samværet som positivt, mens et mindretall av barna ønsker mer samvær. Dette samsvarer med funn i undersøkelsen «Ung i fosterhjem 2022», som ble gjennomført av fosterhjemsforeningen. Flertallet av ungdommene som svarte på undersøkelsen oppga at de har eller har hatt samvær med sine foreldre (n=106). 50 prosent av disse svarte at samværet var bra, mens 17 prosent oppga at det opplevdes belastende. De øvrige ga ikke et klart svar på spørsmålet (Norsk fosterhjemsforening, 2022b).

18.3 System og praksis i andre land

18.3.1 Innledning

I denne delen er omtalen konsentrert til systemer i Danmark, Sverige og USA. Dette er land der det er satt tydeligere rammer og kjøreregler for arbeidet med gjenforening enn det som er tilfellet i Norge. Det finnes samtidig lite tilgjengelig statistikk på forløp, men mer i USA enn i Danmark og Sverige.

18.3.2 Danmark

Gjenforening og oppfølging

Barn som er plassert utenfor hjemmet kan tilbakeføres etter kommunalbestyrelsen har truffet avgjørelse om tilbakeføring og om tilbakeføringsperiodens lengde, jf. serviceloven § 68. Bestemmelsen om en tilbakeføringsperiode ble vedtatt i 2009 etter bekymring knyttet til mangelen på kontinuitet og brudd i plasseringer (Baviskar og Christoffersen, 2016).22 I særlige tilfeller kan kommunen beslutte at det ikke skal være en tilbakeføringsperiode. Det er lovfestet at en tilbakeføringsperiode kan vare opp til seks måneder, og lengden fastsettes ut fra:

1. Muligheten for at sikre en skånsom og planlagt tilbakeføring for barnet.

2. Forberedelse av eventuell støtte til barnet eller foreldrene etter tilbakeføring.

3. Kommunens mulighet for å foreta en vurdering av om det er grunnlag for at treffe avgjørelse om fortsatt plassering uten samtykke i situasjoner hvor foreldrene har trukket et samtykke til frivillig plassering.

Lovbestemmelsens betydning ble evaluert i 2018 (Frederiksen & Hestbæk, 2021). Når det gjelder bestemmelsen om tilbakeføringsperiode viser resultatene at barna hvor det er vedtatt en slik periode i forkant av en tilbakeføring har større kontinuitet: det vil si færre flyttinger og færre skolebytter.

I forslaget til en ny Barnets lov, får barn som har fylt 10 år rett til en «second opinion» av Ankestyrelsen hvis det er besluttet flytting eller tilbakeføring mot barnets vilje. For barn under 10 år får barnets fosterforeldre, barnets støtteperson, vennskapsfamilie, rett til å be om en «second opinion» av Ankestyrelsen uavhengig av om barnet motsetter seg det eller ikke.23

Det er gitt særskilte regler i serviceloven for oppfølging av foreldre etter en omsorgsovertakelse. Kommunalbestyrelsen skal tilby foreldre en støtteperson, og kommunalbestyrelsen skal også treffe avgjørelser om støtte til foreldre, som rådgivning eller familiebehandling. I loven fremgår at støtten skal så langt det er mulig bidra til å løse problemene som har forårsaket plasseringen med det formål å hjelpe foreldrene i å ivareta omsorgen for barnet ved tilbakeføring eller i samværet med barnet. Kommunalbestyrelsen skal fastsette en egen plan for støtten til foreldrene.

Socialstyrelsen (som ligger under Socialdepartementet) har igangsatt et utviklingsarbeid om styrket støtte til foreldre etter at barn er plassert i fosterhjem eller institusjon. Formålet er mer ro og stabilitet i samvær og kontakt, og bedre samarbeid mellom kommunen, foreldre og fosterhjem. Men det kan også gi kortere plasseringer ved at foreldrenes omsorgsevne bedres. Det er lagt vekt på at foreldrene spiller en viktig rolle for mange av barna, selv om de ikke bor hjemme. Innsatsen er blant annet basert på kunnskap om krisearbeid og metodikken Løsningsfokuseret Tilgang (LØFT). Utvikling og implementering av støtten er gjort i samarbeid med fire kommuner i perioden fra 1. januar 2020 til desember 2022. PricewaterhouseCoopers og VIVE – Det Nationale Forsknings- og Analysecenter for Velfærd evaluerer utviklingsarbeidet. Socialstyrelsen har også gitt ut en omfattende håndbok for foreldresamarbeid (2012), som har blitt oppdatert på bakgrunn av utviklingsarbeidet.

Samvær

Det er kommunalbestyrelsen som bestemmer omfanget av samvær i Danmark. Det er likevel Barn- og ungeutvalget i kommunen som treffer avgjørelsen dersom det er ønskelig å begrense samværet til mindre enn en gang per måned. Så lite samvær sidestilles med avbrytelse av samvær og må behandles som et tvangsinngrep (Ankestyrelsen, 2020). Kommunen har et tydelig ansvar for å vedlikeholde kontakten mellom barnet og foreldrene, og dersom samværet krever det kan kommunen oppnevne en støtteperson som kan bistå foreldrene.

I forslag til Barnets lov får barnet partsrettigheter fra fylte 10 år og barn får rett til å si nei til samvær med biologiske foreldre.

Ankestyrelsen (2020a) har publisert en rapport om avbrytelser i samvær med bakgrunn i en stigning i antallet avgjorte klagesaker om avbrytelse av samvær og/eller kontakt mellom barn og foreldre eller nettverk i tidsrommet 2016–2018. Ifølge tallene fra denne rapporten ble det gitt 235 klager på avbrytelse av samvær. Antallet saker om avbrytelse av samvær oppgis ikke. Oversikten over grunner til avbrytelse av samvær er imidlertid interessant, selv om den ikke kan sies å være representativ for alle avbrytelsessaker. Den vanligste årsaken til avbrytelse i 2018 var barnets behov for beskyttelse mot negativ kontakt, etterfulgt av samværspersonens manglende evne til å sette seg inn i barnets behov, at samvær med foreldre gjør barnet utrygt og samværpersonens atferd.

18.3.3 Sverige

Gjenforening og oppfølging

Socialnämnden (barnevernstjenesten) skal ved en omsorgsovertakelse, minst en gang hvert halvår vurdere om omsorgsovertakelsen fortsatt er nødvendig og hvordan omsorgen skal innrettes og utformes. Det har nylig trådt i kraft (1. juli 2022) lovendringer knyttet til gjenforening av barn og foreldre. Det er inntatt i loven at det ikke kan besluttes at omsorgsovertakelsen skal opphøre før forholdene som gir grunnlag for omsorgen er endret på en varig og grundig måte.24 Videre er det krav om at socialnämnden skal nøye forberede barnets gjenforening med foreldrene. Det er også inntatt krav om at socialnämnden skal følge opp barn som er gjenforent med sine foreldre. Som en del av oppfølgingen kan socialnämnden konsultere med sakkyndige samt øvrige kontakter som er nødvendig. Socialnämnden kan samtale med barnet uten foreldrenes samtykke eller deres tilstedeværelse. Oppfølgingen skal senest avsluttes seks måneder fra den startet opp. Det vises også til en ny bestemmelse om at socialnämnden skal vurdere om det er grunn til å søke om å overføre foreldreansvaret til fosterforeldrene når et barn har vært plassert i samme fosterhjem i to år, se mer om dette i kapittel 21 om kontinuitet for barn.

Samvær

Det er i svensk rett lovfestet at Socialnämnden har et ansvar for at barnets behov for samvær med foreldre så langt som mulig tilgodeses, og den skal utforme omsorgen slik at den fremmer barnets samhørighet med slektninger og andre nærstående samt kontakt med hjemmiljøet. Socialnämnden fastsetter samvær mellom barn og foreldre i en samværsplan, og beslutter hvordan samværet skal utøves og om det skal settes begrensninger.

18.3.4 USA

Gjenforening og oppfølging

I motsetning til Norge (og andre nordiske samt mange europeiske land) er det sjelden bruk av hjelpetiltak i USA. Det er samtidig en høy terskel for å vedta en omsorgsovertakelse. Omsorgsovertakelse kan besluttes dersom barnet utsettes for mishandling, og omsorgsovertakelse skjer oftere overfor små barn og babyer fordi risikoen er størst i disse sakene.

Det amerikanske barnevernssystemet har imidlertid et sterkt fokus på hjelp og støtte til foreldre etter en omsorgsovertakelse. En omsorgsovertakelse har som mål å sikre barnet en varig bo- og omsorgssituasjon, og det skjer ved at barnevernet jobber samtidig for en gjenforening og for permanent plassering. Det er samtidig satt tidsfrister. Saken behandles jevnlig av domstolen, hver sjette måned, og det er lovregulert i den enkelte stat i hvor lang periode det skal jobbes for tilbakeføring før domstolen tar en endelig beslutning om plassering utenfor hjemmet. I for eksempel California må domstolen etter seks måneder ta stilling til om barn som er under tre år skal gjenforenes, mens det for andre stater er enten 12 eller 24 måneder. Det er om lag 50 prosent som gjenforenes (CWIG, 2011 referert til i Lawson og Berrick 2023), men andelen barn som kommer tilbake under omsorg ligger på 20 prosent (Roberts mfl., 2017).

Dette to-sporede systemet innebærer svært tydelige føringer på barnevernets oppgaver, som bruker mye ressurser på å følge opp foreldre etter en omsorgsovertakelse. Imidlertid pekes det på av amerikanske forskere, at etter 40 år med innsats på dette området så foreligger det lite evidensbasert kunnskap om hvilke programmer som fungerer og bidrar til at foreldre settes i stand til å ha omsorgen for barna sine. Eksempelvis, i The California Evidence-based Clearinghouse for Child Welfare (en database med oversikt over programmer og tiltak og hvilket evidensgrunnlag programmene har), er det kun to programmer som understøttes av forskningsdokumentasjon: «Homebuilders» og «On the Way Home». Programmene er beskrevet på følgende måte:

Homebuilders® is a home- and community-based intensive family preservation services treatment program designed to avoid unnecessary placement of children and youth into foster care, group care, psychiatric hospitals, or juvenile justice facilities. The program model engages families by delivering services in their natural environment, at times when they are most receptive to learning, and by enlisting them as partners in assessment, goal setting, and treatment planning. Reunification cases often require case activities related to reintegrating the child into the home and community. Examples include helping the parent find childcare, enrolling the child in school, refurbishing the child’s bedroom, and helping the child connect with clubs, sports or other community groups. Child neglect referrals often require case activities related to improving the physical condition of the home, improving supervision of children, decreasing parental depression and/or alcohol and substance abuse, and helping families access needed community supports.

Kilde: CEBC (2021a)

OTWH [On the way home] is a 12–14 month reunification program developed to address the transition needs of middle and high school youths with, or at-risk of, emotional and behavioral disorders who are reintegrating into the home and community school settings following a stay in residential care. The program modifies and integrates three interventions: Check & Connect, Common Sense Parenting, and homework support to address the educational and family-based transition challenges most common for school-aged youths. Services are provided by a trained OTWH Consultant in the family home, school, and community, and primary objectives are to promote youth home stability and prevent school dropout. On average, families engage in 2 hours of direct service hours per week and consultants carry caseloads of up to 15 families. Training is manualized, service decisions are guided by weekly data analysis, and consultants are supervised in weekly individual and group consultation.

Kilde: CEBC (2020)

18.4 Hvor trykker skoen?

18.4.1 Innledning

EMD-dommene mot Norge innebærer at det er barn og foreldre i barnevernet hvor det er gjort for lite for å legge til rette for gjenforening og som har hatt mindre samvær enn de burde hatt. Det er samtidig krevende å få et klart bilde av dagens tilstand i barnevernet når det gjelder oppfølging av foreldre etter omsorgsovertakelser og samvær. Det er i hvert fall to årsaker til det. For det første foreligger det begrenset kunnskap om gjennomføring av samvær, hvordan barnevernstjenesten følger opp foreldre og hvilke vurderinger som gjøres i forbindelse med gjenforening. For det andre har det skjedd relativt store praksisendringer i barnevernstjenestene, nemndene og domstolene de siste årene. Disse kommer blant annet til uttrykk ved at det gjennomføres færre omsorgsovertakelser enn før, det fastsettes mer samvær, det brukes samtaleprosess i flere saker (jf. kapittel 15), og det er indikasjoner på at gjenforeningsmålsettingen opprettholdes tydeligere i flere saker. Det har videre blitt gjort flere grep for å møte kritikken fra EMD, blant annet gjennom lovendringer i barnevernsloven. Bufdir har også nylig utgitt retningslinjer om samværsfastsettelse (Bufdir, 2022v) og arbeider med å utvikle retningslinjer for gjennomføring av samvær. I tillegg er det gjennomført kompetansehevingstiltak i barnevernstjenestene, nemnda og domstolen, der betydningen av EMDs og Høyesteretts avgjørelser, har vært tema.

Det kan dermed antas at tilstanden er en annen i dag enn den var for ganske få år tilbake. Det kan også bety at utfordringsbildet har endret seg. Et usikkert utfordringsbilde og gjennomførte og pågående endringer innebærer at det etter utvalgets vurdering ikke er hensiktsmessig å foreslå omfattende tiltak. Utvalget mener likevel det er grunn til å fremheve fem utfordringer:

1. Mangelfull oppfølging etter omsorgsovertakelse, inkludert mangelfull oppfølging ved og etter gjenforening.

2. Usikkerhet om det foretas tilstrekkelige konkrete og individuelle vurderinger av mulighetene for gjenforening og barnets beste.

3. Usikkerhet om det foretas det gode nok individuelle vurderinger ved fastsettelse av samvær.

4. Problemer med for lite samvær med og kontakt med søsken.

5. Svakheter ved gjennomføring og vurderinger av samværssituasjoner.

18.4.2 Foreldre får ikke god nok oppfølging

Utvalget mener det er grunn til å løfte frem mangelfull oppfølging av foreldre etter omsorgsovertakelse som et særskilt problem. Dette gjelder både når formålet med oppfølgingen er å arbeide for en gjenforening, og når formålet i større grad handler om å hjelpe foreldre til å bli gode samværsforeldre.

Forskningslitteraturen peker blant annet på betydningen av en god relasjon, systematikk i arbeidet, tydelighet på hvilke forhold ved foreldrenes omsorgskompetanse som må endres, koordinerte tilbud og tilgang på tiltak som egnet for å oppnå endring, oppfølging etter tilbakeføring for å stabilisere situasjonen og tilstrekkelig prioritet og kapasitet til å jobbe intensivt med foreldrene tidlig etter vedtaket om omsorgsovertakelse (Gerdts-Andresen, mfl. 2022). Den kunnskapen som foreligger om barnevernstjenestenes praksis tyder på at disse momentene i ulik grad blir ivaretatt i måten foreldre blir fulgt opp etter omsorgsovertakelse, se omtale i kapittelets 18.2. Det kan stilles spørsmål ved om barnevernstjenestene har tilstrekkelig kapasitet til å prioritere arbeidet, tilstrekkelig tilgang på de tiltakene og tjenestene som trengs for å lykkes i endringsarbeidet og, ikke minst, lykkes i å komme i posisjon overfor foreldrene til å kunne jobbe aktivt med endringsarbeidet. Det kan også vises til at det er en generell mangel på tiltak som er dokumentert virksomme i arbeidet med å legge til rette for gjenforening mellom barn og foreldre. Dette gjelder også internasjonalt.

Det foreligger dessuten få forventninger til hva barnevernstjenestens oppfølgingsarbeid skal inneholde, selv om det i den nye barnevernsloven fremgår at det skal utarbeides en plan for oppfølging av barn og foreldre. Eksempelvis er det ikke presisert at barnevernstjenesten må klargjøre hvilke endringsbehov foreldrene har og hva som må til for at tilbakeføring skal kunne vurderes. Det er også grunn til å tro at det er mangler i oppfølgingen av barn og foreldre ved og etter en tilbakeføring. Barnevernstjenesten har i dag ingen lovfestet plikt til å følge opp barn og familier etter en tilbakeføring.

Det er videre uklart hvilken rolle andre tjenester har i å bistå foreldre som har mistet omsorgen for sine barn. Mange foreldre har utfordringer knyttet til blant annet levekår, rus og psykisk helse, og tilbud fra helsetjenestene og NAV vil ofte være avgjørende for å kunne lykkes. Utvalget vurderer også at familievernets rolle i å bistå barnevernet i oppfølging av foreldre fortsatt fremstår som lite tydelig, og at tilbudet foreløpig ser ut til å være lite brukt.

Store mangler i oppfølgingstilbudet gir en risiko for at mange foreldre blir stående alene etter en omsorgsovertakelse. Det er også uklart om barnevernstjenestens beslutninger om tiltak til foreldre er å anse som enkeltvedtak som kan påklages. Dersom foreldre ikke kan klage på det tilbudet de mottar, har de ingen muligheter for få endret oppfølgingen og få tiltak som kan være helt sentral for å få tilbake omsorgen for barnet.

18.4.3 Er vurderingene av mulighetene for gjenforening gode nok?

Det kan stilles spørsmål ved om det foretas tilstrekkelig konkrete og individuelle vurderinger av mulighetene for gjenforening og hva som er barnets beste. Det kan synes som om nemnda og domstolen de siste årene har blitt mer tilbakeholdne med å angi varigheten av plasseringer. Det er også vist til at gjenforeningsmålsettingen burde blitt forlatt i flere saker der saksforholdene tilsier at en gjenforening vil være lite realistisk. Utvalget mener derfor at det er en risiko for at det blir for stor automatikk i at gjenforeningsmålsettingen opprettholdes, og at verken nemnda, domstolen eller barnevernstjenesten foretar de vurderingene som er nødvendig for å avklare barnets fremtidige omsorgssituasjon.

Dette er en problemstilling som også behandles nærmere i kapittel 21 om kontinuitet og familieliv for barn som ikke kan tilbakeføres til opprinnelige foreldre. Utvalget mener det grunn til å vurdere tiltak som sikrer mer jevnlige og individuelle vurderinger av gjenforeningsmålsettingen opp mot barnets behov for stabilitet og kontinuitet.

18.4.4 Er vurderingene ved fastsettelse av samvær gode nok?

Det kan fortsatt stilles spørsmål ved om det foretas tilstrekkelige konkrete og individuelle vurderinger ved fastsettelse av samvær. Utvalget ser at det kan være grunn til bekymring for at pendelen etter EMD- dommene går for langt i motsatt retning, ved at det fastsettes for mye samvær, at det lyttes for lite til barnet og at det tas for lite hensyn til barnets beste. Det er videre vist til uklare terskler for hva som bør anses som en urimelig belastning (undue hardship) for barnet. Selv om det understrekes av EMD at hensynet til barnets beste er av overordnet betydning, synes hensynet til barnet å være lite fremtredende i EMDs konkrete vurdering av saken. Høyesterett har på sin side søkt balansert hensynet til å følge EMDs retningslinjer med hensynet til at det ikke skal gå på bekostning av barnet (Sandberg, 2020). I ny barnevernslov er det også tydeliggjort at samvær skal være til barnets beste.

Utvalget er likevel bekymret for om det i praksis vil bli lagt for lite vekt på det enkelte barns beste. Flere barnerettsjurister har satt spørsmålstegn ved EMDs barneperspektiv når det kommer til vurderinger av samvær.25 Også Professor Kirsten Sandberg har i møte med utvalget stilt spørsmål ved EMDs manglende fokus på barnets interesser og rettigheter i samværssaker. Sandberg har også påpekt at barn og foreldre ikke nødvendigvis vil ha sammenfallende interesser når barnet er tatt under barnevernets omsorg grunnet alvorlig omsorgssvikt.

Det er dermed en kontinuerlig risiko for at beslutningstakerne i barnevernssaker ikke godt nok klarer å avveie hensynet til barnets behov for stabilitet og ro og barnets og familiens rett til familieliv og til å opprettholde en relasjon ved samværsfastsettelsen. Resultatet kan bli at man på nytt kommer i en situasjon der fastsettingen av samvær blir standardpreget, men på et høyere nivå enn tidligere og at det dermed besluttes samvær som ikke er til barnets beste.

Utvalget ser samtidig at det pågår flere prosesser for å styrke kvaliteten på beslutninger ved fastsetting av samvær. Det er gjort flere endringer og presiseringer i samværsreglene i ny barnevernslov, omtalt over i 18.2. I forarbeidene er det presisert at barn ikke kan tvinges til samvær (Prop. 133 L (2020–2021)). Bufdir har i tillegg utarbeidet retningslinjer om fastsetting av samvær, som vil bidra til bedre veiledning om hvilke momenter som bør vurderes og hvordan barn og foreldre bør vurderes (Bufdir, 2022v). Det foreligger også en nylig gjennomgang av nemndsvedtak som tyder på at nemnda fastsetter samvær etter grundige avveininger, der relevante hensyn vektes mot hverandre, i samsvar med føringene fra Høyesterett (Alvik, 2021).

Utvalget mener at det er viktig å støtte opp under de endringsprosessene som allerede pågår for å styrke kvaliteten på vedtak om samværsfastsettelse. Det er viktig å følge situasjonen videre, men utvalget vurderer ikke at det per nå er behov for å foreslå nye tiltak på området.

18.4.5 Får barna for lite samvær med og kontakt med søsken?

For noen barn kan kontakt med søsken være viktigere enn kontakten med foreldre. Noen kan også ønske å ha samvær med søsken uten at foreldrene er til stede. Det varierer hvor mye kontakt barn i fosterhjem har med sine søsken (Ellingsen mfl., 2019). Noen har daglig eller ukentlig kontakt, noen har fast samvær eller kontakt for eksempel fire ganger i året, og andre har lite eller ingen kontakt.

Dette kan i noen grad handle om at barnevernstjenesten, og det enkelte fosterhjem, ikke tilrettelegger godt nok for at søsken skal kunne ha jevnlig kontakt. Samtidig kan manglende kontakt mellom søsken også kan handle om praktiske forhold (Ellingsen mfl., 2019). Det er en vedvarende utfordring i barnevernet å finne nok egnede fosterhjem, og særlig fosterhjem som kan ta imot søskenflokker. Dette kan føre til at søsken splittes og må bo i fosterhjem som ligger langt unna hverandre. Når søsken ikke bor sammen, og særlig hvis det er store geografiske avstander, blir det mer krevende for barnevernstjenesten å sørge for at barnet kan opprettholde eller styrke bånd til søsken. Dette betyr at innsats for å styrke tilgangen på fosterhjem og andre botiltak der søsken kan bo sammen, vil kunne ha vel så stor betydning som å styrke barns rettigheter til samvær med og kontakt med søsken.

Utvalget viser til at barns mulighet for samvær med søsken er styrket med ny barnevernslov. Barnevernstjenesten er pålagt å sørge for at barnet gjennom samvær og kontakt kan opprettholde og styrke bånd til søsken. Barnets samvær og kontakt med søsken skal inngå i samværsplanen. Det anses dermed ikke som hensiktsmessig å foreslå spesifikke tiltak på dette området, før man har sett hvordan endringene i loven virker.

18.4.6 Svakheter ved gjennomføring og vurderinger av samværssituasjoner

Det har blitt vist til at samvær mellom barn og foreldre ikke blir tilrettelagt godt nok, samt pekt på kvalitetsutfordringer ved hvordan barnevernstjenesten vurderer samspillet mellom barn og foreldre på bakgrunn av samværssituasjoner. Utvalget mener det også kan stilles spørsmål ved om både barn og foreldre får nok støtte og hjelp til å gjennomføre samvær på en god måte, både når det gjelder hvordan samværene forberedes og hvordan barn, foreldre og fosterforeldre følges opp i etterkant. Det kan også være behov for å ha mer oppmerksomhet om samvær der barnet er plassert i fosterhjem i slekt og nettverk, hvor det kan være særskilte problemstillinger, for eksempel knyttet til konflikter i familiene. Det foreligger imidlertid ikke systematisert kunnskap som tydelig dokumenterer problemet, og ny forskning på området indikerer også at samvær i de fleste situasjoner fungerer godt.

Utvalget vil peke på at det kan være vanskelig å vurdere barns reaksjoner på samvær, for eksempel samvær med foreldre som har utsatt dem for vold eller andre traumatiske belastninger. Sterke fryktreaksjoner, som for eksempel dissosiasjon, kan lett mistolkes som at barn håndterer samværet bedre enn de faktisk gjør.

Det foreligger også lite kunnskap om utøvelsen av tilsyn ved samvær. Nemnda kan beslutte at det kan benyttes tilsyn under samvær for å ivareta barnets sikkerhet og unngå at barnet utsettes for fare eller skade. Tilsynsfører skal trygge barnet og eventuelt avbryte samværet. Den som utøver tilsynet kan imidlertid også ha andre oppgaver, som å veilede barn og foreldre før og etter samvær og foreta observasjoner og eventuelt faglige vurderinger av samspillet og barn og foreldres fungering. Informasjon og vurderinger fra tilsyn kan utgjøre en sentral del av avgjørelsesgrunnlaget ved behandling av saker i nemnd og domstol. Samlet sett fremstår dette som krevende oppgaver, men det foreligger per i dag ikke bestemte krav til hvem som kan føre tilsyn under samvær eller forventninger til hvordan arbeidet skal utføres.

Bufdir har imidlertid varslet at det skal utarbeide retningslinjer for gjennomføring av samvær, blant annet basert på forskningsprosjektet om samvær som er gjennomført av i regi av Oslo Met (Stang mfl., 2023), der det ses nærmere på hva samvær bør inneholde og når samvær ikke er til barnets beste.

18.5 Utvalgets forslag

Innledning

Det foreligger et begrenset kunnskapsgrunnlag på området, og utvalget mener det er behov for mer kunnskap fra norske forhold særlig knyttet til gjennomføring av samvær, oppfølging av foreldre etter omsorgsovertakelse og barn og foreldres erfaringer med dette. Det er også behov for mer kunnskap om hvordan det går med barn som blir gjenforent med sine foreldre.

Utvalget mener, i lys av de endringene som har skjedd og de tiltakene som allerede er planlagt, at det særlig er behov for å styrke oppfølgingen av foreldre etter omsorgsovertakelse. Utvalget mener at det er potensiale for å lykkes bedre med endringsarbeid overfor foreldre, selv om barnevernstjenesten ofte har vært inne med hjelpetiltak i familiene over flere år før det gjennomføres en omsorgsovertakelse. I innspill fra NOBO til utvalget er det vist til at foreldres motivasjon og endringsvilje kan bli sterkere etter en omsorgsovertakelse, noe som kan tale for at det er grunn til å sette inn tiltak selv om de er allerede er prøvd før omsorgsovertakelsen.

Det er likevel viktig at stabiliteten og kontinuiteten for barn som plasseres utenfor hjemmet styrkes. Dette gjelder særlig i tilfeller ved langvarige plasseringer og der gjenforening vurderes som lite realistisk. Dette er nærmere behandlet i kapittel 21. Her foreslår utvalget en plikt for barnevernstjenesten til å vurdere om gjenforeningsmålet er oppgitt når et barn har bodd i samme fosterhjem i tre år. Deretter skal spørsmålet vurderes årlig dersom målet om gjenforening ikke er oppgitt. Barnevernstjenesten skal også regelmessig vurdere om barnets situasjon tilsier at det bør treffes vedtak som i større grad sikrer barnets behov for kontinuitet, tilhørighet og familieliv. Forslagene vil gi barnet større grad av stabilitet og kontinuitet, men det vil også bidra til at barnevernstjenesten i større grad kan være tydelige overfor foreldre og gi større forutsigbarhet.

Behovet for å iverksette nye tiltak knyttet til samvær er begrenset på nåværende tidspunkt. På dette området har det skjedd store endringer gjennom føringer i ny barnevernslov og rettspraksis, og utarbeidelse av retningslinjer og det jobbes med å utvikle retningslinjer om gjennomføring av samvær. Utvalget mener at det særlig er viktig at det gis bedre informasjon om beste praksis og stilles tydeligere forventninger til gjennomføringen av samværssituasjoner.

Utvalget viser også til forslag i andre deler av utredningen som vil ha betydning for arbeidet med samvær, oppfølging og gjenforening. Utvalget foreslår i kapittel 8 å senke aldersgrensen for barns partsstatus fra 15 til 12 år, som vil innebære at flere barn kan kreve tilbakeføring og endringer i samvær. Ved innføring av en Barnerepresentantordning (BRO), flertallets forslag i kapittel 7, vil representanten følge barn som er plassert utenfor hjemmet, og representanten vil kunne ha en viktig rolle ved å fremme barnets stemme i spørsmål som handler om samvær og gjenforening. Utvalget foreslår også å innta en momentliste for barnets beste-vurderinger i barnevernsloven (se kapittel 11).

Videre følger en nærmere omtale utvalgets forslag til ytterligere tiltak.

Tydeligere føringer til innholdet i oppfølgingen av foreldre

Utvalget har mottatt flere innspill om at det trengs tydeligere rammer for innholdet i arbeidet med oppfølging av foreldre og tilrettelegging av gjenforening, for eksempel fra NOBO og Organisasjonen for barnevernsforeldre. Det er i barnevernsloven krav om at det skal utarbeides en plan for oppfølging av barn og foreldre, og at oppfølgingen skal starte kort tid etter omsorgsovertakelsen, men det foreligger få krav til hva planen og oppfølgingsarbeidet skal inneholde utover at planen må utarbeides i samarbeid med barn og foreldre.

Utvalget mener blant annet at det bør stilles tydeligere veiledning for innholdet i planen og hva som skal ligge til grunn for oppfølgingen av foreldrene så lenge gjenforeningsmålsettingen gjelder. Dette bør omfatte følgende:

• Det bør legges inn stopp-punkter for å vurdere utvikling og evaluere planen underveis.

• Planen må inneholde en beskrivelse av foreldrenes endringsbehov, herunder hvilke forhold ved foreldrenes omsorgskompetanse som må endres.

• Det må videre fremgå hvilke innsatser og tiltak som skal iverksettes for å bidra til nødvendig endring, og eventuelt rekkefølgen på disse, og hvilke tjenester og instanser som skal bistå i endringsarbeidet.

Slike føringer vil gi barnevernstjenesten et bedre grunnlag for å jobbe systematisk med oppfølgingen, samt dokumentere vurderinger underveis. Det vil også kunne bidra til bedre dokumentasjon av arbeidet i saker der barnevernstjenesten kommer til at gjenforeningsmålet bør forlates, og at fokuset i stedet bør dreies mot å sikre barnet kontinuitet gjennom en varig omsorgsløsning.

Samtaleprosess for å fastsette oppfølgingsplaner

Utvalget mener det behov for å forbedre prosessene ved fastsettelse innholdet i barnevernstjenestens oppfølgingsplan. Formålet er å sørge for god forankring og mer forpliktende planer, samt sikre at både barn og foreldre blir tilstrekkelig involvert. Det bør også tas hensyn til at forholdet mellom barnevernstjenesten og foreldre kan være konfliktfylt etter en omsorgsovertakelse, og at det derfor kan være spesielt krevende å etablere samarbeid og en tillitsfull relasjon.

Utvalget mener det bør utredes en ordning for fastsettelse av oppfølgingsplaner som bygger på samtaleprosess. Erfaringer med samtaleprosess har vist at dette kan være en egnet arena for å skape dialog mellom partene og felles forståelse for de endringsbehovene det må jobbes med. Dette innebærer at det kort tid etter vedtaket er truffet gjennomføres et møte mellom partene, og deres representanter, der nemndleder opptrer som tilrettelegger.

Barnevernstjenesten må i møtet legge frem forslag til en plan for oppfølgingen overfor foreldrene og barnet. Partene kan i møtet bli enige om å prøve ut ulike oppfølgingstiltak. En slik modell vil innebære at det er nemnda, som etter gjennomført samtaleprosess, tar stilling til det endelige innholdet i planen, mens barnevernstjenesten fortsatt vil ha ansvaret for selve oppfølgingen og gjennomføringen av planen. Dette vil samtidig gi en tydeligere forpliktelse for barnevernstjenesten enn i dag.

I møtet må det vurderes og diskuteres det nærmere innholdet i plan for tiltak og tjenester for a) gjennomføring av samvær, b) arbeid med gjenforening eller c) behovet for andre oppfølgingstiltak dersom målet med gjenforening er oppgitt. Det vil ofte være sentralt å innhente, legge frem og få informasjon om mulige tiltak og tjenester fra det øvrige hjelpeapparatet.

Den konkrete innrettingen av samtaleprosess i disse tilfellene bør utredes nærmere. Det bør omfatte vurderinger av hvilke prosessregler som skal gjelde dersom foreldre ikke samtykker til slik samtaleprosess, om det skal være nemnda som treffer vedtak om planen, hvilke regler som eventuelt skal gjelde for rettslig prøving og eventuelle behov for tidsangivelser og sjekkpunkter underveis.

Oppsøkende krisehjelp for å støtte foreldre etter omsorgsovertakelse

Utvalget understreker betydningen at det etableres ordninger som gjør at foreldre får rask og intensiv oppfølging i den første fasen etter at det er fattet vedtak om omsorgsovertakelse. Utvalget mener derfor det bør etableres et oppsøkende krisetilbud for å støtte foreldre etter en omsorgsovertakelse. Formålet med oppfølgingen vil være å hjelpe foreldre med å bearbeide sorgfølelse etter å ha mistet omsorgen for sitt barn og bidra til at foreldrene blir motivert for endringsarbeid. Dette vil kreve terapeutisk kompetanse.

Det kan vurderes ulike modeller for organisering og regulering av et slikt tilbud. Barnevernstjenesten har i dag et oppfølgingsansvar overfor foreldre, som er tett knyttet til plikten til å følge opp barnets omsorgssituasjon og til å vurdere om det er grunnlag for å oppheve omsorgsovertakelsen. Utvalget mener derfor at barnevernstjenesten fortsatt må ha et ansvar for å følge opp foreldre som har mistet omsorgen. Samtidig ser utvalget at det kan være krevende for barnevernstjenesten å komme i posisjon til å hjelpe foreldrene, og dette kan være særlig utfordrende rett i etterkant av en omsorgsovertakelse hvor foreldre er i en særlig sårbar fase og kan være sinte og frustrerte over barnevernstjenesten. Terapeutisk hjelp til personer i krise kan også kreve en annen kompetanse enn den barnevernstjenesten besitter.

Utvalget mener derfor at det er en fordel om tilbud om krisehjelp rett etter omsorgsovertakelsen gis av andre enn barnevernstjenesten eller av andre personer enn de som har forberedt omsorgsovertakelsen. Utvalget heller derfor mot en løsning der kommunen som sådan gis ansvaret for å sørge for et tilbud til foreldre i den første fasen etter en omsorgsovertakelse, og i organiseringen av tilbudet kan det bygges på strukturer som finnes i mange kommuner, som familiens hus, ambulerende tilbud innenfor helsetjenesten eller ordninger med kriseteam i kommunene som har ansvar for psykososial oppfølging av mennesker/lokalsamfunn som rammes av kriser og katastrofer. Fordelen med at oppsøkende krisehjelp legges til kommunen, er at det er kommunen som har ansvaret for saken, samt at kommunen er tettere på og geografisk er nærmere familiene. Ulempen er at det kan variere i hvor stor grad de ulike kommunene i Norge er rustet til å ha et slikt ansvar (se kapittel 24 om organiseringen av barnevernet).

Alternativt kan et slikt ansvar legges til familievernet. Fordelen med at familievernet får ansvaret er at de besitter god terapeutisk kompetanse på området, og en slik oppgave vil også passe godt inn i det ansvaret familievernet ellers har med å hjelpe familier som opplever krise. Ulempen er at familievernet i dag ikke driver oppsøkende virksomhet, og det vil dermed være et nytt ansvar som krever omlegginger. Videre kan det at familievernet er et statlig tilbud i regi av Bufetat medføre visse utfordringer knyttet til samarbeid mellom kommunen og Bufetat. Det må utredes nærmere hvordan en slik ordning kan reguleres.

Det må uavhengig av organisering etableres rutiner der barnevernstjenesten eller nemnda informerer rette instans umiddelbart etter at det er fattet vedtak om omsorgsovertakelse.

Presisere familievernets ansvar

Utvalget mener videre at det er behov for å presisere tydeligere hvilke konkrete forpliktelser familievernet har for å bistå i arbeidet overfor foreldre som har mistet omsorgen for barna sine, samt hvilke tiltak familievernet skal kunne tilby. Uavhengig av om den oppsøkende krisehjelpen legges til familievernet eller ikke (jf. forslag til tiltak over), vil familievernet kunne gi foreldre råd og veiledning om hvordan de kan samarbeide med barnevernstjenesten og fosterforeldrene om barnet, og hvordan de kan håndtere sin nye foreldrerolle etter omsorgsovertakelse. Kunnskapen som foreligger tyder på at familievernets tilbud oppleves som positivt og nyttig av både foreldre og barnevernstjenester som har benyttet tilbudet. Utvalget mener derfor at det er viktig å bygge videre på dette.

Familievernet er samtidig en statlig tjeneste, og barnevernstjenestene og kommunene har lite handlingsrom til å påvirke familievernets prioriteringer og tilbud. Klargjøring av familievernets forpliktelser er viktig for at tilbudet skal bli mest mulig likt i alle deler av landet og forutsigbart for både barnevernstjenestene og de foreldrene det gjelder. Dette kan skje gjennom lov- og regelverk eller gjennom Bufetats interne styring.

Tydeliggjøre plasseringens antatte varighet og endringsbehov i avgjørelser om omsorgsovertakelse

Antakelser om omsorgsovertakelsens varighet vil ha betydning for hvordan oppfølgingen av foreldre bør legges opp. Kunnskapen som foreligger tyder på at mange plasseringer og omsorgstiltak er langvarige, samtidig som det synes som om nemnda og domstolen de siste årene har blitt mer tilbakeholdne med å angi varigheten av plasseringer. Dette kan være uheldig med tanke på forutsigbarheten for både barn og foreldre, men også vanskeliggjøre oppfølgingsarbeidet dersom barnevernstjenesten og foreldre har svært ulike virkelighetsoppfatninger om tidsaspektet. Utvalget viser til at også Høyesterett har uttalt at det, avhengig av de nærmere omstendigheter, ikke kan være noe til hinder for at barnevernet tidlig i prosessen – ved valg av hvor barnet skal plasseres og fastsettelse av omsorgsplan – tar utgangspunkt i at plasseringen etter all sannsynlighet vil være langvarig (HR-2020-661-S, avsnitt 145).

Utvalget foreslår derfor at plasseringens antatte varighet må fremgå av nemnda og domstolen sine avgjørelser om omsorgsovertakelse dersom det er grunnlag for det. Det kan være krevende å anta varigheten ved førstegangs behandling, men der det er åpenbart ut fra faktum og de vurderinger som gjøres at plasseringen vil bli langvarig, må det fremgå av avgjørelsen. Dette vil gi både barn og foreldre mer forutsigbarhet, og vil være et viktig grunnlag for innholdet i oppfølgingsplanen. Videre mener utvalget at det er sentralt for vurderingen av varighet hvilke endringer som må skje fra foreldrenes side for å kunne få barnet tilbake, og også dette må tydeliggjøres i nemnda og domstolen sine avgjørelser.

Krav om oppfølging av barn og foreldre ved og etter gjenforening

Det er i dag ikke er noen lovfestet plikt for barnevernstjenesten til å utarbeide en plan ved gjenforening eller for å følge opp barn og foreldre ved og etter gjenforening. Det er dermed en risiko for at barns rettssikkerhet ikke blir tilstrekkelig ivaretatt ved gjenforening.

Utvalget foreslår at det lovfestes i barnevernsloven en plikt for barnevernstjenesten til å forberede og utarbeide en plan for gjenforeningen, og at barnevernstjenesten skal følge opp barn og foreldre både under og etter en gjenforening. Se forslag til ny § 8-7 og merknader til bestemmelsen i kapittel 31. Dette vil bidra trygghet, sikkerhet og stabilitet for barnet. Hva som bør være varigheten av en oppfølging etter at gjenforeningen er gjennomført synes å variere noe i ulike studier. Men oppfølging i seks måneder etter gjenforening er en ramme som går igjen i flere av studiene, og utvalget foreslår derfor denne varigheten. Dette er også i tråd med varigheten på oppfølging som gjelder i Sverige og Danmark.

Oppfølging etter gjenforening vil anses som et inngrep i barn og foreldres privatliv- og familieliv. Utvalget legger imidlertid til grunn at en oppfølgingsplikt som har til formål hjelpe til med å stabilisere den nye familiesituasjonen som skapes ved en tilbakeføring samt å skape trygghet for barnet må være legitime formål og utgjøre proporsjonalt inngrep. Slik det kommer frem i de inkluderte studiene handler oppfølgingen om å ha et faglig nettverk å støtte seg på både for barnet og forelderen, i perioden hvor de skal reetablere relasjoner, rammer og rutiner i familien. Samtidig er det en kontrollfunksjon for barnevernstjenesten, ved at man er i regelmessig kontakt med familien og dermed kan vurdere behovet for å sette inn hjelpetiltak.

Klargjøre beste praksis for å fremme gjenforening

Det mangler i dag kunnskap om hvilke tiltak som er virksomme for å følge opp foreldre etter omsorgsovertakelse og for å kunne forbedre betingelsene for gjenforening. Dette problemet gjelder ikke bare i Norge, men også i andre land. Samtidig er det vist til utprøvinger av tiltak som har dette som formål, særlig i USA.

Utvalget mener det bør iverksettes mer kunnskaps- og tiltaksutvikling på dette området i Norge, med sikte på å utvikle anbefalinger om arbeidsformer og tiltak, enten i form av nye tiltak eller basert på eksisterende tiltak som er tilpasset til norske forhold. Utviklingsarbeidet bør skje i samarbeidet med praksisfeltet.

Klargjøre beste praksis ved gjennomføring av samvær

Utvalget mener også det at det er behov for å klargjøre hva som er beste praksis ved gjennomføring av samvær. Utvalget er i den forbindelse positive til arbeidet som Bufdir har varslet med å utvikle retningslinjer for gjennomføring av og innholdet i samvær, basert på forskning. Utvalget mener at i arbeidet med kunnskapsutviklingen og retningslinjene bør det ses hen til erfaringene fra tiltak der det er etablert egne «samværshus» eller andre arenaer for samvær som er spesielt tilrettelagt for samarbeid mellom opprinnelige foreldre og fosterforeldre. Brobyggerprogrammet RAUSHET fra Fosterhjemsforeningen, er et tiltak som kan bidra til bedre samarbeid. Utvalget legger videre til grunn at de kommende retningslinjene må klargjøre forventningene og rollen til tilsynsfører i samværssituasjoner, samt gi kunnskap og veiledning til hvordan barns reaksjoner på samvær bør forstås og håndteres.

19 Fosterhjem

19.1 Innledning

Barn som er under offentlig omsorg har rett på forutsigbarhet, kontinuitet, omsorg og trygge rammer. Dersom dette ikke oppfylles, er det en rettssikkerhetsutfordring og en svikt i barnets nødvendige betingelser for utvikling. Fosterhjem ivaretar omsorgen for barn, enten som et frivillig hjelpetiltak eller på bakgrunn av akuttvedtak eller vedtak om omsorgsovertakelse, jf. barnevernsloven § 9-1. Ni av ti barn som bor i tiltak utenfor hjemmet i Norge bor i fosterhjem, slik at rettssikkerhetssituasjonen for fosterbarn er særskilt viktig for utvalget å belyse.26

Ved utgangen av 2021 bodde 7 910 barn i fosterhjem, og en økende andel av barna bor i fosterhjem i familie eller nære nettverk. Det er finnes ingen nasjonal oversikt over antall fosterhjem i Norge. De fleste fosterhjem har ett barn boende hos seg, og det kan anslås at antall fosterhjem til en viss grad er sammenfallende med antall barn i fosterhjem. Dette er likevel usikkert. Utvalget legger til grunn at den viktigste forutsetningen for god omsorg for barnet er at det velges fosterhjem tilpasset barnets behov i nåtid og fremtid, og videre at fosterforeldre får tilstrekkelig opplæring, oppfølging og støtte.

Utvalgets mandat inneholder ikke spesifikke problemstillinger om fosterhjem. Utvalget har derfor ikke gått langt i å utrede problembildet og behovet for tiltak på fosterhjemsområdet. Det pågår også mange parallelle prosesser, blant annet i oppfølgingen av NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem. Samlet tilsier dette at utvalget kun tar for seg noen aspekter ved om barn får hjelp som er tilpasset deres behov på kort og lang sikt. Utvalget tar særlig for seg fosterforeldrenes rolle og posisjon til å kunne gi barnet god omsorg, forutsigbarhet og trygge rammer i det daglige. Dette handler både om fosterforeldrenes rammevilkår og mulighetene de har til å ta beslutninger i hverdagen som er viktige for barnet. Utvalget diskuterer fire hovedutfordringer:

• Når barn bor i fosterhjem vil ansvaret for barnet være delt mellom tre aktører; foreldrene, fosterforeldrene og barnevernstjenesten. Utvalget mener dette medfører uklarheter og begrensninger i fosterforeldrenes beslutningsmyndighet, noe som igjen skaper begrensninger for barn og unge som bor i fosterhjem.

• Barn i fosterhjem opplever brutte relasjoner som følge av flytting, blant annet som følge av at fosterhjemmet ikke er innrettet på en måte som ivaretar barnas behov og fosterforeldrenes behov i møte med barna. Halvparten av alle barn som bor i fosterhjem har opplevd minst én flytting etter at de kom til sitt første fosterhjem, ikke medregnet opphold i beredskapshjem. Det er typisk at barn flytter 1–2 ganger i løpet av det første året de bor i fosterhjem, før situasjonen stabiliserer seg (Bufdir, 2022b).27

• Det mangler kunnskap om helt sentrale forhold ved fosterhjemstilbudet, særlig om hvordan barn og unge har det i fosterhjem. Det er også behov for en mer kunnskapsbasert tilnærming til hvordan det kan rekrutteres flere egnede fosterhjem og hvilke rammevilkår fosterhjem trenger for å kunne gi god omsorg.

• Manglende tilrettelegging for barn med minoritetsbakgrunn. Barn med minoritetsbakgrunn kan oppleve særlige utfordringer ved ivaretakelsen av deres rett til språk, religion og kultur, noe som også kan påvirke relasjonen til de opprinnelige foreldrene og mulighetene for eventuell gjenforening.

Utvalget er også klar over at en grunnleggende utfordring i fosterhjemsomsorgen er mangel på egnede fosterhjem. Når det er få hjem å velge blant er det vanskelig å finne et egnet hjem til det enkelte barn. Dette fører også til at barn risikerer å vente lenge på tiltak. Rekrutteringsutfordringen er vedvarende, både i Norge og internasjonalt. Det er videre grunn til bekymring for at mange fosterforeldre opplever at de får for liten hjelp og støtte til å utføre oppdraget de har tatt på seg. Konsekvensene for barna er alvorlig, fordi de ikke får det omsorgstilbudet de trenger, og opplever ustabilitet og flyttinger. Dette er imidlertid ikke områder utvalget har utredet særskilt, i lys av det arbeidet som allerede pågår.

Utvalget foreslår at det utarbeides retningslinjer som konkretiserer fosterforeldres beslutningsmyndighet, og at fosterforeldre gis klagerett på offentlige avgjørelser om barnet og innsynsrett i informasjon om barnet fra andre offentlige organer. Det foreslås at foreldreansvaret lovfestes til å gjelde samtykke til adopsjon, navneendringer og inn- og utmelding av tros- og livssynssamfunn. For å unngå flytting, eller for sikre at flyttinger skjer på en barnesensitiv måte, foreslår utvalget å innføre en obligatorisk rådslagning med involverte parter når flytting vurderes.

Det foreslås også å utrede særskilte ordninger for oppfølging og veiledning av fosterhjem, i tilfeller der fosterhjem tar imot barn med annen kulturell og språklig bakgrunn enn det fosterforeldrene har.

Utvalget foreslår videre at fosterforeldres økonomiske og faglige rammebetingelser lovfestes, for å sikre stabilitet, forutsigbarhet og likhet, samt at faglige rammebetingelser for fosterhjem i barnets familie og nære nettverk vurderes særskilt. Utvalget mener lovfesting av rammebetingelsene for fosterhjem vil gjøre det lettere for Bufetat å rekruttere fosterhjem på vegne av kommunene. Det bør utredes om rekrutteringen av fosterhjem bør gjøres mer målrettet og differensiert.

Det bør videre gjennomføres jevnlige brukerundersøkelser av hvordan barn og unge har det i fosterhjem,28 og det kreves mer målrettet forskning og utviklingsarbeid, blant annet om fosterbarn og deres situasjon og om hva som skal til for å øke rekrutteringen av egnede fosterhjem.

En rekke av utvalgets vurderinger og forslag i andre deler av NOU-en er i stor grad også begrunnet med utfordringer knyttet til situasjonen for barn i fosterhjem. Dette omfatter blant annet forslaget om å innføre BRO, som et flertall i utvalget foreslår, og utvalgets forslag om å styrke barns prosessuelle rettigheter. Disse er nærmere omtalt i henholdsvis kapittel 7 og 8.

I kapittelet beskrives først dagens system og praksis i del 2, før det i del 3 kort gjøres rede for bruken av fosterhjem i Sverige og Danmark. I del 4 presenteres igangsatte og gjennomførte tiltak på området, før utvalget i del 5 gir sin vurdering av utfordringsbildet. Del 6 inneholder utvalgets forslag.

19.2 Dagens system og praksis

19.2.1 Antall barn i fosterhjem

Ved utgangen av 2021 bodde 7 910 barn i alderen 0–17 år i ordinære fosterhjem i eller utenom familie og nære nettverk.29 Dette utgjorde 0,7 prosent av befolkningen 0–17 år. Over 90 prosent av barna som mottar barnevernstiltak utenfor hjemmet bor i fosterhjem.30 Av nye barn som flyttet i tiltak utenfor hjemmet i 2021 flyttet 73 prosent i fosterhjem.31 Om lag 85 prosent av barna som bodde i fosterhjem ved utgangen av 2021 bodde der på bakgrunn av et omsorgsvedtak, mens om lag 15 prosent bodde der som frivillig hjelpetiltak.32 Det vises for øvrig til nærmere omtale av frivillige plasseringer i fosterhjem i kapittel 13.

Fra 2013 til 2016 økte antall barn i fosterhjem med i underkant av 10 prosent, fra 9 500 til litt i underkant av 10 400. Siden 2017 har det imidlertid vært en nedgang. Det er, ifølge Bufdir, flere forhold som kan forklare dette. Generelt har det vært en nedgang i antall barn som mottar tiltak fra barnevernet, og dette kan bidra til å forklare at etterspørselen etter fosterhjem har blitt mindre. Det har særlig vært en nedgang i antall omsorgsovertakelser. Se kapittel 4.

Ved utgangen av 2021 bodde 33 prosent av barna i fosterhjem i et fosterhjem i familie eller nære nettverk. Av de 439 nye barna som flyttet i fosterhjem i løpet av 2021, flyttet hele 69 prosent av barna i fosterhjem i familie eller nære nettverk.33 Antall barn i slike fosterhjem økte med nesten 30 prosent i perioden 2013–2020.

Det er regionale forskjeller i bruken av fosterhjem. Mens 8 av 1 000 barn bor i fosterhjem på landsbasis, bor 11,5 av 1 000 barn i Region nord i fosterhjem, og 5,7 av 1 000 i Oslo kommune.34

19.2.2 Fosterhjem og krav til fosterforeldre

Med fosterhjem menes private hjem som ivaretar omsorgen for barn på grunnlag av vedtak etter barnevernsloven, jf. barnevernsloven § 9-1. Dette omfatter vedtak om opphold i fosterhjem som et frivillige hjelpetiltak, på bakgrunn av akuttvedtak eller etter vedtak om omsorgsovertakelse. Det finnes ulike typer fosterhjem; ordinære fosterhjem, spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem. De fleste fosterhjem er ordinære, det vil si fosterhjem der fosterforeldrene inngår en avtale med kommunens barnevernstjeneste.35 Det er lovfestet at barnevernstjenesten i omsorgskommunen og fosterforeldrene skal inngå en avtale om barnevernstjenestens og fosterforeldres forpliktelser, se barnevernsloven § 9-7. Avtalen om å være ordinært fosterhjem er en privatrettslig avtale. I 2010 utarbeidet Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet Fosterhjemsavtalen, i samarbeid med Kommunesektorens organisasjon (KS) og Norsk Fosterhjemsforening, som er en standardavtale til bruk ved inngåelse av et fosterhjemsoppdrag (NOU 2018: 18). Den er ikke oppdatert siden. Avtalen omhandler flere sider av fosterhjemsoppdraget, inkludert godtgjøring. Nivået på godtgjøringen, og eventuelt frikjøp fra arbeid, avtales imidlertid i den enkelte sak (Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, 2010).

Det stilles krav til personer som ønsker å bli fosterforeldre. Det følger av barnevernsloven § 9-3 at fosterforeldre skal ha særlig evne, tid og overskudd til å gi barn et trygt og godt hjem, og de skal ivareta omsorgen for barnet i samsvar med forutsetningene i vedtaket fra barnevernstjenesten eller barneverns- og helsenemnda. Utover dette er krav til fosterforeldre regulert i fosterhjemsforskriften, og det er også gitt retningslinjer om fosterhjem (Q-1072B).

19.2.3 Kommunens og Bufetats oppgaver på fosterhjemsområdet

Det er barnevernstjenesten i omsorgskommunen som har ansvar for å velge et fosterhjem som er egnet til å ivareta det enkelte barnets behov, og som skal godkjenne fosterhjemmet. Ved valg av fosterhjem til det enkelte barn skal det alltid vurderes om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem. Se barnevernsloven §§ 9-4 og 9-5.

Bufetat skal bistå kommunene med plassering av barn i fosterhjem, og skal rekruttere og gi grunnleggende opplæring til fosterhjem, jf. § 16-3. Det er imidlertid kommunen som beslutter fosterhjemmenes økonomiske rammevilkår,36 og som skal sørge for oppfølging og veiledning av fosterhjemmet, jf. § 9-6. Oppfølgingsansvaret er i ny lov løftet fra forskrift til lov, og ansvaret for å gi fosterforeldrene generell veiledning er overført fra Bufetat til barnevernstjenesten. Kommunens oppfølgingsansvar omfatter flere ulike elementer, som råd og veiledning, praktisk støtte, økonomisk støtte og ulike former for tilrettelegging.

Det er kommunen der fosterhjemmet ligger som har ansvaret for å føre tilsyn med fosterhjemmet, jf. bvl. § 9-10. Det skal føres tilsyn med hvert enkelt barn i fosterhjemmet fra plasseringstidspunktet og frem til barnet fyller 18 år. Formålet med tilsynet er å føre kontroll med at barnet får forsvarlig omsorg i fosterhjemmet, og at de forutsetninger som ble lagt til grunn for plasseringen, blir fulgt opp. Kommunen skal sørge for at de som skal utøve tilsynet, gis grunnleggende opplæring og veiledning. Tilsyn med barn i fosterhjem er nærmere omtalt i kapittel 7 om BRO.

19.2.4 Ansvar og myndighet: Barnets foreldre, fosterforeldre og barnevernstjenesten

Hvem som har foreldreansvar for et barn følger av barneloven, jf. §§ 34 og 35. Med foreldreansvaret følger beslutningsmyndighet for barnet og plikt til å yte omsorg og omtanke, jf. barneloven § 30. Foreldreansvaret utløser beslutningsmyndighet i blant annet saker om helsehjelp, skole, innmelding og utmelding av trossamfunn, vergemål (økonomiske avgjørelse) og navneendring. Etter en omsorgsovertakelse overtar barnevernstjenesten omsorgsansvaret for barnet. Barnevernets omsorgsansvar omfatter avgjørelser om barnets dagligliv, blant annet spørsmål om barnet skal være i barnehage, benytte seg av skolefritidsordning, delta på fritidsaktiviteter, og andre større avgjørelser om dagliglivet. Foreldrene beholder et restforeldreansvar, som er begrenset til avgjørelser om barnets grunnleggende personlige forhold. Dette omfatter valg av type skole, endring av navn, samtykke til adopsjon og inn- og utmelding i tros- og livssynssamfunn. Disse rammene er presisert i barnevernsloven § 5-4.37

Det har gjennom årene blitt reist flere spørsmål om hva som tilhører henholdsvis omsorgsansvaret og restforeldreansvaret, og dette har derfor blitt forsøkt klargjort gjennom tolkningsuttalelser og særskilt lovregulering. Barnevernstjenesten er gitt beslutningsmyndighet innenfor enkelte særlover. Barnevernstjenestens rett til å ta avgjørelser på vegne av barnet, blant annet i spørsmål om sakkyndig vurdering og spesialpedagogisk hjelp, fremgår eksempelvis i opplæringsloven, se Prop. 82 L (2014–2015) Endringar i opplæringslova og privatskolelova. Også i passloven og pasient- og brukerrettighetsloven er lignende formuleringer inntatt, for å klargjøre at det er barnevernstjenesten som, etter en omsorgsovertakelse, har kompetansen til å samtykke til utstedelse av pass og til helsehjelp til barn under 16 år. Departementet uttalte i Prop. 133 L (2020–2021) at det fortsatt vil kunne oppstå avgrensningsproblemer i praksis, men mente at en «uttømmende regulering i loven vil kunne ha utilsiktede konsekvenser» (side 208). I innstillingen til 1992-loven, uttalte flertallet i komiteen at der det er tvil om hvorvidt konkrete spørsmål hører inn under den daglige omsorgen eller foreldreansvaret, bør tvilen normalt komme foreldrene til gode.

Fosterforeldrene ivaretar omsorgen på vegne av barnevernstjenesten i det daglige – innenfor rammene av barnevernstjenestens omsorgsansvar, jf. § 5-4 annet ledd. Dette innebærer at de kan ta beslutninger som gjelder barnet i den daglige oppfølgingen, for eksempel knyttet til fritidsaktiviteter, oppfølging på skole i det daglige med lekser, og besøk hos fastlege ved sykdom.38 Barnevernstjenesten kan bestemme at fosterforeldrene også skal avgjøre andre spørsmål under omsorgsansvaret, enn bare de som gjelder den daglige oppfølgingen av barnet. Det er i forarbeidene til ny lov ikke gitt eksempler på hva dette omfatter. Det fremgår imidlertid av Ot.prp. nr. 44 (1991–1992) at denne bestemmelsen er særlig relevant når fosterforeldre har hatt barnet hos seg en viss tid, og har vist seg skikket til å treffe avgjørelser for barnet.

Selv om barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for barnet, er foreldrene fortsatt barnets verge i henhold til vergemålsloven. Dette innebærer at foreldrene fortsatt har det økonomiske ansvaret for barnet, og skal treffe beslutninger om økonomiske forhold. Selv om foreldrene fortsatt har det økonomiske ansvaret, har barnevernstjenesten i noen saker gitt fosterforeldre fullmakt til å opprette konto. Hjemmelsgrunnlaget for dette er uklart, jf. høringsuttalelse fra Finans Norge til høringsnotat om ny finansavtalelov (Finans Norge, 2017). I ny finansavtalelov, som ikke har trådt i kraft, er det derfor inntatt i § 4-52 at Kongen kan gi forskrift om kompetanse for barnevernsmyndigheten til å opprette konto for en mindreårig som mottar tiltak etter barnevernsloven, for midler som den mindreårige har rett til å disponere over etter reglene i vergemålsloven. Dette omfatter regler om kompetanse til å gi den mindreårige disposisjonsrett over slik konto, selv om det ikke foreligger samtykke fra vergen.

Det er i barnevernsloven hjemmel til å frata foreldre foreldreansvaret etter en omsorgsovertakelse. I ny lov § 5-8 er det presisert at slikt vedtak kan treffes dersom det foreligger særlige grunner som tilsier at det er nødvendig. Det er i proposisjonen vist til at særlige grunner kan foreligge dersom foreldrene ikke ønsker å utøve foreldreansvaret, eller ikke er i stand til å ta nødvendige beslutninger om barnet. Videre kan det være nødvendig å frata foreldreansvaret hvis barnet ikke skal ha samvær med foreldrene og lever på sperret adresse, og det derfor er behov for navneendring. Ved fratakelse av foreldreansvar blir barnet uten verge, og statsforvalter må oppnevne ny. Det foreligger lite kunnskap om hvem som da oppnevnes som verge, men det er nærliggende å anta at det vil være fosterforeldrene.

Foreldrene har fortsatt omsorgsansvaret i saker der barnet bor i fosterhjem som et frivillig hjelpetiltak, mens fosterhjemmet utøver ansvaret på vegne av foreldrene i det daglige. Dette innebærer at det er foreldrene som har kompetansen til å ta beslutninger om barnet. En del foreldrefunksjoner som gjelder barnets daglige liv må likevel ivaretas av fosterforeldrene, men dette skal i så stor grad som mulig skje i samarbeid med foreldrene. Det må for eksempel være enighet om spørsmål knyttet til skolegang eller barnehage, som for eksempel om barnet skal ha assistent på skolen o.l.

Utgangspunktet er at fosterforeldre skal rettlede og kunne stoppe barnet når nødvendig, slik andre foreldre kan. Dette gjelder uavhengig av hvilken hjemmel barnet er plassert etter. Samtidig er det ikke gitt konkrete eller klare føringer for innholdet i fosterforeldrenes adgang til å ramme inn og å begrense barnets privatliv, for å gi barnet omsorg. Det er heller ikke åpnet for at fosterhjem kan utøve tvang eller beslutte inngrep i barnets privatliv, ut over den generelle adgangen til å ramme inn barnet. I ny lov § 9-2 er det i inntatt en ny bestemmelse om barnets rettigheter under opphold i fosterhjem, som gjelder uavhengig av plasseringsgrunnlag. Det er presisert at barnet skal få forsvarlig omsorg i fosterhjemmet, behandles hensynsfullt og med respekt for sin integritet, og at barnet selv skal kunne bestemme i personlige spørsmål så langt det er mulig ut fra formålet med plasseringen og fosterforeldrenes ansvar for å gi barnet forsvarlig omsorg. Barnets alder og modenhet skal tillegges vekt.

19.2.5 Fosterforeldres prosessuelle rettigheter

Fosterforeldre regnes i utgangspunktet ikke som part i barnevernssaker. Utgangspunktet for om fosterforeldre er part er forvaltningslovens regler, det vil si at det avhenger av om avgjørelsen retter seg mot eller om saken ellers direkte gjelder fosterforeldrene, jf. fvl. § 2 første ledd bokstav e. Dette innebærer at fosterforeldre etter en konkret vurdering kan gis partstatus.

Fosterforeldres partsstatus ble drøftet av departementet i proposisjonen om ny barnevernslov, men departementet fastholdt at fosterforeldre ikke automatisk skal gjøres til part. Departementet la vekt på at en barnevernssak først og fremst retter seg mot barnets foreldre og barnet selv, og det er derfor normalt disse som er parter i saken. Fosterforeldre utøver omsorgen for barnet på vegne av barnets foreldre eller barnevernstjenesten. Departementet viste til at fosterforeldre er en sammensatt gruppe, og vil ha ulik grad av tilknytning til barna de ivaretar omsorgen for. Fosterforeldre kan imidlertid, etter en konkret vurdering, gis status som part. Den sentrale vurderingen vil være hvorvidt fosterforelderen har tilstrekkelig grad av tilknytning til barnet, og det vil blant annet avhenge av hvilken fase saken befinner seg i og hva slags tiltak som vurderes.

Høyesterett vurderte nylig spørsmålet om fosterforeldre skal innvilges partsstatus, i forbindelse med rettslig prøving i en sak om oppheving av omsorgsovertakelse i HR-2022-729-A. Høyesterett tok utgangspunkt i at det etter tvisteloven bare er de biologiske foreldrene og kommunen som er parter, men vurderte om barnet og fosterforeldre hadde et beskyttet familieliv etter EMK artikkel 8 som likevel skulle føre til at fosterforeldrene skal være parter. Høyesterett viste til at jenta var nært knyttet til fosterforeldrene, hadde bodd sammen med fosterforeldrene hele sitt liv og nå var tre år. Etter Høyesteretts syn forelå et beskyttet familieliv etter EMK. Likevel kom Høyesterett på bakgrunn av en forholdsmessighetsvurdering etter artikkel 8 til at det ikke var grunn til å gi fosterforeldrene partsrettigheter. Høyesterett viste til at det må foretas en balansert avveining mellom barnets, foreldrenes og fosterforeldrenes interesser, og ved denne vurderingen er barnets beste overordnet. I vurderingen av fosterforeldres interesser i saker om tilbakeføring ble det vist til at fosterforeldre utfører en «viktig og nødvendig oppgave for sårbare barn som er tatt under offentlig omsorg.» Videre ble det vist til at fosterforeldres rettsposisjon i relasjon til artikkel 8 er av en annen karakter enn de biologiske foreldrenes rett til respekt for sitt familieliv. Det ble vist til at fosterhjemsoppdraget i utgangspunktet er tidsbegrenset, og at fosterforeldrene må være forberedt på at barnet kan bli tilbakeført til foreldrene. Høyesterett vurderte at det generelt kan være konfliktskapende dersom fosterforeldre får opptre som parter, noe som kan føre til at barnet involveres i flere tvister. Hensynet til barnets beste tilsa derfor, etter Høyesteretts syn, at fosterforeldre ikke fikk partsrettigheter. Det ble i denne sammenheng vist til departementets uttalelser i forarbeidene til ny barnevernslov, Prop. 133 L (2020–2021).

Selv om fosterforeldre ikke er parter i saken, er fosterforeldre likevel gitt noen særskilte prosessuelle rettigheter. Etter bvl. § 9-8 første ledd har fosterforeldre rett til å uttale seg før det treffes vedtak om flytting av barnet og før et vedtak om omsorgsovertakelse oppheves. Retten til å uttale seg i flyttesaker ble inntatt i ny barnevernslov, på bakgrunn av Fosterhjemsutvalgets forslag. Retten til å uttale seg i saker om oppheving av omsorgsovertakelse fulgte imidlertid av barnevernloven av 1992 og ble videreført i ny lov. Etter annet ledd følger det at nemnda kan gi fosterforeldrene adgang til å klage på vedtak om flytting etter § 5-5. Dette er en lovfesting av praksis.

19.2.6 Særlig om fosterhjem til barn med minoritetsbakgrunn og til samiske barn

Etter FNs barnekonvensjon har barn med minoritetsbakgrunn og urfolk rett til å bevare sin identitet og sin etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn, også etter plassering utenfor hjemmet, se artikkel 8, 20 og 30. FNs barnekomité har også utarbeidet en generell kommentar nr. 11 om temaet. Samer har som urfolk særlige rettigheter til å bevare og videreutvikle kultur og språk, og sammen rett til å kunne delta på likefot i storsamfunnet, se ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk, art. 28 og 29 og Grunnloven § 108. I ny barnevernslov er det inntatt en overordnet bestemmelse om at barnevernet skal ta hensyn til barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn i alle faser av saken, og at samiske barns særskilte rettigheter skal ivaretas, jf. § 1-8.

Barn og foreldres rett til å bevare barns kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn har også vært tema i noen av EMD-sakene mot Norge, ved spørsmål om et inngrep i familielivet etter EMK artikkel 8 anses nødvendig, blant annet storkammerdommen A.I. mot Norge (2021). Det kan på bakgrunn av denne avgjørelsen legges til grunn at barnevernet ikke er rettslig forpliktet til å finne et fosterhjem med samme kulturelle bakgrunn som barnet, men det må gjøres en innsats for å finne det dersom det anses å være til barnets beste og er et ønske hos foreldrene. Dersom det ikke er mulig å finne et fosterhjem med samme bakgrunn, må barnevernstjenesten sørge for at barnets bakgrunn ivaretas på annen måte. Det vil også være vesentlig for gjenforeningsmålet etter EMK art 8. Det vises for øvrig til kapittel 9.

19.3 System og praksis i andre land

19.3.1 Innledning

Norge skiller seg fra andre land ved at en vesentlig større andel av barna som er i tiltak utenfor hjemmet, bor i fosterhjem. I de fleste andre land bor en større andel av barna i institusjonslignende tiltak. Dette gjelder også i sammenligning med de andre nordiske landene. Samtidig er utfordringen med å skaffe nok fosterhjem felles for flere land. Enkelte andre land har etablert ordninger for å sikre barn uavhengig representasjon når de flyttes ut av hjemmet jf. kapittel 7. Det finnes også eksempler på at enkelte andre land har gått lengre enn Norge i å avklare og tydeliggjøre fosterforeldres beslutningsmyndighet. Det vises her til tekstboks 19.1 som beskriver hvordan fosterforeldres beslutningsmyndighet er regulert i USA.

Videre i denne delen gis det en kort oppsummering av sentrale trekk ved fosterhjemstilbudet i Danmark og Sverige.

19.3.2 Danmark

I Danmark bodde 65 prosent av barna i alderen 0–17 år, som var plassert utenfor hjemmet ved utgangen av 2020, i fosterhjem (VIVE, 2021). 8 prosent bodde i fosterhjem i slekt eller nettverk.39 Dette skiller seg fra Norge hvor 90 prosent av barna bor i fosterhjem, og 33 prosent i fosterhjem i familie eller nære nettverk.

Registerdata fra Danmarks statistikk viser at blant barn og unge som ble plassert i fosterhjem i Danmark i 2008–2009, hadde 27 prosent av de som bodde i nettverksfosterhjem byttet plasseringssted eller hatt et midlertidig opphør i plasseringen. Blant barn i fosterhjem utenfor nettverket var andelen 33 prosent. Tallene omfatter både planlagte og ikke-planlagte flyttinger. Som i Norge skjer det flest flyttinger det første året av plasseringen. Blant barn som opplever flyttinger flytter 40–50 prosent innen første året. En av forklaringene på at så mange flytter det første året er at tallene inkluderer midlertidige plasseringer kommunene benytter for å utrede barnets behov før en mer permanent plassering (Børne- og socialministeriet, 2018). Det er vanskelig å gjøre en god sammenligning med norske forhold, men det synes som at danske barn i fosterhjem flyttes mindre enn norske.

En undersøkelse fra 2020, gjennomført av VIVE, om trivselen blant unge i alderen 15–17 år plassert utenfor hjemmet i perioden 2014–2020 viser en klar sammenheng mellom plasseringssted og «livstilfredshed» Mens unge på institusjon hadde lavere tilfredshet i 2020 enn i tidligere undersøkelsesår er tilstanden mer stabil blant unge i fosterhjem (Lausten og Andreasen, 2022).

19.3.3 Sverige

I Sverige ble 71 prosent av barn og unge som ble flyttet i tiltak utenfor hjemmet i 2021 flyttet i en form for fosterhjem (Socialstyrelsen, 2022b).40 Dette er på nivå med bruken av fosterhjem i Norge. 23 prosent av nye plasseringer i fosterhjem ble gjort i slekts- eller nettverksfosterhjem.41

En nasjonal brukerundersøkelse blant barn i fosterhjem42 i 2021 viser blant annet at 91 prosent av barna har møtt kontaktpersonen («socialsekreterare») sin i barnevernet, mens 67 prosent har opplevd at kontaktpersonen ble byttet ut. 38 prosent av barna opplever at de alltid eller som oftest får tak i kontaktpersonen ved behov, 52 prosent opplever at de alltid eller som oftest får hjelp av kontaktpersonen ved behov, og 68 prosent opplever at kontaktpersonen tar hensyn til barnets ønsker i beslutninger som handler om barnet. 38 prosent har opplevd å få påvirke valget av fosterhjem (30 prosent i aldersgruppen 9–14 år og 46 prosent i aldersgruppen 15–17 år). Videre viser undersøkelsen blant annet at 91 prosent trives i fosterhjem (97 prosent i aldersgruppen 9–14 år og 84 prosent i aldersgruppen 15–17 år), mens 75 prosent synes fosterforeldrene er snille mot dem (Socialstyrelsen, 2021b).

19.4 Igangsatte og gjennomførte tiltak

19.4.1 Innledning

I denne delen redegjøres det for noen av de mange tiltakene som er igangsatt og gjennomført på fosterhjemsområdet de siste årene. Etter det utvalget forstår tar Barne- og familiedepartementet sikte på legge frem en stortingsmelding om fosterhjem.

Innføringen av tverrfaglig helsekartlegging (Prop. 222 L (2020–2021)) vil også kunne bidra til at kommunal barnevernstjeneste, fosterhjem og institusjon settes i bedre stand til å gi barn som plasseres utenfor hjemmet forsvarlig omsorg og oppfølging. Det vises for øvrig til samlet omtale av endringsprosesser og iverksatte tiltak i barnevernet i kapittel 3.

19.4.2 Faglige og økonomiske rammevilkår

I 2018 presenterte Fosterhjemsutvalget utredningen Trygge ramme for fosterhjem (NOU 2018: 18),og denne er fortsatt under oppfølging av departementet. I NOU 2018: 18 foreslås det større grad av standardisering og rettighetsfesting av økonomiske forhold, og forslagene er delvis fulgt opp gjennom nye faglige anbefalinger om økonomiske rammevilkår for fosterhjem (Barne- og familiedepartementet, 2021).43

BFD har varslet at fosterhjemsavtalen skal revideres, blant annet som følge av at forhold som tidligere inngikk i avtalen i høringen av ny fosterhjemsforskrift er foreslått forskriftsfestet. I den forbindelse skal endringer som bidrar til bedre samarbeid mellom fosterhjem og barnevernstjenesten vurderes. Dette omfatter blant annet forslagene fra fosterhjemsutvalget om at fosterhjemsavtalen skal inneholde en plikt for barnevernstjenesten til å samarbeide med fosterforeldrene, at avtalen skal oppdateres løpende og at det skal utarbeides en egen plan for oppfølgingen av fosterhjemmet som legges ved avtalen (Barne- og familiedepartementet, 2021). I tillegg er det i ny barnevernslov krav om at barnevernstjenesten og fosterforeldrene skal inngå en avtale om deres forpliktelser. I tillegg er fosterforeldres uttalerett i flyttesaker og det at de kan gis klageadgang lovfestet.

19.4.3 Oppfølging av barn og fosterhjem

Blant tiltakene som er igangsatt på området er at det i ny barnevernslov er presisert at barn har rett til forsvarlig omsorg i fosterhjemmet, gitt overordnede generelle krav til fosterforeldre og inntatt i fosterhjemsforskriften krav om at alle fosterforeldre må gjennomføre opplæring.44 Opplæringen skal være i tråd med nasjonale anbefalinger. Kommunens oppfølgingsplikt er dessuten løftet fra forskrift til lov.

I tillegg inngår oppfølgingen av barn i fosterhjem i Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK) og det er innført samhandlingsforløp for barn som flyttes i fosterhjem (Bufdir, 2021l).45 Statsforvalterne forvalter også utviklingsmidler som kommunene kan benytte til å utvikle veilednings- og oppfølgingstilbud til fosterhjem (Barne- og familiedepartementet, 2021). Bufdir har utviklet en detaljert sjekkliste for hvilken informasjon fosterhjem bør få når et barn skal flytte inn (Bufdir, 2022q). I 2021 ble det også gitt faglige anbefalinger om bruken av fosterhjem i barns familie og nettverk, som tar for seg blant annet statens opplæring, kommunenes saksbehandling, oppfølging, kontroll og tilsyn og barns medvirkning (Bufdir, 2021m).

19.4.4 Tiltak for barn med minoritetsbakgrunn

I ny barnevernslov er det lovfestet en overordnet bestemmelse om at barnevernet i sitt arbeid skal ta hensyn til barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn i alle faser av saken. Tiltak for barn med minoritetsbakgrunn er også tema i Bufdirs samhandlingsforløp for barn som flyttes i fosterhjem (Bufdir, 2021l), faglige anbefalinger om fosterhjemsplasseringer i barnets slekt eller nære nettverk og sjekkliste for barnevernstjenestene (Bufdir, 2017). Det er også gjort tiltak for å rekruttere flere fosterhjem med minoritetsbakgrunn, for eksempel gjennom samarbeid med innvandrerorganisasjoner og tros- og livssynssamfunn, både for å informere om barnevernet og samarbeide om rekruttering.

19.4.5 Forsknings- og statistikktiltak

Det er igangsatt forskning og utvikling som vil være viktig for utviklingen av fosterhjemstilbudet. Forskningsprosjektet Flyttinger i regi av barnevernet skal bidra til økt kunnskap om hvordan flyttinger i regi av barnevernet foregår i barnevernstjenestens og Bufetats praksis (Universitetet i Sørøst-Norge, 2021). Målet er kunnskap om hva som karakteriserer fosterhjem i barnets egen familie og nære nettverk, og hva som kjennetegner barnets oppfatning av plasseringen samt kjennetegn ved organiseringen av fosterhjemsarbeidet i de kommunene der disse plasseringene lykkes. Oppdraget avsluttes i desember 2023 (Bufdir, 2021k).

For å frembringe offisiell statistikk over årsaker til brudd og flyttinger utviklet Bufdir i 2021, i samarbeid med barnevernstjenester, nye koder for å registrere årsaker til flytting av barn i fosterhjem og institusjon. Disse kategoriene ble implementert i barnevernstjenestenes fagsystemer fra og med 2022, og SSB publiserer denne statistikken for første gang i juni 2023 (Bufdir, 2021k). Det pågår også et forskningsprosjekt, som blant annet skal gi kunnskap om omfang og konsekvenser av grensesetting, inkludert kunnskap om hvordan fosterforeldre skal rettlede og ramme inn barnet i utfordrende enkeltsituasjoner og som ledd i strategier for å fremme barnets utvikling samt hvilke oppfatninger, forståelser og erfaringer de har med grensesetting. Forskningen skal gi Bufdir grunnlag for anbefalinger og forslag til hvordan god grensesetting kan utøves, og forslag til tiltak for hvordan uønsket grensesetting og ulovlig tvangsbruk kan forhindres. Prosjektet skal ferdigstilles i 2023 (Bufdir, 2021k).

Bufdir har også, for første gang, startet et doktorgradsarbeid på fosterhjemsområdet gjennom ordningen offentlig sektor-ph.d. (Bufdir, 2021k).46 Prosjektet heter Children’s Right to Family Life and Stability in Foster Care, og skal utforske hvordan barnevernet kan bruke menneskerettighetsbaserte tilnærminger for å ivareta barns rett til familieliv og stabilitet i fosterhjem. Studien vil samle inn data om stabilitet i fosterhjem og menneskerettighetsbasert praksis fra forskningsartikler og statistikk samt spørreundersøkelser og fokusgrupper med barnevernsansatte, fosterforeldre, foreldre, og fosterbarn. Arbeidet vil etter planen leveres i 2026 (Forskningsrådet, 2022c). Videre har spisskompetansemiljøet for opplæring av fosterhjem startet samarbeid med flere utdanningsinstitusjoner med masterprogram, for at de skal bli mer bevisste på behovet for forskning på fosterhjemsområdet (Bufdir, 2021k).

19.5 Hvor trykker skoen?

19.5.1 Innledning

Mye av utfordringsbildet på fosterhjemsområdet er godt kjent, og det er igangsatt flere tiltak for avhjelpe situasjonen. Mange av tiltakene har ennå ikke fått mulighet til å virke. Dette gjelder særlig endringene i lov og forskrift, Barnevernsfaglig kvalitetssystem, faglige anbefalinger om økonomiske rammevilkår, samhandlingsforløp for barn som flyttes i fosterhjem m.m. Utvalget har, som følge av avgrensninger av mandatet, ikke gått grundig inn i flere av de mest grunnleggende utfordringene på fosterhjemsområdet. Tilgangen på egnede fosterhjem fremstår som en vedvarende utfordring. Det er i utgangspunktet særlig utfordrende å skaffe fosterhjem til barn som har omfattende behov for støtte, søskenflokker og ungdommer, og å skaffe fosterhjem med felles eller lik bakgrunn og kultur som barna (Bufdir, 2022d; Ekhaugen og Rasmussen, 2015). Det kan være flere årsaker til utfordringene med å skaffe fosterhjem, som demografiske og samfunnsmessige forhold, men det kan også henge sammen med hvilken oppfølging fosterhjemmene får og hvordan de øvrige rammevilkårene er innrettet. Det er utvalgets oppfatning at mange fosterforeldre opplever at de blir stående for alene om oppdraget. Utvalget ser også at praksisendringene i kjølvannet av EMD-dommene kan ha ført til mer uforutsigbarhet og flere vanskelige situasjoner fosterforeldre må stå i.

Utvalget har i sitt arbeid, og innenfor rammen av mandatet, fokusert spesielt på fire utfordringer; uklarheter ved fosterforeldrenes beslutningsmyndighet, at barn opplever brutte relasjoner som følge av flytting, manglende tilrettelegging for barn med minoritetsbakgrunn og mangel på grunnleggende kunnskap om fosterhjemstilbudet.

19.5.2 Uklarheter og begrensninger i fosterforeldrenes beslutningsmyndighet

Når barn bor i fosterhjem etter en omsorgsovertakelse vil ansvaret for barnet være delt mellom tre aktører; foreldrene, fosterforeldrene og barnevernstjenesten. Dette i motsetning til barn som bor hjemme, der foreldrene har det fulle ansvaret. Barneombudet fremholder at systemet i dag fører til uklarhet på to punkter; det er ikke avklart hvilken myndighet det ligger i å utøve den daglige omsorgen og det avklares sjelden hvilke deler av omsorgsansvaret fosterhjemmet skal overta. Den uavklarte situasjonen skaper, ifølge ombudet, utfordringer for rettssikkerheten både for barnet og for fosterforeldrene (Barneombudet, 2015).

Ansvarsdelingen kan ha uheldige konsekvenser for barns hverdagsliv, for eksempel som følge av uklarheter om hva som ligger til henholdsvis omsorgsansvaret og de opprinnelige foreldrenes restforeldreansvar, eller at foreldre med restforeldreansvar ikke ønsker å samtykke i saker som er viktige for barn. Barns muligheter kan også begrenses av at det kan være uklart hva fosterforeldrene kan beslutte og hva barnevernstjenestene skal bestemme. Både barn og fosterforeldre kan også måtte vente på nødvendige avklaringer fra barnevernstjenesten, noe som kan ha uheldige konsekvenser for barnet. Utvalget mener dette gjør det vanskeligere for fosterforeldre å komme i posisjon til å kunne gi god omsorg og følge opp barnet i det daglige.

Det at opprinnelige foreldrene er verge for barn under omsorg, kan vanskeliggjøre situasjoner for barnet, for eksempel ved bruk av banktjenester, søknad om skoleplass osv., jf. blant annet innspill til utvalget fra Norsk Fosterhjemsforening. Det oppleves ugreit for et barn eller en ungdom som opplever dette, slik som beskrevet i en nemndssak fra 2022:

Blant annet har det vært store utfordringer knyttet til å opprette Vipps og Bank-id. Fostermor forklarte at Jente trenger Bank-id blant annet i forhold til skolesøknader, og at Vipps er viktig i en ungdoms liv, både av praktiske årsaker og for ikke å føle på utenforskap og annerledeshet.

Nemnda legger til grunn at reising har skapt store utfordringer for Jente. Vinteren 2020 fikk hun med nød og neppe være med fotballaget på treningsleir til [land4], ettersom hun først ble nektet reise fordi det ikke forelå samtykke fra en person med foreldreansvar. (…) I vinterferien i år fikk Jente ikke vært med fotball-laget sitt på treningsleir til [land3], fordi søknad om visum må underskrives av den med foreldreansvaret.

Kilde: FNV-2022-289-FOA

Ansvarsdelingen kan også skape vanskeligheter i saker der barnevernstjenesten ikke samtykker til noe som fosterforeldre og barnet ønsker, for eksempel hvis det har en kostnadsside. I fosterhjemsundersøkelsen oppgir 60 prosent av fosterforeldrerespondentene problemer med tilgang til Helsenorge.no (Norsk Fosterhjemsforening, 2021). Rundt 40 prosent har vansker med bankkonto og kort til barnet, rundt 1/3 har problem med utstedelse av pass, og 1/4 med tilgang til Vipps. Barne- og familiedepartementet, Helse- og omsorgsdepartement og Finansdepartementet har gitt Bufdir i oppdrag å utrede en tilgangsløsning for fosterforeldre til barns helseopplysninger på helsenorge.no. Formålet med oppdraget er å utrede alternative løsninger for tilgang til helsenorge.no for fosterforeldre, som per i dag ikke har elektronisk tilgang til helseopplysninger om barn de utøver omsorgen for (Norsk Fosterhjemsforening, 2022e).

Norsk Fosterhjemsforening har i innspill til utvalget stilt spørsmål ved hvem som skal ivareta fosterbarns rettigheter i situasjoner der barnet ikke får nødvendig hjelp og støtte til å ivareta sine rettigheter i møte med den offentlige forvaltningen, som gjelder andre områder enn barnevernssaken. Foreningen har vist til at det for eksempel kan være hensynet til kommunens økonomi som gjør at barnet får avslag på søknad om velferdsytelser fra et kommunalt kontor, samtidig som det bare er den kommunale barnevernstjenesten som kan klage på avgjørelsen, ikke fosterforeldrene. Barn i fosterhjem har ofte ikke foreldre som ivaretar rollen som påklager – og fosterforeldre har ikke rettigheter til å klage på vegne av fosterbarnet. Foreningen viser til at dette kan gjelde viktige avgjørelser for barnet, som oppfølging av vedtak som gjelder skole, ekstraressurser, henvisning til PPT eller BUP, avslag eller endring av velfungerende avlastningstiltak, barnebolig m.m.

19.5.3 Barn i fosterhjem opplever brutte relasjoner som følge av flytting

Tall fra SSB viser at halvparten av alle barn som bor i fosterhjem har opplevd minst én flytting etter at de kom til sitt første fosterhjem, ikke medregnet opphold i beredskapshjem. Det er typisk at barn flytter 1–2 ganger i løpet av det første året de bor i fosterhjem, før situasjonen stabiliserer seg (Bufdir, 2022b).47

Det er mange årsaker til at barn flyttes. Det handler blant annet om at man ikke har nok kunnskap om barnets behov, fordi de ikke er tilstrekkelig kartlagt, slik at «matchen» mellom barn og fosterhjem ikke blir god nok (Backe-Hansen mfl., 2013; 2019; Kjelsaas mfl., 2020). Det kan videre legges til grunn at brudd i fosterhjem kan skyldes mangler ved kommunenes oppfølging av barna og fosterhjemmet, samt at fosterhjem ikke får god nok informasjon og opplæring. Kunnskapen som foreligger taler for at det er variasjon mellom kommunene i dette arbeidet (Helsetilsynet, 2015; Bufetat, 2016; Ekhaugen mfl., 2018; Norsk Fosterhjemsforening, 2021; Tonheim mfl., 2021; Bufdir, 2022o). Gundersen og Jessen (2019) finner at de viktigste årsakene til å vurdere å avslutte oppdrag om fosterhjem var manglende avlastning, vanskelig samarbeid med barnevernstjenesten, manglende oppfølging og veiledning og hensynet til egne barn.48

Det er iverksatt flere tiltak for å møte disse utfordringene, jf. 19.4. Det er foreløpig uklart hvilken effekt disse tiltakene vil ha. Det er også behov for en mer kunnskapsbasert tilnærming til hva fosterforeldre trenger for å ivareta barn med ulike behov i fosterhjem, jf. omtale av kunnskapsbehovet under.

19.5.4 Manglende tilrettelegging for barn med minoritetsbakgrunn

Barn med minoritetsbakgrunn kan oppleve særlige utfordringer ved ivaretakelsen av deres rett til tilknytning til språk, religion og kultur, noe som også kan påvirke relasjonen til de opprinnelige foreldrene og mulighetene for eventuell gjenforening. Det finnes ikke tall på hvor mange barna som bor i fosterhjem som har minoritetsbakgrunn. I en rapport fra Proba Analyse fra 2017 ble det anslått mellom 1 500 og 1 600 barn med innvandrerbakgrunn i fosterhjem (Thorbjørnsrud mfl., 2017).

Fosterhjemsforeningen (2022c) fant, i sin undersøkelse blant 1 300 fosterforeldre, at 68 prosent av de det var aktuelt for var helt eller delvis uenig i at de hadde fått tilstrekkelig opplæring til å ivareta barn med annen etnisk bakgrunn enn fosterhjemmet. 11 prosent av de som opplevde kontakten med barnas foreldre som vanskelig oppga språklige barrierer som årsak. Thorbjørnsrud mfl. (2017) mener, basert på litteraturstudier og intervjuer med ansatte i statlig og kommunalt barnevern, representanter for innvandrerorganisasjoner, fosterbarn og fosterforeldre, at det er behov for tiltak som bidrar til at fosterbarn kan få et positivt forhold til egen bakgrunn, og kan opprettholde morsmål samt veiledning til fosterforeldre om utfordringer som kan oppstå når fosterbarn med minoritetsbakgrunn plasseres i et etnisk norsk fosterhjem.

Utfordringen kan skyldes at det er vanskelig å rekruttere fosterhjem med minoritetsbakgrunn, noe som igjen kan henge sammen med den generelle rekrutteringsutfordringen, men også ha andre særskilte årsaker, for eksempel knyttet til kunnskapen om og tilliten til barnevernet blant familier med minoritetsbakgrunn. Utfordringen med å bevare barnas tilknytning til språk og kultur kan også skyldes utfordrende samarbeid eller kommunikasjon mellom fosterhjem, barnevernstjeneste og foreldre, omfanget og kvaliteten på samvær med foreldre og barnets familie samt opplæringen og veiledningen fosterforeldre får når det gjelder dette temaet. Det kan dessuten skyldes at barn som flyttes i fosterhjem ønsker å ta avstand fra den biologiske familiens bakgrunn.

19.5.5 Mangel på kunnskap

Bufdir viser selv til at fosterhjemsfeltet er et ungt forskningsfelt sammenlignet med andre tiltaksområder innen velferdstjenestene (Bufdir, 2021k). Bufdir mener det særlig er behov for mer kunnskap om midlertidighet kontra kontinuitet ved fosterhjemsplasseringer; hvordan skape tilknytning og stabilitet til det beste for fosterbarnet, når målsettingen i de fleste tilfellene av plassering er tilbakeføring.

En grunnleggende mangel er, slik utvalget ser det, at vi ikke vet hvordan barn og unge har det i fosterhjem og hva som er viktig for dem når de skal bo i fosterhjem. Det mangler også kunnskap om hvordan man bør gå frem for å rekruttere egnede fosterhjem, og om kjennetegn ved fosterforeldre og hva som er forutsetningene for god omsorg i fosterhjem (Berrick mfl., 2011; Bergström mfl. 2020; Berrick, 2021; Bald mfl., 2022).

Det er også behov for mer kunnskap om verktøy for å kartlegge og matche fosterbarn og fosterforeldre (Kaasbøll mfl., 2018), samt behov for å utvikle tilgjengelig statistikk over hvor lenge barn må vente på fosterhjem og bedre oversikt over hva som skjer med barn som flyttes. Drange mfl. (2021) viser til at en mulighet for framtidig forskning er å koble fosterbarn og fosterforeldre ved hjelp av husholdnings- og familieregistre.

19.6 Utvalgets forslag

Når barn og unge ikke kan bo hjemme flyttes de som regel i fosterhjem, og utfordringene på området kan derfor potensielt ramme et betydelig antall barn og unge hvert år. God omsorg for barn under offentlig omsorg er en forutsetning for et rettssikkert barnevern for barn.

Utvalget legger til grunn at de sentrale forutsetningene for god omsorg for barn i fosterhjem er at det velges fosterhjem tilpasset det enkelte barns behov og at fosterforeldre får god opplæring, oppfølging og støtte. Dette handler både om fosterforeldrenes rammevilkår, og mulighetene de har til å ta beslutninger i hverdagen som er viktige for barnet.

Utvalget har i andre deler av utredningen foreslått flere tiltak som vil være relevante for å møte utfordringene på fosterhjemsområdet, og bidra til at barn opplever større grad av stabilitet i fosterhjemmet. Det vises særlig til at innføring av en barnerepresentantordning (BRO), flertallets forslag, vil kunne ha stor betydning for at valget av fosterhjem er tilpasset barnets behov, samt kunne sikre mer likeverdig og tettere oppfølging av barna, styrke medvirkningen fra og informasjonen til barn og bidra til å avdekke og påpeke behov for tiltak og tjenester fra andre instanser. Representanten vil også kunne være en viktig samarbeidspartner for fosterforeldrene. I saker der barn har minoritetsbakgrunn vil BRO kunne bidra til at særlige hensyn blir ivaretatt (se nærmere omtale av tiltaket i kapittel 7).

Utvalget foreslår også å redusere aldersgrensen for partsrettigheter, noe som kan styrke barnets medvirkning og bidra til bedre identifisering av barnas behov (klagerett, rett til advokat mm.), samt at barn skal kunne be om en annenhåndsvurdering av nemnda i saker der barn med partsstatus motsetter seg barnevernstjenestens beslutning om flytting. Disse tiltakene omtales nærmere i kapittel 8. Forslagene i kapittel 21 om kontinuitet har også som mål å bidra til bedre medvirkning, stabilitet og forutsigbarhet for barn i fosterhjem som ikke skal tilbakeføres til sine opprinnelige foreldre.

Videre omtales utvalgets øvrige forslag til tiltak på fosterhjemsområdet.

Klargjøre ansvarsdelingen mellom fosterforeldre, barnevernet og foreldre

For å skape klarhet i hva fosterforeldre kan ta beslutninger om, foreslår utvalget at det utarbeides retningslinjer som konkretiserer fosterforeldres beslutningsmyndighet. For eksempel kan Prudent Parent Standards i USA være en inspirasjon, men tilpasset den norske ansvarsdelingen og norsk kontekst. Se tekstboks 19.1. Retningslinjene bør ha som utgangspunkt at fosterforeldre skal kunne fatte beslutninger i saker som vanligvis fattes av foreldre. Det vil innebære å klargjøre beslutningsmyndigheten om blant annet skole- og fritidsaktiviteter, reiser, oppfølging av utfordringer knyttet til skole- og helseforhold og om grensesetting. Utgiftsdekning som ikke er regulert på annen måte bør også omtales i denne sammenheng.

Slike retningslinjer kan lette og «normalisere» hverdagen for barnet, men også fosterforeldrene, ved at de i hverdagslige saker er like som andre familier. Det kan også gi fosterforeldre en tydeligere rolle som omsorgsperson og foreldre for barnet, og det vil også avlaste barnevernet. Fosterforeldrenes beslutningsmyndighet skal ikke omfatte forhold som binder barnevernstjenesten økonomisk eller som barnevernstjenesten vil måtte stå ansvarlig for.

Utvalget mener også at det bør avklares tydelig internt i barnevernstjenesten hvilken person som er satt til å håndtere barnevernstjenestens beslutningsmyndighet overfor det enkelte barn, slik at både foreldre og fosterforeldre enkelt kan vite hvor de skal henvende seg for å få nødvendige avklaringer. I utgangspunktet vil det være en fordel dersom kontaktpersonen i barnevernstjenesten får tydelige fullmakter til å avklare spørsmål og fatte beslutninger som gjelder barnet og fosterhjemmet.

Større beslutningsmyndighet til fosterforeldre

For de sakene der gjenforeningsmålsettingen ikke er gitt opp foreslår utvalget å styrke barnas posisjon og muligheter, ved å gi fosterforeldre klagerett på offentlige avgjørelser om barnet som ikke gjelder barnevernssaken og at de får innsynsrett i informasjon om barnet fra andre offentlige organer, for eksempel helseopplysninger.49 Dette er nødvendig for at fosterforeldre skal kunne utøve god omsorg for barnet. Dagens ansvarsdeling mellom barnevernstjenesten, fosterhjemmet og opprinnelige foreldre medfører at barn i fosterhjem ikke har de samme mulighetene som barn og unge uten tiltak fra barnevernet. På dette området er det, etter hva utvalget kjenner til, ikke gjort andre tiltak enn at innholdet i restforeldreansvaret er forsøkt tydeliggjort i ny barnevernslov.

Det foreslås også at det inntas i barnevernsloven at foreldreansvaret gjelder beslutninger om samtykke til adopsjon, navneendringer og inn- og utmelding av tros- og livssynssamfunn. Dette innebærer at det er barnevernstjenesten som ellers har beslutningsmyndigheten, med mindre det er forhold som er lagt til fosterforeldrene. Dette vil til en viss grad innebære et sterkere inngrep overfor foreldre, som at valg av type skole ikke lenger vil være opp til foreldre å beslutte. Det kan også være andre avgjørelser om barnets grunnleggende personlige forhold, men de fleste andre forhold har fått sin avklaring gjennom særreguleringen, se 19.2. Forslaget vil styrke barnets muligheter og gi sterkere grad av forutsigbarhet, ved at ansvarsforholdene blir tydeligere og det ikke er behov for å innhente foreldrenes samtykke

Samtidig ser utvalget at dette ikke løser utfordringer knyttet til vergespørsmål, som følger foreldreansvaret. Et alternativ kan være at skillet mellom omsorgsovertakelse og fratakelse av foreldreansvar opphører, ved at det i stedet for omsorgsovertakelse vedtas ansvarsfratakelse, slik departementet opprinnelig foreslo i Ot.prp. nr. 44 (1990–1991). Det vil være et sterkere inngrep overfor foreldrene, men vil samtidig kunne være enklere å forholde seg til for fosterforeldre og barnet, ved at alle avgjørelser ligger til barnevernstjenesten. Det kan også i større grad enn utvalgets forslag bidra til mer trygghet og stabilitet for barnet. Det kan samtidig stilles spørsmål ved om en slik endring innebærer er risiko for at terskelen for tvangsplassering øker. En slik løsning må utredes nærmere. Et annet alternativ som kan utredes er om det kan gjøres endringer i vergemålsloven, for å flytte det økonomiske ansvaret fra foreldrene til barnevernstjenesten ved en omsorgsovertakelse. Også dette alternativet vil være et større inngrep overfor foreldre, men samtidig kunne gi barnet større trygghet og likere muligheter som andre barn. Det er gjort endringer i finansavtaleloven, som nevnt over, som skal bidra til dette.

Rådslag ved flytting

Utvalget foreslår at det innføres en faglig anbefaling om at det skal gjennomføres en form for rådslagning med involverte aktører og viktige personer i barnets liv, dersom barnevernstjenesten eller fosterhjemmet ønsker å flytte et barn som bor i fosterhjem til et annet tiltak. Dette bør gjelde enten barnet bor i fosterhjemmet etter reglene for frivillig tiltak eller omsorgsovertagelser. Formålet er å undersøke om flytting kan unngås eller legge til rette for en barnesensitiv flytting, ved å bringe inn nye perspektiver og tenke konstruktivt rundt grunnlaget for at det ønskes en flytting av barnet. Utvalget er kjent med at noen barnevernstjenester allerede bruker slike ordninger.

Hvorvidt slik rådslagning skal benyttes må vurderes av barnevernstjenesten i den enkelte sak, og det er barnets beste som må ligge til grunn for vurderingen. Tidsperspektivet bør imidlertid vektlegges. En sak om flytting er tidssensitiv, og det er avgjørende at det raskt kommer på plass et møtepunkt, og at det må gjennomføres før eventuell overprøving av flyttevedtaket i nemnda, jf. forslag i kapittel 8. I et rådslagningsmøte er det særdeles viktig at barnets perspektiv og situasjon kommer tydelig frem.

I saker der barnet som skal flyttes trenger hjelp fra flere instanser, og situasjonen er fastlåst, vil det kunne være aktuelt å involvere statsforvalteren som mekler, jf. utvalgets forslag i kapittel 26 om å gi statsforvalteren et klart mandat og et tydelig oppdrag med å samordne og ansvarliggjøre tjenester i slike saker.

Rammevilkår for fosterhjem lovfestes

Utvalget foreslår at rammevilkår for fosterhjem lovfestes.50 Tiltaket innebærer at noen av forholdene som i dag inngår i den privatrettslige fosterhjemsavtalen mellom kommunen og fosterforeldrene, og noen av forholdene som avtales i den enkelte sak, istedenfor reguleres i lov. Tiltaket vil gi økt forutsigbarhet for fosterforeldre samt bidra til et mer likeverdig fosterhjemstilbud i Norge.

Ansvaret for å rekruttere og lære opp fosterhjem er lagt til staten, mens rammevilkårene fastsettes av kommunen. Utvalget mener at rekrutteringsutfordringen ikke kan løses uten at Bufetat med større sikkerhet enn i dag kan gi potensielle fosterforeldre informasjon om hvilke rammevilkår de får fra kommunen og forsikringer om at disse ikke vil endre seg vesentlig underveis. Forutsigbarhet er viktig. Rammene bør dessuten være de samme, uavhengig av hvilken kommune barnet kommer fra.

Rammebetingelsene må videre innrettes slik at de både bidrar til rekruttering av nye fosterhjem og at eksisterende fosterforeldre ønsker å fortsette som fosterhjem. Utvalget støtter samtidig intensjonen bak de faglige anbefalingene i regjeringens fosterhjemsstrategi (Barne- og familiedepartementet, 2021), om at oppdraget som ordinært fosterhjem bør være nettopp det – et oppdrag og ikke lønnet arbeid. Frikjøp fra arbeid er nødvendig i mange faser av et slikt oppdrag, men bør være noe som vurderes i det enkelte tilfellet – i lys av barnets og fosterhjemmets behov.

Utvalget har ikke gått langt i å vurdere hvilke rammebetingelser som bør lovfestes. Det virker imidlertid opplagt at fosterforeldre ikke skal tape økonomisk, verken på kort eller lang sikt, på å ta oppdrag som fosterhjem. Det bør blant annet vurderes om fosterforeldre bør sikres pensjonsrettigheter og opplæring av god kvalitet. Rammebetingelsene må gjenspeile de situasjonene fosterforeldre daglig må håndtere. Det er også nødvendig at rammebetingelsene er innrettet med tilstrekkelig grad av forutsigbarhet og stabilitet, og tar høyde for at barnas og fosterforeldrenes behov kan variere over tid.

Det må derfor utredes nærmere hvilke økonomiske betingelser samt hvilke betingelser knyttet til for eksempel oppfølging, veiledning og avlastning, som bør lovfestes. Vurderingene må baseres på forskning og kunnskap, blant annet kunnskap om hva som fremmer god omsorg i fosterhjem51 og rekruttering av egnede fosterhjem, herunder hva som skal til for at fosterforeldre ønsker å fortsette som fosterhjem og vil anbefale det for andre. Det må også, basert på det man vet om behovet for tilpasning til den enkelte sak, vurderes hvilke rammebetingelser som ikke bør lovfestes, slik at det gis tilstrekkelig handlingsrom til tilpasning i den enkelte sak.

Det bør videre vurderes om det er behov for særskilte faglige rammebetingelser for fosterhjem i barnets slekt og nære nettverk. Utvalget legger til grunn at disse kan være annerledes, men ikke mindre omfattende enn rammevilkår for andre fosterhjem.

Rammevilkår som ikke lovfestes, men som vurderes som viktige for rekrutteringen av fosterhjem og barns omsorg i fosterhjem, må formidles og implementeres på andre måter, for eksempel som faglige anbefalinger i Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK). Innholdsmessig kan det eksempelvis gjelde føringer for samarbeidet mellom fosterforeldre og barnevernstjenesten og hvordan fosterforeldre skal støttes i og få opplæring i samarbeidet med barnets foreldre, skole, barnehage, helsetjenesten m.m.

Utredning av ordninger for oppfølging og veiledning av fosterhjem for barn med urfolks- og minoritetsbakgrunn

Utvalget foreslår at det utredes å etablere særskilte ordninger for oppfølging og veiledning av fosterhjem som tar imot barn med annen kulturell og språklig bakgrunn enn det fosterforeldrene har. Målet er at barn og unge skal få tiltak tilpasset deres behov, inkludert mulighet til å bevare tilknytning til språk og kultur. Utredningen kan ses i sammenheng med vurderingene av de øvrige rammevilkårene, jf. forslag over. Lignende løsninger kan også vurderes overfor fosterhjem som tar imot barn som tilhører andre minoritetsgrupper, for eksempel barn og ungdom med LHBT+-identitet. Overfor samiske barn vil et slikt veiledningstilbud bygge på tilbud i NASAK, som allerede er etablert som nasjonalt kompetansesenter med ansvar for opplæring og veiledning av kommunalt barnevern (se omtale kapittel 9).

Vurdering av rekrutteringsstrategi

Utvalget foreslår at det utredes om rekrutteringen av fosterhjem bør gjøres mer differensiert, der man aktivt søker etter fosterhjem for grupper barn og unge med ulike behov. Bufetat rekrutterer i dag fosterhjem etter «en dør inn»-strategien, noe som innebærer at potensielle fosterhjem først fordeles på ulike typer oppdrag etter at de har meldt seg som fosterhjem og startet prosessen med å bli fosterhjem. Mer målrettet rekruttering gjøres imidlertid av behandlingshjem (TFCO).

En mer differensiert rekrutteringsstrategi kan øke sjansen for at man raskere finner fosterhjem egnet for det enkelte barn, samtidig som man i mindre grad får «mismatch» mellom potensielle fosterforeldres forventninger og barnas behov. En mer differensiert rekruttering kan særlig være hensiktsmessig når fosterhjem skal tas i bruk for barn og unge som krever særskilt oppfølging. Det vises eksempelvis til utvalgets forslag i kapittel 20, om å utvide tilbudet om spesialiserte fosterhjem til barn som i dag bor på institusjon. Samtidig kan det for mange av disse ungdommene være snakk om mer kortvarige opphold i fosterhjem, noe som vil kunne telle positivt for noen potensielle fosterhjem.

Forskning og kunnskap

En grunnleggende utfordring er at det ikke finnes god kunnskap om hvordan barn har det i fosterhjem. Utvalget foreslår derfor at det innføres en praksis for systematisk innhenting av kunnskap om hvordan barn og unge har det i fosterhjem, for eksempel gjennom jevnlige brukerundersøkelser blant et representativt utvalg barn i fosterhjem. Det kan i denne sammenheng ses hen til blant annet Socialstyrelsens undersøkelse blant barn i fosterhjem i Sverige.

Utvalget mener videre at det kreves målrettet forskning og utviklingsarbeid om blant annet fosterbarn og deres situasjon, og om hva som skal til for å øke rekrutteringen av egnede fosterhjem.

20 Institusjon

20.1 Innledning

En rekke rapporter har de senere år satt søkelys på livssituasjonen for barn og unge på institusjon. Utdraget fra rapporten «De tror vi er Shitkids» fra Barneombudet er talende:

Mange av dem har hatt et vanskelig liv helt fra de var små. De trenger omsorg, å bli lyttet til og tatt på alvor. Livet på institusjon er på mange måter et liv på utsiden. Mange ungdommer føler seg stemplet og utenfor. En jente på 18 år sa det slik: «Noen venner har kuttet kontakten med meg etter jeg kom på institusjon. Tror jeg er shitkid.» De er ikke «shitkids». Men systemet rundt dem, familie, skole, barnevern og helsevesen klarer ikke alltid å hjelpe dem. Til slutt er de fanget i en enorm saksmappe der alt det negative om dem blir gjentatt og gjentatt. Følelsen av å være «shitkid» er ikke god. Dette er ungdommer med ressurser og potensial. I fremtiden må dette, sammen med ungdommenes egne meninger og ønsker, få en mye større plass i både deres liv og i sakspapirene enn det gjør i dag.

Kilde: Barneombudet (2020a), side 3

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere behovet for, og eventuelt foreslå tiltak, med hensyn til hvordan rettssikkerheten til barn i institusjon kan styrkes ut fra barnets behov for omsorg, behandling og trygge rammer. 834 barn og unge bodde ved utgangen av 2021 i barnevernsinstitusjon. Tre av barna var 0–2 år, 70 av barna var 6–12 år og 761 av barna var 13–17 år.52 De fleste barn og unge som bor på barnevernsinstitusjon trenger spesialisert omsorg og hjelp (Bufdir, 2022d, se også kapittel 4). Blant barn og unge som bodde på institusjon ved utgangen av 2021 bodde 44 prosent i statlige institusjoner, 21 prosent i private, ideelle institusjoner og 35 prosent i private, kommersielle institusjoner.53 Institusjonstilbudet består av om lag 500 institusjoner eller institusjonsavdelinger, med i gjennomsnitt fire plasser. Noen steder vil institusjonen være en enkelt bolig, mens det andre steder er snakk om flere mindre avdelinger samlet under en felles administrativ paraply. Disse kan være geografisk lokalisert ganske nær hverandre, eller spredd utover større avstander (Grünfeld mfl., 2020).

I starten av utvalgsarbeidet var institusjonsområdet en markant del av mandatet. Utvalgets mandat ble imidlertid endret ved regjeringsskiftet i 2021 og Barneverninstitusjonsutvalget ble oppnevnt i juni 2022 for å utrede hvilke oppgaver, rammer og omfang fremtidens institusjonsbarnevern skal ha (se kapittel 1). På denne bakgrunn har utvalget avgrenset54 sitt arbeid med institusjonsområdet til tre utfordringer:

• Barn og unge på institusjon opplever i for stor grad tvang, utrygghet, ensomhet, mangel på informasjon og involvering og lav trivsel.

• Institusjonstilbudet skaper i for liten grad en positiv endring for barnet.

• Det velges i for stor grad institusjonsplasser som ikke er egnet for det enkelte barn.

Dette er utfordringer utvalget mener det må gjøres noe med raskt for å styrke rettssikkerheten til barn på institusjon.

Utvalget foreslår i dette kapittelet to overordnede tiltak. For det første bør det innføres krav om særskilt begrunnelse for bruk av institusjonstiltak, for å underbygge og forsterke den pågående omleggingen til bruk av fosterhjem fremfor institusjonstiltak. For det andre bør ordningen med spesialiserte fosterhjem utvikles, tilpasses og utvides, slik at den gruppen barn og unge som i dag flyttes til institusjon i større grad kan få bo i fosterhjem. Økt bruk av fosterhjem fremfor institusjon er i tråd med UN General Assembly vedtak av 27. november 2019 som 193 stater har sluttet opp om (United Nations, 2019b). Også i forarbeidene til ny barnevernslov er det påpekt at omsorg innenfor rammen av en familie er det foretrukne alternativet for de fleste barn (Prop. 133 L (2020–2021)).

Utvalget har i sitt arbeid vurdert utfordringsbildet ut fra nåtidsbeskrivelsene av institusjonsfeltet, og kan ikke forskuttere forslag fra barnevernsinstitusjonsutvalget og regjeringens og Stortingets oppfølging av disse.

I kapittelet beskrives i del 2 dagens system og praksis for bruk av institusjonstiltak i barnevernet samt barnas opplevelse av å bo på institusjon. I del 3 beskrives system og praksis i andre land, mens del 4 beskriver bruken av institusjonstiltak i enkelte andre sektorer. Del 5 omhandler gjennomførte og igangsatte tiltak på institusjonsområdet. I del 6 gir utvalget sin vurdering av utfordringsbildet, og i del 7 presenteres utvalgets forslag.

20.2 Dagens system og praksis

20.2.1 Ansvaret for og krav til institusjonstilbudet

Det er barnevernstjenesten som avgjør om barnet skal bo i fosterhjem eller på institusjon, og hvor lenge barnet skal bo der. Når en barnevernstjeneste mener at et barn har behov for å flytte i fosterhjem eller bo på en institusjon, har Bufetat plikt til å bistå med plassering av barnet, jf. barnevernsloven § 16-3 første ledd.55 Bufetat avgjør, etter dialog med og på bakgrunn av utredninger fra kommunen, hvilken institusjon barnet skal bo på, og skal ha et tiltaksapparat som er tilgjengelig og tilstrekkelig differensiert. Bufetat skal etablere og drifte barnevernsinstitusjoner, eventuelt benytte kommunale og private barnevernsinstitusjoner, og skal godkjenne institusjoner jf. § 16-3 annet ledd, jf. § 10-17. Godkjenningen skal, ifølge lovbestemmelsen, gjelde for bestemte målgrupper.

Det er i barnevernsloven § 10-15 stilt generelle krav til barnevernsinstitusjoner. Institusjonen skal ha en definert målgruppe og et formulert mål for sin faglige virksomhet. Videre skal institusjonen anvende metoder som er faglig og etisk forsvarlige, og tilpasset institusjonens målgrupper og målene for institusjonens virksomhet. Institusjonen skal ha en skriftlig plan for sin virksomhet, og skal føre internkontroll for å sikre forsvarlig drift. Det er også stilt krav til forsvarlig bemanning og kompetanse i § 10-16. Institusjonen skal ha ansatt personell med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen ut fra institusjonens målgruppe og målsetting. Videre er det som en del av kompetansesatsingen inntatt krav om relevant bachelorutdanning for nyansatte, og krav om barnevernsfaglig master eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå for ledere og stedfortredere, med en overgangsordning frem til 2031.

Institusjonstilbudet i Norge kjennetegnes av at det består av relativt mange og små institusjonsavdelinger. I 2018 var det 494 institusjonsavdelinger, med i gjennomsnitt fire plasser (Grünfeld mfl., 2020). Enkelte barn bor alene på institusjon, enten fordi det er bestemt at barnet skal ha enetiltak eller av andre grunner. Institusjonene ligger som regel i tilknytning til et nærmiljø, og barna går som regel på den lokale skolen. Det finnes ikke låste institusjonsavdelinger, slik mange andre land har (Deloitte, 2019).

Institusjonstilbudet skal, ifølge departementet, bidra til å gi barn trygge rammer, utviklingsmuligheter, økt livskvalitet og varige, positive endringer i livene deres. Barna skal bli hørt og sett, bli tatt vare på og møtt med omsorg, stabilitet og forutsigbarhet. Tilbudet skal også være tilpasset det enkelte barns behov, jf. Prop. 133 L (2020–2021).

20.2.2 Barnas bakgrunn

Ved utgangen av 2021 var det 834 barn og unge på barnevernsinstitusjon, hvorav tre var 0–2 år, 70 var 6–12 år og 761 var 13–17 år.56 I tillegg var det 137 unge 18–24 år som hadde institusjon som ettervernstiltak på dette tidspunktet.57

Drange og Hernæs (2020) finner, i sin kvantitative analyse av institusjonspopulasjonen, at de fleste som gis et tilbud på barnevernsinstitusjon er ungdom i alderen 15 til 18 år. Over 90 prosent er 13 år eller eldre. Kjønnsfordelingen er relativt jevn, med en svak overvekt av gutter. Gutter er likevel sterkt overrepresentert blant de som bor på institusjon som følge av rusavhengighet eller sterke atferdsuttrykk og høy risiko for varig problematferd inn i voksen alder. Innenfor disse målgruppene utgjør gutter henholdsvis om lag 60 og 80 prosent (Drange og Hernæs, 2020).

Barn og unge med innvandrerbakgrunn er overrepresentert på barnevernsinstitusjonene. I overkant av 40 prosent av barn og unge på institusjon har minst én utenlandsfødt forelder, mens nærmere 30 prosent selv er født i utlandet. Blant utenlandsfødte har noe over halvparten familie med innvandringsgrunn, mens drøyt 40 prosent har flyktet. Om lag 33 prosent av flyktningene er enslige, mindreårige asylsøkere (Drange og Hernæs, 2020).

Begrunnelse for valg av institusjonstiltak

Ved utgangen av 2021 bodde 46 prosent av barn og ungdommene på institusjon som følge av vedtak om omsorgsovertakelse etter barnevernsloven § 5-1, jf. § 5-3.58 30 prosent hadde institusjonstiltak som frivillig tiltak etter § 3-2, mens 15 prosent bodde der med begrunnelse i alvorlige atferdsvansker etter § 6-1 og § 6-2. 9 prosent bodde der som følge av et akuttvedtak, jf. barnevernsloven kapittel 4.

Det er noe geografisk variasjon i hvilket grunnlag barn på barnevernsinstitusjon er plassert etter. I noen fylker har nærmere 60 prosent av barna vedtak om omsorgsovertakelse, mens dette i andre fylker gjelder 36 prosent av barna.59 Andelen som er plassert på grunnlag av vedtak begrunnet i barnets atferd varierer mellom 11 og 22 prosent, mens andelen med institusjon som hjelpetiltak varierer mellom 20 og 39 prosent.

Institusjonsplassen som Bufetat60 tilbyr skal begrunnes ut fra det enkelte barns behov på en forsvarlig måte. Departementet har i forarbeidene til ny barnevernslov uttalt at ved valg av institusjonsplass til det enkelte barn, må hensynet til barnets beste ivaretas på en slik måte at også andre barn som har behov for plassering på institusjon kan gis et forsvarlig tiltak tilpasset deres individuelle behov (Prop. 133 L (2020–2021)).

Selv om det er ulike hjemler for plassering og ulik innretting av institusjonstilbudet for de ulike gruppene, er det i dagens institusjonstilbud ikke nødvendigvis et klart skille mellom tilbudet på de ulike typene institusjoner. Også barn og unge på omsorgsinstitusjonene har for eksempel til dels store hjelpebehov. Flere barn har over tid også flere plasseringer på institusjon på bakgrunn av ulike hjemler (Grünfeld mfl., 2020). Barneombudet (2020a) har vist at ungdom som bor på institusjon på grunn av atferd ofte har svært lik bakgrunn som ungdom som blir flyttet fra hjemmet på grunn av omsorgssvikt. Barnevernstjenesten kan for eksempel ha hatt informasjon om vold, psykisk syke foreldre eller rus i familien, men henlagt saken, mens den i andre saker prøver hjelpetiltak i år etter år med større eller mindre hell. Etter hvert utvikler barnet atferdsvansker, og det ender med akutt- og tvangsplasseringer. Ungdommenes atferd får da mye oppmerksomhet i barnevernets saksbehandling og i omtalen av barnet, mens omsorgssvikten de har blitt utsatt for kommer i bakgrunnen (Barneombudet, 2020a).

I Kjelsaas mfl. (2020) fremkommer det at kommuners valg av institusjon fremfor fosterhjem blant annet begrunnes i barn og unges egne ønsker, og i at det er vanskelig å finne et egnet fosterhjem. Barnets problemer synes å være avgjørende. Det fremkommer også at når barnets eller ungdommens atferd og utfordringer når et visst nivå, argumenteres det i større grad for plassering på institusjon. Dette er aller tydeligst når det er snakk om rusproblematikk, utagering og atferdsmessige problemer, med mulig plassering etter atferdsparagrafer samt ved kriminalitetsproblematikk. Det vises til at det kan være utfordrende for fosterhjem å håndtere stor problembelastning på en god måte. At et barn, eller spesielt ungdom, har opplevd flere brudd, synes også å gjøre at institusjon foretrekkes fremfor fosterhjem. Institusjon kan også benyttes som et midlertidig tiltak før fosterhjemsplassering. Flere av informantene i Kjelsaas mfl. (2020) bruker uttrykket «å lande» før videre plassering, og knytter det gjerne opp mot relasjons- og tilknytningsproblemer. Det henger blant annet sammen med muligheter for å kunne ta til seg omsorg i en familieliknende situasjon.

Barnas tidligere kontakt med barnevernet og andre tjenester

Drange og Hernæs (2020) viser at barn og unge på institusjon i gjennomsnitt har vært i kontakt med barnevernet i om lag 7 år før de flyttes på institusjon. De 25 prosent av barna som har vært i kontakt lengst har vært det i 12 år eller mer, mens de 25 prosent som har vært i kontakt med barnevernet kortest har vært det i 2 år eller mindre.61 Ser man på fordelingen av alder ved første barnevernstiltak finner man en topp i tidlige barneår, og så en ny topp i tidlige tenår.

Kayed mfl. (2015) finner svakere selv-rapportert fysisk helse blant unge som bor på institusjon, enn blant barn med tiltak fra Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP) og i den generelle befolkningen. Forskerne mener dette kan henge sammen med at de har livserfaringer (omsorgssvikt, mishandling og traumer) som de andre gruppene ikke har i samme grad. I Barneombudet (2020a) fremkommer det at de fleste barna og ungdommene som inngikk i undersøkelsen hadde det til felles at de hadde hatt en vanskelig oppvekst, og at en eller flere kjente risikofaktorer tidlig hadde vært til stede. Dette kunne være problemer i hjemmet, i form av periodevis mangel på nødvendig omsorg og oppfølging, mange konflikter eller grov omsorgssvikt. Andre risikofaktorer kunne være fattigdom, minoritetsbakgrunn, foreldre med psykiske vansker eller stor forsørgerbyrde og trange bomiljøer. Noen hadde også opplevd krig og flukt. Mange fortalte ombudet om en vanskelig skolegang, med mobbing eller mangel på mestring. Etter hvert slet flere av ungdommene med psykiske vansker.

Det fremkom videre at mange av ungdommene hadde vært kjent for både barnevernet og hjelpesystemet lenge, og ofte hadde hjelpetjenester som BUP og Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) vært inne tidlig. Det kunne ha kommet bekymringsmeldinger fra skole, politi og andre gjennom flere år. I flere saker hadde barna fortalt om vold, eller det har vært mistanke om vold. Det var mange eksempler på at barnevernet hadde henlagt saker til tross for store bekymringer, enten etter å ha prøvd med hjelpetiltak eller etter undersøkelse. Noen ganger hadde henleggelsen vært begrunnet med at foreldrene takket nei til hjelpetiltak, eller med at barnevernstjenesten vurderte at det ikke var nødvendig. Likevel måtte mange saker gjenåpnes fordi omsorgen ikke var god nok, og ofte fordi barnet etter hvert utvikler sterke atferdsuttrykk (Barneombudet, 2020a).

Flyttinger

SSB har de siste årene fått på plass statistikk om flyttinger av barn som bor i fosterhjem. Halvparten av alle barn som bor i fosterhjem har opplevd minst én flytting etter at de kom til sitt første fosterhjem, ikke medregnet opphold i beredskapshjem. Figur 20.1 viser andelen som har opplevd minst én flytting etter første flytting i fosterhjem, fordelt på alder og om fosterhjemmet er i barnets familie og nettverk. For alle aldergrupper er det høyest antall flyttinger det første året barna bor i fosterhjem. Det er typisk at barnet flytter mellom en og to ganger i løpet av det første året de bor i fosterhjem (Bufdir, 2022b).

Tilsvarende statistikk finnes ikke om barn og unge som bor på institusjon. Det finnes også lite annen kunnskap om hvor ofte barn og unge på institusjon har flyttet mellom fosterhjem og institusjon og mellom ulike institusjoner. I undersøkelsen til Kayed mfl. (2015) av 400 barn og unge, har barna i gjennomsnitt hatt 3,34 bosteder utenfor foreldrehjemmet etter vedtak fra barnevernet. Antall flyttinger varierte fra 1 og opp til 25 bosteder. Jentene hadde flyttet signifikant flere ganger enn guttene. I Kjelsaas mfl. (2020) vises det til en analyse fra Bufdir om at 67 prosent av barn og ungdom som bodde på institusjon i mai 2019, hadde tre eller flere flyttinger bak seg. Dersom en ser bort fra akuttplasseringer er andelen på 38 prosent. Det fremkommer ikke om flyttingene har skjedd fra fosterhjem eller institusjon. Drange mfl. (2021) viser at det årlig er 1,5 prosent av barna som var i ordinært fosterhjem et år som var på institusjon året etter. 5,4 prosent av barn i statlige familiehjem bodde året etter på institusjon.

I en artikkelserie om psykisk syke barn i barnevernet, avdekket Aftenposten i 2022 at 261 barn som bodde på barnevernsinstitusjoner i 2020 og 2021, var blitt flyttet til sammen 2 000 ganger siden de kom inn under barnevernets omsorg.62 De bodde i snitt bare 60 dager på hvert sted. 32 av barna var blitt flyttet minst 10 ganger hver. 22 av dem hadde alvorlige psykiske lidelser, inkludert personlighetsforstyrrelser, traumer, Asperger syndrom og autisme (Aftenposten, 2022, 9. juni).

Også flere statsforvaltere har, i en undersøkelse gjennomført av utvalget, trukket frem mange og utilsiktede flyttinger som en bekymring. Det er vist til at barn har opphold på flere ulike institusjoner og etter ulike bestemmelser, at noen for raskt blir flyttet videre fordi det er stort fokus på målgruppe og oppholdsperiode og at barn flyttes på feil institusjon fordi barna er for dårlig utredet.

Forstørr bilde

Kilde: Bufdir (2022b) og SSB-tabell 13353

20.2.3 Oppfølgingen av barn og unge som bor på institusjon

Når barn og unge bor på institusjon skal barnevernstjenesten følge med på barnets omsorgssituasjon og utvikling gjennom hele institusjonsoppholdet, og vurdere hvorvidt barnet får hjelp i henhold til hva som er målsettingen med oppholdet eller om det er behov for endringer i tilbudet, jf. barnevernsloven kapittel 8. I ny barnevernslov er det også presisert at barnevernstjenesten i omsorgskommunen har plikt til å følge opp barn på barnevernsinstitusjon, se § 10-19. Oppfølgingsplikten forutsetter, ifølge Barne- og familiedepartementet, at barnevernstjenesten opprettholder sin relasjon med barnet gjennom hele institusjonsoppholdet, og at barnevernstjenesten og institusjonen samarbeider tett, jf. Prop. 133 L (2020–2021). Det er også utarbeidet en ny forskrift der innholdet i oppfølgingsplikten er utdypet. Blant annet fremgår det at barnevernstjenesten skal følge opp barnet gjennom hele institusjonsoppholdet, og ha oversikt over alle forhold som er relevante for barnets omsorgssituasjon og behandling. Videre skal barnevernstjenesten ha regelmessig kontakt med barnet, og tett kontakt hvis barnets situasjon tilsier det. Det er også presisert at barnet skal ha en kontaktperson som aktivt må arbeide for å etablere og opprettholde en god relasjon til barnet, og ha kunnskap om barnets sak.

Barnevernsinstitusjonen skal på sin side gi barna som oppholder seg på institusjonen forsvarlig omsorg, jf. barnevernsloven § 10-1. Dette innebærer blant annet å gi barn vern, beskyttelse og tydelige rammer for å sikre trygghet og god utvikling. Videre skal barn og unge på institusjon få stabil og god voksenkontakt, der de voksne skal gi barnet en opplevelse av å bli sett og hørt. Forsvarlig omsorg handler også om å hindre at barnet får kontakt med negative miljøer og hindre at barnet skader seg selv eller andre. Omsorgen må tilpasses det enkelte barns behov, alder og modenhet. Også formålet med institusjonsoppholdet vil ha betydning for hva slags støtte og oppfølging barnet kan ha behov for i det daglige (Prop. 133 L (2020–2021)). Barnets beste skal ligge til grunn for utøvelsen av omsorgen, jf. bvl. § 1-3.

Barnet skal også følges opp med skole eller annen opplæring og fritidsaktiviteter. Barn og unge har, i henhold til opplæringsloven, plikt til grunnskoleopplæring og rett til offentlig grunnskoleopplæring. Ungdom som har fullført grunnskolen eller tilsvarende har rett til videregående opplæring. Disse rettighetene gjelder selvsagt også barn og unge som bor på institusjon. Opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte eleven. Se også kapittel 25 om samarbeid og tidlig innsats.

Barn som bor på institusjon på grunn av sterke atferdsuttrykk skal gis forsvarlig behandling, jf. § 10-1. Dette innebærer blant annet at institusjonen skal anvende metoder som er faglig og etisk forsvarlige og tilpasset institusjonens målgrupper og målene for institusjonens virksomhet, jf. § 10-5. Dersom det skal ytes helsefaglig behandling overfor barn som bor på barnevernsinstitusjon, skal den, ifølge Prop. 133 L (2020–2021), hjemles i helselovgivningen.

Institusjonens ivaretakelse av barnet i det daglige innebærer at institusjonen må tilrettelegge og tilpasse oppholdet, slik at barnets behov blir ivaretatt. I barnevernsloven § 10-18 er institusjonens mulighet til å kartlegge barn under institusjonsoppholdet presisert. Kartleggingen skal ha som formål å tilrettelegge tilbudet for det enkelte barn. Kartleggingen kan gjøres på ulike tidspunkter i et institusjonsforløp, for eksempel ved innflytting, i løpet av oppholdet og før utskriving. Dersom institusjonen etter kartleggingen finner at barnet ikke får et tilbud som ivaretar barnets behov, må innholdet i tilbudet justeres så langt det lar seg gjøre innenfor plasseringsgrunnlaget, behandlingsopplegget og målgruppen for institusjonen (Prop. 133 L (2020–2021)).

20.2.4 Rettigheter og bruk av tvang

Barnevernsloven kapittel 10 regulerer rettighetene for barn som oppholder seg på barnevernsinstitusjoner, og adgangen til å begrense disse rettighetene og benytte tvang og andre inngrep. Barn har rett til å medvirke under oppholdet på institusjonen, og institusjonen skal sørge for at barnets rett til medvirkning blir ivaretatt ved utformingen av institusjonens daglige liv og ved andre forhold som vedrører barnet, jf. § 10-2. Barnet skal kunne bestemme i personlige spørsmål, og skal, som et utgangspunkt, kunne bevege seg fritt innenfor og utenfor institusjonens område, fritt kommunisere med andre, herunder bruke elektroniske kommunikasjonsmidler og motta besøk. Institusjonen kan ikke føre kontroll med barnets korrespondanse. Barnet har rett til kontakt med verge, advokat, barnevernstjeneste, tilsynsmyndighet, helsepersonell mfl.

Barn på institusjon skal ikke utsettes for tvang eller andre inngrep, med mindre det etter en helhetsvurdering er nødvendig i situasjonen, jf. § 10-6. Mindre inngripende tiltak skal være forsøkt eller vurdert som utilstrekkelige, og tiltaket må være egnet til å oppnå formålet og stå i rimelig forhold til de interessene som skal ivaretas. Tiltaket skal gjennomføres på en så skånsom måte som mulig og ikke opprettholdes lenger enn nødvendig. Institusjonene skal arbeide systematisk med å forebygge tvang, og gjennomgå bruk av tvang og andre inngrep sammen med barnet, så snart som mulig etter at tvangstiltaket er avsluttet, jf. § 10-4.

Institusjonen kan likevel begrense barnets rettigheter når det er nødvendig for å gi barnet forsvarlig omsorg ut fra barnets alder og modenhet, og det kan benyttes milde former for fysisk makt, som å holde barnet kortvarig eller lede barnet, jf. § 10-2 og § 10-3. Det kan bare fastsettes begrensninger eller utøves makt som foreldre ellers kan beslutte ut fra omsorgsansvaret etter barneloven, jf. Prop. 133 L (2020–2021). Begrensningene må være innenfor det som er allment akseptert i oppdragelsen av barn, og være nødvendig og forholdsmessig. Institusjonen kan også begrense barnets rettigheter hvis det er nødvendig for å ivareta trygghet og trivsel for alle på institusjonen. Dersom det er strengt nødvendig kan tvang også benyttes i akutte faresituasjoner, for å avverge skade på barnets eller andre personers liv eller helse eller ved vesentlig skade på eiendom, jf. § 10-7. På visse vilkår kan det foretas kroppsvisitasjon og undersøkelse av barnets rom, eiendeler, brev og pakker, jf. § 10-8. Tvangstiltaket skal opphøre straks skaden eller faren er avverget.

For barn som oppholder seg på institusjon fordi de har vist alvorlige atferdsuttrykk, er det gitt særskilte bestemmelser som gir hjemmel til mer inngripende tiltak. Dersom det er nødvendig ut fra formålet med oppholdet, kan institusjonen innskrenke barnets bevegelsesfrihet, låse døren til institusjonen, innskrenke retten til besøk og bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler, eller institusjonen kan inndra elektroniske kommunikasjonsmidler, jf. § 10-9. Innskrenkninger må, ifølge forarbeidene, knyttes til barnets særlige utfordringer som ligger til grunn for behandlingen barnet skal få på institusjonen.

Helsetilsynets landsomfattende tilsyn i 2018 avdekket manglende rutiner for bruk av tvang, eller at disse ikke var kjent eller ble fulgt (Helsetilsynet, 2019b). Sivilombudet mener de grunnleggende rettighetene, som retten til å bli hørt og til å medvirke, ofte kan tapes av syne i institusjonstilbudet. Gjennom institusjonsbesøk har ombudet avdekket at noen institusjoner benytter tvang og begrensninger rutinemessig, og at det mangler individuelle vurderinger og dokumentasjon.63 Sivilombudets erfaring er at tvangsbruk kan oppleves som belastende, skremmende og krenkende for barn som utsettes for det, og mener det er en utfordring at de som skal ivareta barnet under institusjonsoppholdet ikke alltid forstår hvordan loven skal praktiseres. Ombudet har funnet at regelverket kan være uklart, også for tilsynsmyndighetene. Sivilombudet har også funnet at mange barn i praksis ikke gis anledning til å uttale seg i saker som angår dem, og at enkelte institusjoner ikke har informert eller inkludert det aktuelle barnet i møter eller avgjørelser som angår barnet. Ombudet mener dette gir risiko for brudd på barnas rettssikkerhet og krav på beskyttelse. Sivilombudet mener det også er bekymringsfullt at ny barnevernslov synes å innebære at for eksempel konflikter om å få tilgang til mobiltelefon, eller å beslaglegge rusmidler, skal kunne løses gjennom mer fysisk maktbruk, uten at vilkårene for tvang i akutte faresituasjoner er til stede. Ombudet mener det er risiko for at bestemmelsene i ny lov senker terskelen for, og dermed kan øke bruken av, fysisk makt for å løse konflikter. Sivilombudet har overfor utvalget også påpekt en risiko for vilkårlig/ulovlig frihetsberøvelse, og stilt spørsmål ved hvor reelt samtykket er i saker der ungdom flyttes frivillig på institusjon på bakgrunn av alvorlige atferdsuttrykk, og hvem som har ansvar for å sikre rettshjelp dersom samtykket trekkes (Sivilombudet, 2021).

I 2019 registrerte statsforvalterne 7 738 avgjørelser om tvang overfor barn og unge på institusjon. Totalt var det dette året 1 799 barn som bodde på institusjon i løpet av året. Rusmiddeltesting, tvang i akutte faresituasjoner og bevegelsesbegrensninger er de tvangstypene som ble registrert oftest i både 2017, 2018 og 2019 (Helsetilsynet, 2021a). Nøkleby mfl. (2020a) viser at tvang utøves i form av tvang i akutte faresituasjoner (typisk det å bli holdt fast eller isolasjon/skjerming), i tillegg til tilbakeføring ved rømming, urinprøver ved rusmiddelbruk, begrensinger i adgangen til å bevege seg innenfor og utenfor institusjonens område, eller fotfølging av voksne samt inndragelse av mobiltelefon eller andre elektroniske kommunikasjonsmidler.

Utvalgets undersøkelse blant barn og unge som bodde på institusjon våren 2022, viser at over halvparten har opplevd minst én type tvangstiltak de siste seks månedene. 4 av 10 har opplevd at voksne har sett gjennom rommet og tingene deres. En fjerdedel har oppgitt at de voksne har tatt fra dem mobilen eller nettbrettet. En tredjedel har opplevd fysisk tvang, ved at noen av de voksne holder dem fast mot deres vilje, og tilsvarende mange har opplevd å ha blitt utsatt for andre handlinger som oppleves som tvang.

I gjennomsnitt fattes det rundt fire tvangsvedtak per barn på institusjon. Helsetilsynet har imidlertid vist at tvangsbruken ikke er jevnt fordelt mellom barna, og at dersom man kun ser på de ti ungdommene med flest tvangsvedtak i hvert fylke i 2019 vil 41 prosent av tvangsbruken på landsbasis dette året være knyttet til denne gruppen (altså totalt 100 ungdommer). Disse 100 ungdommene utgjorde 5,5 prosent av barna som bodde på institusjon dette året. I gjennomsnitt ble det i dette utvalget registrert 30 avgjørelser om tvang per barn i 2019. Rusmiddeltesting, tvang i akutte faresituasjoner og bevegelsesbegrensninger er de tvangstypene som ble registrert oftest også i dette utvalget av ungdommer. Det barnet som var utsatt for mest tvang i 2019 hadde 178 registrerte tiltak, og den med færrest hadde tre. Per uke hadde barna i gjennomsnitt mellom 0,06 og 5 tvangstiltak (Helsetilsynet, 2021a).

Barnet og foreldrene kan klage direkte til statsforvalteren på brudd på bestemmelser i barnevernslovens kapittel 10. I 78 prosent av klagesakene stadfester statsforvalterne institusjonens avgjørelser, og barna får dermed ikke medhold i forholdene de klaget på.64 Helsetilsynet har ment at gjennomgangen av klagene viser at fylkesmennene prioriterer klager fra barn på institusjon (Helsetilsynet, 2019d). Enkelte statsforvaltere har overfor utvalget imidlertid uttrykt bekymring for at det er færre barn som klager nå sammenlignet med tidligere, uten at man kjenner årsaken til dette.65 Det er også, gjennom forskning, vist at både ungdom, ansatte, ledere og tilsyn mener ungdommene for sjelden klager til statsforvalterne (Nøkleby mfl., 2020a).

20.2.5 Barnas opplevelse av institusjonsoppholdet

Utvalget gjennomførte i 2022 en undersøkelse blant barn og unge i statlige og private institusjoner (Bjella mfl., 2022). Med undersøkelsen ønsket utvalget et oppdatert bilde av hvordan barn og unge har det når de bor på barnevernsinstitusjon. Se tekstboks 20.1 for nærmere beskrivelse av undersøkelsen. En lignende undersøkelse ble sist gjennomført av Bufdir i 2016 (Storøy, 2016). Sammenlignet med undersøkelsen i 2016 viser samtlige sammenlignbare spørsmål i utvalgets undersøkelse en positiv eller nøytral utvikling (Bjella mfl., 2022).

Utvalget mener det er uheldig at Bufetat siden 2016 ikke har gjennomført systematiske og nasjonale brukerundersøkelser blant barn og unge som bor på institusjon. Når dette ikke gjøres, mister vi som samfunn muligheten til å følge med på statusen for og utviklingen i barn og unges opplevelser av tilbudet, og man risikerer at viktige utviklingsbehov ikke fanges opp.

Trygghet og trivsel

Undersøkelsen viser at mange barn og unge føler seg trygge på institusjonen. Litt over 4 av 10 svarer «Helt enig», mens litt over en tredjedel er «Litt enig» i påstanden «Jeg føler meg trygg her». Om lag 8 av 10 opplever altså en grad av trygghet. På den andre siden svarer totalt 18 prosent at de ikke føler seg trygge på institusjonen de bor på; 12 prosent er «Litt uenig», mens 6 prosent er «Helt uenig» i at de føler seg trygge. Det er en signifikant forskjell mellom gutter og jenter når det gjelder opplevelsen av trygghet; jenter føler seg mindre trygge enn gutter. Også barn og unge som tidligere bodde på en annen institusjon, føler seg mindre trygge enn de som tidligere bodde i fosterhjem.

De eldste ungdommene (18 år eller eldre) føler seg tryggere enn de yngre barna. De har også større forståelse for hvorfor de er på institusjonen. De som tidligere bodde på en annen institusjon, har en lavere forståelse for hvorfor de er på institusjonen enn barn og unge som tidligere bodde hjemme.

Det er mange ulike grunner til at ungdommene ikke føler seg trygge. For mange er det knyttet til de voksne som jobber der (57 %) eller de andre ungdommene (50 %). Nesten halvparten oppgir usikkerhet om fremtiden som årsak til manglende trygghetsfølelse. Litt over en tredjedel oppgir det å bo langt unna henholdsvis venner (35 %) og familie (34 %) som årsak.

58 prosent av ungdommene oppgir at de trives med de andre ungdommene på institusjonen. Om lag en tredjedel er helt eller litt uenige i denne påstanden. Det er også verdt merke seg at 9 prosent oppgir å bo alene. Gutter trives i større grad enn jenter med de andre ungdommene på institusjonen, og de som er omsorgsplassert trives i mindre grad enn barn og unge som er plassert på annet grunnlag.

Barna og unge i denne undersøkelsen oppgir i større grad å være plaget av ensomhet enn de som har deltatt i Ungdata-undersøkelsen. 75 prosent i Ungdata-undersøkelsen oppgir å være lite eller ikke plaget i det hele tatt av ensomhet. For barn og unge i utvalgets undersøkelse er andelen 53 prosent. Om lag 25 prosent i Ungdata-undersøkelsen oppgir at de har vært ganske eller veldig mye plaget med ensomhet den siste uka, mens dette gjelder 46 prosent av barna og ungdommene som deltok i undersøkelsen.

Det er flere av barna og ungdommene som får besøk på månedlig basis eller sjeldnere, enn dem som får besøk ukentlig. Selv om dette ikke sier noe om hvor ofte de møter venner og familie totalt sett, siden det kan hende de møtes utenfor institusjonen, tegner det overordnet et bilde av at mange barn og unge får relativt lite besøk av familie og venner. Barn og unge som relativt sjelden får besøk, ønsker i større grad mer besøk. En tredjedel som får besøk én gang i måneden skulle ønske de fikk mer besøk. Tilsvarende ser vi at litt over en fjerdedel av de som får besøk sjeldnere enn månedlig, ønsker mer besøk.

For mange barn og unge på institusjon er sosiale medier et viktig verktøy for å kunne holde kontakten med venner og familie fra der de bor, spesielt hvis de har flyttet fra hjemstedet. Sammenlignet med Ungdata, indikerer resultatene fra undersøkelsen at sosiale medier er viktigere for barn og unge på barnevernsinstitusjoner enn i den generelle befolkningen av barn og unge.

Statsforvalterne, som gjennomfører tilsyn med institusjonene, opplever at mange sier de føler seg trygge, får god hjelp, blir sett og hørt og får mulighet til å medvirke, men også at mange sier de ikke trives, føler seg utrygge og ensomme.66 Også Barneombudet og Forandringsfabrikken har gjennomført undersøkelser om hvordan barn og unge har det på institusjon. I Barneombudets undersøkelse fremkommer det at mange av barna og ungdommene mangler en opplevelse av trygghet, og opplever seg som stemplet og litt på utsiden av samfunnet. De opplever å bli sett på som problembarn og opplever negativ omtale av seg selv både i egne sakspapir og i samfunnet for øvrig. Flere synes at det er skamfullt å bo på institusjon, og ønsker ikke ha med seg venner på besøk eller fortelle andre at de bor på institusjon (Barneombudet, 2020a). Kayed mfl. (2015) viser at ungdom som bor på institusjon rapporterer om lav livskvalitet sammenlignet med både ungdom i den generelle befolkningen og ungdom som er pasienter i barne- og ungdomspsykiatrien, men at ungdommene synes å ha det «ganske bra» på institusjonen (side 44).

Relasjonen til de voksne på institusjonen

Opplevelsen av trygghet henger altså tett sammen med relasjonen til de voksne på institusjonen. Det er særlig opplevelsen av å bli verdsatt, og å stole på de voksne som har en sterk sammenheng med trygghet. De aller fleste er helt eller litt enig i påstanden om at de voksne har tro på og tar seg tid til dem, og at de stoler på de voksne. Rundt 2 av 10 stoler imidlertid ikke på de voksne på institusjonen eller opplever ikke at de voksne tar seg tid til dem. I tillegg svarer 13 prosent at de ikke opplever at de voksne har tro på dem. Se figur 20.2. Åtte prosent oppgir at de ofte blir behandlet dårlig av en eller flere ansatte. Det er flere grunner til at de har følt seg dårlig behandlet. For de fleste handler det om at de har følt seg urettferdig behandlet (66 %) eller at de føler at de ikke blir lyttet til (65 %).

Det var et åpent kommentarfelt i undersøkelsen, med spørsmålsstillingen: «Hva kan gjøres for at det skal bli godt å bo på institusjon?». Mange trakk i sine svar på dette frem relasjonen til de voksne på institusjonen i svaret sitt. Mer spesifikt at de voksne burde lytte mer til hva de forteller og sier, og at de voksne viser genuin omsorg for dem.

Rundt 3 av 10 svarer at de går til de voksne på institusjonen for å få hjelp når de opplever noe vanskelig. 38 prosent synes det generelt er vanskelig å be om hjelp (28 %) eller opplever at de ikke har noen å gå til (10 %). Denne gruppen er mer ensomme, opplever i større grad at alt er et slit, og opplever mindre mestring sammenlignet med resten av populasjonen i undersøkelsen. Blant de som oppgir at de har noen å gå til med problemer, er det omtrent like mange som har opplevd at det da blir bedre hver gang (11 %) eller ofte (20 %), som har opplevd at det aldri (8 %) eller sjelden (18 %) blir bedre. Jenter opplever i mindre grad enn gutter at det blir bedre.

Forstørr bilde

Kilde: Bjella mfl. (2022)

Oppfølging fra barnevernstjenesten

57 prosent av barna og ungdommene oppgir at de er helt enig (30 %) eller litt enige (27 %) i at kontaktpersonen deres i barnevernstjenesten følger dem opp på en god måte. 17 prosent er litt uenige i dette, mens 21 prosent er helt uenige.

Rettigheter, medvirkning og tvang

6 av 10 barn og unge som har besvart undersøkelsen er (helt eller litt) enige i at de har fått god informasjon om sine rettigheter, mens en tredjedel mener at de ikke har fått god informasjon om sine rettigheter, hvorav 18 prosent har svart «helt uenig». Se figur 20.3. Om lag 2 av 3 er helt eller litt enige i påstanden om at de voksne informerer dem om hva som skal skje fremover. Det er imidlertid en betydelig andel som ikke opplever å få god nok informasjon om hva som skal skje, hvilke rettigheter de har og hva som skrives om dem. Gutter opplever i større grad enn jenter at de har fått god informasjon om sine rettigheter i barnevernet. De eldste ungdommene (18 år eller eldre) opplever også å ha fått god informasjon, sammenlignet med de yngre barna. De eldste ungdommene oppgir også, i større grad enn de yngre barna, at de voksne på institusjonen forteller dem hva som skal skje fremover.

Forstørr bilde

Kilde: Bjella mfl. (2022)

8 av 10 er helt (48 %) eller litt (32 %) enige i påstanden om at de får være med å bestemme over egen hverdag. 16 prosent er helt (6 %) eller litt (10 %) uenige i dette. Jenter opplever i mindre grad enn gutter at de får være med å bestemme over egen hverdag. Flere trekker frem mer frihet og mer medvirkning som forhold som kan gjøre det godt å bo på institusjon:

«La oss også bestemme å bli sett for den vi er å ikke bare på hvorfor vi er her, jeg har mine behov for å kunne ha det bra. Jeg vil ha tilgang til telefon. Jeg vil ha aleine tid å kunne møte venner.»

Kilde: Barn eller ungdom som bodde på institusjon våren 2022, Bjella mfl. (2022), side 45

Nesten halvparten (44 %) av barna og ungdommene som deltok i undersøkelsen oppgir at de har advokat. En tredjedel svarer at de ikke har advokat, mens en fjerdedel vet ikke om de har det.

Tall fra Helsetilsynet viser at det på landsbasis gjennomføres samtaler med i overkant av 40 prosent av barna som bor på institusjon på tilsynstidspunktet (Helsetilsynet, 2022a). I utvalgets undersøkelse fremkommer det at kun en tredjedel av ungdommene har snakket med representanter fra tilsynsmyndighetene. 2 av 10 oppgir at ingen har fortalt dem hva tilsyn er.

Hele 48 prosent av ungdommene oppgir i undersøkelsen at det på institusjonen er regler de ikke forstår. Kun 31 prosent er uenige i en slik påstand. Streng håndheving av regler er også et gjennomgående tema blant kommentarene i det åpne kommentarfeltet om hva som kan gjøre det bedre å bo på institusjon:

«Det er også mange regler som ikke gir mye mening og spesielt for meg, så liker jeg ikke å følge regler med mindre jeg vet hvorfor jeg gjør det.»

Kilde: Barn eller ungdom som bodde på institusjon våren 2022, Bjella mfl. (2022), side 49

Undersøkelsen viser videre at 57 prosent har opplevd minst én type tvangstiltak. 4 av 10 har opplevd at noen av de voksne har sett gjennom rommet og tingene deres. En tredjedel har opplevd fysisk tvang, ved at noen av de voksne har holdt dem fast mot deres vilje. En fjerdedel har oppgitt at de voksne har tatt fra dem mobilen eller nettbrettet. Litt over en tredjedel har blitt utsatt for andre handlinger som oppleves som tvang i løpet av de siste 6 månedene. Det er særlig de yngste barna (15 år eller yngre) som oppgir at de har opplevd tvangstiltak.

Av de som har vært utsatt for tvang opplevde hele 7 av 10 dette som vondt. Særlig gjelder dette de som har opplevd at noen av de voksne holdt dem fast mot deres vilje. 4 av 10 forstod ikke hvorfor hendelsen som involverte tvang ble gjort. Også Forandringsfabrikken har vist at fastholding, skjerming og fotfølging ofte brukes når en ungdom har det veldig vondt og viser det gjennom selvskading, frustrasjon, sinne eller suicidale tanker. Ungdommene opplever at ingen forsøker å finne ut av hvorfor de utagerer som de gjør, og tvangen oppleves som en straff for redsel eller andre vonde følelser (Forandringsfabrikken, 2019a).

6 av 10 i undersøkelsen oppgir at de voksne snakket med dem om tvangshendelsen etterpå. Det tegnes også et bilde av at de voksne ofte skriver rapport etter tvangshendelser (60 %), men at barnet eller ungdommen sjelden får lov til å være med å bestemme hva som skal stå i rapporten (56 %).

Forskning viser at ungdom kan oppleve at tvangsbruk på institusjonen blir en del av «normalen», og at dette gjør det vanskelig å se institusjonen som et hjem. Dette gjelder selv om man ikke er blitt utsatt for tvang selv, men har vært vitne til tvang, spesielt til fysiske, voldsomme tvangssituasjoner. Både ungdom og ansatte har i forskningen også påpekt hvordan bruk av tvang kan skade relasjonen mellom de involverte (Nøkleby, 2020a).

2 av 3 i utvalgets undersøkelse synes at situasjonen som involverte tvang burde vært løst annerledes. Denne andelen er imidlertid lavere blant dem som opplevde at de voksne snakket med dem etter tvangssituasjonen, som forstod hvorfor det ble gjort, som opplevde at de voksne skrev rapport og/eller fikk være med å bestemme hva som skulle stå i rapporten. Det er også en signifikant lavere andel barn og unge som opplevde situasjonen som vond blant de som i ettertid forsto hvorfor det ble gjort, og/eller de som fikk lov til å være med å bestemme hva som skulle stå i rapporten.

6 av 10 vet hvordan man skal klage på tvangsbruk, og en tilsvarende andel har svart at de voksne også hjelper til dersom man ønsker å klage. På den andre siden er det imidlertid 3 av 10 som har svart at de ikke vet hvordan de kan klage på tvangsbruk, og 8 prosent har svart at de voksne ikke hjelper til hvis man ønsker å klage.

Jenter oppgir i større grad enn gutter at de opplevde den siste tvangssituasjonen som vond. De oppgir også i mindre grad enn gutter at de voksne snakket med dem om situasjonen etterpå, at de forstår hvorfor det ble gjort og at de voksne skrev rapport. I tillegg er det en større andel jenter enn gutter som mener situasjonen burde vært løst annerledes. Jenter oppgir også, i større grad enn gutter, at de ikke vet hvordan de kan klage på tvangsbruk.

20.2.6 Institusjon eller fosterhjem?

Brukerundersøkelsen fra 2016 viste signifikante forskjeller mellom barn og unge på institusjon og i fosterhjem på de aller fleste spørsmålene, der barn i fosterhjem gjennomgående oppga at de var tryggere og hadde det bedre enn barn og unge på institusjon (Storøy mfl., 2016). Mens nær 90 prosent barn og unge i fosterhjem oppga at de alt i alt hadde det bra, oppga om lag 67 prosent på institusjon det samme. Mer enn 90 prosent av barn og unge i fosterhjem oppga at de følte seg trygge der de bodde, mot nærmere 80 prosent på institusjon.

Utvalgets undersøkelse rettet seg ikke mot barn og unge som bor i fosterhjem, men barn og unge på institusjon ble spurt om de ville bodd i fosterhjem eller institusjon dersom de fikk velge. 43 prosent svarer at de ville bodd i fosterhjem, mens 57 svarer at de ville valgt institusjon. Barn og unge som har bodd kortest på institusjonen (0–3 måneder) oppgir i større grad enn de som har bodd på institusjonen lenger, at de ville valgt å bo på institusjon.

Barn og unge som har bodd på institusjonen mellom 4 og 11 måneder, oppgir i større grad at de ville valgt å bo i fosterhjem. Det er en større andel barn og unge som tidligere bodde i en annen institusjon, som oppgir at de heller ville bodd i fosterhjem enn på institusjon.

I intervjuer gjennomført av Forandringsfabrikken, på oppdrag fra Barnevernsutvalget, fremkommer det at barn i fosterhjem opplever situasjonen veldig annerledes enn de som bor på institusjon.67 Mens de fleste av barna i fosterhjem forteller at de har det trygt der de bor, og opplever å få hjelp når noe er vanskelig, gir barna og ungdommene på institusjon i større grad uttrykk for at de ikke trives og at institusjon ikke er et godt sted å bo. Følgende sitat fra en av ungdommene i undersøkelsen er illustrerende:

«Institusjoner, egentlig burde ikke barn bo der. Burde finnes fosterhjem der man kan finne på ting, bare masse aktiviteter, med to folk som passer på deg, og er glad i deg. Da er det normalt, og da kan man få det bedre.»

Kilde: Gutt 16 år i rusinstitusjon, Forandringsfabrikkens undersøkelse på vegne av utvalget

20.3 System og praksis i andre land

Målt per 1 000 barn i alderen 0–17 år bodde 0,8 barn i Norge på institusjon, mot 2,7 og 3,4 i henholdsvis Sverige og Danmark.68 Sverige, Danmark, Nederland, England og USA har det til felles med Norge at de har hatt en ønsket nedgang i institusjonsbruken over tid, til fordel for bruk av fosterhjem. Norge er det landet som bruker fosterhjem mest, relativt til institusjon; mens ni prosent av barna som bor i tiltak utenfor hjemmet i Norge bor på institusjon,69 gjelder dette 28 prosent av barna i Sverige (Socialstyrelsen, 2022a), 35 prosent av barna i Danmark70 og 39 prosent av barna i Finland (Statistical information on welfare and health in Finland, 2022). For USA, England og Nederland er andelene henholdsvis 10 (Children’s Bureau, 2021a),71 11 og 44 prosent (Deloitte, 2019). Tallene må leses med noe forsiktighet, fordi systemene er ulike og det er utfordrende å finne tall som er sammenlignbare. Det er også viktig å ha med seg at Norge er det landet hvor omfanget av plasseringer utenfor hjemmet er størst blant de barna som mottar tiltak fra barnevernet (Deloitte, 2019; Kjelsaas mfl., 2020; Child Welfare Information Gateway, 2022).

Samtidig som bruken av institusjon er redusert, har alle de europeiske landene det til felles at ungdommene som bor på institusjon har stadig mer komplekse og sammensatte problemer, og at institusjonene strever med å finne gode tilbud til dem. Dette omfatter på den ene siden en liten gruppe av kriminelle gjengangere, og på den andre siden en gruppe unge med store psykiske vansker, komplekse traumer og alvorlige smerteuttrykk (Deloitte, 2019).

Flere land bruker såkalte «family homes» for barn og unge som trenger tiltak utenfor hjemmet, Dette er en kombinasjon av fosterhjem og småskala-institusjoner, altså mindre enheter med ansatte fosterforeldre, gjerne koblet til større organisasjoner. Finland har profesjonelle familiehjem, hvor det i tillegg til fosterforeldre er miljøarbeidere fast inne i hjemmet. Dette er også gjennomført i Spania, men er for øyeblikket satt på vent på grunn av problematikk tilknyttet arbeidsmiljøloven. I Sverige gjennomføres et prosjekt som etterligner en britisk modell for familiehjem/fosterhjem som heter Mockingbird. Modellen innebærer at et hjem fungerer som en «hub», hvor det tilbys overnatting, avlastning, veiledning med mer, til seks til ti «satellitthjem». I Danmark prøves det ut et prosjekt med mentorfamilier for barn og unge på institusjon i regi av Aarhus kommune (Kjelsaas mfl., 2020).

Norge er det eneste blant de europeiske landene som ikke har etablert sikrede eller låsbare institusjoner, og synes også å ha et mer restriktivt lovverk for bruk av tvang generelt. Norge er imidlertid det eneste blant de europeiske landene som har etablert egne institusjoner for ungdom med rusproblemer innenfor sosialområdet. Alle landene har tilsynsmyndigheter som kontrollerer at institusjonene sikrer forsvarlig omsorg i samsvar med etablerte kvalitetsrammer (Deloitte, 2019).

20.4 System og praksis i andre sektorer

Ifølge Helsedirektoratet behandles 96 prosent av pasientene i psykisk helsevern for barn og unge uten innleggelse (Helsedirektoratet, 2019a). I 2020 var det i Norge 298 døgnplasser i psykisk helsevern for barn og unge. Dette utgjør en andel på 0,3 plasser per 1 000 innbyggere, en andel som har holdt seg stabil siden 1990.72

Norge har en kriminell lavalder på 15 år, og domstolene har etter straffeloven i utgangspunktet anledning til å dømme ungdom i alderen 15–18 år etter de alminnelige reglene i straffeloven. Det gjelder imidlertid enkelte særregler for unge i aldersgruppen 15–18 år, herunder at personer under 18 år ikke bør fengsles hvis dette ikke er særlig påkrevd, og at politiet og retten må vurdere om formålet med eventuell fengsling kan oppnås gjennom andre tiltak som for eksempel opphold på barnevernsinstitusjon (Deloitte, 2019). Det var i 2020 totalt 4 449 straffereaksjoner mot ungdom i alderen 15–17 år, hvorav 218 med betinget fengsling og 35 med ubetinget fengsling.73

I kriminalomsorgen finnes det to ungdomsenheter for innsatte i alderen 15–18 år; Ungdomsenhet Vest i Bjørgvin fengsel og Ungdomsenhet Øst i Romerike fengsel. I tillegg ble det i 2020 opprettet tre plasser for mindreårige ved Indre Østfold fengsel avdeling Eidsberg. Ungdomsenhetene har høyt sikkerhetsnivå, og tar imot både varetektsinnsatte og domfelte. Enhetene har et nært samarbeid med andre etater, som barnevernet, psykisk helsevern, utdanningsinstitusjoner og kommunal tjenesteyting (Kriminalomsorgen, 2022).

20.5 Gjennomførte og igangsatte tiltak

Hovedlinjene for institusjonsområdet ble videreført i ny barnevernslov, men sentrale bestemmelser om rettigheter og tvang på institusjon er flyttet fra forskrift til lov. Adgangen til å gjøre inngrep og bruke tvang er ikke utvidet. Det er også gitt enkelte presiseringer i loven for å tydeliggjøre regelverket og menneskerettslige krav til tvang og inngrep, blant annet er inngrepenes formål og kravet til forholdsmessighet og minste inngreps prinsipp tydeliggjort. Også kravet til forebygging, både på systemnivå og i enkelttilfeller er tydeliggjort, og det er stilt tydeligere krav til institusjonens oppfølging av barn i etterkant av tiltak som innebærer bruk av tvang. Dette er omtalt nærmere i 20.2.4. I forbindelse med Stortingets behandling av proposisjonen ble barns rett til medvirkning på institusjon ytterligere tydeliggjort, og krav om at mild maktbruk ut fra omsorgsansvaret må være «åpenbart nødvendig» ble lovfestet. Departementet varslet i Prop. 133 L (2020–2021) en gjennomgang av reglene for rettigheter og bruk av tvang på institusjon.

Bufetat har de siste årene utarbeidet nye tvangsprotokoller som skal sikre bedre kvalitet og synligjøre barnas stemme. For å styrke ansattes kompetanse om barns rettigheter og bruk av tvang under institusjonsopphold, er også et tredelt opplæringsprogram i rettighetsforskriften under utvikling.

Det er i barnevernsloven inntatt et nytt krav om relevant bachelorutdanning for nyansatte og krav om barnevernsfaglig master eller annen relevant utdanning på tilsvarende nivå for ledere og stedfortredere, med en overgangsordning frem til 2031. Videre er overordnede krav til kvalitet flyttet fra forskrift til lov, og det stilles krav om godkjenning også av statlige institusjoner.

Det er også inntatt en tydeligere hjemmel til å kartlegge barn under oppholdet på institusjon for å kunne tilpasse tilbudet til barnet underveis i oppholdet. Det er også en ny hjemmel til å gi forskrift om barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn på institusjon. Departementet har utarbeidet en slik forskrift som gir nærmere regler for oppfølgingsplikten.

Stortinget har ved behandling av Prop. 222 L (2020–2021) Endringer i barnevernloven mv. (tverrfaglig helsekartlegging), vedtatt at når barn skal flyttes i tiltak utenfor hjemmet skal barnevernstjenesten, med mindre helsekartlegging anses åpenbart unødvendig, be om at Bufetat gjennomfører en tverrfaglig helsekartlegging. Bestemmelsen har ikke trådt i kraft. Det er videre vedtatt at Bufetat kan tilby slik kartlegging i den enkelte sak, men ikke er forpliktet til det. Stortinget har bedt regjeringen utrede at det offentlige har en plikt til å tilby tverrfaglig helsekartlegging når kommunen ber om dette (Innst. 166 L (2021–2022)).

Det er siden 2014 også gjennomført andre tiltak for bedre helsehjelp til barn og unge på institusjon, som innføring av barnevernsansvarlig i BUP, pasientforløp for kartlegging og utredning av psykisk helse og rus hos barn og unge og etablering av omsorgs- og behandlingsinstitusjoner for barn med samtidig behov for langvarig omsorg og psykisk helsehjelp. Det er også etablert et tilbud om FACT Ung,74 en metodikk som innebærer at tverrfaglige team jobber med å støtte og behandle ungdom 12–18 år med moderate og alvorlige psykiske lidelser jf. kapittel 25 om samarbeid og tidlig innsats.

Da Barnevernsreformen trådte i kraft i 2022, ble den kommunale egenandelen for institusjonstiltak økt med 120 prosent, fra 76 900 kroner til 170 000 kroner per måned. Bakgrunnen var at kommunene, som en del av reformen, fikk fullt finansieringsansvar for ordinære fosterhjem. Økningen i den kommunale egenandelen skulle gi kommunene insentiver til å jobbe forebyggende samt motvirke at kommunene som følge av økte utgifter til fosterhjem skulle redusere bruken av fosterhjem til fordel for institusjon (Prop. 73 L (2016–2017); Prop. 192 S (2020–2021)). Egenandelsøkningen vil kunne få betydning for omfanget av bruken av institusjon som barnevernstiltak.

Se kapittel 3 for mer om tiltak som er gjennomført på institusjonsområdet de siste ti årene samt informasjon i kapittel 6 om tiltak for å styrke barns medvirkning i barnevernet.

20.6 Hvor trykker skoen?

20.6.1 Innledning

Det er over flere år gjennomført mange tiltak for å styrke institusjonsbarnevernet, og en betydelig andel av barnevernets ressurser og oppmerksomhet er rettet mot tilbudet til den relativt lille gruppen barn og unge som bor på institusjon til enhver tid. Mistrivsel, ensomhet, utrygghet og tvangsbruk synes likevel å prege livskvaliteten til for mange av barna og ungdommene. Når institusjonstilbudet samtidig i for liten grad gir positiv endring for barna, ikke er tilpasset det enkelte barns behov og barna for ofte må flytte mellom tiltak, fremstår barnas opplevelser av tiltakene ekstra alvorlig. Se også kapittel 6 for nærmere omtale av status for barn og unges rettssikkerhet i barnevernet.

20.6.2 Den grunnleggende utfordringen – hjelpen gis for sent

Med den kunnskapen som finnes om hvilke traumer og opplevelser barn og unge på institusjon har med seg (Kayed mfl., 2015; Barneombudet, 2020a) kan det slås fast at mange av ungdommene på institusjon i dag kunne og burde blitt hjulpet tidligere. Dette er en grunnleggende utfordring. Som vist over hadde barn og unge som bodde på institusjon i 2018, i gjennomsnitt vært i kontakt med barnevernet i om lag 7 år, en fjerdedel i 12 år eller mer. Den lange tiden med hjelpetiltak gjør at det bør undersøkes hvorfor ungdommene har kommet i en livssituasjon der det er påkrevd med institusjonstilbud, og om kvaliteten på hjelpen fra barnevernstjenestene har vært god nok. Er det slik at det settes inn tiltak i familien som ikke fungerer til å hjelpe barnet? Det har vært brukt merkelapper som «krykkebarnevernet», som betegner situasjoner der hjelpetiltakene gjør at det så vidt går rundt, men at det ikke hjelper barnet. Utfordringen er dokumentert av blant annet Barneombudet (2020a) og Helsetilsynet (2019a; 2020a; 2020b), og er også noe som har kommet klart frem gjennom innspill til utvalget.75

Utvalget legger derfor til grunn som et viktig premiss at en bedre førstelinjetjeneste merkbart ville redusert andelen ungdommer som har behov for institusjonsplass. Dette handler først og fremst om arbeidet som gjøres i kommunene, men involverer også andre instanser.

Et scenario med merkbart færre ungdommer med omfattende og komplekse hjelpebehov vil kreve innsats over tid. Slik det vises til i kapittel 29 er det behov for forskning, både grunnforskning og anvendt forskning, på hvordan det kan forebygges at barn og unge utvikler alvorlige problemer og store hjelpebehov, hvilke behov de har når utfordringene oppstår, hvilken effekt dagens tiltak har mv. Det er også behov for kunnskap om sammenhengen mellom den hjelpen som gis barna og familiene og hvordan det går med barna når de blir voksne; hva er det som kan tilskrives forholdene i hjemmet som ledet opp til at barnevernet kom inn i bildet, og hva skyldes eventuelle positive og negative effekter av barnevernets tiltak?

Kvaliteten på arbeidet som gjøres i førstelinjen henger også sammen med problemstillinger som utvalget vurderer i andre deler av sitt arbeid, se blant annet kapittel 12 om barnevernets undersøkelser, kapittel 24 om organiseringen av barnevernet og kapittel 25 om samarbeid og tidlig innsats.

20.6.3 Utfordringene for barn og unge på institusjon

Skal rettssikkerheten til barn på institusjon og barnets behov for omsorg, behandling og trygge rammer sikres, er det etter utvalget syn tre utfordringer det må gjøres noe med raskt, for barn og unge som i dag flyttes på institusjon:

• Barn og unge på institusjon opplever i for stor grad tvang, utrygghet, ensomhet, mangel på informasjon og involvering og lav trivsel.

• Institusjonstilbudet skaper i for liten grad en positiv endring for barnet, gjør i verste fall situasjonen verre og ivaretar ikke barn og unges behov for omsorg, hjelp og behandling.

• Det velges i for stor grad institusjonsplasser som ikke er egnet for det enkelte barn.

Utfordringene er utvilsomt svært alvorlige og har komplekse årsaks–virkningssammenhenger.

Utvalgets egen undersøkelse blant barn og unge på institusjon viser at rundt halvparten har vært veldig eller ganske mye plaget av ensomhet, bekymring og en opplevelse av at alt er slit. En tredjedel har sjelden eller ikke i det hele tatt følt mestringsfølelse, og en fjerdedel har ikke vært glade. Om lag 2 av 10 opplever at de ikke føler seg trygge på institusjonen. Det er mange ulike grunner til dette, men flere peker i undersøkelsen på at det skyldes de voksne som jobber der, de andre ungdommene eller uforutsigbarhet rundt fremtiden (Bjella mfl., 2022).

Utvalget har også selv hørt fra ungdom på institusjon som beskriver utrygghet, ensomhet, mangel på informasjon og involvering og lav trivsel, og det er også beskrivelser som gis av organisasjoner som representerer barn og unge i barnevernet,76 statsforvalterne,77 Helsetilsynet (2019b) og Barneombudet (2020a). Selv om manglende opplevelse av trygghet hos noen kan henge sammen med deres tidligere opplevelser i livet, og ikke primært med institusjonsoppholdet i seg selv (Barneombudet, 2020a), er det like fullt en utfordring at man i for liten grad klarer å kompensere for dette gjennom tiltakene barna får.

Samtidig vet vi at barn og unge utsettes for tvang i forbindelse med institusjonsplasseringen – både ved at selve plasseringen som regel er basert på et tvangsvedtak, og ved at det gjennomføres inngrep og begrensninger under institusjonsoppholdet. Dette utgjør en grunnleggende risiko for barnas rettssikkerhet, samtidig som det gjør noe med hvordan barn og unge har det på institusjonen.

Institusjonstilbudets manglende evne til å skape positiv endring hos barn og unge er underbygget av blant andre Barneombudet (2020a), Helsetilsynet (2019b; 2020a) og Riksrevisjonen (2020). Institusjonstilbudet ser i for liten grad ut til å være innrettet for å hjelpe barna og ungdommene med de traumene og belastningene de har med seg. Dette kan handle om at det ikke er godt nok definert hva målet med institusjonsopphold skal være, og at det mangler kunnskap om hva barn og unge trenger og hvordan man kan oppnå det, herunder manglende metodekunnskap. Det kan også skyldes at oppfølgingen fra kommunene er for dårlig, at det brukes tvang og at det er mangler i tilbudet om psykisk og somatisk helsehjelp.

Både Helsetilsynet (2019c; 2020a), Barneombudet (2020a)78 og Riksrevisjonen (2020) har vist at barnevernet i for stor grad velger tiltak som ikke er egnet til å ivaretar barn og unges behov. Det er påpekt at dette kan henge sammen med mangelfull kartlegging av barnas behov, uklarhet ved hva som er målet med plasseringen, manglende medvirkning, ulike oppfatninger om hva som er god praksis og omsorg, og manglende tilgang til tverrfaglig samarbeid og egnet tiltak. Både Barneombudet og Sentralenheten for barneverns- og helsenemnda har i møter med utvalget vist til utfordringene ved valg av tiltak.79 Dette er også et tema som drøftes i kapittel 15 om nemnds- og domstolsbehandling av barnevernssaker. Mangelen på egnede tiltak kan også utledes av det vi vet om at barn og unge flyttes mye mellom ulike tiltak. Konsekvensene kan være at barnas situasjon utvikler seg i mer alvorlig retning eller at de må flyttes, med de ulemper det ofte kan få for barna.

20.7 Utvalgets forslag

20.7.1 Innledning

Utvalget er av den oppfatning at det er maktpåliggende at alle barn og ungdom opplever å ha god livskvalitet og god rettssikkerhet når de er i plasseringstiltak i barnevernet. Dette er i for liten grad situasjonen i dag for barn og unge på institusjon. Samlet er det fire forhold utvalget fremhever som sentrale å styrke og forbedre overfor barn og unge som i dag får institusjonstiltak; bedre muligheter til å få trygge relasjoner, at hvert enkelt barns behov, ressurser og utfordringer identifiseres, at det utformes skreddersydde opplegg og tiltak på basis av individuelle vurderinger av barnets behov, og til slutt, trygg hjelp og rettssikre prosesser.

Bedre livskvalitet forutsetter, etter utvalgets syn, trygge og gode relasjoner, og utvalget legger vekt på at godt endringsarbeid for barn og unge er uløselig knyttet til stabile voksne som er trygge, robuste og mestrer å stå i en vanskelig og avvisende dialog med barnet eller ungdommen. Barn og unge trenger å erfare at de har gode og trygge relasjoner til omsorgsgivere. Dette må være kjernen i alt omsorgsarbeid for barn og unge som trenger plasseringstiltak, og målet må være å skape en plattform som gir tid og mulighet til å etablere og utvikle trygge og gode relasjoner.

Utvalget mener det må tas mer hensyn til at en betydelig del av barna som blir plassert utenfor hjemmet har forstyrrelser i sine relasjonelle erfaringer. De kan være utrygge på voksne og streve med å ta imot omsorg, og de kan ha hatt mange relasjonelle brudd, også i etterkant av de tidligste relasjonelle erfaringene. Mange har måttet flytte fra ulike fosterhjem og institusjoner. De kan også mangle erfaringer med at de voksne ser og anerkjenner deres følelser og behov og handler på en god måte. Hvis barnet ikke stoler på at voksne og andre vil en det beste, vil det andre sier og gjør bli farget av denne mistilliten. Barn og ungdom som er utrygge i relasjoner vil som en beskyttelse ofte reagere med å ta kontroll over situasjonen og den voksne, og barnets relasjonelle vansker kan vise seg i form av det som ofte omtales som atferdsvansker, men som utvalget mener bedre kan beskrives som smerteuttrykk.

Illustrerende er dette sitatet fra en ungdom, som i utvalgets undersøkelse blant barn og unge på institusjon ble spurt om hva som skal til for at det skal bli godt å bo på institusjon:

«De voksne må bli godt kjent med meg, når jeg ikke sier noe, så gjenspeiler ofte kroppsspråk, eller hvordan jeg går kledd hvordan jeg har det. Det må de kjenne meg for å kunne oppfatte.»

Kilde: Barn eller ungdom som bodde på institusjon våren 2022, Bjella mfl. (2022), side 32

Bedre livskvalitet for disse barna forutsetter videre at tiltakene tilpasses det enkelte barns behov. Dette gjelder både valget av type tiltak, hvordan det innrettes og hva slags oppfølging som gis underveis. For å oppnå dette kreves det god kunnskap om barnas behov, og at kommunene og Bufetat har tilgang på, og velger, egnede tiltak som kan tilpasses det enkelte barns behov.

Bedre rettssikkerhet for disse barna forutsetter også oppfyllelse av deres behov for, og rett til, å få informasjon, medvirkning og støtte, både i prosessen frem til plassering og underveis i plasseringen, for eksempel når barn og unge utsettes for tvang og inngrep. Sentralt for utvalget er at barn og unge møtes med respekt, og at alle steg og tiltak sikrer ivaretagelse av deres grunnleggende rettigheter etter barnekonvensjonen. Disse inkluderer barns rett til å få informasjon og uttale seg (artikkel 12), at barn har rett til respekt for sitt privatliv (artikkel 16) og at barnets beste gjelder for alle steg og beslutninger i barnevernet (artikkel 3).

Tiltak utvalget foreslår i andre deler av NOU-en vil være vesentlige for å skape en bedre situasjon for barn og unge barnevernet vurderer å flytte til eller flytter til barnevernsinstitusjon. Dette gjelder særlig flertallets forslag i kapittel 7 om en barnerepresentantordning (BRO). Barn og unge som bor på institusjon, og ikke i en familie, har et spesielt stort behov for en slik instans som kun har ansvar for å ivareta barnets interesser og vurdere barnets behov, både i selve plasseringsprosessen og i løpet av plasseringen. Representanten skal utgjøre en trygg og stabil relasjon i barnets liv, og bidra til å styrke barnets rettigheter ved at de kan få formidlet hvordan de har det på institusjonen, og herunder eventuelt fremme en klage. I dag er det få klager fra barn på institusjon til statsforvalterne, og statsforvalterne får i for liten grad snakket med barna som bor der.

Forslaget i kapittel 24 om innføring av krav om tverrfaglige spesialistvurderinger i komplekse og krevende saker, vil ha betydning for barn og unge som barnevernet vurderer å flytte eller flytter på institusjon, herunder også det foreslåtte statlige bistandstilbudet til kommuner som har behov for det. Alle barn og unge som bor på institusjon i dag har sammensatte og omfattende hjelpebehov, men trenger tiltak og oppfølging av ulik type, lengde og intensitet. For å identifisere hvilke barn og unge som bør bo i fosterhjem fremfor institusjon, og hvilke som vil trenge institusjonstiltak, er det behov for en grundig kartlegging av barnas behov før plassering. Det er også nødvendig for å identifisere hvilken oppfølging og innramming barna trenger i plasseringstiltaket (Fisher mfl., 2009; Aase mfl., 2020).80

Utvalget ser på dette området, som på mange av de andre områdene, at det mangler kunnskap. Det er som nevnt behov for kunnskap om hvordan samfunnet kan forebygge at barn og unge får behov for så inngripende tiltak som det institusjon er. Det er også behov for mer systematisk kunnskap om hvordan det går med barn som har hatt tiltak fra barnevernet og hva slags tiltak som har effekt. Dette er problemstillinger som behandles i kapittel 29 om forskning og kunnskapsutvikling.

I tillegg har utvalget følgende forslag for å styrke tilbudet til barn og unge som i dag får institusjonstiltak.

20.7.2 Bruk av institusjon må begrunnes særskilt

Utvalget foreslår at det alltid skal gjøres en vurdering av om fosterhjem kan gi barn og unge den hjelp og behandling som de trenger, og at det innføres krav om særskilt begrunnelse i barnevernstjenestens og nemndas avgjørelser hvis institusjonstiltak blir besluttet. Tilsvarende bør det stilles krav om at barnevernstjenestens begjæring om tiltak skal inneholde en begrunnelse for nemnda, dersom barnevernstjenesten foreslår institusjon som tiltak.

Utvalget mener at fosterhjemstiltak, i langt større grad enn institusjonstiltak, har potensial til å sikre trygge relasjoner og høyere livskvalitet for ungdom. For at barns behov, relasjoner og rettigheter i sterkere grad enn i dag skal være omdreiningspunkt for tiltak, mener utvalget derfor det er en grunnleggende forutsetning at den pågående dreiningen fra bruk av institusjon til fosterhjem og familiebaserte tiltak videreføres og forsterkes. Andelen barn og unge som bor på institusjon bør reduseres fra dagens nivå.

Barnevernstjenestene kan i dag oppleve det som krevende å definere et tydelig skille mellom hvilke barn og unge som vil dra nytte av å bo i fosterhjem, institusjon eller i et annet tiltak (Kjelsaas mfl., 2020). Utfordringene i valg av tiltak synes særlig å ligge i grenselandet mellom hvem som bør bo i en omsorgsinstitusjon og hvem som bør bo i et (forsterket/spesialisert) fosterhjem. Utvalget mener dette viser at det er potensial for å velge fosterhjem fremfor institusjon for flere barn. Forutsetningen er at man har god kunnskap om barnas behov. Forslaget i kapittel 24 om tverrfaglige spesialistvurderinger er derfor viktig i disse sakene.

Noen vil ha behov for tiltak på institusjon, men institusjonstiltak bør forbeholdes situasjoner der det ikke anses til barnets beste å bo i fosterhjem. Utvalget oppfatter dette å være i tråd med etablerte og pågående ambisjoner og utvikling i norsk barnevern (Bufdir, 2022c). I forarbeidene til ny barnevernslov er det påpekt at omsorg innenfor rammen av en familie er det foretrukne alternativet for de fleste barn (Prop. 133 L (2020–2021)). Særlig gjelder dette de yngste barna. Departementet viser imidlertid til at fosterhjem likevel ikke passer for alle barn.

Også internasjonalt er det vel etablert at familiebaserte omsorgstiltak er best for barn. I desember 2019 vedtok alle 193 stater i FNs generalforsamling resolusjonen om rettighetene til barn, som forplikter regjeringer til å benytte familie- og lokalsamfunnsbaserte tiltak fremfor institusjonstiltak (United Nations, 2019b, side 8).

Utvalget mener at økt livskvalitet og gode relasjoner, gjennom økt bruk av fosterhjem, også vil føre til at barn og unge opplever redusert tvangsbruk. For det første vil det oppstå færre situasjoner som eskalerer på en slik måte at tvangsbruk anses å være nødvendig. For det andre kan det som oppleves som tvang, eller urimelige og urettferdige handlinger i én sammenheng i en annen situasjon, med gode relasjoner til voksenpersoner, oppleves som naturlig veiledning og innramming i en utfordrende situasjon. Det å bli innrammet og å bli veiledet er en del av det å være i en familie og å ha foreldre som utøver sitt omsorgsansvar.

20.7.3 Fosterhjem tilpasset barns behov for relasjon, omsorg og behandling

Tilbudet av spesialiserte fosterhjem utvides

For at barn og unge som i dag får institusjonstiltak skal kunne bo i fosterhjem, må det finnes hjem tilpasset disse barnas behov for omsorg og behandling. Utvalget foreslår derfor at ordningen med spesialiserte fosterhjem81 utvikles, tilpasses og utvides, slik at barn og unge som i dag flyttes på institusjon heller kan flyttes i fosterhjem, dersom dette bedre dekker barnets behov. På denne måten vil flere barn og unge kunne bo i tiltak med trygge relasjoner og relasjonsutvikling som omdreiningspunkt.

Det må vurderes nærmere hvordan bruken av de spesialiserte fosterhjemmene bør reguleres i barnevernsloven, særlig når det gjelder muligheten for tvang og inngrep. Det må videre vurderes om det er behov for endringer i lovhjemlene for plassering utenfor hjemmet, slik at det legges bedre til rette for bruk av fosterhjem for barn og unge som i dag bor på institusjon på ulike hjemmelsgrunnlag. Det bør også vurderes hvordan lovhjemlene for plassering bør innrettes på en måte som gjør at barn og unge kan få tiltak som kombinerer fosterhjem og institusjon når det trengs.82

Når færre barn og unge skal bo på institusjon vil det, særlig på kort og mellomlang sikt, være behov for flere fosterhjem enn i dag.83 Det er viktig å være oppmerksom på at økt rekruttering av spesialiserte fosterhjem kan påvirke tilgangen på ordinære fosterhjem. Oppdrag som spesialisert fosterhjem kan av potensielle fosterforeldre oppfattes som mer attraktive enn å være ordinært fosterhjem, fordi disse hjemmene har mer forutsigbare faglige og økonomiske rammevilkår.84 Dersom økt etterspørsel etter spesialiserte fosterhjem fører til reduksjon i ordinære fosterhjem er dette uheldig, og det er derfor viktig at Bufetat ser rekrutteringen av ulike typer fosterhjem i sammenheng. Mangelen på egnede fosterhjem er en sentral og kontinuerlig utfordring i barnevernet, i Norge så vel som internasjonalt. Dette drøftes nærmere i kapittel 19, der utvalget også gjør enkelte vurderinger av tiltak for rekruttering av fosterhjem.

Bufetat får plikt til å tilby spesialiserte fosterhjem

Utvalget foreslår at Bufetat får plikt til å tilby spesialiserte fosterhjem på anmodning fra kommunene. Bufetat har i dag ikke en slik plikt, men kan i særlige tilfeller tilby spesialiserte fosterhjem når barn har behov for tiltak utenfor hjemmet. Utvalget mener spesialiserte fosterhjem bør likestilles med institusjonstiltak og ordinære fosterhjem, for at alle barn og unge skal kunne få tiltak tilpasset deres behov.

Det må vurderes nærmere hvordan Bufetats plikt til å tilby kommunene spesialiserte fosterhjem skal utløses, eksempelvis om plikten utløses når kommunen ber om spesialiserte fosterhjem, og om Bufetat skal kunne pålegge kommunene spesialisert fosterhjem i tilfeller der kommunene har bedt om institusjon. Det må også vurderes nærmere hvordan finansieringsordningen skal innrettes.

Innrettingen av spesialiserte fosterhjem – tilpasset støtteapparat rundt barnet og fosterhjemmet

Utvalget foreslår at tilbudet om spesialiserte fosterhjem utvikles i tråd med grunnprinsippene i kunnskapsbaserte metoder for foreldreveiledning- og behandling,85 slik at barn og unge får skreddersydde tiltak som hjelper dem og deres spesifikke behov. Dette innebærer at spesialiserte fosterhjem innrettes med omfattende støtte til og oppfølging av barna, fosterhjemmet og eventuelt barnets biologiske familie. Målet er at tiltakene skal bidra til å gi barn og unge hjelp, behandling og god livskvalitet på kort og lang sikt.

På denne måten mener utvalget at spesialiserte fosterhjem vil kunne være egnet både for barn og unge som har institusjon som omsorgstiltak og for barn som har institusjon som hjelpe- eller atferdstiltak. Det avgjørende er at tiltaket utformes slik at støtteapparatet rundt barna og fosterhjemmet er skreddersydd, og tilpasset behovene og styrkene barna og fosterhjemmet har. Det vil være behov for omfattende støtte og hjelp, det som i amerikansk terminologi omtales som et «wraparound»-tilbud.California Department of Social Services beskriver det på følgende måte:

Wraparound as a strengths-based planning process that occurs in a team setting to engage with children, youth, and their families. Wraparound shifts focus away from a traditional service-driven, problem-based approach to care and instead follows a strengths-based, needs-driven approach. […] Wraparound is also a team-driven process. From the start, a child and family team is formed and works directly with the family as they identify their own needs and strengths. The team develops a service plan that describes specific strategies for meeting the needs identified by the family. The service plan is individualized, with strategies that reflect the child and family’s culture and preferences. California Wraparound is intended to allow children to live and grow up in a safe, stable, permanent family environment.

Kilde: California Department of Social Services (2022)

Tilbudet av spesialiserte fosterhjem må innrettes med kunnskapsbasert støtte og hjelp til fosterforeldrene, i tråd med det enkelte barns behov og premisser. De må få opplæring, oppfølging, veiledning, tilbakemeldinger og verktøy som gjør dem robuste til å gi kontinuerlig god omsorg til barn og unge, også når det stormer og barna utfordrer grenser og tester relasjoner. Dette forutsetter etablering av et apparat med egnet kompetanse, som sørger for at barnet og fosterhjemmet får nødvendig støtte og oppfølging i så lang tid som de har behov for det. Dette apparatet må være tilgjengelig i vanskelige situasjoner og over tid. Det vil også være behov for gode ordninger for avlastning, som kan tas i bruk når barnas situasjon er stabilisert i fosterhjemmet. Det er også viktig med gode systemer for samarbeid mellom fosterhjemmet, Bufetat og den kommunale barnevernstjenesten.

For noen barn og unge vil det være behov for mer omfattende samarbeidsstrukturer rundt dem, for at de skal kunne ha utbytte av et familiebasert tiltak. Dette kan for eksempel skje i form av tett samarbeid mellom et fosterhjem og en institusjon, der institusjonen både kan være en avlastning og bidra med råd og veiledning til fosterforeldrene. I andre tilfeller kan det være snakk om to fosterhjem som samarbeider om ansvaret for barnet, eventuelt fosterhjem kombinert med at barnet bor hjemme i perioder. Gode strukturer rundt fosterhjemmene, og slike kombinasjoner av tiltak, kan gi tilstrekkelig fleksibilitet og støtte til at tiltak kan tilpasses barnets behov over tid – og dermed gjøre fosterhjem til reelle alternativer til institusjonsplassering for flere av barna og ungdommene som i dag plasseres i institusjon.

Innrettingen av tiltaket og tilpasningene som må gjøres i den enkelte sak kan illustreres med to tiltak, som har to ulike målgrupper: KEEP (Keeping Foster and Kin Partens Skilled and Supported)86 og TFCO (Treatment Foster Care Oregon).87 Utvalget bruker disse to tiltakene som eksempler fordi de er kunnskapsbaserte og innrettet mot barn og unge med sammensatte og komplekse smerteuttrykk, har en godt beskrevet arbeidsmetodikk og synliggjør hva som må på plass for å gi tilstrekkelig hjelp. KEEP retter seg mot barn og unge som har sammensatte og komplekse utfordringer, mens TFCO retter seg mot barn og unge som, relativt til KEEP, har store og alvorlige utfordringer. Se tekstboks 20.2. Det er foreligger imidlertid lite forskning som ser på barns opplevelser og erfaringer med KEEP og TFCO.

Det er viktig å understreke at utvalget med dette ikke mener det er avgjørende å følge et spesifikt program, eller en gitt manual. Poenget er å gjøre spesialiserte fosterhjem til et robust tiltak, rustet til å være en stabil og virksom løsning for barn og unge med komplekse hjelpebehov. Det er en forutsetning at behandlingsopplegg er barnesentrert i alle steg av prosessen, og at barnet kan få tillit til behandlingsopplegget.

Økt bruk av spesialiserte fosterhjem må følges opp med kontinuerlig kvalitetssikring og følgeforskning. Se eksempelvis Kjelsaas mfl. (2020), som vurderer best egnede tiltak når barn og unge skal bo utenfor hjemmet, om behovet for forskning om ulike former for plassering utenfor hjemmet og hva slags omsorg som egner seg for hvilke grupper med barn og unge. Rapporten viser blant annet til at det er behov for kunnskap om hva som kjennetegner barna som ikke profiterer på et strukturert fosterhjemsopplegg, som TFCO, og hva som kjennetegner barna som trives på institusjon versus de som ikke trives på samme type institusjon.

Merknad fra ett utvalgsmedlem

Ett utvalgsmedlem (medlemmet Kvisvik) viser til at institusjon ikke bør fremstilles som siste utvei, men at det er det beste for noen barn. Institusjonene trenger utvikling, omstilling og differensiering framfor standardisering samt et systematisk arbeid for å avvikle den omfattende bruken av kommersiell virksomhet, slik at vi får en samlet struktur av institusjoner som representerer et nødvendig mangfold i et samspill mellom statlige og ideelle institusjoner som treffer bedre det tilbudet barn og unge trenger. Tiltaket forutsettes løst ved spesialiserte fosterhjem, og det er vel og bra, men det er usikkert om realismen hva gjelder omfang på spesialiserte fosterhjem er realistisk. Medlemmet viser til at Bufetat bygger ned spesialiserte fosterhjem, og det vil være en lang vei å gå for å bygge ut dette tiltaket i et omfang og nivå som kan erstatte dagens institusjonsplasser. Medlemmet forutsetter at institusjonsutvalget og avkommersialiseringsutvalget vil kunne bidra til et komplett grunnlag for å ha nødvendig beslutningsgrunnlag for å utvikle institusjonsstruktur og innhold framover. Når det gjelder spesialiserte fosterhjem som erstatning krever dette ytterligere utredning og utvikling for at vi skal vite om det er mulig i det omfang utvalget forutsetter.

20.7.4 Gjennomgang av tvangsregelverket

Utvalget mener det er nødvendig å gjennomgå reglene for rettigheter og bruk av tvang på institusjon, slik Barne- og familiedepartementet varslet i proposisjonen om ny barnevernslov. En slik gjennomgang bør blant annet vurderes opp mot EMK og Barnekonvensjonen, og bygge på rettspraksis i EMD og Høyesterett. Utvalget anbefaler at en slik utredning ses i sammenheng med, og avventes, Helse- og omsorgsdepartementets oppfølging av Tvangsbegrensingsutvalgets utredning, NOU 2019: 14 Tvangsbegrensningsloven.

Utvalget vil bemerke at det ikke foreligger rettspraksis fra Høyesterett som omhandler tvangsbruk overfor barn under institusjonsopphold, og at det er diskutabelt om begrepet «tvang» har et tilstrekkelig entydig rettslig innhold når det betyr fravær av informert samtykke eller fravær av motstand fra den det gjelder. Kjernen ved tvangsutøvelse vil alltid være at det er tale om et inngrep. «Inngrep» kan være et bedre rettslig begrep å benytte enn tvang, og dette er også mer i tråd med begrepsbruken i både Grunnloven § 102 og § 104 og EMK artikkel 8. Disse bestemmelsene gir barn et vern mot inngrep i deres privatliv og personlige integritet, som vil kunne bli utfordret ved grensesetting88 og andre inngrep som utøves mot barnets vilje under et institusjonsopphold, for å gi barnet nødvendig omsorg og behandling. Vernet av privatliv og personlig integritet innebærer at inngrep fra det offentlige må ha hjemmel i lov, forfølge et legitimt demokratisk formål og fremstå som forholdsmessig i det konkrete tilfellet.

Høyesterett har behandlet innholdet i tvangsbegrepet, i forbindelse med helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4a.89 Behandlingen av disse sakene gir en viss veiledning til hvordan grensene for lovlig tvangsutøvelse i helsetilbudet bør fastsettes. Hovedinntrykket er at det er gitt snevre rammer for tvungen helsehjelp overfor personer uten samtykkekompetanse, slik barn kan være. Det bør vurderes nærmere hvordan dette påvirker regelverket for inngrep overfor barn i barnevernsinstitusjoner.

Utvalget kjenner ikke til praksis fra EMD som omhandler tvangsbruk på barnevernsinstitusjon, men det finnes praksis som er sentral for å fastslå innholdet i retten til privatliv mer generelt. Det er dessuten rimelig å anta at de prosessuelle kravene som EMD har lagt til grunn i forbindelse med omsorgsovertakelser, til en viss grad også kan få anvendelse ved inngrep i barns rett til privatliv og personlige integritet under institusjonsopphold.90 Dette gjelder blant annet krav til tilfredsstillende begrunnelse, og en tilstrekkelig bred avveining av motstridende interesser.

Det vises for øvrig til at utvalget i kapittel 15, om nemnds- og domstolsbehandling av barnevernssaker, understreker betydningen av å få på plass endringer i regelverk og praksis for vedtak om tvang i atferdssaker. Dagens system utfordrer, etter utvalgets syn, kravene som følger av EMDs praksis, ved at barn og unge kan bli plassert på institusjon over lang tid med sterke begrensninger og inngrep i sitt privatliv, at det er manglende vurderinger av institusjonens egnethet i forbindelse med nemndas behandling av saken samt at det kan stilles spørsmål ved om lovverket i tilstrekkelig grad legger til rette for revurdering og kontroll av vedtak som fattes.

20.7.5 Forskning

Utvalget foreslår at det tas initiativ til mer forskning på hvordan det kan forebygges at barn og unge utvikler alvorlige problemer og store hjelpebehov, herunder behov for institusjonstiltak og tiltak i spesialiserte fosterhjem. Det er videre behov for mer kunnskap om hvilke konkrete behov barna og ungdommene har, hvilken effekt dagens tiltak har og hvordan tiltakene bør innrettes. Det er spesifikt behov for mer forskning på hvordan kunnskapsbaserte fosterhjemstiltak kan innrettes i en norsk kontekst.

Utvalget mener det bør forskes på sammenhengene mellom hvordan det går med barn i barnevernet og de tiltakene de får i barnevernet. Det er kunnskap om at barn med erfaring fra barnevernet klarer seg dårligere enn andre barn på en rekke områder, men lite om årsakssammenhengene og effektene av ulike tiltak. Longitudinelle studier har vist at barn og unge som har vært i institusjonstiltak har særlige utfordringer i overgangen til voksenlivet, samtidig som det er en klar seleksjonseffekt inn i disse tiltakene. Det kreves et sofistikert design for å måle hvordan det går med barn og unge som har hatt tiltak fra barnevernet, hvilken betydning henholdsvis forholdene i familien og tiltakene fra barnevernet har på utfallet for barn og unge. Dette gjelder særlig barn og unge på institusjon.

21 Kontinuitet og familieliv for barn som ikke kan tilbakeføres til opprinnelige foreldre

21.1 Innledning

Mandatet ber utvalget vurdere behovet for og eventuelt foreslå tiltak med hensyn til hvordan barn og foreldres rettssikkerhet kan styrkes gjennom prosesser som ivaretar behovet for forutsigbarhet og kontinuitet. Barns rett til en forutsigbar og stabil oppvekst, og barns rett til familieliv, er viktige diskusjonstema når barn er under offentlig omsorg. I alle barnevernssystemer er det slik at noen barn under offentlig omsorg ikke kan tilbakeføres til opprinnelige foreldre.91 I Norge vil disse barna vanligvis bo i fosterhjem og vokse opp under offentlig omsorg.

Barn trenger omsorgsbetingelser med mulighet for å ha ubetinget kjærlighet og relasjoner til omsorgsgivere som gir barnet kontinuitet, sikkerhet og omsorg (Palacios mfl., 2019). Prinsippet om barnets beste skal være grunnleggende for alt barnevernet gjør, og i dette kapittelet tar utvalget opp situasjonen for barn under offentlig omsorg som ikke kan tilbakeføres til opprinnelige foreldre. Utvalget fremhever tre hovedutfordringer knyttet til rettssikkerheten for barna.

Den første dreier seg om at barnevernssystemet ikke oppfyller disse barnas rett på trygge og gode oppvekstsvilkår og beskyttelse av sitt familieliv. Barn i offentlig omsorg opplever flyttinger og endringer i familierelasjoner, og noen uttrykker et sterkt ønske om ikke å være et «barnevernsbarn». Mange barn vokser opp under offentlig omsorg. En fjerdedel av fosterhjemsopphold varer 7 år eller mer, 10 prosent i 13 år eller mer (Drange mfl., 2021), og noen barn har hele barndommen – 18 år – i offentlig omsorg.92 Fosterforeldre kan også oppleve at det er vanskelig å fullt ut være foreldre for barnet de har omsorg for. Barn som er under offentlig omsorg, som har blitt flyttet fra opprinnelige foreldre og som har opplevd omsorgssvikt, kan ha en grunnleggende usikkerhet knyttet tilhørighet til fosterfamilien. Det dreier seg om eksistensielle spørsmål om tilhørighet, og det å være emosjonelt, fysisk, og praktisk en del av et fellesskap. For barn er det viktig å være en betingelsesløs del av en familie, og dette er det normative utgangspunkt i mange samfunn. Dette er også sentralt i Grunnlovens § 104.

Den andre hovedutfordringen er ulikebehandling og ulik kommunal praksis om ivaretakelse av barn som ikke kan tilbakeføres til sine opprinnelige foreldre, og hvilke vilkår fosterforeldre og adopsjonsforeldre har. Det er variasjon mellom barnevernstjenestenes vurderinger av barns behov for kontinuitet og forutsigbarhet. Det er også ulikebehandling av barn ved at det er store forskjeller mellom barnevernstjenester når det gjelder kunnskapsgrunnlag og involvering av særlig yngre barn.

Den tredje hovedutfordringen er at barnevernet ikke har nødvendige tiltak å sette inn for å sikre barn stabilitet og kontinuitet utover adopsjon. Det mangler tiltak som hensyntar at det er mange ulike måter å være familie på, og at opprinnelige foreldre og barn kan beholde noen rettigheter. Utvalget ser at det er behov for et alternativ til adopsjon som kan sikre kontinuitet for barnet. Slike ordninger er på plass i andre land.

I kapittelet redegjøres det utfyllende for regelverk og praksis om adopsjon av fosterbarn, som er det tiltaket i norsk rett som kan sikre barn kontinuitet. Adopsjon som barnevernstiltak innebærer at formelle juridiske bånd som de biologiske foreldrene har til barnet overføres til barnets fosterforeldre. På linje med øvrige land i Europa kan adopsjon gjøres med eller uten samtykke fra biologiske foreldre (Fenton-Glynn, 2013), og det kreves samtykke fra barn på gitte alderssteg (Helland, 2023). I Norge skal barn fra fylte 12 år gi samtykke.

Adopsjon er imidlertid normativt utfordrende fordi staten kan bruke tvang overfor enkeltindivider på et område av livet som utgjør kjernen i den private sfære, overfor mennesker som er i sårbare livssituasjoner. Samtidig viser forskning at det ikke er uvanlig at biologiske foreldre samtykker til adopsjon (i om lag 20 prosent av sakene), og en stor majoritet i den norske befolkningen vil anbefale adopsjon fremfor fosterhjem når det er tale om langvarig plassering. Det samme ser vi i andre land.93 Adopsjon skjer imidlertid sjelden i Norge. I 2021 ble 19 barn i barnevernet adoptert.

Få adopsjoner skyldes ikke at jussen er uklar eller at det er satt rettslige barrierer som følge av avgjørelser i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD). Høyesteretts storkammer slo fast i 2020 at norsk regelverk om adopsjon av fosterbarn ikke strider mot menneskerettslig praksis slik den er formulert av EMD (HR-2020-661-S, avsnitt 170). EMD har heller aldri underkjent de norske reglene om adopsjon eller terskelen som benyttes. Barnevernsloven gir barn rett på tiltak, og det vil da også inkludere adopsjonstiltak når det er riktig, jf. Høyesteretts avgjørelse HR-2020-1929-A. Det er også viktig å merke seg at Høyesterett har konstatert at i vurderinger av adopsjon står valget mellom fortsatt fosterhjemsplassering og adopsjon – ikke mellom gjenforening og adopsjon (HR-2020-661-S, avsnitt 92).

Det er stor variasjon mellom land når det gjelder bruk av adopsjon for barn som er under offentlig omsorg, fra nær null adopsjoner i noen land til utstrakt bruk av adopsjoner i andre land. I noen land er det etablert mellomløsninger og ordninger som er adopsjonslignede (simple adoption; legal guardianship; vårdnadsöverflyttning) hvor barnets «nye» familie får fulle juridiske rettigheter og biologiske foreldre og barn beholder noen juridiske bånd, samtidig som barnet ikke lenger er under offentlig omsorg.94 Utvalget mener dette kan være et godt alternativ til adopsjon for noen familier.

Utvalget mener at barn som ikke kan tilbakeføres til foreldrene må sikres stabilitet og kontinuitet i omsorgen. Dette kan skje enten i form av adopsjon, som er den etablerte ordningen i norsk rett for å sikre permanent tilhørighet i en ny familie, eller i form av en ny ordning som utvalget foreslår, omtalt som oppvekstadopsjon.95 Utvalget foreslår videre at ved både adopsjon og oppvekstadopsjon, skal barnet og familien ha rett til hjelp fra barnevernstjenesten i en overgangsperiode og for noen familier skal hjelpen fortsette til barnet er myndig. Utvalget foreslår at opprinnelige foreldre skal kunne få oppfølging også når et barn får en permanent tilhørighet i fosterfamilien, og at det skal være tiltak for å bedre barn og opprinnelige foreldre sin kontakt. Utvalget foreslår også tiltak for å sikre enhetlig, kvalifisert behandling av disse sakene i ulike barnevernstjenester. Videre foreslås det tiltak for å styrke barnets medvirkning i barnevernets vurderinger om barnets tilhørighet, kontinuitet og familieliv, og å utvide dagens ordning med besøkskontakt. Det er også store kunnskapshull knyttet til permanente plasseringer og adopsjon som barnevernstiltak, og det foreslås tiltak for å styrke forskningen på området.

I dette kapittelet presenteres i del 2 dagens system og praksis om fratakelse av foreldreansvar og adopsjon i barnevernssaker, mens del 3 gjennomgår lovverk og praksis i et utvalg andre land. I del 4 gir utvalget sine vurderinger av hvor skoen trykker og i del 5 presenteres utvalgets forslag til tiltak.

21.2 Dagens system og praksis

21.2.1 Innledning

For barn som er under offentlig omsorg i Norge er det kun adopsjon som kan sikre dem permanent plassering og at det offentlige ansvaret avsluttes.96 Som nevnt i innledningen har Høyesterett i flere avgjørelser tatt for seg adopsjon som barnevernstiltak, og det er viktig å merke seg er at Høyesteretts storkammer slo fast i 2020 at norsk regelverk om adopsjon av fosterbarn ikke strider mot menneskerettslig praksis slik den er formulert av EMD (HR-2020-661-S, avsnitt 170), og EMD har aldri underkjent de norske reglene om adopsjon eller terskelen som benyttes (Sandberg, 2020). Som redegjort for i kapittel 18 har Høyesterett slått fast at barns behov for ro, stabilitet og kontinuitet kan begrunne at de juridiske familiebåndene mellom barn og foreldre brytes helt. Utvalgets forslag i herværende kapittel retter seg mot saker hvor gjenforeningsmålet er gitt opp, slik Høyesterett oppsummerer det gjelder det i følgende tilfeller: «Dei tre omstenda er om foreldra etter alt sannsyn er varig særleg ueigna, om samvær er skadeleg for barnet og behovet for stabilitet.» (HR-2020-1929-A jf. avsnitt 79).

Alle beslutninger om adopsjon skal tas etter prinsippet om barnets beste, jf. Grunnnloven § 104, FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 3, adopsjonsloven § 4 og barnevernsloven § 1-3 og § 5-10. Ifølge BK artikkel 21 skal barnets beste være det overordnede hensynet («the paramount consideration») i saker om adopsjon. Det bekreftes av både Høyesterett og EMD hvor det i Strand-Lobben mfl. mot Norge (2019) fremheves at barnets beste er av «paramount importance» (avsnitt 204) og «must come before all other consideration» i saker om omhandler barns omsorg.97

I barnevernloven av 1992 stod det i bestemmelsen om barnets beste at det skal legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. I barnevernsloven § 1-3 er dette tatt ut, se kapittel 11. Departementet understreker i Prop. 133 L (2020–2021) at det å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen er et viktig moment i alle saker som omhandler å flytte et barn ut av sin omsorgsbase og etterfølgende avgjørelser. At momentet tas ut av § 1-3 om barnets beste innebærer ikke at momentet er svekket. Departementet viser til at barns behov for ro og stabilitet og kontinuitet i omsorgen også er trukket frem av Høyesterett i HR-2020-1788-A avsnitt 49 som et sentralt punkt i en vurdering av barnets beste. Departementet viser til at det fremgår av bestemmelsen om valg av plasseringssted etter en omsorgsovertakelse, § 5-3, at det blant annet skal legges vekt på behovet for omsorg i et stabilt miljø og for kontinuitet i barnets oppdragelse.

Det skal også tas hensyn til barnets og foreldrenes rett til familieliv, jf. Grunnloven §§ 102 og 104, BK artikkel 9, 16, 20 og 21 og EMK artikkel 8. Forarbeidene til Grunnloven og praksis fra EMD viser at «familie» ikke trenger bety biologisk familie, se Dok.nr. 16 (2011–2012), side 194 og Innst. 186 S (2013–2014), side 31. EMD har også i flere avgjørelser uttalt at spørsmålet om det foreligger et familieliv må avgjøres på grunnlag av en vurdering av de faktiske forholdene og om det eksisterer nære personlige bånd, se blant annet K. og T. mot Finland (2001). Dette innebærer at også barn og fosterforeldre i konkrete saker kan ha et vernet familieliv.

21.2.2 Rettslige rammer

Vilkår for å vedta fratakelse av foreldresvar og adopsjon

Dersom barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for et barn etter barnevernsloven § 5-1, kan den fremme sak om fratakelse av foreldreansvar og adopsjon. En sak om adopsjon kan i prinsippet besluttes samtidig som sak om omsorgsovertakelse (Bendiksen, 2008), men dette forekommer sjelden (Helland og Skivenes, 2019).

Vilkårene for fratakelse av foreldreansvar og adopsjon er i hovedsak videreført i ny barnevernslov, med enkelte presiseringer, og hjemmelen for fratakelse av foreldreansvar og adopsjon finnes i to adskilte paragrafer: § 5-8 og § 5-10.98 I § 5-8 er det presisert på bakgrunn av rettspraksis at det må foreligge særlige grunner for å frata foreldreansvar. I § 5-10 er det en kodifisering av rettspraksis om at det må foreligge «særlig tungtveiende grunner» som tilsier at adopsjon vil være til barnets beste, se blant annet Rt. 2015 side 110 og HR-2018-1720-A. Bestemmelsene har følgende ordlyd:

§ 5-8 Vedtak om fratakelse av foreldreansvar

Barneverns- og helsenemnda kan vedta at foreldrene skal fratas foreldreansvaret dersom det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse, og det foreligger særlige grunner som tilsier at det er nødvendig å frata foreldrene foreldreansvaret for å ivareta barnet.

Dersom barnet blir uten verge etter at foreldrene er fratatt foreldreansvaret, skal barnevernstjenesten snarest informere statsforvalteren om at barnet har behov for ny verge.

§ 5-10 Vedtak om adopsjon

Barneverns- og helsenemnda kan vedta adopsjon uten samtykke fra foreldrene dersom nemnda har truffet vedtak om fratakelse av foreldreansvar, og følgende vilkår er oppfylt:

• a) det må regnes som sannsynlig at foreldrene varig ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg, eller at barnet er blitt så knyttet til mennesker og miljøet der det er, at flytting kan føre til alvorlige problemer for barnet

• b) adopsjonssøkerne har vært fosterforeldre for barnet, har vist seg egnet til å oppdra barnet som sitt eget og har utøvd omsorgen for barnet på en god måte

• c) vilkårene for å innvilge adopsjon etter adopsjonsloven er oppfylt

• d) det foreligger særlig tungtveiende grunner som tilsier at adopsjon vil være til barnets beste.

Barneverns- og helsenemnda kan også treffe vedtak om adopsjon av et barn som barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for, når foreldrene samtykker, såfremt vilkårene i første ledd bokstav a til d er oppfylt.

Departementet skal utstede en adopsjonsbevilling når nemnda har truffet vedtak om adopsjon.

Kilde: Barnevernsloven

Høyesterett har slått fast at adopsjon krever «så tungtveiende grunner for adopsjon fremfor fortsatt fosterhjemsplassering at de rettferdiggjør at familiebåndene kuttes helt» (HR-2020-661-S, avsnitt 110). Imidlertid er Høyesterett klar på at adopsjon fremdeles kan skje, slik lovverket åpner for, dersom det ikke eksisterer reelle fremtidsmuligheter for familiegjenforening, og at det i stedet er til barnets beste at det plasseres permanent i en ny familie, jf. Strand Lobben-dommen avsnitt 209, (avsnitt 148).

Barnevernsloven § 1-6, som viderefører barnevernloven av 1992 § 1-5, er klar på at «Barn har rett til nødvendige barnevernstiltak når vilkårene for tiltak er oppfylt.». Dette omfatter også adopsjonstiltak, jf. drøftelse i Høyesterettsavgjørelse HR-2020-1929A.

For å kunne gjennomføre adopsjon som barnevernstiltak må vilkårene i adopsjonsloven (2017) være oppfylt, jf. § 5-10 første ledd bokstav c). Dette innebærer blant annet at det stilles krav til fosterforeldre (adoptivsøkere) samt krav til samtykke fra barn som har fylt 12 år, jf. § 9.99 Barnet har uansett rett til å uttale seg om adopsjon, jf. barnevernsloven § 1-4.100

Rettsvirkninger av fratakelse av foreldreansvar og adopsjon

Ved fratakelse av foreldreansvar står barnet uten verge. Det følger av barnevernsloven § 5-8 at statsforvalteren skal oppnevne verge, og at det er barnevernstjenesten som informerer statsforvalteren om dette. Barnevernstjenesten har fortsatt det formelle omsorgsansvaret for barnet og skal følge opp både barn og foreldre. Foreldrene beholder foreldreskapet for barna, men mister den beslutningsmyndighet som følger av foreldreansvaret, jf. barneloven § 30. Et vedtak om fratakelse av foreldreansvar innebærer ikke i seg selv at gjenforeningsmålsettingen oppgis. Vedtaket kan oppheves dersom det ikke lenger foreligger særlige grunner som tilsier at vedtaket er nødvendig for å ivareta barnet, jf. barnevernsloven § 5-9. Denne bestemmelsen ble inntatt i ny barnevernslov, og fulgte tidligere kun av rettspraksis, jf. Rt. 1997 side 1264.

Ved en adopsjon får barnet samme rettslige stilling som om det var adoptivforeldrenes egenfødte barn, jf. adopsjonsloven § 24. Dette innebærer at de juridiske bånd til opprinnelige foreldre kuttes, og barnet mister blant annet arveretten etter opprinnelige foreldre. En adopsjon kan derfor kun endres gjennom en ny adopsjon, jf. adopsjonsloven § 15. Barnevernstjenesten har ikke lenger et ansvar for å følge opp barnet ved en adopsjon. Adopterte barn har ikke rett på oppfølging etter adopsjon utover det alminnelige tilbudet fra barnevernet og velferdsstaten ellers, og det er ingen egen instans som har ansvar for oppfølging av adopterte.101 Fosterhjemsgodtgjørelsen opphører fra det tidspunktet adopsjonen er endelig eller rettskraftig, og familien og barnet mottar ikke lenger bistand fra barnevernet.

Besøkskontakt – åpen adopsjon

Når nemnda treffer vedtak om adopsjon, skal nemnda vurdere om det skal være besøkskontakt, såkalt «åpen adopsjon» mellom barn og opprinnelige foreldre, jf. barnevernsloven § 5-11. Bestemmelsen viderefører barnevernloven av 1992 § 4-20a. Forutsetningen for å fastsette besøkskontakt er at fosterforeldrene samtykker til at besøkskontakt kan fastsettes og at opprinnelige foreldre har fremmet ønske om dette. Det er ikke nødvendig med barnets samtykke i spørsmål om besøkskontakt, men barnets syn skal innhentes og vektlegges i samsvar med de alminnelige reglene, jf. § 1-4. Besøkskontakt skal kun fastsettes i de sakene hvor det anses å være til barnets beste å ha en begrenset kontakt med en eller begge foreldre etter at en adopsjon er gjennomført, og når det med høy grad av sikkerhet ikke vil forekomme samarbeidsproblemer mellom adoptivforeldrene og de opprinnelige foreldrene. Barnevernstjenesten har plikt til å bistå med å gjennomføre besøkskontakten. Dette innebærer at tjenesten skal motivere partene for kontakt, dersom det er nødvendig, legge det praktiske til rette for besøkskontakten, og skal i rimelig utstrekning dekke partenes utgifter til gjennomføringen av kontakten (Prop. 7 L (2009–2010)).

Den norske ordningen med at det kun er fosterforeldre som kan adoptere, innebærer at fosterforeldrene har kunnskap om betydningen av biologisk familie, og i tillegg har det for de fleste barna vært praktisert former for samvær med opprinnelige foreldre som gir erfaring med flere familierelasjoner. I mange andre land er det vanlig at systemet for adopsjon og barnevern er adskilt, og dermed er potensielle adoptivforeldre uten denne kunnskapen og erfaringen med et barns biologiske foreldre.

Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen at besøkskontakt ikke skal være normalordningen, og at det kun vil være aktuelt i et svært begrenset antall saker (Prop. 7 L (2009–2010) side 26). Formålet med besøkskontakt er «ikke å sikre en tilknytning til biologiske foreldre med tanke på en tilbakeføring av barnet, men å gi barnet anledning til å ha en viss kontakt med biologiske foreldre og dermed få kunnskap om sitt opphav» (Prop. 7 L (2009–2010)).102 Det fremgår dessuten av forarbeidene at dersom det vurderes som avgjørende for barnet å ha et tradisjonelt samvær med sine biologiske foreldre og et samvær som kan gjennomføres mot adoptivforeldrenes vilje, vil saken ikke ligge til rette for en adopsjon etter § 4-20 og en vurdering av rett til kontakt etter adopsjon etter dette forslaget.

Spørsmålet om adopsjon med besøkskontakt og forholdet til EMK ble behandlet i Høyesteretts storkammeravgjørelse (HR-2020-661-S). Høyesterett uttalte blant annet at EMDs praksis bygger på at adopsjon kan godtas uten besøkskontakt. Da må også besøkskontakt på visse vilkår, for eksempel at adoptivforeldrene samtykker til det, være i samsvar med EMK (avsnitt 206).

Parter i adopsjonssaken

Barnets opprinnelige foreldre skal alltid regnes som parter i sak om adopsjon i nemnda etter barnevernsloven, uavhengig av om de har foreldreansvar for barnet eller ikke. Dette følger både av forarbeidene til ny barnevernslov og saksbehandlingsrundskrivet (Prop. 133 L (2020–2021); Bufdir, 2022i). Dette begrunnes med at adopsjon av barn berører barnets rettsforhold til begge foreldre. I en tredjedel av adopsjonssakene i perioden 2011–2016 var det kun mor som hadde foreldreansvar.

Barn som har fylt 15 år har partsstatus i en adopsjonssak, med mindre nemnda innvilger et yngre barn partsrettigheter, jf. § 12-3. Fosterforeldre har ikke krav på partsrettigheter i en adopsjonssak, og de har heller ikke rett til å uttale seg, men når barnevernstjenesten fremmer sak for nemnda, skal adopsjonssøknaden fra fosterforeldrene følge med som vedlegg (Bufdir 2022i). Fosterforeldre kan imidlertid etter en konkret vurdering innvilges partsrettigheter (Prop. 133 L (2020–2021)).

I tilfeller der det er gitt besøkskontakt mellom barnet og opprinnelige foreldre, kan adoptivforeldrene kreve at barnevernstjenesten bringer saken om besøkskontakt inn for nemnda på nytt, jf. barnevernsloven § 5-11.

Organisering og ansvarsfordeling

Det er kommunen som har ansvaret for å forberede og fremme sak om adopsjon av barn som er under offentlig omsorg for barneverns- og helsenemnda. Opprinnelige foreldre, fosterforeldrene og barnet kan ta opp med barnevernstjenesten et ønske om adopsjon, men det er barnevernstjenesten som beslutter om det skal fremmes sak om adopsjon. Barnevernstjenesten har stort skjønnsrom i tilnærmingen til adopsjon av fosterbarn. Foruten lovkravene finnes det få spesifikke krav til behandlingen og beslutningsprosessen i kommunene. Temaet er imidlertid behandlet i saksbehandlingsrundskrivet (Bufdir, 2022i). Det er barneverns- og helsenemnda som avgjør begjæringer om adopsjon etter barnevernsloven § 5-10, dette gjelder også i saker hvor det foreligger samtykke fra foreldre.103 Det stilles ikke særkrav i loven til saksbehandlingen eller nemndssammensetningen i saker om adopsjon.

Bufetat skal utstede en adopsjonsbevilling når nemndas vedtak er endelig og rettskraftig104, jf. barnevernsloven § 5-10 tredje ledd, jf. adopsjonsloven § 3. Bufetat foretar ingen realitetsbehandling av vedtaket og har kun ansvar for å kontrollere at vedtaket er endelig og rettskraftig (Prop. 133 L (2020–2021); Helland og Skivenes, 2019).

21.2.3 Situasjonen for barn som har langvarige plasseringer

Fagkunnskapen viser viktigheten av ubetinget omsorg og tilhørighet for barn. For barn i barnevernet som har opplevd brudd og som har med seg sårbarheter, er det avgjørende at barnevernet ivaretar deres behov for å vokse opp med minst mulig usikkerhet om sin omsorgssituasjon og fremtid. Barnevernet skal sikre barn kontinuitet og forutsigbarhet i omsorg og oppvekst. Dersom et barn må flytte ut av hjemmet, har barnet rett på omsorgstiltak som er individuelt tilpasset, og det må forventes at tiltak og beslutninger bygger på den kunnskapen som finnes om hva som fungerer best. Barn har rett på beskyttelse av sitt familieliv også når de ikke bor med opprinnelige foreldre.

En rekke studier viser at adopsjon gir bedre utfall for barn i langvarige plasseringer sammenlignet med fortsatt opphold i fosterhjem, institusjonsplassering eller tilbakeføring til biologiske foreldre (Bohman og Sigvardsson, 1985; Christoffersen mfl., 2007; Hjern mfl., 2018, 2019; Quinton og Selwyn, 2009; Selwyn og Quinton, 2004; Triseliotis, 2002; Triselotis og Hill, 1990; Vinnerljung og Hjern, 2011).105

Det er begrenset med norsk forskning på hvordan det går med barn og unge i barnevernet når de blir voksne. Vi vet imidlertid at ungdom som har hatt barnevernstiltak kan oppleve overgangen til voksenlivet som ensom og belastende (Paulsen mfl., 2020; Drange, mfl. 2021). Det er også forskning som viser at voksne med erfaring fra barnevernet scorer klart svakere på sentrale levekårsvariabler sammenlignet med den øvrige befolkningen (Backe-Hansen mfl., 2014; Kääriälä og Hiilamo, 2017).

Forskningen på virkningene av adopsjon for fosterbarn er tydelig på de positive sidene av tiltaket sammenlignet fortsatt fosterhjemsplassering (Christoffersen, 2012; se også Palacios mfl., 2019).106 For barn som ikke kan tilbakeføres til sin biologiske familie er adopsjon funnet å ha fordeler, blant annet i form av emosjonell trygghet og tilhørighet (Triseliotis, 2002), tilknytning (Quinton og Selwyn, 2009) og bedre utdanningsprestasjoner og sosial kompetanse (Lloyd og Barth, 2011). Studier fra blant annet Sverige viser at barna som forblir fosterhjemsplassert kommer til kort sammenlignet med de som blir adopterte på en rekke områder i ungdomstiden og voksenlivet, slik som skoleprestasjoner i ungdomsskolealder, kognitiv kompetanse (18 år), oppnådd utdanning og forsørgelsesevne (Vinnerljung og Hjern, 2011). I en nyere studie sammenlignet svenske forskere utfallet for søsken hvor begge hadde vært under barnevernets omsorg i minst fem år, men hvor den ene ble adoptert og den andre ikke. Resultatene viste at adopterte søsken som gruppe hadde betydelig bedre resultater i voksen alder når det gjelder utdanning, inntekt, kriminalitet, funksjonshemming og suicidalitet (Brännström mfl., 2020).

Dette er studier basert på store mengder pålitelige registerdata over tid, og studiene fra Sverige har særskilt relevans for norske forhold. Det er grunn til å tro at adopsjon gir klare fordeler sammenlignet med fosterhjem og institusjonstiltak, gitt forskningsfrontens bortimot unisone resultater på området. Årsakene til dette er blant annet knyttet til de sikre oppvekstrammene og tryggheten en adopsjon gir. Barn har et grunnleggende behov for trygghet og forutsigbarhet i sin omsorgssituasjon, med fravær av stress og usikkerhet og som gir et godt grunnlag for utvikling på egne betingelser.

Studier som tar utgangspunkt i barnets opplevelser av det å bli og være adoptert fra barnevernssystemet er imidlertid mangelvare. I en gjennomgang av samtlige adopsjonssaker fra 2011–2016 gjennomført ved Universitetet i Bergen finner Helland og Skivenes (2019) at de barna som ble hørt i sakene uttrykte ønsker om å bli adoptert, og i noen tilfeller der barnet var eldre var også adopsjonsprosessen initiert av barnet selv. En dybdestudie av alle nemndsvedtak som inkluderte barn mellom fire og 17 år (179 barn) i samme tidsperiode finner McEwan-Strand og Skivenes (2020) at i de sakene hvor nemnda inkluderer barnets stemme i sin vurdering, uttrykker 70 av 73 barn at de ønsker å bli adopterte. Det er uvisst hvilken informasjon som gis og hvilken støtte som tilbys barnet i fosterhjem, og om og eventuelt når adopsjon blir nevnt som et alternativ for barnet.

I en mindre norsk intervjustudie av 13 barn adoptert ved barnevernsvedtak og deres adoptivforeldre (Berg, 2010), fremgikk det at de fleste barna har «hatt positiv utvikling og er i dag i en god og stabil livssituasjon» (side 57), og samtlige av barna uttrykte at de var glade for å ha blitt adopterte.107

Utvalget har mottatt innspill om at fosterforeldre kan oppleve at det er vanskelig å gi barnet nødvendig hjelp, støtte og omsorg, fordi det er begrensninger i fosterforeldres myndighet. Selv når de opplever at det går ut over deres relasjon til barnet, og at det gjøres beslutninger som ikke er til det beste for barnet, så forventes de lojalt å utøve omsorgen for barnet slik barnevernstjenesten bestemmer og innefor de rammene som barnevernstjenesten fastsetter, jf barnevernsloven § 5-4 (se kapittel 19 om fosterhjem).

Omfang og noen kjennetegn ved adopsjonssaker

Antall adopsjoner fra barnevernssystemet har gjennomgående vært lavt i Norge de siste 20 årene. I perioden 2011–2016 ble rundt 50–60 fosterbarn adoptert hvert år (0,6 prosent av fosterbarn under barnevernets omsorg), se omtale i kapittel 4. De siste to årene har det vært en klar nedgang, med 24 adopterte barn etter barnevernsloven i 2020 og 21 barn i 2021. Nedgangen i antall adopsjoner kan skydes EMD- avgjørelsene, selv om avgjørelsene ikke har satt rettslige barrierer. Det er også de senere åre flere adopsjonssaker som fremmes med samtykke fra opprinnelige foreldre (om lag halvparten).

En analyse av alle nemndssaker om adopsjon i perioden 2011–2016 – totalt 283 saker og 302 barn (Helland og Skivenes, 2019), viser at de fleste barna (72 %, n=217) hadde flyttet til fosterhjemmet før de fylte ett år, og hadde i snitt bodd der i 4 år. Bare noen av barna hadde alvorlige og sammensatte problem. Adopsjonene gjennomføres med samtykke fra en eller begge foreldrene i nærmere en fjerdedel av sakene.108

De fleste sakene om adopsjon, som sendes fra barnevernstjenestene til nemnda, ender med vedtak om fratakelse av foreldreansvar og adopsjon, 96 prosent av sakene i tidsrommet 2011–2016, 90 prosent i 2021. Det er noe forskjell mellom nemndene i andelen saker som ender med adopsjon. I tidsrommet 2011–2016 ble 40–71 prosent av nemndas adopsjonsvedtak sendt til rettslig overprøving i tingretten, i senere tid er det færre.

I omlag en tredjedel av sakene i 2011–2016 ble det vedtatt besøkskontakt med én eller, i flest tilfeller, begge foreldrene (Helland og Skivenes, 2019). I perioden 2018–2021 forelå det vedtak om besøkskontakt i rundt halvparten av sakene.

Barnevernstjenestenes og nemndenes saksbehandling i adopsjonssaker

Barnevernstjenesten har som nevnt stort skjønnsrom i tilnærmingen til adopsjon av fosterbarn. Forskningen på området viser variasjonen i hvordan enkelttjenester jobber med adopsjon, og i antallet saker som blir sendt til nemndene fra de ulike kommunene (Helland og Skivenes, 2019).109 Tjenestenes praksis med adopsjon ser i stor grad ut til å være avhengig av enkeltpersoners initiativ og lokal kultur ved tjenestene.

Det er grunn til å anta at adopsjon ikke har en utpreget plass i barnevernstjenestenes praksis og at adopsjon ikke er på agendaen på det politisk-administrativt nivå i kommunene. Det har vært et uttrykt politisk ønske at adopsjon som tiltak skal brukes mer (Ot.prp. nr. 69 (2008–2009) og Prop. 106 L (2012–2013)), noe som i tillegg til innføringen av besøkskontakt kan ha bidratt til en økning i antall adopsjoner fra 2010 og frem til 2018. Oppmuntringen har imidlertid ikke vært fulgt opp av faglige eller praktiske føringer fra politisk-administrativt hold. En undersøkelse av de 15 største kommunene i Norge viser at tjenestene i liten utstrekning har utarbeidet egne retningslinjer eller policy for bruk av adopsjon (Helland og Skivenes, 2019). Manglende strukturer kan også være medvirkende til at det oppstår svingninger i bruken av adopsjon forårsaket av ytre forhold, som for eksempel EMD-dommene.

Barnevernstjenesten skal så snart som mulig etter en omsorgsovertakelse utarbeide en plan for barnets omsorgssituasjon og oppfølging av foreldre. Det er noe usikkert i hvilken grad adopsjon vurderes i utarbeidelse av slike planer, og relevansen av en slik vurdering vil også variere fra sak til sak. En spørreundersøkelse som ble sendt til de 15 største kommunene i 2017 viser at en tredjedel av barnevernsarbeiderne selv oppgir at adopsjon blir vurdert som et mulig tiltak når en plan for barnets fremtidige omsorgssituasjon blir utformet ved deres arbeidsplass (Helland og Skivenes, 2019). Hvor alvorlig adopsjon blir vurdert som et mulig tiltak sammenlignet med andre alternativ er det imidlertid ikke spurt om.

21.3 System og praksis i andre land

21.3.1 Innledning

Utvalget har gjennomgått lovgivning og praksis for adopsjon og andre tiltak som gir barnet kontinuitet i de nordiske landene, England, USA samt kort om fem andre europeiske land. Informasjonen som foreligger viser at det er relativt store forskjeller mellom landene. USA skiller seg klart ut, med et betydelig antall flere adopsjoner enn de andre landene per 100 000 barn. Mens andelen i Norge er 4,8 barn per 100 000 er den hele 85,9 i USA. Tabell 21.1 gir en oversikt over antall omsorgsovertakelser og adopsjon av fosterbarn for landene behandlet i dette kapitelet, bortsett fra Sverige og Danmark.

Flere av landene utvalget har sett på har ordninger med forenklet adopsjon, inkludert den svenske ordningen med overføring av foreldreansvar (vårdnadsöverflyttning) og «legal guardianship» i England og Australia. Det er tendenser til at land som tidligere har vært svært restriktive i bruken av adopsjon, eksempelvis Danmark, Irland, Japan, dreier mot økt bruk av adopsjon.110

21.3.2 Sverige

Reglene om adopsjon finnes i kapittel 4 i den privatrettslige loven om barn og foreldre (föräldrabalken). Adopsjon skal som klar hovedregel skje etter samtykke fra foreldre med foreldreansvar. I 2018 ble det innført et unntak fra hovedregelen dersom det foreligger særlige grunner (Prop. 2017/18:121 s. 60 og 151).

I Sverige er det i stedet adgang til overføring av foreldreansvar/permanent omsorgsovertakelse (såkalt «vårdnadsöverflyttning») fra opprinnelige foreldre til fosterforeldre, jf. föräldrabalken 6 kap. 7 §.111 Overføring av foreldreanvar er i praksis kun aktuelt ved en tvangsplassering som har pågått over lengre tid og det er klart at manglene vedvarer. Det er også en særskilt hjemmel til overføring av foreldreansvar, i 6 kap. 8 § som innebærer at når barnet bor i et fosterhjem permanent, og skal vokse opp i fosterhjemmet, kan domstolen beslutte at foreldreansvaret skal overføres fra de opprinnelige foreldrene til fosterforeldrene dersom det er åpenbart at det er til barnets beste. Bestemmelsen bygger ikke på at det er mangler i omsorgen, men tar sikte på å ivareta barnets behov av trygghet og stabilitet.

Vårdnadsöverflyttning innebærer at den formelle kontakten med barnevernet (sosialtjenesten) avsluttes, men den økonomiske bistanden kan holde frem. Den tidligere fosterfamilien kan også fortsette å motta råd og støtte fra kommunen dersom de ber om det. Barnet kan blant annet søke om å få navnet til fosterfamilien etter at det juridiske ansvaret for barnet er flyttet over til fosterforeldrene. Som barnets verge har de tidligere fosterforeldrene også rett og plikt til å bestemme i saker som angår barnets personlige anliggende, for eksempel hvilken skole barnet skal gå på, spørsmål om barnets helse, fritidsaktiviteter, samt å søke om trygdeytelser og lignende som barnet kan ha rett til. De kan også åpne bankkonto for barnet, søke pass til barnet, og de får tilgang på helsejournaler. De opprinnelige foreldre beholder noen rettigheter, og kan begjære tilbakeføring av foreldreansvaret.112 Barnet og opprinnelige foreldre har fremdeles rett til samvær med hverandre, og de opprinnelige foreldrene kan prøve samvær på nytt i tingretten. Barnet beholder arverett fra opprinnelige foreldre, og de opprinnelige foreldre har fremdeles forsørgelsesansvar og må betale barnebidrag som tilfaller barnet og fosterforeldrene med foreldreansvar. Når barnet fyllet 18 år opphører foreldreansvaret som er særlig gitt til fosterforeldrene.

Det ble nylig innført et krav om at sosialnemnden skal overveie overføring av foreldreansvar når barnet har vært plassert i samme fosterhjem i to år i Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) § 13 c (tidligere gjaldt plikten etter tre år), og siden vurderes årlig dersom saken ikke går gjennom.113 Bestemmelsen ble i sin tid innført fordi Socialstyrelsens undersøkelser viste at overflytting av foreldreansvaret sjelden ble benyttet (Socialstyrelsen, 2006).

I 2021 ble 415 fosterhjemsplasseringer avsluttet gjennom overføring av foreldreansvar (barn 0–17 år). Av disse var 190 barn tvangsplassert og 225 frivillig plassert.114 Beslutningene utgjorde i overkant av seks prosent av alle barn som avsluttet sitt omsorgsforløp dette året. Av Socialstyrelsens statistikk framgår imidlertid ikke hvor lenge barna hadde vært plassert i det aktuelle fosterhjemmet før overføring av foreldreansvar ble besluttet. Det gjennomføres også årlig et fåtall adopsjoner av barn i fosterhjem med samtykke; 6 adopsjoner i 2020 og 10 i 2021 (Mfof, 2022).

Socialstyrelsen (2006) finner, basert på en studie av 179 plasseringer i Sverige, at i saker der overføring av foreldreansvar ikke vurderes, kan dette skyldes at saksbehandlerne er usikre på barnets tilknytning til fosterforeldrene eller at forholdene i fosterhjemmet vurderes som ustabil. Den iboende konflikten i lovteksten ble også fremhevet; loven fremhever gjenforening, men hvor realiteten ofte er at barnet blir boende i fosterhjem i årevis med svake utsikter til gjenforening. Sjansen for at overføring ble vurdert økte dersom barnet var plassert tidlig (0–3 år), foreldrene manglet samværs- eller omsorgsansvar eller mor hadde en varig psykisk lidelse.

I den samme studien av Socialstyrelsen ble det foretatt intervjuer av 34 saksbehandlere om saksbehandlingen for 173 barn som hadde vært plassert i fosterhjem i tre år. Tap av hjelp og støtte fra plasseringskommunen og uklarhet rundt videre støtte (inkludert økonomisk godtgjørelse) fra kommunen og frykt for å forverre forholdet til biologiske foreldre ble trukket frem som grunner til at fosterfamiliene kunne være tilbakeholdne med å overta foreldreansvaret. Samtidig ble det trukket frem at saksbehandlerne anser overføring av foreldreansvar som en måte å bedre vilkårene for kontinuitet og stabilitet for barnet.

I desember 2022 ble det levert en ekstern utredning som vurderte endringer i reglene om overføring av foreldreansvar, adopsjon og samvær for å sikre barnet kontinuitet, stabilitet og trygghet. Regjerningen varslet i desember 2022 om endringer som tilsier høyere terskel for gjenforening av foreldre og barn som barnevernet tidlig har overtatt omsorgen for (Regeringen, 2022).

21.3.3 Danmark

Bestemmelsen om tvangsadopsjon i den danske Adoptionsloven ble endret i 2015, og bestemmelsen ligner nå i stor grad den norske reguleringen av adopsjon i barnevernsloven. Det ble samtidig utarbeidet egne retningslinjer for adopsjon i barnevernssaker. Det framgår av § 9 at barn i særlige tilfeller kan adopteres uten foreldrenes samtykke, der vesentlige hensyn til hva som er barnets beste taler for det og dersom betingelsene for omsorgsovertakelse er oppfylt. Det er videre krav om at adopsjon uten samtykke fra foreldre kan gjennomføres hvis det er sannsynliggjort at foreldrene varig vil være ute av stand til å ivareta omsorgen for barnet, jf. § 9, stk. 3, og adopsjon, av hensyn til kontinuiteten og stabiliteten i barnets oppvekst, er til det beste for barnet. Etter § 9, stk. 4 kan fosterforeldrene også adoptere barnet hvis barnets tilknytning til fosterfamilien er av en slik karakter at det vil være skadelig for barnet å bryte denne tilknytningen. I tillegg kan adopsjon etter § 9, stk. 2 samtykkes til i særlige tilfeller som faller utenfor de to kategoriene.

Ved adopsjon flyttes alle juridiske bånd til den nye familien, og barnet vil ikke ha rett til å arve sine opprinnelige foreldre. Barnet og opprinnelige foreldre har heller ikke rett til kontakt eller samvær med hverandre, men opprinnelige foreldre og annen biologisk slekt har mulighet til å søke om at det fastsettes samvær eller annen form for kontakt etter «Forældreansvarsloven».

I 2015 ble det gjort endringer i serviceloven slik at det klart fremgår at barnevernet har ansvar for å vurdere adopsjon for barn i sak om omsorgsovertakelser, dersom det kan antas at barnet vil være plassert over mange år, se § 68 d. Adopsjon skal dermed vurderes som et alternativ der man allerede ved omsorgsovertakelsen forventer at plasseringen vil bli langvarig. Dette åpner for adopsjon av andre enn fosterforeldrene.

Kommunene er ansvarlig for å forberede en sak for adopsjon til det kommunale barn- og ungeutvalget som vurderer om det er grunnlag for adopsjon uten samtykke, jf. serviceloven § 68 e. Dersom utvalget stiller seg bak kommunens innstilling, innstiller det saken til Ankestyrelsen som har avgjørelsesmyndighet, jf. § 68 f. Fosterforeldrene gis partsrettigheter ved avgjørelser om adopsjon, men ikke for øvrige barnevernstiltak, jf. § 68 f.

I 2021 vedtok Ankestyrelsen adopsjon av 29 fosterbarn (Ankestyrelsen, 2022c). Dette gir 2,5 adopsjoner per 100 000 barn.115 Antallet adopsjoner uten samtykke har steget de siste årene, fra 9 i 2018.

Det er de samme rettsvirkningen ved en adopsjon i Danmark som i Norge, jf. Adoptionsloven § 16. Dette innebærer at blant annet at adoptivforeldrene overtar forsørgelsesplikten overfor barnet og mottar ikke lenger økonomisk godtgjørelse. Familier som har adoptert fosterbarn etter tilknytningsalternativet (§ 9, stk. 4) har rett på faglig støtte etter adopsjon etter servicelovens § 66 a, stk. 5, nr. 2. Dette kan være i form av råd og veiledning, og være rettet mot å bistå familien i overgangen fra fosterhjem til adoptivfamilie, å imøtekomme barnets behov i dagliglivet eller i samspillet med opprinnelig familie. Støtteordningen er fleksibel og fastsettes av kommunen.

I forbindelse med forslaget om en ny Barnets lov videreføres ordningen med såkalt «videreført anbringelse», det vil si omsorgsovertakelse, men det foreslås å omtale dette i loven som en permanent anbringelse.116 Ordningen innebærer at man ikke skal kunne gjenoppta saker etter de alminnelige fristene for gjenopptakelse, og at det ikke trenger å foreligge det samme grunnlaget for omsorgsovertakelse som etter de alminnelige kravene. Det er barnets tilknytning til fosterhjemmet som er avgjørende. Det foreslås samtidig å innføre krav om at en lovpliktig tilknytningsvurdering i disse sakene skal foretas av en autoriseret psykolog. Forslaget innebærer videre at kommunene får plikt til løpende å vurdere om en omsorgsovertakelse skal gjøres permanent. Det foreslås videre at barn med partsrettigheter (dvs. fra 10 år) skal få rett til å be om en permanent plassering. For at en omsorgsovertakelse skal kunne gjøres permanent må barnet ha bodd i samme plassering i tre år, men det foreslås å gi unntak for denne regelen dersom barnet selv har anmodet en permanent plassering og barn- og ungeutvalget vurderer at saken skal innstilles som en permanent omsorgsovertakelse (Social- og Ældreudvalget, 2022, punkt 3.10).

21.3.4 Finland

I Finland er adopsjon regulert gjennom en egen adopsjonslov fra 2012 – Adoption Act. Adopsjon av fosterbarn er ikke særskilt regulert i verken adopsjonsloven eller barnevernsloven, men regelverket er ikke til hinder for det og nasjonale retningslinjer beskriver adopsjon av fosterbarn.

I adopsjonsloven fremgår det at barnets beste skal være et overordnet hensyn i alle adopsjonssaker, jf. § 2. Videre er det en klar hovedregel at opprinnelige foreldre og barn over 12 år skal samtykke til adopsjonen, jf. § 10 og § 11. En adopsjon uten opprinnelige foreldres samtykke kan bare skje dersom ekstraordinære grunner foreligger, jf. § 11.

Hvis fosterforeldre ønsker å adoptere et barn de har omsorgen for, kan de selv igangsette prosessen. Kommunen skal gi råd og veiledning til partene i saken, og det er i etterkant av denne prosessen at eventuelle samtykker eller innvendinger nedtegnes i et dokument som sendes den lokale domstolen, som treffer alle avgjørelser om adopsjon. Barnevernstjenesten foretar og fremlegger en egen vurdering av adopsjonsspørsmålet i saker om adopsjon av fosterbarn.

Totalt 9 295 finske barn var omsorgsovertatt ved utgangen av 2018. Plasseringene blir ofte langvarige; i 2018 hadde 50 prosent av barna vært plassert utenfor hjemmet i nesten halvparten av livet eller mer (Eriksson og Pösö, 2021).Det finnes ingen statistikk over adopsjon av fosterbarn, men tilgjengelig kunnskap tilsier at det er få adopsjoner av denne gruppen barn. I en studie fra 2018 som analyserte alle tingrettsdommer av innenlandsadopsjoner (N = 623) i 2015 og 2016 ble det estimert at 13 barn under omsorg ble adoptert, mot 10 i 2015 og 3 i 2016. I gjennomsnitt over disse to årene gir det 0,61 adopsjoner per 100 000 barn. Men hvis man kun ser på 2015 utgjør det 0,9 adopsjoner per 100 000. Alle avgjørelser var basert på samtykke. Opprinnelige foreldre hadde startet adopsjonsprosessen i 11 saker, mens barnet startet den i én sak og fosterfamilien i en annen sak. I alle tilfeller var adoptivfamilien barnets fosterfamilie hvor barnet hadde oppholdt seg i fra 0,5 år til 13,5 år (Laine mfl., 2018).

21.3.5 England

England har et risikoorientert system og griper først inn når det er fare for barns liv og helse. The Children Act (CA) 1989 setter generelle rammer for hjelp til barn, plasseringer utenfor hjemmet og for deres fremtid ved en omsorgsovertakelse. The Adoption and Children Act 2002 inneholder bestemmelser om gjennomføring av adopsjon, og det finnes også en egen institusjon med ansvar for opplæringsmateriale og forskning om adopsjon og fosterhjem (CoramBaaf).

Fosterforeldre i England kan søke om å adoptere barn som har bodd hos dem i 12 måneder, dersom gjenforening med foreldrene ikke er planlagt. Adopsjon benyttes for å gi barn som ikke kan tilbakeføres til foreldrene stabilitet og tilhørighet i en familie. Den lokale barnevernstjenesten kan også begjære en tvangsadopsjon overfor domstolen. Det er inntatt en egen sjekkliste over hvilke hensyn som skal inngå i vurderingen av om adopsjon skal innvilges. Dette omfatter blant annet betydning for barnet (gjennom hele livet) av å miste bånd til biologisk familie, hvilken relasjon barnet har til slektninger, barnets slektningers evne og vilje til å gi barnet et trygt miljø der barnet kan utvikle seg, og ellers til å møte barnets behov, og slektningenes ønsker og følelser for barnet. I tillegg skal også hensynene fra sjekklisten i CA 1989 inngå i vurderingen (se kapittel 11 prinsippet om barnets beste og skjønnsutøvelse).

Adopsjon av fosterbarn nådde en topp på 5 050 i 2014, og falt til 3 820 i 2017/18. Men andelen barn som blir adoptert er fortsatt mye høyere enn i andre europeiske land, med 32 per 100 000. Det er i hovedsak barn under 2 år som blir adoptert (Thoburn, 2021).

Etter adopsjonen følges barnet opp i adopsjonshjemmet, og barnet kan fortsatt motta tjenester dersom adoptivforeldrene ber om det.117 Adopsjonsloven krever at barnevernet tilbyr hjelpetjenester til adoptivforeldre/familie etter adopsjonen, og økonomisk godtgjørelse i tilfeller der barnet er «hard to place». I tillegg kan adoptivforeldre og adoptivbarn søke statlig tilskudd for terapeutisk behandling.

I tillegg til adopsjon har man i England også adopsjonslignende tiltak eller permanente fosterhjemsplasseringer der barnevernets omsorg, men ikke ansvar, for barnet opphører og barnets nye foreldre gis foreldreansvar via «special guardianship» (vergeplassering), se CA 1989 kapittel II paragrafene 14 a til 14 g. Biologiske foreldre opprettholder foreldreansvar og dette deles med de nye foreldrene – barnets verge(r), men det er vergen som utøver foreldreansvaret (utelukkende) og som videre har ansvar for barnets daglige omsorg og oppfostring. De lokale barnevernsmyndighetene har fremdeles plikt til å tilby tjenester til guardianship-familien og tilby støtte i forbindelse med samvær.

Forskning fra England viser at ordninger som er adopsjonslignende langt sjeldnere bryter sammen enn andre former for permanente plasseringer, men oftere enn adopsjon. Forskningen indikerer også at vergeplasseringene gir forbedret utfall for barnets trygghet, helse og velferd (Harwin mfl., 2019), at vergene i stor grad klarer å beskytte barna mot foreldrenes psykososiale utfordringer som var bakgrunnen for plasseringen (Harwin mfl., 2019) og at den store majoriteten barn i slike plasseringer rapporteres å gjøre det godt på alle målte områder; utvikling i plasseringen, integrasjon i familien, og utvikling og trivsel innenfor helse, utdanning, vennskap, atferd, selvtillit og ferdigheter (Wade mfl., 2014). Barn i vergeplasseringer har også bedre utdanningsutbytte enn barn under ordinær omsorg (CoraamBaaf, 2019). Noen utdanningsfall er imidlertid dårligere med vergeplasseringer, for eksempel de som henger sammen med spesialpedagogiske læringsbehov. Det antas å kunne stamme fra at nye problemer oppstår samt at man er flinkere til å fange opp problemer når barn starter på skolen (Dickens mfl., 2019).

Wade mfl. (2014) konkluderer, basert på en studie av 223 barn, med at special guardianship for det rette barnet, med den rette familien og med riktig støtte er en verdifull og stabil plasseringsform. Det understrekes likevel at dette blant annet forutsetter høy kvalitet på vurderingene som tas i forkant og en grundig oppfølgingsplan for plasseringen, inkludert måter å håndtere problematisk eller vanskelig samvær/kontakt med foreldre.

Hingley-Jones mfl. (2020) viser, basert på intervjuer med 10 besteforeldre som er special guardians, at besteforeldre har positive følelser knyttet til å ha omsorgen for barnebarnet. Det vises likevel til flere utfordringer, blant annet at besteforeldrene følte seg forpliktet til å si ja til plasseringen og at tidspresset fører til forhastede beslutningsprosesser. Videre trekker besteforeldrene frem utfordringer knyttet til manglende støtte til barn med komplekse behov, økonomi, og forholdet til foreldrene, inkludert samvær (se også Woodward mfl. (2021). Det anbefales i studien at det gis mer opplæring før man trer inn som special guardian, flere muligheter for felleskap og støtte fra andre special guardians, å opprettholde tjenestetilbudet fra barnevernet basert på behov og klar veiledning om hvor man kan henvende seg for støtte.

21.3.6 USA

I USA er det høy terskel for inngrep i familielivet, men adopsjon er det tiltaket som benyttes for å sikre barn stabilitet og kontinuitet. Det er hjemmel til å vedta tvangsadopsjon og The Adoption and Safe Families Act gir statene visse felles regler om dette. Felles for statene er at sosialtjenesten ved en omsorgsovertakelse arbeider parallelt med adopsjon og gjenforening. Kun et fåtall av barna har langvarige fosterhjemsplasseringer. Før adopsjon kan besluttes, gjennomføres en rekke rettsmøter, og domstolen skal ha tatt stilling til at foreldrene skal fratas foreldreretten for barna. Det kreves «klare og overbevisende bevis» for å beslutte dette. Terskelen er høyere i saker om barn som er urbefolkning (Berrick, 2021).

Et alternativ til adopsjon for å sikre barnet stabilitet, er såkalt, «legal guardianship». Dette benyttes gjerne overfor eldre barn og for barn plassert i fosterhjem i slekt og nettverk. En dommer overfører da både omsorgen og vergeansvaret til fosterforeldrene, men biologiske foreldre beholder sine juridiske rettigheter overfor barnet og foreldrene kan begjære gjenforening dersom forholdene i hjemmet har blitt vesentlig forbedret.118 I sakene der partene er kjent for hverandre, vurderes ofte åpen adopsjon, det vil si ulike måter for barn og opprinnelige foreldre å beholde kontakt.

I 2018 ble det gjennomført om lag 63 000 adopsjoner, som utgjør 85,9 barn per 100 000 (Children’s Bureau, 2022).

Som følge av alder ved omsorgsovertakelsen og et allment akseptert syn om at barn ikke bør bo i fosterhjem over lengre tid, er flertallet av de som adopteres yngre barn. Gjennomsnittsalderen for adopterte barn i 2018 var 6,1 år. Flertallet av barna var adoptert av fosterforeldre (52 prosent) eller av en slektning (36 prosent) (Berrick, 2021).

21.4 Hvor trykker skoen?

21.4.1 Innledning

Barn som er under offentlig omsorg og som ikke kan tilbakeføres til biologisk familie har svært forskjellige livserfaringer og familierelasjoner, men har til felles behovet for kontinuitet og forutsigbarhet i livet. Det er bred enighet i fagmiljøene om viktigheten av at omsorgsplasserte barn sikres stabilitet og kontinuitet under oppveksten og i voksenlivet.

En internasjonal, tverrfaglig gruppe eksperter har diskutert og formulert konsist hva stabilitet og kontinuitet betyr for nettopp denne gruppen barn og omsorgsgivere:

The primary policy objective should be to work not only toward legal and residential permanence, but also to prioritize children’s well-being and their connections to significant attachment figures with a view to supporting a felt sense of continuity, nurturance, security, trust and safety in relationships with their caregivers (Brodzinsky og Smith, 2019). Although legal permanence facilitates relational permanence, its influence is more distal than are caregiver motivation and commitment. The quality of caregiving is regulated by the caregivers’ commitment (Dozier, Grasso, Lindheim, og Lewis, 2007), and children need caregivers who feel entitled to assume full responsibility as parents, who are motivated to form an enduring parental bond and who are ready to commit to them permanently and without qualification for the remainder of their lives. For those children for whom it is a possibility, adoption offers lifelong stability that promotes a thorough and deeply in- grained feeling of filiation and permanence (e.g., Rosnati, 2005).

Kilde: Palaocio mfl. (2019), side 62

Stabilitet for barn i barnevernet er et mål i Norge, slik det fremgår i meldingsdelen i Prop. 106 L (2012–2013), hvor stabilitet fremmes som ett av seks kvalitetsmål for norsk barnevern:

Et særskilt blikk må likevel rettes mot dem barnevernet har overtatt omsorgen for. (…) Stabilitet og kontinuitet i omsorgen står sentralt når barnevernet har overtatt omsorgen for et barn. Barn skal i minst mulig grad flytte mellom ulike omsorgstiltak, og de skal forholde seg til færrest mulig omsorgspersoner. I tillegg skal barn sikres forutsigbarhet gjennom å vite hva som skal skje på kort og lengre sikt.

Kilde: Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven, side 49

Utvalget mener barnas behov for kontinuitet og forutsigbarhet ikke blir tilstrekkelig ivaretatt innenfor det norske barnevernssystemet. Dette gjelder særlig barn under offentlig omsorg som ikke kan tilbakeføres til opprinnelige foreldre. Det er etter utvalgets syn grunn til å trekke frem tre hovedutfordringer. Den første dreier seg om at barnevernssystemet ikke oppfyller barnas rett på trygge og gode oppvekstsvilkår og beskyttelse av sitt familieliv. Barn i offentlig omsorg kan oppleve flyttinger og brudd i familierelasjoner, og kan ha et sterkt ønske om ikke å være et barnevernsbarn. Fosterforeldre kan også oppleve at det er vanskelig å gi barnet den nødvendige hjelp, omsorg og støtte som barnet trenger fordi de ikke har myndigheten til å ta beslutninger for barnet. Den andre hovedutfordringen er ulikebehandling, fordi kommuner har ulik praksis for ivaretakelse av barn som ikke kan tilbakeføres til sine opprinnelige foreldre, og for hvilke vilkår de gir fosterforeldre og adopsjonsforeldre. Den tredje er at barnevernssystemet ikke har tilstrekkelig med tiltak til å kunne sikre barn stabilitet og kontinuitet.

21.4.2 Mangel på stabilitet for barna som bor utenfor hjemmet

Til tross for at stabilitet og kontinuitet er vektlagt av både forskningen og politikkutviklinger, er det slik at en forholdsvis stor andel barn i barnevernet har store eller hele sitt liv under offentlig omsorg.119 I disse familiene er barnevernet involvert som hjelper, men også kontrollør og beslutningstaker. Dette har betydning for den omsorg, hjelp og støtte fosterforeldrene kan gi barnet, og utvalget har hørt fra Fosterhjemsforeningen hvilke vanskelige utfordringer og dilemmaer som kan oppstå.

Drange mfl. (2021) har sett på varigheten på plasseringer utenfor hjemmet og resultatene viser at det er et vesentlig antall barn som har store deler av sin barndom i offentlig omsorg i fosterhjem, og for noen barn er det hele barndommen. Dette underbygges av andre studier og undersøkelser (Fosterhjemsundersøkelsen, 2022d; Clausen og Valset, 2012). Se også kapittel 6 for nærmere omtale av manglende stabilitet.

En alvorlig og til dels omfattende konsekvens av offentlig omsorg er at mange barn opplever er strukturell eller offentlig omsorgssvikt, i form av flyttinger og midlertidighet. Dette er i direkte motstrid til barnevernets mål og ønske. Barn selv har beskrevet hvordan de opplever ustabilitet og utrygghet. Her hentet fra en engelsk studie:

«I always thought I moved because I did something bad…You find out that you are getting moved, you’re like, you know, I guess they don’t want me here. I guess I did something wrong…» (age 23, six placements, zero returns to family of origin).

«You never know when someone is not going to like you or kick you out for any little reason, and it makes you uneasy» (age 20, 17 placements, one return to family of origin).

Kilde: Chambers mfl. (2018), side 80

Blant barn i alderen 0–5 år, som det foreligger fullstendig datagrunnlag for, og som bor i fosterhjem utenfor familie og nettverk, har om lag 30 prosent flyttet to eller flere ganger siden de ble plassert første gangen, inkludert opphold i beredskapshjem. I underkant av 10 prosent har flyttet tre ganger eller mer. Blant barn og unge på institusjon forekommer flyttinger hyppigere.120

21.4.3 Ulik praksis i barnevernstjenestene

Anerkjente, flerfaglige forskningsmiljøer fra ulike land, fremholder at adopsjon av fosterbarn er et legitimt tiltak sett fra et rettslig, moralsk, etisk og faglig perspektiv, dersom det gjennomføres i tråd med internasjonale konvensjoner og nasjonal lov, og med barnets beste som det avgjørende hensyn (Palacios mfl., 2019). EMDs kritikk er ikke rettet mot lovgivningen, men mot saksbehandlingen og hvordan loven er tolket og brukt i praksis. Det kan indikere et problem ved beslutningstakernes vurderinger og skjønnsutøvelse i førstelinjetjenesten, nemndene og domstolene.121

Utvalget mener det er utfordringer ved barnevernstjenestenes vurderinger og vektlegging av kontinuitet og forutsigbarhet for barn som ikke kan tilbakeføres til opprinnelige foreldre. Forskning viser at det er variasjon i hvordan enkelttjenester jobber med adopsjon og hvordan lovverket tolkes, og i det relative antallet saker som blir sendt til nemndene fra de ulike kommunene (Helland og Skivenes, 2019).122 Spørsmål om vurderinger knyttet til stabilitet i form av adopsjon virker i stor grad å være avhengig av enkeltpersoners initiativ og lokale kulturer. Gjennomganger av nemndsvedtak om adopsjon i perioden 2011–2016 viser også at yngre barn høres sjelden og at det i for liten grad gjøres vurderinger av deres evner eller modenhet når stemmene deres utelates (McEwan-Strand og Skivenes, 2020).

Forskjeller mellom barnevernstjenester er i seg selv et rettssikkerhetsproblem, og må ses i lys av mer generelle utfordringer i det kommunale barnevernet, se kapittel 24. Dette handler blant annet om at mange barnevernstjenester har begrensede muligheter til å bygge opp kompetanse og erfaring i å håndtere ulike typer saker, og særlig saker som opptrer sjelden i mange kommuner, som for eksempel vurderinger av fratakelse av foreldreansvar og adopsjon. Foruten generelle saksbehandlingsregler og lovens ordlyd finnes det få spesifikke krav til behandlingen og beslutningsprosessen i kommunene relatert til adopsjoner av fosterbarn.123 Det foreligger få føringer og retningslinjer, og det er heller ikke gitt faglige anbefalinger om adopsjon. Den enkelte barnevernstjeneste har derfor stort handlingsrom i sin tilnærming til og bruk av adopsjon som tiltak.124

21.4.4 Mangel på tiltak for barnevernstjenestene

Barnevernstjenestene mangler tilstrekkelig med tiltak for å sikre stabilitet. Det er kun adopsjon som er et alternativ, mens det, på samme måte som i samfunnet for øvrig, også i barnevernet er stor variasjon i familieformer og relasjoner (Archard, 2023; Children´s Commissioner, 2022). I en større undersøkelse i England av hva barn og voksne forstår med familie, sier barna – både barn som er i offentlig omsorg og barn som ikke er det – at familie for dem er relasjoner, kjærlighet, støtte og felles opplevelser (Children’s Commissioner, 2022).125 For barnet handler det om grunnleggende spørsmål som tilhørighet i en familie og å oppleve omsorg og omtanke uten forbehold og uten ende. Barn som er under offentlig omsorg kan ha en grunnleggende usikkerhet knyttet til tilhørighet i fosterfamilien. En permanent omsorgsbase kan bidra til sikrere oppvekstrammer og trygghet i omsorgssituasjonen for disse barna. For at barnevernet skal kunne ivareta dette trenger de tiltak som passer, og i dagens system kan kun adopsjon gi barnet en permanent omsorgsbase til barn som ikke kan tilbakeføres til opprinnelige foreldre. Utvalget mener det er behov for et alternativ til adopsjon som kan sikre permanens og kontinutiet for barnet. Som utlegningen av ordninger i andre land viser, er dette tiltak som er tilgjengelige i land som har lignende barnevernssystem som Norge.

21.5 Utvalgets forslag

Utvalget ser at det er klare utfordringer ved ivaretakelsen av barns rett til stabilitet og kontinuitet i omsorgen. Antall flyttinger for barn som ikke bor hjemme, barns reaksjoner på å være barnevernsbarn og på gjentatte rettsprosesser, vitner om at mange barn verken har en trygg og forutsigbar omsorgsbase eller et stabilt familieliv. I tillegg kan fosterhjemsplasseringer sies opp og beslutningsmyndigheten for barnet vil være fordelt mellom ulike aktører på en måte som kan skape utfordringer for barnet, jf. kapittel 19 om fosterhjem. Utvalget ser med uro på livssituasjonen for disse barna. Det er sårt å lese om barnas opplevelser, eksempelvis slik som det beskrives i en Høyesterettsavgjørelse i en sak om samvær som gjaldt et barn på 12 år:

Etter den sakkyndiges oppfatning er likevel «de gjentatte rettsbehandlingene … den faktoren som virker sterkest inn på Bs fungering» i dag. Det sentrale er, slik jeg forstår den sakkyndige, at rettsprosessene, blant annet med gjentatte samtaler med sakkyndige og andre fagpersoner, medfører at barnet stadig blir minnet på sin bakgrunn og situasjon. Dette fremkaller blant annet engstelse for å måtte flytte fra fosterhjemmet og fra «mamma» og «pappa».

Kilde: HR-2022-2292-A, avsnitt 53

Utvalget fremmer åtte forslag til tiltak for å bedre rettssikkerheten for barn som ikke kan tilbakeføres til opprinnelige foreldre. Formålet er å sikre likebehandling og barns rett til en trygg og forutsigbar omsorgssituasjon. Forslagene fremmes med erkjennelse om at det er et mangfold av familieformer og individuelle ønsker og behov. Mange barn er i trygge og stabile omsorgsbaser i fosterhjem, med velfungerende kontakt og samvær med opprinnelig familie, og har ikke ytterligere behov for innramming av sin omsorgssituasjon. Andre barn kan ha et sterkt behov for mer stabilitet og «normalitet», og fosterforeldre kan også ha ønske om permanente løsninger og å kunne ivareta omsorgen for barnet uavhengig av barnevernet. Noen anser fosterbarnet som en del av familien, samtidig som de lever godt med at de er fosterforeldre og ikke adoptivforeldre (se Berrick og Skivenes, 2012; 2013).

Plikt til å snakke med barn

Utvalget foreslår at barnevernstjenesten gis en plikt til å snakke med barn som er under barnevernets omsorg om tilhørighet, kontinuitet og familieliv. Utvalget foreslår at denne plikten synliggjøres i bestemmelsen om barnevernstjenestens oppfølgingsplikt etter omsorgsovertakelse, barnevernsloven § 8-3 første ledd. Det vises til lovforslag og merknader til bestemmelsen i kapittel 31.

Analyser av norske adopsjonssaker (Helland, 2021) og intervjuer med adopsjonsfamilier (Berg, 2010) synliggjør hvordan barn på ulike måter beskriver et sterkt ønske om å være en del av familien, og at de ønsker å være i fosterfamilien for alltid. Slike synspunkter må også høres og barn må få være en aktør i eget liv. Barnets representant (BRO), foreslått av utvalgets flertall i kapittel 7, vil også kunne bidra til at spørsmålet om permanente plasseringer og barnets ønsker knyttet til familieliv blir diskutert på en bedre måte enn det som synes å skje i dag. I kapittel 8 presiserer utvalget at barnet med partsstatus selv skal kunne be om at det vurderes permanent plassering. BRO og partsrettigheter fra 12 år kan blant annet bidra til at barnas synspunkt i større grad fremkommer og blir tatt høyde for.

Retningslinjer og veiledning

En forutsetning for god og rettssikker barnevernspraksis, herunder gode beslutninger og prosesser, er et godt kunnskapsgrunnlag, klare forventninger og erfaring. Det fremstår nødvendig å øke kunnskapen om barns behov for kontinuitet, forutsigbarhet og familieliv i førstelinjetjenesten. Det er indikasjoner på at manglende strukturer og faglig støtte samt ulike signaler fra domstolen og politisk-administrativt hold, bidrar til å skape variasjon i bruken av adopsjon mellom kommuner. Dette kan også bidra til svakere beslutningsprosesser.

Utvalget foreslår derfor at det utarbeides retningslinjer og veiledningsmateriell for barnevernstjenesten til bruk i saker der hensynet til stabilitet og kontinuitet står sentralt. Veiledningsmaterialet må blant annet baseres på momentlisten for vurdering av barnets beste, jf. kapittel 11. Det kan også være relevant å se til Danmark som har utviklet et omfattende veiledningsmateriale som fremstår godt gjennomarbeidet.126

Forplikte barnevernstjenesten til å vurdere kontinuitet og familieliv for barn

Utvalget foreslår å lovfeste en tydelig plikt for barnevernstjenesten til regelmessig å vurdere om barnets situasjon tilsier at det bør treffes vedtak som i større grad sikrer barnets behov for kontinuitet, tilhørighet og familieliv. Utvalget foreslår at dette inntas i bestemmelsen om barnevernstjenestens oppfølgingsplikt, i barnevernsloven § 8-3 første ledd. Utvalget foreslår også at det presiseres i samme bestemmelse, i et nytt femte ledd, at barnevernstjenesten skal vurdere om adopsjon eller det nye tiltaket oppvekstadopsjon (vedtak om overføring av foreldreansvar, som utvalget foreslår under) er aktuelt når barnet har bodd tre år i samme fosterhjem, og dersom det ikke er aktuelt skal det deretter, på samme måte som i Sverige, vurderes årlig. Det vises til forslag til endringer i § 8-3 og merknader til bestemmelsen i kapittel 31.

Utvalget understreker at barnevernstjenestens vurderinger må dokumenteres og journalføres i tråd med barnevernsloven § 12-4.

Utvalgets forslag om en frist på tre år er begrunnet med å gi tilstrekkelig tid til å vurdere behovet for kontinuitet for barnet, samtidig som det ikke utelukker at slike vurderinger kan og bør komme tidligere i den enkelte sak. Dette anses å være i samsvar med at det allerede er lovfestet krav om at barnevernstjenesten ved en omsorgsovertakelse skal følge med på hvordan barnet utvikler seg og om det får forsvarlig omsorg, jf. § 8-3 første ledd, samt at barnevernstjenesten systematisk og regelmessig skal vurdere om det er behov for endringer i tiltaket, jf. § 8-3 tredje ledd.

Utvalget har i sin vurdering av en treårsfrist sett hen til praksis fra EMD og andre lands lovgivning. Det sentrale for EMDs vurdering av når barnets tilknytning og barnets beste tilsier at barnets de facto familiesituasjon bør bevares, og barnets interesser i å beholde sin nåværende familiesituasjon kan veie tyngre enn foreldrenes interesser, er at barnet må ha tilbragt «considerable time» i fosterhjemmet. I EMDs rettspraksis tilsier dette om lag tre år (Breen mfl., 2021). I de danske veilederne for bruk av adopsjon oppgis «lang tid» å være tre år, det samme i Irland, og i Sverige er grensen to år når det skal vurderes overføring av foreldreansvar.

Innføre en ordning med oppvekstadopsjon

Fosterfamilier, fosterbarn og opprinnelige foreldre lever sine liv på forskjellige måter. Felles for dem er imidlertid at barnet er under offentlig omsorg, noe som kan innebære at barns behov for kontinuitet og tilhørighet ikke ivaretas. Utvalget mener det er rimelig å anta at mange barn som er i offentlig omsorg trenger bedre vern om sitt nåværende familieliv. I barnevernsloven er det i dag kun adopsjon som kan sikre en permanent omsorgsbase for barn som ikke kan tilbakeføres til opprinnelige foreldre. Utvalget mener det er behov for et alternativ til adopsjon fordi det er situasjoner der barn og opprinnelige foreldre vil ønske og ha behov for å beholde juridiske bånd, og/eller det er omstendigheter i fosterfamilien som gjør at adopsjon ikke er ønskelig. Det kan også være at tiltak som lar barn og opprinnelige foreldre beholde noen juridiske bånd oppleves mer riktig for de det gjelder, og mer forsonende enn adopsjon.

Utvalget har vurdert flere ulike løsninger for å sikre barnet en permanent omsorgsbase i tilfeller der adopsjon ikke er aktuelt – se tekstboks for utdyping. Utvalget foreslår en løsning med oppvekstadopsjon som er basert på ulike modeller for permanente løsninger (det som i litteraturen omtales som forenklet adopsjon og som er etablert i flere andre land, jf. omtale over i kapittelets 21.3).

Simple adoption […] allows for the coexistence of two parallel lines of filiation. It establishes a tie of legal filiation between adopters and adoptees while maintaining the existence of legal ties to the family of origin.

Kilde: Vonk og Sumner, 2023.

I disse sakene skal gjenforeningsmålet være oppgitt og det skal ikke være opprinnelige foreldres omsorgsevne og livssituasjon som skal vurderes og vektlegges, men barnets behov for kontinuitet i barndommen og vern om sitt familieliv med fosterforeldrene. Dette kan også gi en bedre basis for samarbeid og oppslutning om barnets behov.

Utvalget har etter nøye overveielser konkludert med at en løsning med oppvekstadopsjon er en bedre løsning enn øvrige alternativer. Ordningen vil innebære at nemnda treffer vedtak om at foreldreansvaret overføres fra de opprinnelige foreldrene til fosterforeldrene. Dette innebærer også at fosterforeldrene blir verger for barnet, siden vergemålet følger av foreldreansvaret. Ved overføring av foreldreansvar til fosterforeldre vil omsorgsovertakelsen opphøre, og dermed også barnevernstjenestens omsorgsansvar. Det settes også punktum for videre rettslige prosesser. De tidligere fosterforeldre vil i kraft av det tildelte foreldreansvaret få beslutningsmyndighet i saker om blant annet helsehjelp, skole, innmelding og utmelding av trossamfunn, pass og navneendringer.

Opprinnelige foreldre og barnet skal fortsatt ha et juridisk bånd, ved at følgende rettigheter består; arverett, odelsrett og statsborgerskap. Øvrige rettigheter og plikter opphører. Nemnda skal imidlertid i særlige tilfeller kunne fastsette bestemte rettigheter for barn og foreldre, etter en konkret vurdering av hva som er barnets beste. Dette kan eksempelvis handle om informasjonsdeling, deltakelse på slektstreff eller gjennomføring av andre aktiviteter.

Barn, søsken og opprinnelige foreldre kan ønske å ha kontakt, og utvalget anbefaler at dette fastsettes av nemnda etter reglene om besøkskontakt, på bakgrunn av en konkret vurdering med barnets beste som grunnleggende hensyn. Utvalget tror det i noen tilfeller kan være basis for at det vedtas kontakt uten at fosterforeldrene samtykker, men utvalget har ikke gått langt i å vurdere dette spørsmålet.

Utvalgets vurdering er at en ordning med oppvekstadopsjon vil sikre barnet en trygg og stabil omsorgsbase. Den vil videre gi fosterforeldrene rettslig og faktisk myndighet til å være foreldre for barnet. Opprinnelige foreldre og barnet har juridiske bånd og det er lagt opp til at det kan være kontakt mellom barn og opprinnelig familie. Alle parter får en form for psykologisk avslutning eller konklusjon i saken. Det følger også, som ved adopsjon, at barnevernet ikke lengre har omsorgsansvar, og det kan ikke igangsettes rettslige overprøvinger knyttet til barnets familieliv. Det er også en enkel regulatorisk løsning.

Ulempen ved en slik ordning, som utvalget ser og anerkjenner, er at opprinnelige foreldre påføres et tap ved å miste foreldreansvaret. Dette vil også være en ny ordning i norsk barnevernsrett, som kan innebære ulemper som utvalget ikke har overskuet.

En ordning med oppvekstadopsjon anses som et sterkt inngrep i opprinnelige foreldres rettigheter, og det krever tydelige vilkår. Utvalget foreslår en ny bestemmelse i barnevernsloven, § 5-12, om vedtak om overføring av foreldreansvar til fosterforeldre. Utvalget foreslår at følgende vilkår inntas i bestemmelsen:

• målet om gjenforening er oppgitt

• barnet har bodd samme i fosterhjem over tid

• barnet har sterk tilknytning til fosterforeldrene

• fosterforeldre har vist seg egnet til å oppdra barnet som sitt eget og har utøvd omsorgen for barnet på en god måte.

Vilkåret om at målet om gjenforening er oppgitt vurderes av barnevernstjenesten i forbindelse med plikten til regelmessig å vurdere om barnets situasjon tilsier at det bør treffes vedtak som i større grad sikrer barnets behov for kontinuitet, tilhørighet og familieliv og plikten til å vurdere om adopsjon eller oppvekstadopsjon er aktuelt, slik utvalget har foreslått lovregulert i § 8-3, omtalt ovenfor. Barneverns og helsenemnda skal imidlertid foreta en selvstendig vurdering ut fra avgjørelsesgrunnlaget i saken om vilkåret anses oppfylt. Vurderingstema skal ikke omhandle opprinnelige foreldres omsorgsevne, men barnets behov for kontinuitet og normalitet når barnet har sin tilknytning og tilhøringhet i fosterfamilien. Det vises til at barnet har rett til å medvirke, jf. § 1-4, og at en avgjørelse om overføring av foreldreansvar skal være nødvendig av hensyn til barnets beste, jf. § 1-3 og § 1-5. Det vises til utvalgets forslag til ny bestemmelse § 5-12 og merknader til bestemmelsen i kapittel 31.

Oppfølging av opprinnelige foreldre

Utvalget mener det er viktig at opprinnelige foreldre, dersom de ønsker det, sikres oppfølging i saker der det besluttes adopsjon eller oppvekstadopsjon. Foreldre vil ikke lengre ha foreldreansvar og kan oppleve sorg og ha behov for hjelp. Utvalget foreslår at denne gruppen foreldre skal omfattes av det oppsøkende krisetilbudet, som utvalget foreslår i kapittel 18.

Formålet med oppfølgingen vil være å hjelpe foreldre med å bearbeide sorgfølelse etter at barnet blir bortadoptert.

Utvalget foreslår også at det i familievernet opprettes et tilbud om samtalegrupper for opprinnelige foreldre når barn er adoptert eller oppvekstadoptert. Særlig i saker med vedtatt besøkskontakt ser utvalget at det vil være gunstig med et slikt tilbud. Det vises for øvrig til kapittel 18 om barn og foreldres rett til gjenforening og samvær.

Besøkskontakt

Utvalget mener at kjennskap til opprinnelig familie er verdifullt og har en egenverdi, også når barnet er adoptert eller oppvekstadoptert. Forskning på barn som er adoptert, både utenlandsadopsjon og i fosterhjemsadopsjoner, viser at for noen barn er dette svært viktig. Foreliggende forskning om norske adopsjonsforeldre tyder på at bevisstheten om viktigheten av opprinnelig famille er utbredt (Helland og Skivenes, 2019). Utvalget mener at formålet med besøkskontakt er at barnet får mulighet til å utvikle kjennskap til sin opprinnelige familie og eventuelt etablere en relasjon til foreldre og søsken, samt at både foreldre og søsken kan få en viss kunnskap om barnets utvikling under oppveksten.

Utvalget foreslår at barn som har fylt 12 år må samtykke til besøkskontakt. Dette vil harmonere både med adopsjonsloven og endringene i aldersgrensen for partsstatus som utvalget har foreslått i kapittel 8 om barns prosessuelle rettigheter og klagemuligheter.

Utvalget foreslår videre, i lys av det utvalget mener er formålet med besøkskontakt og den kunnskapen som foreligger fra forskning, at ordningen utvides til å inneholde en rett til besøkskontakt med søsken. Det vises til forslag om endringer i barnevernsloven § 5-11 og merknder til bestemmelsen i kapittel 31.

Departementets begrunnelse i 2010 for å avgrense retten til besøkskontakt til kun å gjelde foreldre bunnet i antakelsen om at «det sentrale for barnet må være å sikre kontakten med de biologiske foreldrene, og at det er i barnets interesse å begrense vurderingstemaet for fylkesnemnda og antallet personer som er i posisjon til å anke en avgjørelse eller kreve ny prøving i fylkesnemnda» (Prop. 7 L (2009–2010)).Utvalget mener dette er viktige hensyn, men mener likevel at endringer må gjøres utfra tilbakemeldingene fra barn om hva som er betydningsfulle relasjoner.127

En utvidelse av besøkskontakt til å gjelde søsken vil ha konsekvenser for søskens prosessuelle rettigheter. Utvalget mener at nemnda skal kunne beslutte besøkskontakt for søsken uten at barn har partsstatus, men at søsken som har fylt 12 år skal kunne få innvilget partsrettigheter etter en konkret vurdering fra nemndas side. Dersom nemnda innvilger søsken partsrettigheter, må det vurderes om spørsmålet om besøkskontakt mellom barnet og søsken skal behandles uavhengig av spørsmålet om besøkskontakt med foreldrene.

Det bør også etter utvalgets syn vurderes nærmere hvilken barnevernstjeneste som skal kunne bringe vedtak om besøkskontakt inn for nemnda. Når barn har bodd i et tidligere fosterhjem over lang tid kan det være hensiktsmessig at dette både kan gjøres av barnevernstjenesten som har ansvar for saken og for barnevernstjenesten i kommunen der barnet bor.

Rett til opplæring og oppfølging

En konsekvens av at et barn ikke lengre er under offentlig omsorg på grunn av adopsjon er at barnevernstjenesten ikke lenger har ansvar for å følge opp barnet og tidligere fosterforeldre. Barn og familiene deres må benytte seg av de samme offentlige tjenestene som andre familier. Samtidig har barna en erfaring og bakgrunn som gjør at de kan ha behov som i stor grad vil være de samme som for barn som er under offentlig omsorg og som barnevernet har et særskilt oppfølgingsansvar for. Utvalget mener det er viktig at fosterfamilier som adopterer eller oppvekstadopterer kan få videreført hjelp og støtte om de har behov for dette.

Forskning viser at barn med omfattende eller sammensatte hjelpebehov sjelden adopteres gjennom barnevernssystemet i Norge (Helland og Skivenes, 2019). En kartlegging av 864 fosterforeldre fra 2007 viser at fosterforeldre sjeldnere vurderte adopsjon når barnet ble vurdert å ha store problemer både ved plassering og nåtid (Havik, 2007). Fosterforeldre kan frykte å miste barnevernstjenestens oppfølging etter en adopsjon, det være seg frikjøp, støtte i møte med helseapparatet eller i møte med barnets biologiske familie (Helland og Skivenes, 2019). Lignende funn rapporteres fra andre land, som Finland, Sverige og Tyskland, når det kommer til permanente plasseringer, inkludert adopsjon og overflytting av foreldreansvar (Laine mfl., 2018; Socialstyrelsen, 2006; Meysen og Bovenschen, 2021). For barn som har problemer med psykisk helse eller atferd er sannsynligheten for å bli adoptert vesentlig lavere (Akin, 2011; Connell mfl., 2006; Snowden mfl., 2008). I angloamerikanske land klassifiseres denne gruppen barn under kategorien «hard to adopt» eller «hard to place».

At barn med større eller komplekse omsorgsbehov adopteres sjeldnere enn andre barn er, etter utvalget syn, både en rettssikkerhetsutfordring og et moralsk problem. Dersom det vurderes å være til barnets beste å bli adoptert, men dette ikke lar seg gjøre fordi fosterforeldrene ikke kan forvente at barnet får nødvendige oppfølging, er det etter utvalgets syn en diskriminerende praksis.

Utvalget mener det er viktig at adoptivforeldre og oppvekstadoptivforeldre får den oppfølgingen barnet har behov for, slik at når det er til barnets beste med en permanent omsorgsbase så gjøres vurderingen uavhengig av oppfølgingsbehovene barnet har. Utvalget mener det for disse familiene er nødvendig å skape like muligheter, ved å sørge for hjelp og riktige tiltak til barnets beste.

Utvalget foreslår derfor at det i barnevernsloven inntas en rett for barnet og familene til å få oppfølging og støtte fra barnevernstjenesten også etter adopsjon eller en ordning med oppvekstadopsjon. Dette bør for det første innebære at barnevernstjenesten gir oppfølging av barnet og familien i en overgangsperiode. Denne må vurderes konkret, men kan for eksempel være to år, med mulighet til forlengelse i særlige tilfeller. Denne oppfølgingen vil typisk innebære en videreføring av den hjelpen fosterhjemmet mottok fra barnevernet før adopsjonen eller tiltaket med oppvekstadopsjon. For adopsjon foreslås dette regulert i nytt fjerde ledd i § 5-10, og for oppvekstadosjon foreslås dette i ny § 5-12 femte ledd. Det vises til lovforslag og merknader til bestemmelsene i kapittel 31.

Det bør lages retningslinjer for hva som bør inngå i barnevernstjenestens oppfølgingsansvar, samt kriterier som skal ligge til grunn i tilfeller der barnevernstjenestens oppfølging skal videreføres utover overgangsperioden. Formålet skal være at barnets adoptivfamilie eller oppvekstadoptivfamilie skal få den hjelpen de trenger til å ivareta barnet og barnets behov på en god måte.

Barnevernstjenesten skal videre, slik tjenesten også skal i andre saker, samarbeide med andre offentlige instanser og tjenesteytere dersom dette er nødvendig for å gi barnet et helhetlig og samordnet tjenestetilbud, jf. barnevernsloven § 15-8. Kommunen skal samordne tjenestetilbudet, og barnevernstjenesten må ivareta ansvaret også dersom behov skulle oppstå senere i barnets oppvekst. Det kan vurderes om ansvaret skal legges til barnets bostedskommune eller slik praksis er i dag at barnets opprinnelige hjemstedskommune beholder ansvaret.

Utvalget er også kjent med at det pågår et arbeid for å se nærmere på etteradopsjonstilbudet, primært for utenlandsadopsjoner. Bufdir har pekt på behovet for å styrke oppfølgingen av adoptivbarn og adoptivforeldre, og har blant annet foreslått tilbud om foreldrestøttende kurs til familier med barn som har særskilte oppfølgingsbehov og tilbud om helsehjelp dersom barnet skulle utvikle vansker senere i oppveksten (Bufdir, 2021). Bufdir har blant annet sett hen til PAS-ordningen for adopterte barn og adoptivforeldre i Danmark som inneholder rådgiving fra psykologer. Deler av rådgivningen som gis er obligatorisk for adoptivforeldrene (Ankestyrelsen, 2022b), mens tilbudet som gis barna er frivillig og foregår gruppevis (Ankestyrelsen, 2021c). Erfaringene med dette tilbudet er så langt positive (Ankestyrelsen, 2021b).128

Utvalget støtter forslagene fra Bufdir om at det etableres hjelpetilbud til familier som har adoptivbarn med særlige oppfølgingsbehov, og mener at slike tilbud må gjelde på lik linje i adopsjonssaker i barnevernet, inkludert utvalgets forslag til tiltaket oppvekstadopsjon.

Utvalget foreslår videre at det gis tilbud om særskilt veiledning og kurs til oppvektsadopsjonsforeldre og opprinnelige foreldre i hvordan håndtere en slik «deling» av foreldrerettigheter og eventuell besøkskontakt. Her kan det bygges på eksisterende tilbud til fosterforeldre, som for eksempel videoopplæringskurset Mine familier, som er en del av videreopplæringen i Bufetats opplæring av fosterforeldre, PRIDE, og som blant annet tar for seg hvordan fosterforeldre kan støtte barnet i kontakten med opprinnelig familie. Det kan bidra til å tilrettelegge for godt samarbeid og kontakt mellom de to familiene slik at man kan sikre at barnet får sammenheng i sin forståelse og historie om sin oppvekst og identitet.

Kunnskap og forskning

Det finnes lite forskning på ulike lands erfaringer med og utfall av ordningene med permanente plasseringer. Med unntak av noe forskning fra England, er det fravær av studier som har barnet som utgangspunkt. Forskning på opprinnelige foreldre, adopsjonsforeldre eller foreldre i ordninger som er adopsjonslignede (simple adoption; legal guardianship; vårdnadsöverflyttning) er også svært sparsomt.

Det er også behov for å styrke kunnskapen om hva som skjer på adopsjonsfeltet i Norge. De senere år er det foretatt flere undersøkelser av tilbud og oppfølgingsbehovet til adopterte og deres familier, men fosterbarnsadopsjoner er ikke inkludert, og det finnes dermed ikke systematisk kunnskap om denne gruppen familier. Det er klare kunnskapshull knyttet til adopsjon som barnevernstiltak. Særlig gjelder dette forskning på hva barn, opprinnelige foreldre og fosterforeldre mener.

22 Ettervern for gode overganger til voksenlivet

Når man trenger å ta noen viktige avgjørelser i livet sitt, er det bra å ha en voksen med livserfaring å snakke med på forhånd. Det kan for eksempel være: Skal jeg søke på skole? Skal jeg bytte hybel for å få et bedre sted å bo? Skal jeg forsøke å finne faren min som jeg ikke har kontakt med?

Kilde: Landsforeningen for barnevernsbarn (2020), side 5

22.1 Innledning

Det er et fåtall ungdommer i vårt samfunn som står uten et nettverk av familie og venner som bistår, støtter og oppmuntrer i overgangen til voksenlivet. Det er også et fåtall som flytter hjemmefra når de er 18 år. Kontrasten er stor til barn og unge i barnevernet, der mange står uten et nettverk og et familiehjem som alltid har en plass.

Det er årlig om lag 3 000 18-åringer med barnevernstiltak (Drange mfl., 2021). Registerdatastudier som studerer overganger til voksenlivet viser at under halvparten av barn som har fått tiltak fra barnevernet har positive overganger til voksenlivet, mens dette gjelder 84 prosent av barn som ikke har hatt slike tiltak (Backe-halsen mfl., 2014a). Dette er urovekkende. For å kunne mestre eget liv i overgangen til voksenlivet har derfor barn og unge i barnevernet rett til ettervern. Ettervern skal bidra til at ungdom med barnevernserfaring skal få nødvendig hjelp og støtte i overgangsfasen til en selvstendig voksentilværelse (Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven). Aldersgrensen er nylig flyttet fra 23 år til fylte 25 år, jf. Prop. 84 L (2019–2020) Endringer i barnevernloven (samtaleprosess, årlig tilstandsrapportering mv.). Se kapittel 4 for mer informasjon om overgangen til voksenlivet for barn og unge som har hatt tiltak fra barnevernet.

Det har de siste årene vært en økning i antall unge med ettervernstiltak, fra om lag 3 700 unge ved utgangen av 2015, til om lag 5 900 ved utgangen av 2021.129 Det vanligste ettervernstiltaket er økonomisk hjelp, inkludert økonomisk hjelp til å finansiere bosted. Råd og veiledning, både til ungdommen og foreldrene, benyttes også samt bolig med oppfølging og opphold i fosterhjem og institusjon.

Det er en rettssikkerhetsutfordring når barn og unge i barnevernet ikke får oppfylt sin rett til ettervern, og dermed ikke får mulighet til bedre betingelser for å få til positive overganger til voksenlivet. Kvaliteten, organiseringen og gjennomføringen av ettervern har flere svakheter og det er store forskjeller mellom kommunene i tilbudet til ungdommen. Ungdom får ofte ikke den hjelpen de trenger; barnevernets tiltak avsluttes uten at ungdommenes behov er vurdert eller tatt hensyn til, og det kan også mangle dokumentasjon av hvilke vurderinger som faktisk er gjort. Dette fører til at ungdom opplever ensomhet og at de står alene i overgangen til voksenlivet. Utfordringene skyldes ikke, slik utvalget ser det, nødvendigvis mangel på rettigheter, men at det er for stor variasjon i tilbudet fra kommunene, slik det også er på andre områder i det kommunale barnevernet.

Utvalget mener det er særlig grunn til å fokusere på unge som har hatt tiltak utenfor hjemmet, og som har et særlig behov for kontinuitet i relasjonene sine og en instans som ivaretar deres interesser og rettigheter – både i overgangen til voksenlivet og frem til de ikke lenger har rett til ettervernstiltak. Utvalgets flertall foreslår derfor at barnerepresentantordningen (BRO) skal gjelde frem til fylte 25 år (se kapittel 7). I påvente av denne ordningen, bør ungdom som har bodd i tiltak utenfor hjemmet få bistand av advokat når de nærmer seg 18 år, slik at det sikres at de får ivaretatt sin rett til ettervernstiltak.

Utvalget tar i dette kapittelet også til orde for at Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK) må inneholde konkrete føringer for når arbeidet med å forberede og planlegge ettervernet skal starte, hvordan arbeidet bør gjennomføres og hva som bør være innholdet i ettervernet. Utvalget oppfordrer også til at arbeidet med Grunnmodell for hjelpetiltak og oppfølgings- og losfunksjoner til ungdom utvikles og innrettes slik at flere ungdommer og unge voksen kan få ettervernshjelp.

Til slutt foreslår utvalget at ansvarsdelingen mellom kommunene, i saker der unge voksne bor i en annen kommune enn den som hadde ansvar for barnevernssaken, tydeliggjøres.

Problemstillinger som er relevante på ettervernsområdet blir også berørt i andre deler av utvalgets utredning, og forslag i andre kapitler vil også kunne påvirke overgangen til voksenlivet for barn i barnevernet. Dette gjelder blant annet utvalgets forslag i kapittel 24 om organiseringen av barnevernet, kapittel 25 om samarbeid og tidlig innsats og kapittel 21 om kontinuitet for barn.

I kapittelet beskrives i del 2 og 3 dagens system og praksis i henholdsvis Norge og et utvalg andre land. I del 4 gis det en beskrivelse av relevante tiltak som allerede er igangsatt eller gjennomført, før utvalget i del 5 gir sin beskrivelse av hvor skoen trykker. I del 6 presenteres utvalgets forslag.

22.2 Dagens system og praksis

22.2.1 Rettslig regulering

I barnevernsloven, som trådte i kraft i januar 2023, er det inntatt en egen bestemmelse om ettervern, jf. § 3-6. Barn som mottar tiltak fra barnevernet før fylte 18 år har rett til ettervernstiltak når vilkårene for tiltaket er oppfylt, jf. § 1-6. Fra 1. januar 2021 ble aldersgrensen for rett til ettervern hevet fra 23 til 25 år i barnevernloven av 1992.

Det er et vilkår for ettervern at ungdommen har behov for fortsatt hjelp eller støtte fra barnevernstjenesten til en god overgang til voksenlivet, jf. § 3-6 første ledd. Et utgangspunkt i denne vurderingen vil være om behovet har sammenheng med det tidligere behovet for tiltak fra barnevernet. Dersom hjelpebehovet primært har andre årsaker, vil det ikke være barnevernstjenesten som har plikt til å ivareta ungdommens hjelpebehov. Det er presisert i bestemmelsen at tiltak kan iverksettes selv om ungdommen har vært uten tiltak en periode.

Det er ikke stilt krav til innholdet i ettervernstilbudet i loven, ut over det alminnelige forsvarlighetskravet, jf. § 1-7. I utgangspunktet vil alle typer tiltak etter barnevernsloven kunne tilbys som ettervern, for eksempel fosterhjemsplassering, institusjonsplassering, bolig med oppfølging, økonomisk hjelp, råd og veiledning.

I god tid før ungdommen fyller 18 år, skal barnevernstjenesten ta kontakt med ungdommen for å vurdere om tiltak skal videreføres eller erstattes av andre tiltak, jf. § 3-6 annet ledd. Denne plikten gjelder uavhengig av type tiltak barnet har mottatt, om det har vært hjelpetiltak eller plasseringstiltak. Avgjørelser om at tiltak videreføres, erstattes eller opphører skal regnes som enkeltvedtak. Hvilke krav som stilles til begrunnelsen av vedtak følger av § 12-5. Det skal fremgå av vedtaket hvilke faktiske opplysninger og barnevernsfaglige vurderinger som er lagt til grunn for avgjørelsen. Videre skal det fremgå hva som er barnets mening, hvilken vekt barnets mening er tillagt og hvordan hensynet til barnets beste er vurdert.

Barnevernstjenestens oppfølgingsplikt ved ettervernstiltak følger av § 8-5. Det fremgår av bestemmelsens første ledd at barnevernstjenesten systematisk og regelmessig skal vurdere om hjelpen fungerer etter hensikten, om det er behov for nye tiltak eller om tiltaket bør opphøre. Dersom ungdommen ønsker det, skal barnevernstjenesten som en del av oppfølgingen formidle kontakt med øvrige hjelpeinstanser. Dette vil ofte være en sentral del av både tiltaket og oppfølgingen av ungdommen. Barnevernstjenesten har også en plikt til å utarbeide planer for tiltakene og oppfølgingen av ungdom som mottar ettervernstiltak, jf. annet ledd. Planen skal beskrive hva som er målet med hjelpetiltakene, innholdet i tiltakene, og hvor lenge tiltakene er ment å vare. Planen skal endres dersom ungdommens behov tilsier det. Oppfølgingsplikten og kravene til planer er tydeliggjort i ny lov sammenlignet med barnevernloven av 1992.

22.2.2 Omfang av ettervernstiltak

Ved utgangen av 2021 hadde 5 867 unge voksne i alderen 18–24 år tiltak fra barnevernet. Dette var første året barnevernet kunne videreføre tiltak inntil 25 år. 298 av de 5 867 unge med ettervernstiltak var 23- og 24- åringer. I tillegg var det 3 114 18- og 19-åringer og 2 455 unge i alderen 20–22 år.

Om lag 45 prosent av barna som har tiltak fra barnevernet det året de fyller 17 år har også tiltak ved 19-årsalder (Drange mfl., 2022).130 Ved 20-årsalder er andelen litt under 30 prosent, og ved 21-årsalder er andelen 15 prosent. Rundt 10 prosent av 22-åringene har fortsatt tiltak fra barnevernet.

Slik det fremkommer i figur 22.1 har det over flere år vært vekst i antall unge voksne med ettervernstiltak. Økningen i ettervernstiltak har kommet innenfor alle aldersgrupper. Målt per tusen barn økte antall unge med ettervernstiltak fra 7,9 i 2003 til 17 i 2020. I 2021 var andelen 12,7.131

Særlig var det en økning i perioden 2009–2011, noe som kan være et resultat av at det i 2009 kom lovendringer om at opphør av eller avslag på søknad om ettervernstiltak skal regnes som enkeltvedtak, og begrunnes ut fra hensynet til ungdommens beste. I 2011 ble det utgitt et rundskriv (Q-13/2011) der det blant annet ble presisert at ungdom som takker nei til ettervernstiltak skal gjøres oppmerksom på at de kan ombestemme seg, og at de under enhver omstendighet bør kontaktes etter ett år for å høre om de likevel ønsker tiltak.

Forstørr bilde

Kilde: SSB-tabell 09050

Drange mfl. (2021) finner at når ungdommene fyller 18 år avvikles mange av støttetiltakene. For eksempel vil om lag 62 prosent av de som bodde i fosterhjem som 17-åringer fortsette med dette etter fylte 18, mens kun 15 prosent av de som fikk tiltak for å styrke barnets utvikling132 fortsatt får slike tiltak etter fylte 18. For hele 64 prosent av 17-åringene der foreldrene mottok tiltak for å styrke foreldreferdighetene ble disse avviklet da ungdommen fylte 18 år. Også Helsetilsynet (Helsetilsynet, 2020c) og Paulsen mfl.(2020) har vist at unge med hjelpetiltak i mindre grad får ettervern.

22.2.3 Ulike typer ettervernstiltak

Ved utgangen av 2021 var det satt inn totalt 12 474 tiltak for 5 867 unge i alderen 18–24 år. Figur 22.2 viser hvordan disse fordelte seg på ulike typer tiltak.

Forstørr bilde

Kilde: SSB-tabell 10661

Tiltak innenfor kategorien Tiltak for å styrke utviklingen til barnet i SSBs statistikk er mest utbredt og utgjør 44 prosent av tiltakene. Blant disse er 50 prosent økonomisk hjelp, mens en stor andel kun er omtalt som «andre tiltak». Deretter følger bostedstiltak, som utgjør 24 prosent av ettervernstiltakene, hvorav 56 prosent er botiltak med oppfølging (inkludert bofellesskap) og 38 prosent er økonomisk hjelp til eget bosted. Fosterhjem er det tredje mest brukte ettervernstiltaket, hvorav 64 prosent er ordinære fosterhjem (utenfor familie og nære nettverk), og 30 prosent er fosterhjem i familie og nære nettverk.

Barnevernstjenesten kan bistå med å formidle kontakt med andre deler av hjelpeapparatet, for eksempel NAV, helse- og skolesektoren. Ofte har barnet tiltak fra både NAV og barnevernet samtidig (Paulsen mfl., 2020). Det er utarbeidet egne retningslinjer for samarbeidet mellom barnevernstjenesten og NAV-kontoret (NAV, 2021), se kapittel 3.

22.3 System og praksis i andre land

22.3.1 Innledning

Det redegjøres her for systemet for ettervern i Danmark og Finland.

22.3.2 Danmark

I Danmark er tilbudet til unge i alderen 18 til 22 år regulert i Serviceloven § 76, og ligner det norske. Bestemmelsen sier at kommunen skal tilby hjelp til unge i alderen 18 til 22 år når det må anses for at være «af væsentlig betydning af hensyn til den unges behov for støtte, og hvis den unge er indforstået hermed». Hjelpen skal bidra til en god overgang til en selvstendig tilværelse og ha fokus på å understøtte den unges utdannelse og arbeid samt øvrige relevante forhold, som for eksempel anskaffelse av bolig. For ungdommer som var plassert utenfor hjemmet da de fylte 18 år, kan kommunen treffe vedtak om at døgnopphold skal opprettholdes, det skal utpekes en kontaktperson (Nyborg kommune, 2022), etableres en «udslusningsordning» fra plasseringsstedet og tildeles andre former for støtte som har som formål å bidra til en god overgang til en selvstendig tilværelse for den unge.

Tiltak kan tildeles eller reetableres inntil fylte 23 år hvis ungdommen angrer på å tidligere ha avvist støtte og behovet fremdeles er til stede, den unges situasjon endrer seg slik at det oppstår behov for støtte, eller støtten tidligere har opphørt (fordi behovet ble borte), men behovet oppstår igjen. Kommunen skal også, så langt det er mulig, sørge for at ungdom som var plassert utenfor hjemmet da de fylte 18 år kortvarig får mulighet til å vende tilbake til plasseringsstedet, uavhengig av om det er iverksatt tiltak etter tredje ledd.

Socialstyrelsen har utarbeidet et hefte til saksbehandlere og ledere i barnevernet, der det beskrives hva man skal være oppmerksom på i vurderingen av om en ungdom er i målgruppen for ettervern (Socialstyrelsen, 2019a). Heftet tar utgangspunkt i prosjektet Investering i efterværn som er gjennomført i syv kommuner og som følgeevalueres (PWC, 2021).133 I heftet fremkommer det at allerede fra den unge fyller 16 år skal det i den unges plan settes opp konkrete mål for den unges overgang til voksenlivet, herunder mål for utdannelse og fremtidig arbeid. Kommunen skal, i så god tid som mulig, ta stilling til hvorvidt den unge er i målgruppen for ettervern og hvilke ettervernstiltak som vil kunne støtte den unge i overgangen til voksenlivet. Vurderingen av hvorvidt den unge tilhører målgruppen for ettervern skal gjøres med utgangspunkt i blant annet tidligere tiltak, den unges alder, utviklingspotensial og behov for støtte. Det fremkommer i heftet at det vil kunne være aktuelt å oppdatere den «børnefaglige undersøgelse», jf. serviceloven § 50, når barnets plan revideres.

22.3.3 Finland

Ettervern er regulert i kapittel 12 i den finske barnevernsloven. Ungdom som har hatt tvangstiltak utenfor hjemmet har rett til ettervernstiltak frem til fylte 25 år. Det samme har ungdom som har hatt frivillige tiltak utenfor hjemmet, dersom plasseringen har vart sammenhengende i minst seks måneder og tiltaket kun har vært gitt til ungdommen. Også ungdommer som har hatt andre former for barnevernstiltak kan få ettervern. Plikten til å tilby ettervern opphører når det har gått fem år siden ungdommen sist hadde tiltak utenfor hjemmet (Ministry of Social Affairs and Health, 2022a). Eksempler på ettervernstiltak er støtte til å få gjennomført utdanning og annen sosialfaglig støtte (Ministry of Social Affairs and Health, 2022b).

Når ettervernet avsluttes skal det sammen med ungdommen lages en plan over tjenester og tiltak som er tilgjengelig for ungdommen videre (Ministry of Social Affairs and Health, 2022a).

Loven inneholder også en bestemmelse om finansiering av ungdommenes prosess for å oppnå selvstendighet. Dersom ungdommen har inntekt, skal 40 prosent av denne settes av til dette. Dersom ungdommen ikke har inntekt, skal myndighetene gi slik støtte.

22.4 Gjennomførte og igangsatte tiltak

22.4.1 Lovendringer

I ny barnevernslov er det foretatt flere presiseringer for å styrke retten til ettervern. Vilkårene for når barnevernstjenesten har plikt til å tilby ettervernstiltak er klargjort i en egen bestemmelse. Det er presisert at barnevernstiltak skal videreføres eller erstattes av andre tiltak, når ungdommen samtykker og har behov for hjelp eller støtte fra barnevernstjenesten til en god overgang til voksenlivet. Videre er det lovfestet at ettervernstiltak kan iverksettes selv om ungdommen har vært uten tiltak en periode, og gitt en plikt for barnevernstjenesten til å kontakte alle som mottar barnevernstiltak i god tid før ungdommene fyller 18 år, for å vurdere om tiltak skal videreføres eller erstattes av andre tiltak. Det er også inntatt nye bestemmelser om oppfølging og planer for ungdom som mottar tiltak etter fylte 18 år. I tillegg er det lovfestet tydeligere krav til barnevernstjenestens begrunnelser ved vedtak, inkludert ettervernstiltak.

22.4.2 DigiBarnevern

Det ble i 2016 satt i gang et arbeid med å utvikle bedre saksbehandlingsverktøy for det kommunale barnevernet (DigiBarnevern). I dette inngår et barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK) hvor, slik utvalget er informert, ettervern utgjør et spesifikt område. BFK kan implementeres i kommunenes fagsystemer for å bli en integrert del av det kommunale barnevernets arbeidsverktøy. Saksbehandlerne kan få faglig og juridisk støtte i arbeidet med vurderinger, beslutninger og dokumentasjon gjennom ulike faser av en barnevernssak og i bruken av ulike tiltak. I tillegg vil det gis veiledning i hvordan barnevernet bør jobbe med dokumentasjon. Verktøyet er frivillig for kommunene å ta i bruk. Se kapittel 3 for mer informasjon.

22.4.3 Grunnmodell for hjelpetiltak

Bufdir har i samarbeid med ulike kompetansemiljøer134 satt i gang et utviklings- og utprøvingsarbeid for hjelpetiltak, kalt Grunnmodell for hjelpetiltak, som skal bidra til at kommunene styrker arbeidet med hjelpetiltak. Grunnmodellen skal bidra til bedre og mer treffsikre tiltak for barn og familier i barnevernet, og ettervernstiltak er blant tiltakene som er prioritert i første omgang. Utviklingen av modellen skal skje i perioden 2020–2024, og danner grunnlag for vurdering av en mulig nasjonal implementering og videreutvikling. Bufdir har laget en nettside, der innhold i og erfaringer fra utprøvingen deles (Bufdir, 2021f). Målet er at alle barnevernstjenester kan forberede seg til å ta modellen i bruk, og få inspirasjon til å utvikle sitt arbeid med hjelpetiltak.

22.4.4 Støtte til losfunksjoner i kommunene

Ungdom med ettervernstiltak kan ha behov for hjelp på flere områder i livet og hjelp til å navigere mellom ulike arenaer og instanser, som for eksempel NAV og skole- og utdanningssystemet. BFD har etablert tilskuddsordninger for å stimulere til at det etableres tilbud om tettere oppfølging av ungdom og unge voksne i kommunene. Dette omfatter støtte til oppfølgings- og losfunksjoner til ungdom som står i fare for å havne utenfor skole og arbeid (Bufdir, 2022g). Tilskuddsordningen har bidratt til at flere kommuner har kunnet etablere et slikt tiltak. En los er en person å forholde seg til som bidrar med oppfølging og støtte, blant annet med fokus på skolegang, og som bistår ungdommene i kontakt med ulike tjenester. Tiltaket er også relevant for ungdom med ettervernstiltak. Se kapittel 25 for mer om lostiltak.

22.4.5 Standardisert forløp for institusjonsopphold

Bufetat har utviklet standardiserte forløp for institusjonsopphold, der overgangen ut av institusjon er en av fasene som beskrives og som har relevans for ettervern.135 De tre siste månedene av institusjonsoppholdet skal det være et særlig fokus på en kvalitetssikret overgang. Det skal blant annet avholdes et overgangsmøte tre måneder før planlagt utflytting, der det utarbeides endelig plan for overgang og tiltak etter utflytting. Videre inneholder det standardiserte forløpet konkrete oppgaver som skal gjennomføres de siste månedene før utflytting og den første måneden etter utflytting. Mange av oppgavene er det barnevernstjenestene som er ansvarlige for (Bufdir, 2022h).

22.5 Hvor trykker skoen?

Registerstudier har vist at ungdom med barnevernserfaring som mottar ettervernstiltak, klarer seg bedre senere i livet enn unge med barnevernserfaring som ikke mottar dette (Backe-Hansen mfl., 2014a; Valset, 2018; Paulsen mfl., 2020; Drange mfl., 2022). Det er for eksempel en noe høyere andel som fullfører videregående opplæring blant de som får ettervernstiltak, sammenlignet med de som ikke får det (Drange mfl., 2022). Se kapittel 4 for mer informasjon.

Det er imidlertid godt dokumentert gjennom forskning at ungdommer i barnevernet i for liten grad får den ettervernshjelpen de trenger i overgangen til voksenlivet (Bakketeig og Backe-Hansen, 2008; 2018; Paulsen mfl., 2020, Helsetilsynet, 2020c). Det er indikasjoner på at mange ettervernstiltak avsluttes uten en grundig vurdering av den unge voksnes behov, og at tiltak ofte avsluttes på grunn av omliggende årsaker og ikke på bakgrunn av hva som anses som barnets beste (Paulsen mfl., 2020). Det er også en relativt lav andel av de som potensielt kunne mottatt ettervern som gjør det, og de aller fleste som får ettervernstiltak har det bare i ett eller to år.

Samtidig opplever ungdom ensomhet og synes det er belastende å stå alene i overgangen til voksenlivet. Det beskrives som tøft og vanskelig, og de beskriver en følelse av å bli kastet ut i det. Særlig vil ungdom som er i tiltak utenfor hjemmet kunne miste kontakten med fosterfamilie og de som har vært deres omsorgspersoner. I Paulsen mfl. (2020) fremkommer det at for mange er det å slippe å stå alene en motivasjon for å takke ja til ettervern. Ungdommer beskriver at det er trygt å ha barnevernet der, og trekker fram sikkerhetsnettet som barnevernet representerer, i tillegg til betydningen av å ha noen å snakke med som ikke er fosterforeldre eller biologisk familie (Paulsen mfl., 2020).

At barna ikke får hjelpen de trenger kan skyldes flere forhold. Paulsen mfl. (2020) finner at ettervernsarbeidet i barnevernstjenestene er ulikt organisert og ofte har lav prioritet. 33 prosent av barnevernslederne mener de ikke har tilstrekkelige ressurser til å innføre gode og tilpassede ettervernstiltak (SOS-barnebyer, 2021). Tjenester med egne team har bedre muligheter for å prioritere arbeidet og bedre muligheter til å følge opp og tilpasse tilbudet til ungdommens behov. Tilbudet varierer mellom kommunene. Tall fra SSB viser en større variasjon mellom fylkene i bruken av ettervernstiltak enn i bruken av tiltak for barn i alderen 0–17 år.136

Oppfølgingsbehovene til ungdommene varierer, men omfatter ofte behov for både praktisk hjelp, emosjonell støtte og omsorg, og råd og veiledning på ulike områder i livet. Ungdommens behov for emosjonell støtte, omsorg og relasjoner blir i liten grad møtt.137 Særlig tilbudet til de som har store oppfølgingsbehov etter 20 års alder virker å være for dårlig (se også Paulsen, 2017)^.

Paulsen mfl. (2020) finner videre at når flere instanser er involvert skyver de ansvaret over på hverandre, og det blir diskusjoner om økonomi fremfor behov. For barnevernsansatte oppleves det svært tidkrevende og vanskelig å sette seg inn i andre instansers systemer og ansvar. Det oppleves spesielt utfordrende å få til et godt samarbeid med psykisk helse, og å samarbeide med ungdommen om dette. Helsetilsynet finner at i mange kommuner gjør ikke barnevernet og NAV det som kreves for at unge skal få tilstrekkelig og koordinert hjelp og oppfølging i overgangen til voksenlivet (Helsetilsynet, 2020c).

Som for barnevernstjenestens arbeid med undersøkelser og beslutninger generelt, dokumenterer tjenestene i varierende grad arbeidet med ettervern. Det er grunn til å tro at begrunnelsesplikten ikke alltid ivaretas, og vedtak om tiltak og skriftlige vurderinger kan mangle i barnevernsmappene. I tillegg kommer manglende dokumentasjon av tiltaksplaner, evaluering av tiltak og samarbeid med andre instanser (Paulsen mfl., 2020).

22.6 Utvalgets forslag

Utvalget ser alvorlig på at ungdommer med erfaring fra barnevernet, ved at de har hatt tiltak i eller utenfor hjemmet, ikke får den hjelpen de har behov for, at de opplever ensomhet og at overgangen til voksenlivet er vanskelig. Utfordringene på området tilsier imidlertid at vurderinger og forslag i andre deler av utredningen er svært relevante for ettervernsområdet.

Variasjonen i ettervernstilbudet mellom regioner og tjenester er et rettssikkerhetsproblem, og alvorligheten i dette forsterkes av at ungdommene er i en sårbar situasjon, og at de ofte mangler relasjoner og støtteapparat som andre ungdommer vanligvis har. Utvalgets vurderinger og forslag i kapittel 24 om organiseringen av barnevernet er derfor av særlig betydning.

På ettervernsområdet er det videre særlig grunn til å fremheve utfordringene ved at tiltak avsluttes uten en grundig vurdering av behov, og at tiltak ofte avsluttes på grunn av omliggende årsaker heller enn på bakgrunn av barnets behov og interesser. I denne sammenheng vil flertallets forslag om BRO i kapittel 7 være viktig, for at flere skal få ivaretatt sine behov for ettervernstiltak. Utvalgets flertall vektlegger her, som i andre deler av utvalgets vurderinger, betydningen av kontinuitet og forutsigbarhet for ungdom som har tiltak fra barnevernet. Relasjoner og kontinuitet er særlig relevant for barn som har hatt tiltak utenfor hjemmet. Barnets representant skal være en pådriver for at barns interesser og rettssikkerhet ivaretas, og skal således spille en viktig rolle i overgangen til voksenlivet for barn som har tiltak utenfor hjemmet. Representanten vil, gjennom sin oppfølging av barnet i perioden før 18-årsdagen, ha et godt grunnlag for å bistå i ivaretakelsen av barnets behov og i oppfyllelse av barnets rettigheter, og kan blant annet formidle barnets behov for ettervernstiltak og tiltak fra andre sektorer til barnevernstjenesten. Representanten vil også, før og etter fylte 18 år, kunne bistå barnet i spørsmål om for eksempel relasjonen til biologiske foreldre, som mange kan synes er vanskelig når de har bodd i tiltak utenfor hjemmet. Utvalgets flertall foreslår derfor at BRO gjelder frem til barn og unge fyller 25 år, selv om de flytter ut av tiltaket de bodde i da de fylte 18 år. I påvente av BRO, bør ungdom som har bodd i tiltak utenfor hjemmet få bistand av advokat når de nærmer seg 18 år, slik at det sikres at de får ivaretatt sin rett til ettervernstiltak.

Også forslaget i kapittel 20 om økt bruk av fosterhjem for barn og unge som i dag får institusjonstiltak vil kunne ha betydning, ved at flere barn vil få mulighet til å etablere nære relasjoner som kan følge dem inn i voksenlivet. På samme måte vil forslagene i kapittel 21 om kontinuitet også kunne bidra til bedre overgang til voksenlivet for flere barn og unge. Forslagene i kapittel 25 om samarbeid og tidlig innsats vil kunne bidra til at unge får tilbud bedre tilpasset deres behov, både før og etter at de har fylt 18 år. I tillegg vil forslaget i kapittel 25 om at det utvikles et særskilt oppfølgingstilbud for kommende førstegangsforeldre som selv har hatt tiltak fra barnevernet, kunne bidra til en bedre overgang til livet som foreldre for denne gruppen.

Utvalget foreslår i tillegg følgende tiltak på ettervernsområdet.

Implementering av Barnevernsfaglig kvalitetssystem

Det har de siste årene blitt satt i gang flere tiltak for å bedre barns mulighet til ettervern, både gjennom lovendringer og arbeid for å utvikle kvaliteten og kompetansen, både i barnevernet generelt og i ettervernstilbudet spesielt. Dette er tiltak utvalget legger til grunn vil ha betydning for det fremtidige ettervernstilbudet. Dersom Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK) utformes i tråd med forskning og kunnskap om god praksis, vil det kunne bidra til et mer likeverdig tilbud av ettervernstiltak. Utvalget foreslår at Barne- og familiedepartementet og Bufdir sørger for god implementering av det faglige grunnlaget som ligger i BFK, jf. også kapittel 24.

Føringer om arbeidet med ettervern i Barnevernsfaglig kvalitetssystem

Utvalget mener videre at BFK må inneholde konkrete føringer for når arbeidet med å forberede og planlegge ettervernet skal starte, hvordan arbeidet bør gjennomføres og hva som bør være innholdet i ettervernet. Til illustrasjon er det, i Nasjonal veileder for standardisert forløp for institusjonsopphold (Bufdir, 2021e)og forskrift om oppfølging av barn på institusjon, gitt føringer om at barnevernstjenesten skal gjennomføre et overgangsmøte med institusjonen og barnet senest tre måneder før planlagt utflytting fra institusjonen.Utvalget mener imidlertid at arbeidet med å forberede ungdommen på ettervernsfasen, og planleggingen av hva som skal skje etter utflytting må starte langt tidligere enn tre måneder før den unge skal flytte. I BFK bør det fremkomme at dette er et planleggingsarbeid som må gjøres sammen med ungdommen fra det tidspunktet ungdommen fyller 16 år, eventuelt enda tidligere om ungdommen ønsker det.

Videreutvikling av hjelpetiltak og oppfølgings- og losfunksjoner

Utvalget oppfordrer til at arbeidet med Grunnmodell for hjelpetiltak og oppfølgings- og losfunksjoner til ungdom utvikles og innrettes slik at flere ungdommer i barnevernet kan få den ettervernshjelpen de har behov for. Se kapittel 25 om samarbeid og tidlig innsats og kapittel 29 om forskning og kunnskapsutvikling.

Tydeliggjøring av ansvarsdeling mellom barnevernstjenester

Unge voksne bor ikke nødvendigvis i den samme kommunen som har hatt ansvar for barnevernssaken. Unge med behov for ettervernstiltak kan for eksempel ha behov for hjelp fra NAV i bostedskommunen eller hjelp til å fullføre utdanning i en annen fylkeskommune enn der de kommer fra. Da er det viktig at barnevernstjenesten i bostedskommunen kjenner til og tar ansvar for ungdommen. Ansvaret for å følge opp barn og unge kan i dag overføres mellom barnevernstjenester, men det er risiko for at unge med behov for tiltak ikke fanges opp eller at det er uklart hvilken tjeneste som har ansvar. Utvalget foreslår derfor at ansvarsdelingen mellom kommunene, i saker der unge voksne bor i en annen kommune enn den som hadde ansvar for barnevernssaken, tydeliggjøres.