Del 3
Styrket stilling for barn i barnevernet

5 Styrket stilling for barn i barnevernet

«De har ikke sagt noe om hva jeg kan være med å bestemme eller mene noe om. Så jeg har ikke sagt noen ting egentlig. Har ikke visst at jeg kunne det.»

Kilde: Barn i barnevernet om samvær, Forandringsfabrikken (2021), side 42

Barns rettssikkerhet i møte med barnevernssystemet er en hovedproblemstilling i utvalgets mandat. De siste 15 årene har myndighetene hatt en økt oppmerksomhet om barns rettigheter i barnevernet. Dette har resultert i nye bestemmelser og ordninger som skal sikre barns rettigheter i barnevernets saksbehandling og arbeid, se omtale i kapittel 3. Hensynet til barnets beste og barns rett til medvirkning er slått fast både i Grunnloven § 104 og i FNs barnekonvensjon artikkel 3 og 12 samt i barnevernsloven §§ 1-3 og 1-4:

§ 1-3 Barnets beste

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Barnevernets tiltak skal være til barnets beste. Hva som er til barnets beste må avgjøres etter en konkret vurdering. Barnets mening er et sentralt moment i vurderingen av barnets beste.

§ 1-4 Barnets rett til medvirkning

Et barn som er i stand til å danne seg egne meninger, har rett til å medvirke i alle forhold som vedrører barnet etter denne loven. Barn har rett til å uttale seg til barnevernet uavhengig av foreldrenes samtykke, og uten at foreldrene informeres om samtalen på forhånd. Barnet skal få tilstrekkelig og tilpasset informasjon og har rett til fritt å gi uttrykk for sine meninger. Barnet skal bli lyttet til, og barnets meninger skal vektlegges i samsvar med barnets alder og modenhet.

Barn skal informeres om hva opplysninger fra barnet kan brukes til og hvem som kan få innsyn i disse opplysningene. Barnet har rett til å uttale seg før det bestemmes at opplysningene skal deles, og barnets syn skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

Et barn kan i møter med barnevernet gis anledning til å ha med seg en person som barnet har særlig tillit til. Tillitspersonen kan pålegges taushetsplikt.

Departementet kan gi forskrift om medvirkning og om tillitspersonens oppgaver og funksjon.

Kilde: Barnevernsloven

FNs barnekomité understreker, i Generell kommentar nr. 12 om barnets rett til å bli hørt, at det må gjøres en innsats for å anerkjenne og gjennomføre medvirkningsretten for barn som har problemer med å uttrykke sine synspunkter, for eksempel barn med nedsatt funksjonsevne, barn som tilhører minoriteter og urfolk, og innvandrerbarn og andre barn som ikke snakker flertallets språk (2009b, side 9).

Barnevernet skal i sitt arbeid ta hensyn til barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn, jf. barnevernsloven § 1-8. Samer har etter menneskerettslige forpliktelser et særskilt vern, jf. blant annet Grunnloven § 108. Det følger også av barnevernsloven § 1-8 og annet lovverk at samiske barn har særskilte rettigheter. Dette innebærer blant annet at det ved behov må benyttes tolk, i tråd med reglene i tolkeloven. Disse hensyn og rettigheter er også innarbeidet i ny forskrift om medvirkning i barnevernet, og utvalget støtter de vurderingene som ligger til grunn.

Ved utgangen av 2021 var det 19 257 barn og unge i alderen 0–17 år som mottok hjelpetiltak mens de bodde hjemme (Bufdir, 2022k), 8 339 som bodde i fosterhjem og 834 barn og unge som bodde på institusjon.1 1 859 barn bodde utenfor hjemmet i frivillige plasseringstiltak, mens anslagsvis 1 700 barn opplevde at det ble fattet akuttvedtak om flytting fra hjemmet. Barna er i alle aldergrupper, fra spedbarn til tenåringer. Felles for alle barna er at de har rett til å bli møtt som unike individer og skal ut fra sine forutsetninger medvirke og å bli hørt i saker som gjelder dem. Barnevernssakene gjelder nettopp dem.

Utvalget har i arbeidet med å forstå utfordringsbildet på ulike områder, eksempelvis for det kommunale barnevernets undersøkelser, akuttsaker, saker som involverer enslige mindreårige asylsøkere og nemnds- og domstolssaker, fått synliggjort noen alvorlige svakheter ved barns rettssikkerhet. Det foreligger tydelig dokumentasjon på at barns rett til medvirkning ikke ivaretas godt nok i alle faser av en barnevernssak. Dette gjelder brudd på barns prosessuelle rettigheter, i form av mangel på informasjon, at de ikke trygt får sagt hva de føler, tenker og ønsker, at de ikke får sikret sitt privatliv eller får være med å ta beslutninger samt mangel på klagemuligheter. Det er også dokumentert forholdsvis omfattende mangler ved barns rett til god og forsvarlig hjelp på en rekke områder, eksempelvis at altfor mange barn opplever flyttinger og ustabilitet i sin omsorgssituasjon, eller at barn i akuttiltak i gjennomsnitt bor i beredskapshjem dobbelt så lenge som anbefalt varighet. Barn og unge får livet sitt satt på vent, og opplever trolig å stå ganske maktesløse i møte med både barnevernssystemet og/eller egen familie.

Utfordringene utvalget har identifisert betyr ikke at alle barn i barnevernet opplever disse utfordringene, men at en betydelig andel barn og unge ikke er tilstrekkelig sikret eller ikke får sine rettigheter ivaretatt i barnevernet. Utvalget mener derfor at barn i barnevernet trenger å få ytterligere styrket sine rettigheter, og at det er behov for nye grep for sikre at barns rettigheter blir ivaretatt. Det bør etableres ordninger som gjør at barn kan medvirke og delta, på en måte som er trygg og sikker for barna – og slik at de selv opplever at de blir sett, forstått og får hjelp.

Når medvirkningsretten har vist seg vanskelig å realisere fullt ut, mener utvalget at dette kan skyldes måten medvirkning forstås og hvordan barn oppfattes. Utvalget har lagt til grunn for sitt arbeid at barn og unge i barnevernet trenger å bli møtt med det som kan omtales som en utviklingsstøttende dialog.

«Å medvirke betyr for et barn å få oppleve å bli forstått og anerkjent i sine utrykk for følelser og tanker, samtidig som barnets uttrykk kan brukes av omsorgsgivere til å forstå barnet på det plan som er nødvendig for å gi barnet tilpasset støtte og omsorg.»

Kilde: Haldor Øvreeide

Det å sikre barns medvirkning er mer utfordrende enn å sikre medvirkning for voksne, fordi barns evner og kapasiteter er under utvikling. For barn som er i sårbare situasjoner, slik barn i barnevernet ofte vil være, er utfordringene spesielt store. Utvalget mener det er avgjørende for å realisere barns medvirkning i barnevernet, at forståelsesrammen for barns rettigheter tar opp i seg innsikter fra utviklingspsykologien. Det er særlig tre dimensjoner som er sentrale når barn i barnevernet skal være deltagende aktører og medvirke i saker og forhold som gjelder dem selv. For det første må barn bli forstått av de voksne og de som har ansvaret for at barn involveres. For det andre må barnet oppleve at han, hun eller hen blir forstått ut fra sine forutsetninger og alder. For det tredje må barnet få omsorg og bistand til egne utviklings- og bearbeidingsprosesser.2 I tillegg er det en forutsetning at det gjennomgående er åpenhet og tillit, for å få til samhandlingen med barn. Denne barnefaglige forståelsen er, etter utvalgets syn, et grunnleggende premiss for at barnevernet skal lykkes med å ivareta barnets rettssikkerhet, og det er særskilt noen områder der det trengs ytterligere sikring av barns rettssikkerhetsgarantier.

Flertallet i utvalget mener det er behov for uavhengig representasjon i alle saker der barn vurderes flyttet, eller har flyttet, ut av hjemmet. Dette er situasjoner der barn er i en særdeles vanskelig livssituasjon, og ofte kan stå alene uten at det er noen som kun skal se til barnet og barnets interesser. Utvalgets flertall foreslår derfor en ny barnerepresentantordning – BRO, som skal gjelde i alle saker der barn ikke kan bo hjemme. Se kapittel 7 og forslag til lovendringer i kapittel 31. Forslaget gir barn rett til uavhengig representasjon av sine interesser og behov. Retten til uavhengig representasjon er noe alle voksne har i situasjoner der det er snakk om alvorlige inngrep i deres privatliv. Samtidig trenger barn dette mer enn voksne, og barn i barnevernet trenger representasjon som har en barnefaglig forståelse av barns medvirkning og som er tilpasset det unike barnet. Barnefaglig representasjon betyr å kunne kommunisere med barn, skape relasjoner og rammer som er trygge for barn, slik at de blir forstått, selv opplever å bli forstått, og på en måte som gir barnet hjelp til bearbeiding. Det betyr også at forutsigbarhet og kontinuitet i representasjonen er avgjørende. Det kan ikke være en rekke ulike personer og ordninger som, på ulike tidspunkt, skal komme inn i barnets liv. Tre utvalgsmedlemmer ønsker ikke en barnerepresentantordning.

Utvalget ser at flere barn i barnevernet trenger sterkere rettigheter, og foreslår derfor å senke aldersgrensen for partsrettigheter fra 15 til 12 år, se kapittel 8. Dermed vil flere barn ha en tydeligere og sterkere plass i alle faser av en barnevernssak. Utvalget foreslår videre at alle barn får styrket rett til å klage og å be om overprøving av barnevernstjenestens vedtak som direkte angår dem. Se også lovforslag i kapittel 31. En styrking av barns partsrettigheter i barnevernssaker er spesielt viktig, også fordi det er saker der det lett oppstår interessekonflikter mellom barn og foreldre. Barns partsrettigheter har betydning for saksbehandlingen i forvaltningen og i nemnd og domstol. Stater har en plikt til å foreta en interesseavveining av både barns og foreldres rettigheter. De norske barnevernssakene som den Europeiske Menneskerettighetsdomstolen (EMD) har avgjort, behandler sjelden barn som egne rettssubjekter, og EMD vil ofte anse barn å ha sammenfallende interesser med sine foreldre. Utvalget mener dette er problematisk å legge til grunn i barnevernssaker som behandles av nemnd, domstolene og i EMD. Styrkede rettigheter for barn mellom 12 og 15 år vil kunne ha konsekvenser for klageprosessen for EMD. Når barnet selv er part for nasjonale myndigheter, vil barnet også kunne klage på egne vegne til EMD.

Utvalget redegjør for urbefolknings- og minoritetsbarns situasjon i et eget kapittel, for å være tydelig på viktigheten av dette området og de særlige rettigheter disse barna har. Utvalget foreslår, i tråd med likebehandlingsprinsippet og BK artikkel 2 om ikke-diskriminering, at enslige mindreårige asylsøkere over 15 år skal få samme rettigheter og behandling som de som er under 15 år.

Del III består av fire kapitler om barn og unges rettssikkerhet i barnevernet. Først gis en gjennomgang av informasjon om og forskning på barns medvirkning og involvering i barnevernet (kapittel 6), fulgt av et kapittel om Barnerepresentantordningen (BRO) (kapittel 7), et kapittel om barns prosessuelle rettigheter og klagemuligheter (kapittel 8), og til slutt et kapittel om innvandrere, nasjonale minoriteter og urfolk i barnevernet (kapittel 9).

6 Kunnskapsstatus om barns rettssikkerhet i barnevernet

6.1 Innledning

Det har over tid vært politisk oppmerksomhet og felles oppslutning om viktigheten av barns rettigheter i Norge, og en rekke lovendringer og tiltak er iverksatt. Et barn som er i stand til å danne seg egne meninger har rett til å medvirke i alle forhold som angår dem etter barnevernsloven, jf. § 1-4. Barns rett til å medvirke er også slått fast i Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon artikkel 12. Utvalgets utgangspunkt er at barn er i stand til å danne seg meninger og at det motsatte må begrunnes. Dette er i tråd med FNs barnekomité sine uttalelser i Generell kommentar nr. 12 om barnets rett til å bli hørt, der det fremgår at myndighetene skal gå ut fra at barnet har evne til å danne seg egne synspunkter (2009b, side 9).

I dette kapittelet gis det en bred fremstilling av tiltak og utfordringer som gjelder barns rettssikkerhet, i tillegg utdypes bildet i utredningens øvrige kapitler. Redegjørelsen er ikke uttømmende, og er basert på kunnskapen som er tilgjengelig for utvalget og med de ressurser som har vært tilgjengelige. Utfordringene knyttet til å sikre og realisere barns medvirkning i barnevernet har resultert i utvalgets flertallsforslag i kapittel 7 om Barnerepresentantordningen og utvalgets forslag i kapittel 8 om barns prosessuelle rettigheter og klagemuligheter, i tillegg til øvrige tiltak som foreslås i utredningen

I del 2 av kapittelet redegjøres det for gjennomførte og igangsatte tiltak for å sikre barns rettssikkerhet. Dernest presenteres i del 3 utfordringer med manglende medvirkning i de ulike fasene av en barnevernssak, inkludert samtaleprosess, og utfordringer knyttet til barnevernstiltakene og særskilt relatert til manglende stabilitet og trygge rammer for barn som bor i fosterhjem eller institusjon. I del 4 gir utvalget sin vurdering av utfordringsbildet og behovet for endring. Del 5 oppsummerer.

6.2 Gjennomførte tiltak for å styrke barns medvirkning

6.2.1 Hvem har ansvaret for å ivareta barns medvirkning?

Det har de siste årene blitt iverksatt en rekke tiltak for å styrke barns medvirkning og rettssikkerhet. 6.2.2 og 6.2.3 tar for seg lovendringer og andre typer tiltak som er iverksatt overfor de mest sentrale aktørene i barnevernet, som barnevernstjenestene, Bufetat, nemnda, domstolen og statsforvalterne. Disse aktørene har på ulikt vis ansvar for at barn får medvirke og at tilbudene som gis til barna er forsvarlige og trygge:

• De kommunale barnevernstjenestene undersøker barns omsorgssituasjon og setter inn hjelpetiltak i familien, og er den instansen som har hovedansvaret for å ivareta barnets interesser og legge til rette for at barnet kan medvirke i alle fasene av saken. Barnevernstjenestene skal beslutte om et barn trenger fosterhjem eller institusjon og godkjenne fosterhjem til det enkelte barn. Videre skal barnevernstjenesten følge opp barn som er plassert utenfor hjemmet, følge med på at barnets behov blir ivaretatt og at tiltak fungerer etter hensikten.

• Bufetat skal på en forsvarlig måte bistå barnevernstjenestene med tiltak når barn må flytte i fosterhjem eller institusjon.

• Nemnda fatter beslutninger i barnevernssaker som omhandler alvorlige inngrep i privat- og familielivet, og skal sørge for at barn får medvirke i behandlingen av sakene.

• Domstolene behandler alle nemndsavgjørelser som blir krevd overprøvd av private og offentlige parter.

• Statsforvalteren fører tilsyn med det kommunale barnevernet og barnevernsinstitusjonene, og skal føre kontroll med at virksomhetene ivaretar barnas rettssikkerhet og yter forsvarlige tjenester og tiltak. Dette omfatter tilsyn med at det enkelte barn på institusjon får forsvarlig omsorg og behandling, og at deres rettigheter og integritet blir ivaretatt. Statsforvalteren behandler også klager fra barn og foreldre over barnevernstjenestens vedtak.

I tillegg til disse aktørene, er det etablert enkelte egne ordninger for å sikre at barn blir lyttet til og fulgt opp i saker der barn må flytte i fosterhjem og institusjon. Dette er ordninger med tilsyn med fosterhjem, talsperson og tillitsperson, og noen ganger brukes sakkyndige. Disse omtales nærmere i del 6.2.4 i dette kapittelet.

6.2.2 Relevante lov- og forskriftsendringer om barns medvirkning

Barnevernets ansvar for å legge til rette for medvirkning har blitt presisert gjennom flere lovendringer de siste 10 årene. Lovendringene er i mange tilfeller spesielt rettet mot de kommunale barnevernstjenestene, men de har også høy relevans for Bufetat, nemnda, domstolen og statsforvalterne.

Endringene er omtalt i kapittel 3, men kan kort oppsummeres i følgende punkter:

• Ved behandlingen av Prop. 106 L (2012–2013) vedtok Stortinget i 2013 en ny bestemmelse som tydeliggjorde barnevernets plikt å gi barn mulighet til å medvirke under hele saken og forløpet i barnevernet.

• Grunnlovens § 104 ble vedtatt i 2014 der det fremgår at barn har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og at deres mening skal tillegges vekt i samsvar med deres alder og utvikling.

• I 2018, ved behandlingen av Prop. 169 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven mv. (bedre rettssikkerhet for barn og foreldre), ble barns rett til medvirkning og rett til tilpasset informasjon lovfestet i en ny overordnet bestemmelse i lovens innledende kapittel. Det ble også tatt inn i lovens formålsbestemmelse at loven skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse.

• I 2018 ble det også inntatt lovkrav om at det skal fremgå av barnevernstjenestens og nemndas vedtak hva som har vært barnets synspunkter, hvilken vekt barnets synspunkt er tillagt og hvordan barnets beste er vurdert. Et mål med dokumentasjonskravene var å styrke barns medvirkning i praksis.

• Videre ble det i 2018 lovfestet at barn har rett til nødvendige barnevernstiltak når vilkårene for tiltaket er oppfylt.

• I ny barnevernslov, som ble vedtatt gjennom Stortingets behandling av Prop. 133 L (2020–2021) i 2021, og som trådte i kraft i 2023, ble barnets beste som et grunnleggende hensyn fremhevet i en ny overordnet bestemmelse. Stortinget inntok i bestemmelsen at barnets mening er et sentralt moment i vurderingen av barnets beste. Også andre grunnleggende rettigheter og prinsipper har fått et uttrykk i lovens innledende kapittel; barns rett til omsorg og beskyttelse, retten til familieliv og minste inngreps prinsipp.

• Stortinget har tydeliggjort barns medvirkning ytterligere i den generelle medvirkningsbestemmelsen i ny barnevernslov. Blant annet fremgår det at barn har rett til å uttale seg til barnevernet uavhengig av foreldrenes samtykke, og uten at foreldrene informeres om samtalen på forhånd. Videre fremgår det at barn skal informeres om hva opplysninger fra barnet kan brukes til og hvem som kan få innsyn i disse opplysningene, og at barnet har rett til å uttale seg før det bestemmes at opplysningene skal deles, og barnets syn skal tillegges vekt i samsvar med dets alder og modenhet.

• Det er også tydeliggjort i den nye barnevernsloven at nemnda kan høre barn direkte. I saker som skal behandles av nemnda og der barnet ikke er part, følger det av ny lov at nemnda må avgjøre, etter en konkret vurdering i den enkelte sak, hvordan barnet skal høres. Det er inntatt i bestemmelsen tre likestilte alternativer; barnet kan uttale seg direkte til nemnda, gjennom en talsperson for barnet eller gjennom en sakkyndig som snakker med barnet.3

• I ny lov åpnes det også for at barn under 15 år i større grad kan innvilges partsrettigheter i saker for nemnda.

• For barn og unge som oppholder seg på institusjon er det i ny lov gjort endringer for å styrke rettssikkerheten og medvirkningen, gjennom plikt til å arbeide forebyggende og krav om at inngrep må være nødvendig og forholdsmessig. Det er også presisert at institusjonen gjennomgår bruken av tvang og andre inngrep sammen med barnet så snart som mulig etter et tvangstiltak.

• Departementet har foreslått å samle bestemmelser om barns rett til medvirkning i én forskrift om medvirkning i barnevernssaker.4 Det er blant annet tydeliggjort at barnet må få tilpasset informasjon om saken sin, og at samtalesituasjonen i størst mulig grad bør oppfattes som trygg for barnet. I tillegg gis det i forskriften også regler for gjennomføring av barnets medvirkning i nemndene samt at talspersonsforskriften er innarbeidet.

• Det er i tillegg utarbeidet en forskrift om samtaleprosess, som også har bestemmelser om barns medvirkning i denne prosessen, se omtale nedenfor.

• Tillitspersonordningen er i ny barnevernslov gjort gjeldende for alle deler av barnevernets saksbehandling, ikke bare omsorgsovertakelser som var ordningen etter 1992-loven.

6.2.3 Pedagogiske tiltak for barns medvirkning

Det er de siste årene også utviklet rutiner, veiledningsmateriell og kompetansehevingstiltak for å styrke barns medvirkning og rettssikkerhet i ulike faser av en barnevernssak:

• Det ble i 2018 iverksatt et stort etterutdanningstilbud rettet mot barnevernstjenestene, kalt Tjenestestøtteprogrammet, som blant annet tar for seg barns medvirkning (Tjenestestøtteprogrammet, 2022).

• RVTS har på oppdrag fra Bufdir utarbeidet et digitalt opplæringsprogram om samtaler med barn, hvor det blant annet tilrettelegges for praktiske øvelser på samtaler med barn om vanskelige temaer (Snakke med barn, 2022).

• Bufdir har utviklet standardiserte forløp for institusjonsopphold, som legger tydeligere føringer for institusjonenes ansvar for å tilrettelegge for barnas medvirkning under hele institusjonsoppholdet og gi informasjon om hvilke rettigheter de har. Barnet skal aktivt motiveres til å delta på møter og til å gi innspill på blant annet referater, rapporter, ukeplaner og mål i handlingsplaner. Barnets perspektiv og stemme skal inkluderes i vurderinger og observasjoner som dokumenteres skriftlig, også i de tilfellene det vurderes at barnets mening og ønsker ikke kan etterkommes (Bufdir, 2021e).

• Statsforvalterne forenklet i 2022 barns klagemuligheter. Det ble utviklet informasjonsmateriell om klagemuligheter spesielt tilrettelagt for barn og unge, og lansert en digital kanal der barn som er i kontakt med barnevernet kan klage på en enkel måte, og der henvendelser skal besvares innen ett døgn (Statsforvalteren, 2022).

• Statsforvalterne har satt i gang et utviklingsarbeid for å forbedre samtaler med barn som del av institusjonstilsynet. Dette omfatter kompetanseheving i samtaler med barn på institusjon og utvikling av digitale samtaleverktøy som skal gjøre det enklere for statsforvalteren å komme i dialog med barna via mobil, nettbrett m.m.

• Nemndene har utarbeidet en egen veileder om barns medvirkning, der det gis nærmere anvisning for gjennomføring av nemndas samtale med barnet.

• Domstolene har utarbeidet retningslinjer for barnevernssaker etter EMD avgjørelsene, der én del omhandler barns deltakelse (Domstol, 2021). Domstolsadministrasjonen hadde forut for dette utarbeidet praktiske anbefalinger for domstolsbehandling til barnets beste i saker etter barnevernloven (Domstol, 2019).

• Det er de siste årene gjennomført flere kompetansehevingstiltak i nemndene og domstolene, inkludert fagdager og konferanser, om blant annet samtaleprosess, barns medvirkning og menneskerettigheter, herunder om betydningen av EMDs og Høyesteretts avgjørelser.

• Departementet har gitt Bufdir i oppdrag å utvikle en faglig anbefaling om barn og unges medvirkning i tiltak, herunder vurderingskriterier for å vekte barnets synspunkter opp mot andre hensyn. Bufdir vil innarbeide anbefalingene i det nye digitale kvalitetssystemet for barnevernstjenesten (BFK). BFK vil også inneholde veiledning for barnevernstjenestene i gjennomføring av medvirkning i praksis.

6.2.4 Særskilte ordninger for å sikre barns medvirkning

Det er, i tillegg til det ansvaret som skal ivaretas av barnevernstjenestene, Bufetat, nemnda, domstolen og statsforvalter, også etablert særskilte ordninger for å sikre at barn får komme til orde, blir hørt og fulgt opp; talsperson, tilsynsperson i fosterhjem og tillitsperson. Disse ordningene blir nærmere omtalt i kapittel 7. Felles for ordningene er at de er ment å være uavhengige av den barnevernstjenesten som har ansvar for barnet og Bufetat, og dermed fungere som et supplement eller korreks til virksomhetene som har ansvaret for tilbudet til barnet:

• Når en barnevernssak blir behandlet av nemnda har barnet mulighet til å uttale seg gjennom en talsperson. Talspersonsordningen ble innført i 1993, på bakgrunn av at Stortinget i innstilling til barnevernloven av 1992 ba regjeringen om å komme med et konkret forslag om en ordning med barnets representant som kunne videreformidle barnets synspunkter i saken. Det ble også gitt nærmere regler i en forskrift, som ble revidert i 2013. Blant annet ble talspersonsrollen da endret slik at talspersonen ikke lenger skulle gi sin egen vurdering av saken, men kun være barnets talerør. Som vist over er det i ny barnevernslov presisert at nemnda skal ta stilling til om barnet skal høres direkte for nemnda, ved at det oppnevnes en talsperson eller en sakkyndig.

• Kommunen der fosterhjemmet ligger skal føre tilsyn med barn i fosterhjemmet fra plasseringstidspunktet og frem til barnet fyller 18 år. Det er kommunen der fosterhjemmet ligger som har ansvaret for tilsynet. Formålet er å føre kontroll med at barnet får forsvarlig omsorg i fosterhjemmet, og at de forutsetninger som ble lagt til grunn for plasseringen blir fulgt opp. Ansvaret for å føre tilsyn ble flyttet fra barnevernstjenesten til kommunen som sådan i 2014. Samtidig fikk kommunene stor administrativ frihet til å bestemme hvordan ansvaret for tilsynet med barn i fosterhjem skal organiseres i kommunen, og økt frihet til å velge hvem som skal utøve tilsynet på kommunens vegne. Det finnes per i dag svært lite kunnskap om hvordan tilsynet gjennomføres, hvordan ordningen fungerer og hvordan tilsynet er dimensjonert. Tilsynspersonene, som utfører tilsynet på vegne av kommunen, har ikke spesifikke fullmakter til å pålegge barnevernstjenesten å rette opp eventuelle uheldige forhold som avdekkes, slik statsforvalteren har. Tilsynspersonen skal imidlertid utarbeide en rapport etter hvert tilsyn, der det gis en vurdering av barnets situasjon i fosterhjemmet.

• Barn kan gis anledning til å ha med seg en tillitsperson i samtaler med barnevernet. Tillitspersonen skal være en støtte for barnet og bidra til at barnets perspektiv og opplevelse av situasjonen kommer frem, og hjelpe barnet til lettere å gi uttrykk for barnets synspunkter. I den nye barnevernsloven er barns mulighet til å ha med seg en tillitsperson utvidet til å gjelde alle møter med barnevernet. I barnevernloven av 1992 gjaldt bestemmelsen kun barn som barnevernet har overtatt omsorgen for. Det var likevel adgang for barnevernstjenesten til å la barn ha med seg en tillitsperson i møter med barnevernet i andre faser av en barnevernssak.

6.2.5 Om samtaleprosess

Samtaleprosess ble innført som varig ordning i daværende fylkesnemnda fra 1. juli 2020, etter en prøveordning i utvalgte nemnder fra mai 2016. Samtaleprosess er en alternativ prosessform for behandling av saker i nemnda – et alternativ til ordinær behandling i nemnda der partene møtes til samtaler. Prosessordningen ble videreført i ny barnevernslov, og i § 14-14 fremgår det at nemndleder kan tilby partene samtaleprosess, dersom saken er egnet for det. Igangsetting av samtaleprosess krever at både private parter og kommunens barnevernstjeneste samtykker til slik behandling. Formålet med samtaleprosess er bedre samhandling mellom partene, og å undersøke om partene kan bli enige om en (hel eller delvis) løsning til barnets beste. Det er også tanken at samtaleprosess kan bidra til bedre kommunikasjon mellom partene.

Det er utarbeidet en ny forskrift om samtaleprosess, der barns medvirkning også behandles, som trådte i kraft 1. mars 2023. Barn uten partsrettigheter, som er i stand til å danne seg egne mening, har rett til medvirkning og skal gis anledning til å uttale seg før samtalemøtet. Nemndleder har en rekke ansvarsområder i denne sammenheng, blant annet skal det vurderes om barnet med partsrettigheter og prosessfullmektigen skal gis tilbud om et formøte i nemnda for å gi barnet praktisk og tilrettelagt informasjon om samtalemøtet. Nemndleder er videre ansvarlig for å legge til rette for at barnets mening fremgår av prosessen og at barnet forstår hva sakens utfall innebærer. Nemndleder bestemmer også hvordan barnet skal høres, jf. § 14-13, og barnet kan uttale seg direkte til nemndleder, eller ved at en talsperson eller sakkyndig snakker med barnet. Barnet har adgang til å ha med tillitsperson

6.3 Hvor trykker skoen – forskning og evalueringer

6.3.1 Barn ønsker å medvirke

Barns ønske om å delta, også når det er snakk om konfliktfylte og vanskelige familiesituasjoner, bekreftes av en studie der barns deltakelse i familieveiledning undersøkes. Strandbu og Thørnblad (2015) finner at barn ønsker å delta og at mange også gjør det. I en annen studie, av familieråd, finner forskerne at barna med ett unntak deltok i beslutningsprosessen, men at det var flere barrierer mot fullverdig medvirkning (Skivenes og Strandbu, 2004). Metastudier er samtidig tydelige på at det ikke finnes et fasitsvar på hvordan barn skal delta, da noen barn foretrekker å være passive og lyttende deltakere, mens andre uttrykket ønske om mer aktive roller i beslutningsprosessen (McTavish mfl., 2022). Dette understreker behovet for tilpasning for det enkelte barns unike behov, samt behovet for trygge relasjoner og tilstedeværelse av voksne som har et ufravikelig og særlig ansvar for å handle på en måte som styrker vektleggingen av barns behov og stemme.

6.3.2 Barn får ikke tilstrekkelig mulighet til å medvirke

I kunnskapen som foreligger synliggjøres det at mangler ved barns medvirkning er et gjennomgående trekk i alle faser av en barnevernssak (Paulsen, 2016); i undersøkelsessaker (Havnen mfl., 2020; Helsetilsynet, 2022b; Juul, 2010; Lurie mfl., 2015), ved frivillige tiltak og hjelpetiltak (Helsetilsynet, 2019a; Christiansen, mfl., 2015; Forandringsfabrikken, 2020; 2022), ved akuttvedtak (Storhaug, mfl., 2020), i nemnds- og tingrettssaker (Magnussen og Skivenes, 2015; McEwan-Strand og Skivenes, 2020; Helland mfl., 2023; Gerdts-Andresen og Aarum Hansen, 2021; Bakke og Holmberg, 2014), etter plassering (Tjelflaat og Ulset, 2007), og i spørsmål om samvær (Forandringsfabrikken, 2021; Vis og Fossum, 2013; Alvik 2021). Utfordringene handler om mangel på informasjon, mangel på trygghet eller muligheter til å få sagt hva de føler, tenker og ønsker, svakheter ved hvordan de ulike aktørene i barnevernet vurderer og følger opp barnets synspunkter, samt at barnet ofte mangler reelle muligheter til å klage på de tilbudene de blir gitt.

Overordnet er det mye som tyder på at barn opplever deltakelse ulikt, at barna ikke deltar tilstrekkelig, og at barns meninger og ønsker ikke når frem til beslutningstakerne i tilfredsstillende grad. Gjennom samtaler med 110 barn i alderen 6–12 år finner Forandringsfabrikken (2020) at tre av fire oppgir at de ikke forteller «det viktigste» til barnevernet. De stiller opp tre hovedgrunner, som går igjen i samtalene med barna, for hvorfor de ikke forteller:

• Barn vet ikke hva som vil skje hvis de forteller; de vet ikke hva som skjer med informasjonen de gir, noe som skaper utrygghet og manglende tillit.

• Barn tror det er vanlig å oppleve det som de selv opplever; de opplever usikkerhet rundt hva barnevernet egentlig kan bidra med, og har ikke kunnskap eller forståelse for at det de har opplevd er galt og hva voksne har lov til å gjøre med barn.

• Manglende samarbeid med barna; barn opplever ikke at de voksne samarbeider med dem når man skal komme frem til hvilken hjelp familien trenger og skal få.

Undersøkelsessaker

I en stor studie av barnevernets undersøkelsesarbeid, basert på data fra 1 123 undersøkelsessaker, fant forskerne at barnevernstjenesten i gjennomsnitt hadde 1,6 møter med barn i undersøkelsesfasen og kun hadde snakket med barna i 60 prosent av sakene. For barn over seks år hadde barnevernet samtale med vel 73 prosent av barna (Havnen mfl., 2020). Gjennom studien ble det avdekket at de fleste samtalene dreide seg om å snakke med barnet med tanke på å belyse saken og undersøke forholdene i hjemmet. Kun i en tredjedel av samtalene var det dokumentert at formålet med samtalen var å innhente barnets mening. I et landsomfattende tilsyn med barnevernstjenestenes arbeid med undersøkelser i 2021 (Helsetilsynet, 2022b) ble det påvist svikt i 80 av 90 kommuner. Svikten gjaldt særlig manglende fremdrift i undersøkelsesarbeid og manglende medvirkning fra barna. I tilsynet ble det avdekket at selv om mange har kontakt med barnet gjennom undersøkelsen, er det mer tilfeldig hva som er tema i samtalene. Innholdet i bekymringen er det mange som ikke tar opp, selv om dette berører barnet direkte.

I Barnevoldsutvalgets gjennomgang av saker ble det vist til at samtaler med barnet ofte ikke ble tilrettelagt slik at barnet kunne snakke fritt, og at manglende mulighet til å uttrykke seg i egen sak, og ikke bli lyttet til, kan ha bidratt til at barna ble boende i en skadelig omsorgssituasjon (NOU 2017: 12 Svikt og svik). I en doktorgradsavhandling fra 2010, der ni saker ble fulgt fra bekymringsmelding til undersøkelse, fant Juul at barnas perspektiver og narrativ i stor grad ble ekskludert fra prosessen, og at fokus på barnas rettigheter – retten til informasjon og til å uttrykke deres mening – var tilnærmet fraværende (Juul, 2010). I en studie fra NTNU, der saksprosessen i undersøkelsessaker i 18 barnevernstjenester i Midt-Norge ble kartlagt og analysert gjennom 39 intervjuer av barnevernsledere og/eller barnevernsansatte samt fem rådgivere fra statsforvalteren, fant forskerne stor variasjon i praksis for å inkludere barna i saken, særlig for yngre barn. Selv om de fleste saksbehandlerne oppga at de snakket med og vektla barnets beretninger, gjaldt dette i størst grad barna over 15 år med partsrettigheter. Det var også mer vanlig å innhente informasjon fra barnet, enn å etterspørre og inkludere deres mening og å informere barnet om saksgangen og om hva som skulle skje (Lurie mfl., 2015).

Frivillige tiltak og hjelpetiltak

Helsetilsynet (2019a) fant i sin gjennomgang av 106 saker som endte med akuttplassering eller omsorgsovertakelse, at barnevernstjenestene i mindre grad snakket med barna i forbindelse med hjelpetiltak, enn i undersøkelser og i beslutningsprosesser fram mot akuttvedtak eller begjæring om omsorgsovertakelse. I en studie av barnevernets hjelpetiltak er det vist til at barnevernets ansatte ofte snakker med barna, men ikke i tilstrekkelig grad om tiltakene, for eksempel om hvilke tiltak som er mulige og hvordan tiltak bør utformes og tilpasses (Christiansen mfl., 2015). Tilsvarende funn blir fremhevet i en rapport fra Forandringsfabrikken (2022) om familieveiledning, basert på samtaler med 101 barn i alderen 8–18 år. Om medvirkning rapporteres følgende hovedfunn:

• 53 prosent har ikke fått vite at de har hatt familieveiledning.

• 34 prosent har fått vite om familieveiledningen fra de som har gitt den.

• 57 prosent har fått snakke alene med de voksne som har gitt hjelpen.

• 43 prosent har ikke fått snakke alene med de voksne.

• 78 prosent har ikke blitt spurt hva de har trengt for at det skulle bli bedre hjemme.

• 69 prosent har ikke blitt spurt om tiltaket har funket.

• 12 prosent har ikke merket og ikke visst at foreldrene har fått hjelp, og de har ikke visst om veiledningen da de ga svar på undersøkelsen.

• 44 prosent har ikke merket noen forskjell hjemme etter veiledningen.

Særlig verdt å merke seg er at 78 prosent oppgir at de ikke er spurt om hva de mener trengs for at hjemmesituasjonen deres skulle kunne forbedres, og at 69 prosent ikke har blitt spurt om familieveiledningen har fungert. Råd og veiledning er det vanligste enkelttiltaket i barnevernet,5 og det er således sentralt at man har kunnskap om hvordan nytteverdien defineres og oppleves også blant de involverte barna. De barna som følte at hjelpen hadde vært nyttig følte gjerne også at de var involvert gjennomgående i prosessen:

«Jeg bestemmer ikke alt. Men greit nok at stemmen min har noe å si. Det alene kan gjøre stor endring. Vi jobber som et lag.»

Kilde: Barn eller ungdom om familieveiledning, Forandringsfabrikken (2022), side 47

Akuttvedtak

Det er også vist til svakheter ved barns medvirkning i akuttsaker, noe som bidrar til å forsterke graden av uforutsigbarhet i disse situasjonene. I en journalstudie av 175 saker ble det vist til at bare seks av ti barn (3–18 år) hadde blitt snakket med før eller i akuttsituasjonen (Storhaug mfl., 2020). Samtidig ble det påpekt at barna oftere snakkes med når bekymringen dreier seg om vold eller høyt konfliktnivå mellom foreldre. Det påpekes i rapporten at det i få saker fremkommer at barnets meninger om egen situasjon er tillagt vekt i vurderinger, eller at barnet har fått informasjon i forbindelse med flyttingen. Det er også fremhevet i innspill til utvalget at barna i for liten grad blir informert om det som skal skje, eller tatt med i drøftinger om hvorvidt situasjonen er akutt og hvordan akuttplasseringen skal skje. Barn uten partsrettigheter har i utgangspunktet ikke mulighet til å klage på akuttvedtak.

Nemndssaker

I årsrapporten fra nemndene for 2021 fremgår det at om lag 75 prosent av barna ble hørt i nemndssakene dette året (Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, 2022). Begrunnelsen for at barn ikke ble hørt var i hovedsak at de var under 7 år og ikke i stand til å danne seg egne synspunkter. Magnussen og Skivenes (2015) finner i sin studie av 53 nemndsvedtak om omsorgsovertakelse fra 2015 at det, til tross for en positiv utvikling der barnet er synligere i de senere avgjørelsene, er få saker (n=15) der barnets alder, modenhet og kompetanse er vurdert tilstrekkelig. I rundt 40 prosent av sakene er ikke barnets stemme nevnt i avgjørelsen eller i nemndas vurdering, og i en tredjedel av sakene er barnets syn på saken ikke tatt med, begrunnet gjennom korte referanser til barnets alder eller modenhet, eller en kombinasjon av de forannevnte. I en artikkel fra 2020, der 169 saker om adopsjon uten samtykke for barn mellom 4 til 17 år (179 barn) er analysert, finner forskerne at yngre barns kapasitet til å uttrykke seg ikke blir vurdert, mens det for eldre barn gis overfladisk behandling (McEwan-Strand og Skivenes, 2020). Alder blir typisk brukt som parameter for modenhet og kompetanse. Blant barna som ikke høres, foretas en vurdering av om barnet er i stand til å danne seg egne synspunkter for kun 17 av barna, hvorav 16 blir vurdert å være for unge til å kunne danne sin egen mening. I en fjerdedel av samtlige saker er det videre vurdert som uklart hvilken vekt som er gitt til barnets mening.

I en studie fra 2022 er 216 omsorgsovertakelsesvedtak (220 barn) i åtte europeiske land, herunder 77 barn i Norge, gjennomgått og analysert (Križ mfl., 2022). Her er ikke barnets direkte deltakelse fokus, men heller hvorvidt vedtakene tar utgangspunkt i barnet og hvor synlig barnet er i vurderingene som tas. Funnene i de norske sakene varierer, men gjennomgangen viser blant annet at det for 40 prosent av barna er ingen eller få beskrivelser av dem, og at barnets spesifikke behov nevnes for under halvparten av barna. Beskrivelser av barnets tilstand ved fødsel mangler for nærmere halvparten av barna, og 70 prosent av barna får sine omsorgsbehov beskrevet. Lignende funn rapporteres fra en nyere komparativ studie, der barnets posisjon er studert i beslutninger om adopsjon. Studien inkluderer 58 nemndsvedtak (60 barn) fra Norge, og viser at det sjelden er informasjon om hvorvidt barnet har fått talsperson (uklart i 80 prosent av sakene) og at barnets mening ikke er nevnt i 65 prosent av sakene. Barna hvis mening ikke er nevnt, er ofte yngre. Barnets fremtidige behov er nevnt relativt ofte, for om lag tre av fire barn, mens barnets nåværende behov kun nevnes for vel halvparten av barna (Helland mfl., 2023).

I en gjennomgang av alle nemndsvedtak om omsorgsovertakelse for første halvdel av 2021 (n=138 barn), foretatt av UiB, er det vist at barnets mening om saken er gjengitt i 62 prosent av vedtakene som er gjennomgått (n=85), mens 83 prosent (n=114) blir hørt i saken (Ruiken, 2022). For halvparten av barna (n=69) i sakene har nemnda beskrevet i vedtaket hvilken vekt de har lagt på barnets mening. I to prosent av sakene (n=3) har nemnda tillagt barnets mening avgjørende vekt, i 20 prosent (n=28) har barnets mening blitt tillagt stor vekt, i 18 prosent (n=25) tillagt noe vekt og i resten av sakene (n=13; 9 %) ikke tillagt vekt.

Andre funn tyder også på at barna selv ikke opplever å bli hørt i beslutningsprosesser i nemnda. I en undersøkelse blant barn og unge (n=26) foretatt av Forandringsfabrikken på vegne av utvalget, kommer det frem at flertallet (n=22) som hadde vært til stede i nemnda opplevde at deres mening ikke ble tatt på alvor. Når barna blir spurt om hvordan det kjennes å være i nemnda er det blant annet flere som oppgir at de synes nemnda har for stort fokus på negative sider, både ved barnet selv og ved familien. Mens majoriteten av barna hadde fått sagt sin mening i nemnda, enten direkte (n=12) eller gjennom advokat eller andre (n=5), var det åtte barn som oppga at de ikke hadde fått frem sin mening. 16 av barna opplevde at de i etterkant ikke fikk vite hvorfor beslutningen ble som den ble. Ingen av de 26 barna hadde fått snakke med nemndleder alene.

Det er også stilt spørsmål ved om den økte bruken av samtaleprosess kan bidra til at barnets medvirkning, og hensynet til barnets beste, blir tilstrekkelig ivaretatt, fordi deltakerne i samtaleprosessen ofte vil ha et stort fokus på å komme til enighet. Barna selv deltar sjelden selv i disse prosessene, og direkte deltakelse krever partsrettigheter. I spørreundersøkelsen som ble gjennomført i forbindelse med evalueringen av samtaleprosess kom det frem at de fleste deltakerne (prosessfullmektige, nemndledere og sakkyndige) mente at barnets mening kommer frem og vektlegges tilstrekkelig eller bedre (Viblemo mfl., 2019). Det var imidlertid også 9–15 prosent blant de sakkyndige og prosessfullmektigene som mente at barnets stemme fremkommer og vektlegges litt for lite. Overordnet var det flere som opplevde at samtaleprosessens fokus på å komme til enighet i enkelte tilfeller går på bekostning av hensynet til barnets beste. Forfatterne av evalueringen konkluderer imidlertid med at dette utgjør et mindre problem, og ordningen er vurdert å være myndiggjørende for barnet. I evalueringen er et lite antall ungdommer (< 8) intervjuet, og overordnet er de positive til egen deltakelse. De mente imidlertid at de fikk for lite informasjon i forkant av prosessen, om hva samtaleprosess er og innebærer, og at de således ikke visste hva de samtykke til. Samtidig fortalte ungdommene at forhandlingsmøte ble presentert som et alternativ som ville være verre for dem enn samtaleprosess, og at de slik følte seg presset til å delta i samtaleprosess (Viblemo mfl., 2019).

Samvær

Kunnskapsgrunnlaget tyder på at barn ikke får gode nok muligheter til å medvirke i spørsmål om samvær. I fosterhjemsundersøkelsen for 2021 oppga 56 prosent av fosterforeldrene at de var helt eller delvis uenig i at samværsgraden (antall og lengde) er til det beste for barnet, og det kunne også gjelde mangel på samvær (Norsk Fosterhjemsforening, 2021). I en rapport fra Forandringsfabrikken (2021) der 100 barn delte erfaringer fra samvær, ble det også synliggjort store mangler ved informasjon, medvirkning, og inkludering. Hovedfunn som trekkes frem er:

• 70 prosent har ikke fått være med å bestemme i viktige samværsspørsmål.

• 60 prosent har ikke fått være med å bestemme hvor ofte det skal være samvær.

• 60 prosent har ikke fått være med å bestemme hvor lenge samværet skal vare.

• 55 prosent har ikke fått være med å bestemme hvor samværet skal være.

• 65 prosent har ikke fått være med å bestemme hva de skal gjøre på samværet.

• 66 prosent har ikke fått være med å bestemme om det skal være samvær med tilsyn.

• 62 prosent har ikke fått fortalt ærlig hva som er viktig for dem om samvær.

• 74 prosent har ikke fått vite hvem barnevernet skulle fortelle videre til.

• 62 prosent har ikke fått nok informasjon til at samvær kjennes trygt.

Det fremheves i rapporten at barn kan ha ulike mål med samvær, og at det derfor er viktig at de får nok informasjon og anledning til å medvirke i beslutningen som tas om samvær. Dette gjelder blant annet hvor mye samvær man ønsker og hvem man skal ha samvær med, for eksempel kan søsken eller andre være viktige personer for barnet. Som et barn trekker frem:

«Jeg synes det var tryggere når søsknene mine var med. Da var samvær gøy. Nå får jeg ikke ha samvær sammen med dem lenger, det er trist.»

Kilde: Barn i barnevernet om samvær, Forandringsfabrikken (2021), side 13

Det trekkes frem at mange barn ikke får nok informasjon til å kunne uttale seg om hva de ønsker når det gjelder samvær. Dette handler både om informasjonsgrunnlaget de har for å kunne mene noe, men også om prosessen og hva som skjer med det barna forteller videre. Disse utfordringene påpekes også om beslutninger i nemnda og domstolen:

Barn som vil se foreldre mye, kan ende opp med å se dem lite, og barn som ikke vil se foreldrene sine kan ende opp med å måtte møte foreldrene sine uten at de vil det.

Kilde: Rapport om samvær i barnevernet, Forandringsfabrikken (2021), side 63

I sin studie av 151 nemndsvedtak finner Vis og Fossum (2013) at samvær fastsettes relativt uavhengig av hva barnet ønsket. De finner videre at dersom barnet er eldre, eller ønsker mer samvær, er det mer sannsynlig at beslutningen når det gjaldt samvær med mor samsvarer med det barnet ønsker. I en dokumentanalyse av 37 publiserte nemndsavgjørelser og 32 lagmannsrettsdommer for perioden 27. mars til 31. desember 2020 finner Alvik (2021) at av de 50 barna som inngikk i utvalget, ble det tilrettelagt for medvirkning for 34. Det er særlig barn under 7 år som ikke er hørt. Alvik konkluderer med at barn under 7 år bør høres i større grad for at praksis skal være i samsvar med rettstilstanden, og at det bør legges mer vekt på de minste barnas andre signaler enn språk som uttrykk for deres oppfatning.

6.3.3 Holdninger og kompetanse som barrierer mot medvirkning

Beslutningstakernes kompetanse og holdninger utgjør barrierer mot barns deltakelse (Bakke og Holmberg, 2014; Helland og Skivenes, 2019), og særlig gjelder dette for yngre barn. Helland og Skivenes (2019) finner at flertallet av barnevernsarbeidere (51 %), nemndledere (73 %) og fagkyndige (55 %) ikke ville snakket med et barn som er 4 år før de tok en beslutning om adopsjon versus fosterhjem. For barnevernsarbeiderne (35 %) og fagkyndige (38 %) var det også få som mente det var et argument for adopsjon at barnet uttrykte et ønske om å være i fosterhjemmet «for alltid». Andelen som mente det var et argument var høyere blant nemndlederne, hvorav halvparten uttrykte at de mente en slik uttalelse var et argument for adopsjon. Archard og Skivenes (2009) synliggjør at selv om beslutningstakerne anerkjenner viktigheten og betydningen av barns deltakelse, er det lite som tyder på at barnets mening utgjør en praktisk forskjell, men er barnet av samme oppfatning som beslutningstakeren blir barnets mening gitt betydning.6

6.3.4 Barna opplever for lite stabilitet og trygge rammer

Det finnes per i dag begrenset kunnskap om flyttinger i barnevernet, men den kunnskapen som foreligger tyder på at mange barn som blir plassert i fosterhjem og institusjon opplever liten stabilitet.7 En studie som fulgte 70 barn fra de flyttet hjemmefra og over en periode på 7-8 år fra slutten av 1990-tallet, fant at 39 prosent opplevde én eller flere utilsiktede flyttinger i dette tidsrommet (Christiansen, mfl., 2010). Kunnskapen som foreligger kan tyde på at flyttinger er hyppigst blant barn og unge med institusjonstiltak. I Kjelsaas mfl. (2020) vises det til en analyse fra Bufdir om at 67 prosent av barn og ungdom som bodde på institusjon i mai 2019, hadde tre eller flere flyttinger bak seg. Dersom en ser bort fra akuttplasseringer, er andelen på 38 prosent.

SSB er i ferd med å bygge opp en forløpsbase om flyttinger i fosterhjem, men tallene går bare tilbake til 2014. Dermed finnes det kun informasjon om fullstendige forløp til de yngste barn, som er født i 2014 eller senere. Statistikken viser at halvparten av alle barn som bor i fosterhjem har opplevd minst én flytting etter at de kom til sitt første fosterhjem, ikke inkludert opphold i beredskapshjem (Bufdir, 2022b). I en studie av registerdata om barnevernsplasseringer i perioden fra 2000 til 2013, er det vist til at om lag 23 prosent av plasseringene i ordinære fosterhjem ender med flytting til et annet plasseringstiltak (Angel og Blekesaune, 2014).

Det ser videre ut til at en god del av barna som er plassert utenfor hjemmet opplever manglende trygghet, mistrivsel og mangel på gode relasjoner. Dette ser ut til å være et større problem for barn som bor på institusjon, enn for barn i fosterhjem. I en undersøkelse blant barn og unge i fosterhjem og på institusjon fra 2016 oppga de som bodde i fosterhjem at de var tryggere og hadde det bedre enn barn og unge på institusjon. Mer enn 90 prosent av barna i fosterhjem oppga at de følte seg trygge der de bodde, mot nærmere 8 av 10 barn og unge på institusjon (Rambøll, 2016). I en undersøkelse blant barn og unge på institusjon foretatt av Rambøll på vegne av utvalget, svarer henholdsvis 6 og 12 prosent av barna som har svart på undersøkelsen at de er helt eller litt uenige i de ikke føler seg trygge på institusjonen (Bjella mfl., 2022). Jenter føler seg mindre trygge enn gutter. De eldste ungdommene (18 år eller eldre) føler seg tryggere enn de yngre barna. Det er mange ulike grunner til at ungdommene ikke føler seg trygge. For mange er det knyttet til de voksne som jobber der (57 prosent av de som oppgir å ikke føle seg trygge) eller de andre ungdommene (50 %). Nesten halvparten av de som ikke føler seg trygge oppgir usikkerhet om fremtiden som årsak. Litt over en tredjedel oppgir det å bo langt unna henholdsvis venner (35 %) og familie (34 %) som årsak.

Barn og unge på institusjon ser også ut til å være mer plaget av ensomhet enn andre barn, dersom det tas utgangspunkt i de som har deltatt i Ungdata-undersøkelsen. Bjella mfl. (2022) sammenstiller funn om ungdom på institusjon med funn fra Ungdata-undersøkelsen for 2022 som tar for seg majoritetsbefolkningen. En fjerdedel av deltakerne i Ungdata-undersøkelsen oppgir at de har vært ganske eller veldig mye plaget med ensomhet den siste uka, mens det gjelder nær halvparten av barn og unge på institusjon som deltok i undersøkelsen fra Rambøll.

6.3.5 Oppfølging av barn i tiltak utenfor hjemmet

Landsomfattende tilsyn med det kommunale barnevernet i perioden 2013–2014 viste store mangler ved barnevernstjenestenes oppfølging av barn i fosterhjem (Helsetilsynet, 2015). Svikten gjaldt antall gjennomførte oppfølgingsbesøk, barns mulighet til medvirkning, nødvendig råd og veiledning til fosterforeldre og dokumentasjon av arbeidet. Også Riksrevisjonen pekte i en undersøkelse av det kommunale barnevernet i 2011, på manglende oppfølgingsbesøk i fosterhjem (Riksrevisjonen, 2012).

Barneombudet fant i en gjennomgang av institusjonstilbudet, at det er stor variasjon i hvordan den kommunale barnevernstjenesten følger opp ungdom på institusjon (Barneombudet, 2020a). Ombudet fant blant annet mange saker der ungdommen har liten tillit til og kontakt med barnevernstjenesten, og at alvorlige rapporter fra institusjonen og bekymringsmeldinger ikke blir fulgt opp. Det vises videre til at barnevernstjenesten sjelden dokumenterer hvordan de vurderer barnets omsorg og behandling på institusjonen. I utvalgets undersøkelse blant barn og unge på institusjon oppga 57 prosent at de er helt enig (30 %) eller litt enige (27 %) i at kontaktpersonen deres i det kommunale barnevernet følger dem opp på en god måte. 17 prosent er litt uenige i dette, mens 21 % er helt uenige (Bjella mfl., 2022).

Det er dessuten blitt vist til at barn opplever hyppige skifter av kontaktperson i barnevernstjenesten. Liten kontinuitet i relasjoner bidrar til usikkerhet og mindre trygge samtalesituasjoner (Kojan og Storhaug, 2021). Hyppigheten av skifter av kontaktperson kan illustreres av fosterforeldres svar i fosterhjemsundersøkelsen for 2021, der 30 prosent oppga at de hadde skiftet kontaktperson 3–4 ganger, mens 27 prosent oppga at de skiftet kontaktperson fem eller flere ganger (Norsk Fosterhjemsforening, 2021). I fosterhjemsundersøkelsen for 2022 oppga 28 prosent av ungdommene (n=37) som deltok i undersøkelsen begrenset eller svak opplevelse av trygghet på kontaktpersonen i barnevernstjenesten (Norsk Fosterhjemsforening, 2022b).

Studier fra andre land viser lignende funn, og understreker samtidig viktigheten av gode og trygge relasjoner til tilsynsmyndigheter og kontaktpersoner i barnevernet og barns tilgang på informasjon om sine rettigheter. I en svensk rapport utgitt av Socialstyrelsen (2021b) presenteres funn fra en brukerundersøkelse der 341 barn i fosterhjem er intervjuet om sine opplevelser. Overordnet uttrykker de fleste barna at de har det godt i fosterhjem, at de føler seg trygge og får den hjelp og støtte de trenger av fosterforeldrene. For en mindre gruppe barn makter verken fosterhjem eller barnevern å gi barnet en trygg og sikker tilværelse. Disse barna ser ut til å mangle fortrolige relasjoner til fosterhjem og barnevernet. Det trekkes samtidig frem utfordringer ved barnas forhold til kontaktperson (socialsekreterer) og barnevernstjenesten. Mens de fleste barna opplever forholdet som positivt, er det en gruppe barn som ikke opplever å ha tillit til barnevernet, og som ikke opplever å få medvirke. Det fremgår også at to av tre barn har byttet kontaktperson i løpet av plasseringen. Over halvparten av barna oppgir at de ikke har fått eller ikke husker å ha mottatt informasjon om hvilke rettigheter de har i fosterhjem.

I en nylig publisert metasyntesestudie er synspunkter på ulike aspekter ved medvirkning samt barrierer mot og fasiliterende faktorer for medvirkning fra 376 barn i fosterhjem oppsummert og analysert (McTavish mfl., 2022).8 Det fremgår av analysene at en hovedprioritet for barns medvirkning er gode relasjoner, og at verdier som rettferdighet, ærlighet og inkludering er viktig for relasjonskvalitet. I tillegg er opplevelser av myndiggjøring trukket frem som en fasilitator for medvirkning, og informasjon er viktig for hvordan barnet oppfatter medvirkningen, slik som hvem som snakker med dem, hva de blir fortalt, når og hvordan de kan kommunisere med voksne (teknologi).

6.4 Utvalgets vurdering

6.4.1 Innledning

Det er en rekke tiltak og endringer som er gjennomført de siste 10 årene for å sikre barns prosessuelle og materielle rettssikkerhet. Noen endringer, som ny barnevernslov og forskrift om samtaleprosess, er nylig trådt i kraft, mens man for andre tiltak ikke vil ha full effekt før om flere år, for eksempel kompetansekravene for arbeid i barnevernet som gjelder fra 2031. Det er altså iverksatt tiltak man ikke vil se konsekvensene av før om flere år. Det er likevel tydeliggjort, gjennom forskning og evalueringer, at de mange andre tiltakene som er satt i verk ikke har løst problemene med å sikre barns interesser og rettigheter i barnevernet.

Utvalget legger i sine vurderinger vekt på at utfordringer har vedvart over lang tid til tross for omfattende innsats fra myndighetene. Det fremstår som at dagens system har noen strukturelle svakheter som utvalget mener vanskeliggjør at barn kan medvirke på en god måte. Dette gjelder uavhengig av sakstype og fase i en barnevernssak. Utvalget legger videre til grunn at stabilitet, trygge rammer og trygge relasjoner for barn som mottar tiltak fra barnevernet er vesentlig for rettssikkerheten. Utvalget mener det er store utfordringer på disse områdene, spesielt for barn som blir flyttet i fosterhjem og institusjon.

6.4.2 Fragmentert system av bistands- og hjelpepersoner

Det blir innenfor dagens system og ordninger lagt for liten vekt på betydningen av kontinuitet og relasjon. Barna må forholde seg til mange aktører og personer som har til dels ulike roller. Ordningene fremstår som fragmenterte, og det er grunn til å anta at landskapet kan oppfattes som uoversiktlig og usikkert når det gjelder hvem som har ansvar for barnets helhetlige situasjon. Et fåtall av de aktørene som har ansvar for å ivareta barns medvirkning og rettssikkerhet har reelle muligheter til å komme i posisjon til å etablere en relasjon til barna.

Etablerte ordninger fungerer heller ikke godt når det gjelder å oppnå reell medvirkning for barn og unge. Det er vist til at talspersonene stort sett har én samtale med barna, og at de får begrenset med informasjon om saken i forkant av samtalen (Thorbjørnsrud mfl., 2021). I evalueringen av ordningen med tillitsperson kommer det frem at denne er lite brukt, at det ofte ikke er én person som følger barnet over tid, og at det dermed ikke er kontinuitet i hvem det er (Thorbjørnsrud mfl., 2021). Det er naturlig å anta at tilsynspersoner i fosterhjem vil ha de samme utfordringene, gitt at de ofte ikke kjenner barnet fra før og kun vil treffe barnet noen få ganger i året. Også statsforvalterne har klare utfordringer med å komme i posisjon til å samtale med barna. I 2020 ble det gjennomført samtale med knapt halvparten (47 %) av barna som bodde på institusjon på tilsynstidspunktet.

Kontaktperson i barnevernstjenesten vil i utgangspunktet ha gode forutsetninger for å etablere en trygg relasjon til barnet som kan vare over tid. I realiteten er det likevel ikke slik, blant annet fordi høy turnover og hyppige skifter av kontaktperson fører til at barna stadig må forholde seg til nye personer. I tillegg har barnevernstjenesten ansvar for å ivareta også foreldre og familien.

6.4.3 Mangel på uavhengig representasjon

Det tas i dag for lite hensyn til betydningen av at barn har egne interesser og individuelle rettigheter som skal vurderes i møte med barnevernstjenesten, Bufetat, nemnda og domstolen. Ordningene som i dag innebærer uavhengighet, ved at de ikke har en rolle i selve beslutningstakingen (talsperson, tillitsperson, tilsyn med fosterhjem og statsforvalter), er enten lite brukt eller er de som har de dårligste forutsetningene for å komme i posisjon overfor barna (Thorbjørnsrud mfl., 2021). Det er også stilt spørsmål ved graden av uavhengighet i ordningen med tilsyn i fosterhjem (Kjelsaas mfl., 2018). I mange kommuner er tilsynsordningen organisert innenfor barnevernet. Barnevernstjenesten kan heller ikke sikre barnet uavhengig representasjon, fordi de har et bredere ansvarsområde.

6.4.4 Mangel på spisskompetanse på relasjonsbygging

Flere av dagens ordninger bærer preg av liten vektlegging av spisskompetanse på å samtale med barn som er i vanskelige livssituasjoner og det å vurdere barns reaksjoner. I evalueringen av talspersonsordningen er det pekt på at mange talspersoner har svært begrenset erfaring med oppgaven, får relativt lite betalt for oppdraget, og tar oppdrag først og fremst av idealistiske grunner (Thorbjørnsrud mfl., 2021). Det er også innenfor tilsynsordningen med fosterhjem pekt på problemer med å skaffe kvalifisert personell (Kjelsaas mfl., 2018). Det bør kunne legges til grunn at barnevernstjenestene i utgangspunktet skal ha god kompetanse på dette området, men det er vist til at barnevernstjenestene i varierende grad innhenter barns synspunkter og foretar vurderinger av hvordan barnets mening skal vektes mot andre forhold i saken. En grunn til dette er nok at de har et bredt ansvarsområde i kombinasjon med tidvis svake rammebetingelser.

6.4.5 Prioriteringsutfordringer

Kunnskapsgrunnlaget som foreligger indikerer at arbeidet med å sikre barns medvirkning og følge opp barn etter plassering ikke blir tilstrekkelig prioritert. Flere av ordningene (talsperson, tillitsperson og tilsyn med fosterhjem) virker å ha lav prioritet og dårlige vilkår. Det foreligger dessuten svært begrenset kunnskap om hvorvidt disse ordningene utgjør reelle rettssikkerhetsmekanismer, og det kan stilles spørsmål ved om barnevernstjenestene i tilstrekkelig grad lykkes i å prioritere kontakt med barna og å følge dem opp på en god måte. Flere studier og undersøkelser viser særlig til mangelfull oppfølging av barn som er plassert utenfor hjemmet. Samlet sett gir dette en betydelig risiko for at barn som flyttes ut av hjemmet opplever å stå alene i en vanskelig livssituasjon.

Disse svakhetene med dagens system tilsier at det er behov for å gjøre mer omfattende grep for å styrke barns rettssikkerhet og sikre barn tilstrekkelig medvirkning. Dette gjelder særlig for barna som flytter i fosterhjem og institusjon. Utvalget har mindre tro på at det vil ha vesentlig effekt å lappe videre på eksisterende ordninger, gjennom flere presiseringer i regelverket, innføring av flere rutiner og gjennom nye enkeltstående kompetansetiltak.

6.4.6 Manglende medvirkning gjennom beslutningsprosessen

Foreliggende kunnskap peker på mangler ved barns medvirkning i alle faser av en barnevernssak, fra undersøkelsessaker til ettervern. Det er også vist til manglende medvirkning ved frivillige tiltak (Helsetilsynet, 2019a; Christiansen, mfl., 2015). Dette berører den største andelen av barna i barnevernet. Flere rapporter viser at barn ikke informeres og ikke blir involvert og tatt med på råd på hjelpetiltaksområdet (Forandringsfabrikken, 2020; 2022). Det er også dokumentert mangler ved informasjonsgrunnlaget i beslutningsprosessene, ved at relevant informasjon om barnet og barnets erfaring og opplevelse ikke er inkludert, vurdert eller dokumentert.

De mange tiltakene som er gjort for å styrke barns medvirkning har vært viktige, men det er fremdeles utfordringer ved ivaretakelsen av barns rettssikkerhet, når det kommer til retten til medvirkning. Disse handler om mangel på informasjon, mangel på muligheter til å få sagt hva føler, tenker og ønsker samt svakheter ved hvordan de ulike aktørene i barnevernet vurderer og følger opp barnets synspunkter.

6.4.7 Manglende klagemuligheter

Barn mangler ofte reelle klagemuligheter på tiltak og tjenester de blir gitt. Flere aktører på barnevernsområdet, blant annet Barneombudet og Forandringsfabrikken, har påpekt at dagens klagesystem er lite tilgjengelig for og tilpasset barn. Det er dokumentert gjennom statistikk hos statsforvalteren at barn sjelden klager til statsforvalteren på den kommunale barnevernstjenesten. Også statistikk fra Helsetilsynet viser at det er få barn som klager på den kommunale barnevernstjenesten. Det er behov for å styrke barns prosessuelle rettigheter, gjennom å styrke deres deltakelse og innflytelse i egen sak. Selv om ikke alle barn vil ha prosessevne har barn rettigheter på lik linje med andre som opplever inngrep og begrensninger i friheten.

6.4.8 Manglende vern av barns rett til familie- og dagligliv

Det er også svakheter ved vernet av barnets interesser, for eksempel barnets familieliv, barndom og det å kunne ha «et vanlig liv». Plasseringer utenfor hjemmet innebærer store inngrep i barns liv, som det må legges til grunn er utfordrende og vanskelig for barn og ungdom å håndtere. I tillegg opplever mange barn vanskelige relasjoner og brudd med både familie og profesjonelle. Blant annet opplever svært mange barn bytte av kontaktperson. Det er også slik at mange barn ikke får lovpålagte tilsyn i fosterhjem.

Samtidig har mange barn og ungdom et etablert liv i fosterfamilien og i miljøet rundt. Dette innebærer også relasjoner og en hverdag som trenger nødvendig vern og støtte. I dag har ikke barn under 15 år partsrettigheter når de er flyttet ut av hjemmet, og har med dette begrensede muligheter til å ha innflytelse i eget liv.

Mange barn opplever også ustabilitet og ufrivillige flyttinger, noe som gir mangel på kontinuitet, samtidig om de står uten mulighet til å be om en ny vurdering av saken. Det er dokumentert store mangler i barns rett til god og forsvarlig hjelp, eksempelvis ved at en andel barn og unge på institusjon gir uttrykk for utrygghet, ensomhet, mangel på informasjon og medvirkning, ubegrunnet tvangsbruk og lav trivsel.

6.4.9 Manglende ivaretakelse av rettighetene til særskilt utsatte barn

Et gjentakende trekk ved forskningen på barnevern er at de ytterligere rettigheter og hensyn som skal ivaretas i saksbehandlingen til minoriteter og urbefolkning, og for barn med funksjonsnedsettelser, ikke ivaretas godt nok. Utvalget viser her til kapittel 9.

6.5 Oppsummering

Det foreligger tydelig dokumentasjon på at barns rett til medvirkning, til tross for betydelige rettigheter, ikke ivaretas godt nok og at dette gjelder i alle faser av en barnevernssak. Dette omfatter blant annet mangel på informasjon, at de ikke trygt får sagt hva de ønsker og mangel på klagemuligheter. Det er også dokumentert forholdvis omfattende mangler ved barns rett til god og forsvarlig hjelp på en rekke områder, og at mange barn opplever flyttinger og ustabilitet i sin omsorgssituasjon. Utvalgets flertall mener på denne bakgrunn at det er behov for større grep for sikre at barns rettigheter blir ivaretatt, og foreslår derfor at det innføres en barnerepresentantordning (BRO) for alle barn som plasseres utenfor hjemmet, se kapittel 7. Utvalget foreslår også at alle barn får styrket rett til å klage på tiltak som direkte angår dem, og at aldersgrensen for partsrettigheter senkes til 12 år. Se kapittel 8 og lovforslag i kapittel 31.

7 Barnerepresentantordning (BRO)

7.1 Innledning

Barn og unge som ikke kan bo hjemme er i en særdeles vanskelig livssituasjon, og kan ofte oppleve å stå alene uten tilstrekkelig støtte og hjelp. Det gjøres alvorlige inngrep i deres privatliv som kan ha store konsekvenser for dem og deres familier. Rettssikkerhetsutfordringene for denne gruppen barn og unge er så alvorlige at det er behov for en større reform for å få løst problemene. Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall i spørsmålet om barns rettssikkerhet.9

Utvalgets flertall foreslår at det opprettes en barnerepresentantordning – BRO – som skal tre inn i situasjoner der barn ikke kan bo hjemme. Ordningen skal sikre uavhengig representasjon som kun har ansvar for barnet og barnets interesser i saken. En styrking av barnets rettssikkerhet i beslutningsprosessene, før barn flyttes i tiltak utenfor hjemmet, vil skjerpe kravene til myndighetsutøvelse og beslutningsgrunnlaget. BRO medfører ingen endringer i barnevernstjenestens, statsforvalternes, nemndenes eller domstolenes ansvar. BRO skal imidlertid erstatte ordningene med talsperson, tillitsperson og tilsynsperson i fosterhjem, slik at barn får én person å forholde seg til. Det er et premiss at BRO er uavhengig øvrige instanser, inkludert Bufetat, barnevernstjenestene, nemnd og domstol. Tre utvalgsmedlemmer støtter ikke forslaget om BRO.

Flertallet mener at representasjonsordningen må sikre et barnefaglig perspektiv på medvirkning (se kapittel 5 og 7.6.10 nedenfor), kombinert med juridisk ekspertise. Det foreslås derfor at det må være en barnefaglig kompetent person som har hovedansvaret for å representere barnet, og som samarbeider med advokater med spisskompetanse i de delene av prosessen der det trengs.

BRO skal ha som oppgave å være barnets uavhengige representant, i tråd med prinsippene og reglene i barnekonvensjonen, Grunnloven og barnevernsloven. Utvalgets flertall mener BRO vil være spesielt viktig for barn fra minoriteter og urbefolkning, og for barn med funksjonsnedsettelser, fordi disse barna har ytterligere rettigheter og hensyn som skal ivaretas i saksbehandlingen.

Utvalgets flertall er oppmerksom på at forslaget vil kreve større endringer i et barnevernssystem som allerede står i flere pågående reformer. Flertallet ser imidlertid at det til tross for mange tiltak de siste 10–15 år for å styrke barns rettigheter, fortsatt er vedvarende problemer med å ivareta barns rettigheter og interesser. Dette har også konsekvenser for foreldrenes rettssikkerhet, og den generelle kvaliteten på arbeidet som gjøres i barnevernet. Det må erkjennes at det ikke finnes enkle, raske løsninger for å sikre barns medvirkningsrettigheter, og utvalgsflertallet mener det er nødvendig å ta et helhetlig grep. I dette kapittelet presenteres en første skisse av de sentrale komponentene i BRO, og det foreslås at BRO prøves ut i noen fylker, med målinger av tilstanden før og etter samt bruk av kontrollfylker som ikke deltar i utprøvingen (se kapittel 29 om forskning og kunnskapsutvikling).

Kapittelet gir først en kort beskrivelse av flertallets vurdering av hvorfor barn som ikke kan bo hjemme trenger uavhengig representasjon, og hva BRO kan bidra med. I del 3 av kapittelet beskrives nåværende ordninger for representasjon av barn i barnevernet, og i del 4 presenteres tidligere forslag til endringer i disse ordningene. Del 5 gir en oversikt over andre lands representasjonsordninger. Flertallets forslag om innholdet i en barnerepresentantordning presenteres i del 6, før det i del 7 gis en vurdering av forutsetninger for gjennomføring og behovet for nærmere utredning av ulike problemstillinger.

7.2 Behovet for BRO når barn ikke kan bo hjemme

Det legges til grunn at det er behov for BRO i alle saker der et barn flyttes ut av hjemmet, fordi dette er alvorlige inngrep som direkte berører barnas rettigheter og omsorgssituasjon, og som innebærer en stor endring i barnets liv. På samme måte som for andre må barn få hjelp til å tale sin sak, når staten begrenser individuell frihet og treffer vedtak av stor betydning for den enkelte. Beslutningen om at et barn skal flyttes ut av hjemmet er et alvorlig inngrep og det er avgjørende at vurderinger og beslutninger har et grundig og godt informasjons- og kunnskapsgrunnlag.

Forslaget om BRO bygger på kunnskap om at barnevernet lykkes for dårlig med å sørge for barns medvirkning, og med å følge opp barn etter plassering (se kapittel 6). Barns involvering og medvirkning i saker som gjelder flytting fra hjemmet har vært mangelfull, og det er dokumentert at det er mangler ved informasjonsgrunnlaget i beslutningsprosessene. Relevant informasjon om barnet og barnets erfaring og opplevelse, er ikke inkludert, vurdert eller dokumentert. I tillegg har tiltakene som settes inn store forbedringspotensialer. Altfor mange barn som bor utenfor hjemmet opplever flyttinger og ustabilitet, (se kapittel 19, 20 og 21). Barn i akuttssaker bor i beredskapshjem langt utover tiden som det er lagt opp til (se kapittel 14 om akuttiltak), og barn på institusjon får ikke tilstrekkelig hjelp og behandling (se kapittel 20 om institusjon).

Det er mange ulike aktører og instanser som har ansvar for å involvere og høre barn. Barnevernstjenesten har ansvar for å følge opp barn som bor i tiltak utenfor hjemmet, og barnet skal ha en kontaktperson. I tillegg skal andre funksjoner bistå barna eller følge med på hvordan de har det; tillitsperson, talsperson eller sakkyndig, tilsynsperson for barn i fosterhjem og statsforvalteren gjennom tilsyn i institusjon. Videre kommer nemnda og domstolen som beslutningstakere og eventuelle tilsynspersoner ved samvær. Utvalgets flertall mener at nåværende organisering og praksis ikke er egnet til å skape trygghet for eller bygge relasjoner med barn og unge. Tvert imot kan det gjøre barn motløse og skape mistillit til systemet som har som mål å hjelpe dem.

Kunnskapen som foreligger viser at barn både opplever bytte av kontaktperson, og at de ikke får tak i kontaktpersonen sin. I undersøkelsen som Rambøll har gjennomført for utvalget, blant barn på institusjon (Bjella mfl., 2022), sier 38 prosent av barna som har svart at de opplever at kontaktpersonen i barnevernstjenesten ikke følger dem opp på en god måte (se kapittel 6 og 20 for utfyllende informasjon). Utvalgets flertall understreker viktigheten av at barn og unge i barnevernet får personer å forholde seg til som de kan være trygge på, ha en relasjon til og som kjenner dem og deres situasjon og livshistorie. Det betyr blant annet at det vektlegges kontinuitet, og at det skal være færrest mulig personer barnet skal forholde seg til. Flertallet foreslår derfor at BRO følger barn fra det tidspunktet det bestemmes i barnevernstjenesten at flytting ut av hjemmet er aktuelt, gjennom nemndsprosessen, og også etter at barna har flyttet i tiltak utenfor hjemmet. Ambisjonen skal være at barnet får samme representant så lenge barnet er i barnevernssystemet, før, under og etter plasseringen. Når skifte av representant er uunngåelig, må det være organisatoriske mekanismer på plass som sikrer forutsigbarhet, og god, trygg og effektive informasjonsoverføring, som belaster barnet minst mulig. Forslaget fra utvalgets flertall innebærer videre at BRO skal erstatte tre nåværende ordninger; talsperson, tillitsperson10 og tilsynsperson i fosterhjem, men ikke det såkalte «individtilsynet» som statsforvalterne gjennomfører blant barn og unge på institusjon.

Flertallet understreker at representasjon av barn krever mer enn representasjon av voksne. I barnevernssaker skjerpes kravene ytterliggere. For å skape god relasjon med barn, slik at barn både blir forstått og opplever seg forstått, og får omsorg og forståelse, må barnets representant ha kompetanse i relasjonsskapende kommunikasjon, og forståelse for hvordan omsorgssvikt kan påvirke barn. Dette omtales som et barnefaglig perspektiv på medvirkning. Utvalgets flertall foreslår derfor at BRO består av en barnerepresentant med barnefaglig kompetanse, som har hovedansvaret for å bistå og representere barnet, og som samarbeider med en akkreditert advokat i de stadier av saken der det trengs.

Barnerepresentanten skal ha ansvar for å ha dialog med barnet, herunder informere barnet om saken, om hva som skjer og hvilke beslutninger som skal fattes. Representanten skal formidle hva som er barnets opplevelse og synspunkter i saken til beslutningstakere i barnevernstjenesten, nemnda og domstolene. I tillegg skal representanten uttale seg om sin egen vurdering av hva som er barnets beste. Barnerepresentanten skal kunne være til stede i nemnda, i både forhandlings- og samtalemøter. Det er ikke et krav om at representanten skal vitne i nemnda. Representanten skal være tilgjengelig for barnet så lenge barnet bor utenfor hjemmet i regi av barnevernet, frem til fylte 25 år.

For at BRO skal kunne representere barns interesser i en sak så må de ha tilgang på informasjon og beslutningsarenaer. Flertallets forslag er at alle barn som vurderes flyttet ut av hjemmet får partsstatus som forvaltes av BRO. Når barn når aldersbetinget partsstatus, har barnet rett til å instruere advokaten, hvis barnet mener det er påkrevd.

7.3 Nåværende ordninger for representasjon og oppfølging

7.3.1 Innledning

Barnevernstjenesten har ansvar for å undersøke barns omsorgssituasjon og behov for hjelp, treffe vedtak om frivillige hjelpetiltak, treffe akuttvedtak, fremme tvangssaker for nemnda og iverksette og følge opp vedtak. Det siste omfatter å følge opp barn som er plassert utenfor hjemmet, og følge med på at barnets behov blir ivaretatt og at tiltak fungerer etter hensikten. Det er i oppfølgingsforskriften, som trådte i kraft 1. januar 2023, presisert at barnet skal ha en kontaktperson i barnevernstjenesten under institusjonsoppholdet, og at kontaktpersonen aktivt skal arbeide for å etablere og opprettholde en god relasjon til barnet, og ha kunnskap om barnets sak. Tilsvarende er foreslått for barn i fosterhjem, i departementets forslag til ny forskrift om fosterhjem. I tillegg til barnets kontaktperson er det i kommunen tilsynspersoner som bistår barnevernstjenesten når det er samvær med tilsyn. Barnevernstjenesten skal legge til rette for at barnet kan medvirke i alle fasene av saken.

I tillegg er det innfor dagens system fire ordninger som skal bidra til at barn og unges interesser og rettigheter blir ivaretatt; talsperson, tillitsperson, tilsynsperson for barn i fosterhjem, og statsforvalteren, gjennom individtilsynet i institusjon, og tidvis sakkyndige. Dette er ordninger som, samlet sett, gjelder for alle barn og unge som vurderes å bli eller har blitt plassert utenfor hjemmet, men ordningene har forskjellige funksjoner og gjelder for ulike faser i saken eller ulike plasseringstiltak. Felles for ordningene er at de er ment å være uavhengige av det kommunale barnevernet og Bufetat, og dermed fungere som et supplement eller korreks til de som har ansvaret for tilbudet til barnet. I det følgende presenteres hovedtrekkene i de fire ordningene. Reglene for representasjon for barn med partsstatus behandles i kapittel 8. Der omtales også nærmere den generelle medvirkningsretten for barn.

7.3.2 Tilsynsperson for barn i fosterhjem

Når barn bor i fosterhjem har kommunen der fosterhjemmet ligger (fosterhjemskommunen) ansvar for tilsyn av fosterhjemmet, jf. barnevernsloven § 9-10.11 Kommunen skal føre tilsyn med hvert enkelt barn i fosterhjemmet, fra plasseringstidspunktet og frem til barnet fyller 18 år.

Oppgaven til en tilsynsperson er, ifølge fosterhjemsforskriften,12 å gi en vurdering av barnets situasjon i fosterhjemmet jf. § 8 annet ledd.13 Formålet med tilsynet er å føre kontroll med at barnet får forsvarlig omsorg i fosterhjemmet, og at de forutsetninger som ble lagt til grunn for plasseringen blir fulgt opp. Kommunen skal sørge for at de som skal utøve tilsynet gis grunnleggende opplæring og veiledning. Det er gitt nærmere bestemmelser om tilsynet i fosterhjemsforskriften, og det fremgår i denne at opplæringen blant annet skal omfatte rammene for barnevernstjenestens ansvar for barnet, tilsynsfunksjonen, samtaler med barn, kunnskap om omsorgssvikt, rapportskriving og barnets rettigheter. Det er imidlertid ikke stilt noen krav om formell kompetanse og faglig erfaring. I veilederen om tilsyn med barn i fosterhjem fremgår det at tilsynspersoner bør ha erfaring fra arbeid med barn (Bufdir, 2015b).

Det følger videre av fosterhjemsforskriften at tilsyn med barnet skal gjøres så ofte som nødvendig, men minimum fire ganger i året. Unntaksvis på visse vilkår to ganger i året. Den som fører tilsyn skal utarbeide rapport etter hvert tilsyn, som skal gi en vurdering av barnets situasjon i fosterhjemmet.

Evalueringen av tilsynsordningen viser at 23 prosent av barna i 2017 – over 2 100 barn – ikke fikk de tilsynsbesøkene som loven krever. I 2011 var det 40 prosent av barna som ikke hadde hatt lovpålagte tilsynsbesøk (Kjelsaas mfl., 2018).14 Det vises i evalueringen til at det ofte ansettes personer med relevant bachelorutdanning, men at en vesentlig andel av kommunene også benytter tilsynspersoner som ikke har noen relevant formal- eller erfaringskompetanse.

Endringer i 2014 i barnevernloven av 1992 ga kommunene plikt til å føre tilsyn med barn i fosterhjem. Tidligere var dette ansvaret lagt til barnevernstjenesten. Samtidig fikk kommunene stor administrativ frihet til å bestemme hvordan ansvaret for tilsynet med barn i fosterhjem skal organiseres i kommunen, og økt frihet til å velge hvem som skal utøve tilsynet på kommunens vegne. Evalueringen av ordningen viser at de fleste av kommunene fortsatt har lagt tilsynsrollen til barnevernstjenesten, slik den var før lovendringen (Kjelsaas mfl., 2018). Når ansvaret er lagt til andre instanser i kommunen, er det vanligvis underlagt helseområdet eller en instans med ansvar for oppvekst. Noen kommuner har egne tilsynsenheter eller ressursteam. Mer enn halvparten av kommunene har inngått kommunalt samarbeid på tilsynsområdet.

Det finnes for øvrig lite kunnskap om kommunenes dimensjonering av tilsynsarbeidet, hvor mange personer som jobber med dette og hvor mye ressurser som brukes på tilsyn med fosterhjem. Mange kommuner ansetter egne tilsynspersoner, ofte i en deltidsstilling, eller engasjerer privatpersoner som oppdragstakere for å føre tilsyn med ett eller flere barn. Det foreligger heller ikke god informasjon om hvor mange barn ulike tilsynspersoner har ansvar for, eller hva som er vanlig stillingsbrøk per barn. Til illustrasjon, er det i Bergen kommune primært helsesykepleiere som gjennomfører tilsyn. Et tilsynsoppdrag tilsvarer 1,25 prosent stilling, og de fleste tilsynspersoner har 1 eller 2 oppdrag hver. I Time kommune er det i barnevernstjenesten en person ansatt i 50 prosent stilling som gjennomfører tilsyn i fosterhjem. Vedkommende fører tilsyn med 18 barn, men Time anser stillingen å ha kapasitet til opptil 25 barn. Karlsøy kommune har på sin side kun ett barn de har ansvar for å føre tilsyn med, og samarbeider med Tromsø kommune om tilsynet.

Lovendringen fra 2014 har i mange kommuner bidratt til et mer profesjonelt tilsyn med bedre kvalitet og færre avvik i krav til tilsyn. Evalueringen peker samtidig på utfordringer med tilsynsordningen, knyttet til tilgang på kvalifisert personell, uavhengighet, behov for mer varierte oppgaver og økt vekt på risikobasert vurdering av behovet for antall tilsyn (Kjelsaas mfl., 2018). BRO vil kunne bidra til bedring på disse områdene.

7.3.3 Talsperson

Barn har rett til å medvirke i alle forhold som berører dem etter loven, jf. barnevernsloven § 1-4. I saker som skal behandles av barneverns- og helsenemnda må nemnda, etter en konkret vurdering i den enkelte sak, avgjøre hvordan barnet skal høres under nemndas behandling av saken, jf. § 14-13. Det er inntatt i bestemmelsen tre likestilte alternativer; barnet kan uttale seg direkte til nemnda, gjennom en talsperson for barnet eller en sakkyndig som snakker med barnet. Dette gjelder også ved samtaleprosess, jf. forskrift om samtaleprosess § 3, jf. forskrift om medvirkning. Talspersonsordningen var i barnevernloven av 1992 eneste alternativet som kom direkte frem i loven. Talspersonsordningen er således videreført i ny barnevernslov, men altså likestilt med direkte høring og oppnevning av sakkyndige for å høre barnet. I forarbeidene til ny lov er det presisert at det kan oppnevnes talspersoner som barnet har særlig tillit til (Prop. 133 L (2020–2021)).

Departementet har foreslått å samle de overordnede bestemmelsene om barns rett til medvirkning i én forskrift om medvirkning i barnevernssaker. Denne var på høring høsten 2022. Medvirkningsforskriften gir nærmere regler for hvordan barnets rett til medvirkning skal gjennomføres gjennom hele barnevernssaken, og den tidligere talspersonsforskriften15 er innarbeidet i medvirkningsforskriften. Reglene fra talspersonforskriften er i stor grad videreført, men det er inntatt noen bestemmelser innenfor rammen av ny barnevernslov, som potensielt kan styrke talspersonsordningen. I forslag til forskrift videreføres det at talspersonen skal være talerør for barnet, og være uavhengig av barnevernstjenesten og barnets foreldre.16 Barnets ønske om å få oppnevnt en talsperson skal tillegges stor vekt. Hvis ikke barnet ønsker å ha en egen talsperson, skal dette være avgjørende. Dersom barnet selv er part og er representert ved advokat, oppnevnes det ikke samtidig talsperson for barnet.

Videre er det foreslått videreført at nemnda skal utarbeide en liste over et utvalg personer som er villige til å påta seg oppdrag som talsperson. Det er imidlertid foreslått enkelte endringer i kravene til listen. Nemnda må ha tilgjengelig «et tilstrekkelig antall personer med relevant erfaring fra arbeid med barn i ulike aldersgrupper». I forskriften er det også foreslått inntatt at Sentralenheten for nemndene kan fastsette nærmere krav til opplæring, kvalifikasjoner og rekruttering av talspersoner. Talspersonen skal i utgangspunktet velges fra utvalget på listen. Det er foreslått videreført at nemnda i særlige tilfeller kan oppnevne en talsperson som ikke står på listen, hvis barnet har et særlig tillitsforhold til vedkommende eller andre grunner gjør det nødvendig. Det er også foreslått videreført at nemndleder har ansvar for at talspersonen får nødvendig informasjon, for å gjennomføre en samtale med barnet. I tillegg er det tydeliggjort at nemndleder har plikt til å utarbeide et mandat som klargjør rammene for oppdraget til talspersonen, og formålet med samtalen. Kravet i talspersonsforskriften, om at listen må inneholde personer med «ulik bakgrunn», er dermed ikke videreført. Talspersonen skal utarbeide et referat fra samtalen med barnet, som blir en del av det skriftlige avgjørelsesgrunnlaget. I tillegg skal talspersonen møte i nemnda og avgi forklaring som vitne. Dette er presisert i den nye forskriften. Flere av endringene ble inntatt som følge av funn i evalueringen av ordningen, Thorbjørnsrud mfl. (2021).

I 2020 var det totalt 540 talspersoner som sto på listene. I gjennomsnitt har hver talsperson under ett oppdrag i året (Thorbjørnsrud mfl., 2021). Talspersoner godtgjøres etter det som er gjeldende sats når oppdraget utføres, fastsatt av Sentralenheten for barneverns- og helsenemnda. Gjeldende sats er kr 394 per time (2022) (Barneverns- og helsenemnda, 2023). I 2020 var utgiftene til honorar til talspersoner 1,8 millioner kroner (Thorbjørnsrud mfl., 2021).

I årsrapporten fra nemndene for 2021, fremkommer det at barn hadde gitt sin mening gjennom talsperson 509 ganger, gjennom sin prosessfullmektige 314 ganger og gjennom sakkyndig 75 ganger, mens nemnda selv har hatt samtaler med 448 barn. Det oppgis videre at nemndene i 2021 behandlet 1 920 hovedsaker og 445 klager på akuttsaker, men det fremgår ikke hvor mange barn disse sakene gjaldt (Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, 2022).

I Ruiken (2022) er halvparten av alle omsorgsovertakelsessaker i nemnda i første halvdel av 2021 kartlagt, og det vises at det for 34 prosent (n=63 barn) av barna ble oppnevnt talsperson eller barnet hadde egen advokat/prosessfullmektig.17 63 prosent av barna ble hørt om sin mening om saken (n=118). 24 prosent sa sin mening direkte, ved å møte i nemnda, snakke på telefon, skrive brev eller de instruerte sin advokat, fordi de var part i saken (n=45). 23 prosent av barna ga sin mening indirekte, gjennom talsperson, fosterforeldre eller på en annen måte (n=44). For 15 prosent av barna sa nemnda at barnet var for ungt til å bli hørt (Ruiken, 2022).

Thorbjørnsrud mfl. (2021) har, på oppdrag fra Bufdir, evaluert og vurdert behovet for endringer i tals- og tillitspersonordningene som kan styrke barns medvirkning.18 Evalueringen viser til at mange talspersoner har svært begrenset erfaring med oppgaven, får relativt lite betalt for oppdraget, og tar oppdrag først og fremst av idealistiske grunner. Det vises til at talspersonene rekrutteres blant personer som har erfaring fra arbeid med barn, men at opplæringen som gis er begrenset, varierende og frivillig. Talspersonene har stort sett én samtale med barna, og de får begrenset informasjon om saken i forkant av samtalen.

Nemndledere, fagkyndige og advokater erfarer at kvaliteten på hvordan talspersonene utfører oppdragene varierer. De syns blant annet at de ofte får vite lite om spørsmålene som er stilt og konteksten for samtalen. Thorbjørnsrud mfl. (2021) finner også at det er store variasjoner i hvordan rapportene utformes. Det stilles i evalueringen spørsmål ved i hvor stor grad ordningen bidrar til reell medvirkning fra barn, og foreslås at ordningen profesjonaliseres; talspersonene må få mer opplæring, tydeligere retningslinjer, mer oppfølging, ha jevnlige oppdrag og høyere kompensasjon. Det vises til at barn må ha tillit til talspersonen, forstå talspersonens rolle og ha mulighet til å bli kjent med personen, for at ordningen skal fungere (Thorbjørnsrud mfl., 2021).

7.3.4 Tillitsperson

Barn kan i alle faser av en barnevernssak ha med en tillitsperson, jf. ny barnevernslov § 1-4 tredje ledd. I barnevernloven av 1992 var denne retten lovfestet til å gjelde barn som barnevernet hadde overtatt omsorgen for, og dette ble foreslått videreført i ny lov (Prop. 133 L (2020–2021)). Stortinget vedtok imidlertid å utvide lovbestemmelsen til å gjelde alle møter med barnevernet, uavhengig av på hvilket stadium saken er, se Innst. 625 L (2020–2021). Dette var også et forslag som ble fremmet i NOU 2016: 16 Ny barnevernslov.

Formålet med tillitspersonen er å gi barnet en trygghet, slik at han, hun eller hen lettere kan gi uttrykk for sine synspunkter i egen barnevernssak. Ordningen med tillitsperson endrer ikke andre aktørers ansvar og oppgaver etter barnevernsloven., jf. forskrift om medvirkning og tillitsperson.

Det fremgår i Thorbjørnsrud mfl. (2021) at ordningen med tillitsperson er lite brukt, at det ofte ikke er en person som følger barnet over tid, men mer en støtteperson som barnet kan ha med i møter. Det er ofte ikke én definert tillitsperson, og det er ikke kontinuitet i hvem det er. Mange barn velger etter en omsorgsovertakelse å ha med fostermor eller fosterfar i møter med barnevernet. Thorbjørnsrud mfl. (2021) foreslo at forskriften om medvirkning og tillitsperson bør klargjøres, og viste til at det også er behov for å klargjøre hvem som kan være tillitspersoner og hvilke forventninger det er til en tillitsperson. Det ble videre fremholdt at ordningen bør være mer fleksibel, slik at barnet kan benytte og eventuelt bytte tillitsperson uten at det fører til mye administrasjon. I tillegg mente Thorbjørnsrud mfl. (2021) at det er mer behov for å ha med en tillitsperson før omsorgsovertakelse enn etter, og at ordningen bør utvides til å omfatte barn i alle faser av en barnevernssak samt også gjelde for barn som er frivillig plassert (Thorbjørnsrud mfl., 2021).

Det er gitt nærmere regler i forslag til ny medvirkningsforskrift, som i hovedsak viderefører bestemmelsene om tillitspersonsordningen i tidligere forskrift om medvirkning og tillitsperson. Barnet velger selv hvem som skal være barnets tillitsperson, med mindre det foreligger særlige grunner til at denne personen ikke er egnet.19 I forslaget til forskrift er forbudet mot økonomisk kompensasjon fjernet, slik at den enkelte barnevernstjeneste selv kan vurdere om en tillitsperson i et konkret tilfelle bør kompenseres. Enkelte av endringene i forskriften ble inntatt som følge av funn i evalueringen av ordningen med tillitsperson (Thorbjørnsrud mfl., 2021).

7.4 Tidligere forslag til endringer i de norske ordningene

Representasjons- og tilsynsordningene for barn og unge i barnevernet, med talsperson, tillitsperson, tilsynsperson og verge, ble vurdert av Barnevernslovutvalget i NOU 2016: 16 Ny barnevernslov — Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse.20 Det ble fremholdt følgende:

Etter utvalgets syn er det en svakhet ved dagens system at barnet må forholde seg til en rekke forskjellige personer i en barnevernssak. Barn som har vært utsatt for omsorgssvikt kan ha problemer med å skape nye relasjoner og å ha tillit til andre personer. Det er uheldig at disse barna må forholde seg til stadig nye personer, hvor mange bare vil være i barnets liv for en kort periode. Det vil kunne være vanskelig for barna å ha tillit til personer de ikke kjenner. Undersøkelser om fosterbarns erfaringer med tilsyn viser at mange fosterbarn forteller at tilsynsordningene ikke fungerer, enten fordi de ikke har hatt tilsynsperson eller fordi de har fått stadig nye tilsynspersoner. De formidler at det er avgjørende for at de skal fortelle om vanskelige ting at de er kjent med eller har tillit til tilsynspersonen. Etter utvalgets mening vil det være en bedre løsning for barn i barnevernet, i større grad å samle funksjonene til dagens tals-, tillits- og tilsynspersoner.

Kilde: NOU 2016: 16 Ny barnevernslov — Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse, side 238

Løsningen som ble foreslått i NOU 2016: 16 var å innføre en ny ordning med trygghetsperson for barn. Dette skulle erstatte dagens ordning med talsperson, tillitsperson og tilsynsperson for barn i fosterhjem. Det blir i NOU 2016: 16 lagt stor vekt på at dette ville gi barnet færre personer å forholde seg til, og at en sammenslåing av rollene ville øke muligheten for at barnet får tillit til personen, noe som igjen ville være viktig for at barnet får best mulig støtte og hjelp. I NOU 2016: 16 vises det til at der barnet føler tillit til den som fører tilsyn, vil barnet lettere ta opp vanskelige forhold med personen. På samme måte vil barnet lettere fortelle sin mening til en person barnet har tillit til.

Det ble i NOU 2016: 16 foreslått at trygghetspersonen kan oppnevnes av statsforvalteren (daværende fylkesmann), fra det tidspunkt barnevernstjenesten fremsetter forslag om tiltak for nemnda, eventuelt tidligere dersom barnevernstjenesten mener at barnet har behov for det. Trygghetspersonen burde oppnevnes for alle barn, uavhengig av alder, og barnet skulle gis anledning til å medvirke ved valget av trygghetsperson. Det burde, ifølge NOU 2016: 16, ikke stilles krav om formell barnefaglig eller barnevernsfaglig bakgrunn, men personen burde ha erfaring med å jobbe med barn. Forslaget var videre at trygghetspersonen skulle motta godtgjøring fra statsforvalteren.

Det ble i NOU-en også vurdert om det burde innføres en vergeordning for barn i barnevernet. Vergen ville ha i oppgave å ivareta de funksjonene som tals-, tilsyns- og tillitspersonene ivaretar. Det vises til at dette kunne vært en god løsning, for å styrke også yngre barns mulighet til å få håndhevet sin rett til barnevernstjenester, men at det vil reise vanskelige spørsmål om foreldrenes foreldreansvar, og at det ville kunne kreve stor systemomlegging. Det ble likevel konkludert i NOU 2016: 16 med at det kan være er grunn til å se videre på en slik løsning.

Det ble i NOU 2016: 16 videre foreslått en endring i barneverns- og helsenemndas (daværende fylkesnemnd) ivaretakelse av barnets uttalerett. Bakgrunnen var at det ikke var praksis at nemnda snakket med barnet selv. I stedet møtte talspersonen som vitne i nemnda, eventuelt ble barnets synspunkter nedtegnet i en skriftlig rapport. NOU 2016: 16 foreslo en regel om at nemnda alltid skal snakke med barnet selv, såfremt barnet selv ønsker det og er i stand til å danne seg egne synspunkter samt formidle disse til nemnda. I de tilfellene der barnet ikke ønsker å snakke med nemnda, foreslo NOU 2016: 16 at trygghetspersonen skulle formidle barnets syn til nemnda.

Departementet støttet intensjonen i NOU 2016: 16 om å begrense antall personer som barnet må snakke med, men gikk ikke videre med forslaget om trygghetsperson i verken høringsnotatet eller proposisjonen om ny barnevernslov, jf. Prop. 133 L (2020–2021). Dette ble begrunnet med at forslaget hadde flere betenkeligheter, knyttet til blant annet ordningenes ulike formål, rolleblanding og praktisk gjennomføring. Departementet viste særlig til at det var problematisk å forene rollen som tilsynsperson med oppgavene til en talsperson og tillitsperson, fordi tilsynspersonen har en viktig kontrollfunksjon på vegne av det offentlige.

Forslaget fikk også liten støtte i høringen, der det blant annet ble vist til at forslaget var for dårlig utredet. Flere høringsinstanser viste til at mange oppgaver og ulike roller var tenkt samlet i én funksjon, samtidig som det ikke var foreslått krav til kvalifikasjoner. I tillegg ble det vist til at geografiske hensyn vil være vanskelige å følge opp. I ny barnevernslov ble barnets rett til medvirkning styrket på andre måter; den generelle medvirkningsbestemmelsen i lovens innledende kapittel ble presisert og tydeliggjort, og barnets mulighet til å uttale seg direkte for nemnda ble tydeliggjort som en alternativ måte å bli hørt i nemndssaker (Prop. 133 L (2020–2021)).

7.5 Andre lands ordninger for representasjon av barn

7.5.1 Innledning

En rekke land har etablert ordninger for representasjon av barn i barnevernet, særlig i tvangssaker. Utvalget har innhentet informasjon fra seks land, for å synliggjøre de ulike lands tenking om barns medvirkning i barnevernet, løsninger som er valgt og erfaringer de har gjort seg. Det er brukt mest plass på den engelske ordningen, på grunn av den sterke barnesentreringen i denne ordningen og ordningens tydelige uavhengige status. Noen land har valgt representasjonsordninger der oppgaven er å få frem barnets mening, men de fleste har en kombinasjon, der representanten også gir sin egen vurdering av barnets beste. Tabell 7.1 oppsummerer systemet for representasjon av barn i de ulike landene.

7.5.2 England

I England har lokale myndigheter ansvar for barnevernet, og for å fremme eventuelle tvangssaker for domstolen. Alle barn har partsrettigheter, uansett alder. I alle saker for familieretten som involverer barn, enten det er barnefordelingssaker eller barnevernssaker, blir barnet automatisk part i saken og får utnevnt en Children’s Guardian (CG)21 av domstolen (Cafcass, 2022a; Ofsted 2018).22

Children´s Guardians er sosialarbeidere med spesialisering i samtaler med barn, og de er ansatt i Children and Family Court Advisory and Support Service (Cafcass).23 De er uavhengige av både barnevernet og domstolen, og skal i saker som gjelder omsorgsovertakelse, eller andre inngripende tiltak, gjøre selvstendige undersøkelser og ettergå lokale myndigheters omsorgsplan for barnet. CG kan også jobbe sammen med den lokale saksbehandleren, for å finne ut hva barnet har behov for, for eksempel mens barnet bor i et midlertidig tiltak (‘interim care order’).

CG skal sikre at alle løsninger, beslutninger og tiltak som påvirker barnet er i barnets interesse, at barnets velferd er ivaretatt gjennom hele prosessen og at barnet er trygt (Cafcass, 2022b). I vurderingen av barnets beste skal barnets synspunkter og opplevelser inngå (Gov, 2022a). I tillegg skal representanten snakke med barnets familie og personer i barnets nettverk, og delta i møter og få innsyn i dokumenter. Er representanten uenig i barnevernets vurderinger vil den foreslå alternativer. CG skal både formidle barnets synspunkter og opplevelser til domstolen, og presentere sin egen vurdering av barnets beste (Cafcass, 2022b).

CG oppnevner og samarbeider med en advokat som er opplært i og godkjent for denne type saker.24 Advokaten skal være akkreditert og ha erfaring fra barnevernssaker, og skal føre saken i retten. Det er CG som har hovedansvaret for å ivareta barnets rettigheter og interesser, mens advokaten bistår med de rettslige oppgavene. Sammen utgjør de barnets «team», som både har kompetanse om barns behov og rettslige spørsmål og er rustet til å ivareta barnets interesser og velferd. Advokaten instrueres av CG, men kan også, dersom advokaten mener barnets alder og modenhet tilsier det, instrueres av barnet selv, særlig dersom barnet er uenig i vurderingene som er gjort av CG. Dette utgjør en sikkerhetsventil for å få frem barnets egne synspunkter.

Det er vist til at nettopp denne kombinasjonen mellom CG, som med sin sosialfaglige ekspertise kan foreta vurderinger av barnets beste, og advokaten, som har særlig kompetanse til å føre argumenter i saken, er en viktig suksessfaktor for modellen og for at barnets medvirkning og interesser blir ivaretatt på en god måte (Summerfield, 2018). De komplementære rollene til CG og advokaten fremheves som positive i en evalueringsstudie fra 2018, om hvordan ulike aktører selv vurderer denne tandem-modellen.25 Det konkluderes i denne med at kombinasjonen av disse to rollene hadde store fordeler, og at de sammen bidro til at det ble fattet beslutninger til barnets beste, samt at det ikke var behov for å foreta endringer i modellen (Summerfield, 2018). Det engelske parlamentets tilsynsorgan, Ofsted, konkluderte også positivt om ordningen i en tilsynsrapport fra 2018:

Children’s guardians work effectively to ensure that the views of young people are available in applications to the court for a secure order. Children in these types of applications are very vulnerable and at risk of significant harm. Guardians act quickly to see children. There is good evidence of direct work and support to young people in very difficult circumstances. Inspectors saw evidence of appropriate challenge to a local authority, strongly advocating for a child when evidence to meet the threshold for depriving them of their liberty was limited. Analysis and advice to the court in these cases are carried out or given with great care and focus on the impact and risk involved to the individual child.

Kilde: Ofsted (2018), side 9

En CGs ansvar og funksjon for et barn opphører idet domstolen har fattet en beslutning. Ved en eventuell plassering utenfor hjemmet får alle barn oppnevnt en Independent Reviewing Officer (IRO) av lokale myndigheter. Det skal være informasjonsoverføring og møte mellom Children´s Guardian og den oppnevnte Independent Reviewing Officer, blant annet for å identifisere forhold ved barnet eller saken det bør følges med på (DCSF, 2010, pkt. 8.7).

En IRO er en sosialarbeider med minst fem års erfaring, og som er registrert i General Social Care Council. Det stilles i tillegg krav om en rekke egenskaper og kunnskaper, særlig knyttet til om man har autoritet og evne til å jobbe selvstendig og utfordre andre myndighetspersoner (DCSF, 2010). Bakgrunnen for at ordningen ble innført var en rekke saker der omsorgsplaner («care plans») ikke hadde blitt implementert, og dette hadde fått negative konsekvenser for barn (Jelicic mfl., 2014). Målet er at IRO-en skal sørge for kontinuitet i barnets sak og ha en langvarig relasjon til barnet. Den skal overvåke og følge opp barnets omsorgsplan, og sørge for at alle som er involvert i barnets liv gjør det de skal.

Hyppigheten i oppfølgingen av omsorgsplanen er lovregulert, og oppfølgingen fra en IRO kan gjøres i form av møter hvor barnet selv deltar i større eller mindre grad. Viktige beslutninger om barnets liv kan bare gjøres gjennom et møte som kalles looked-after child review (LAC-review), som bringer sammen nøkkelpersoner og profesjonelle som har en rolle i barnets liv. I dette møtet vurderes barnets omsorgsplan, barnets utvikling og planene fremover (NAIRO, 2022; Barnsley, 2022). En IRO kan også henvise en sak til Cafcass, hvis den mener at barnets menneskeretter brytes og alle forsøk på å rette på dette er prøvd, som for eksempel dialog med lokale myndigheter og å klage. Dette kan eksempelvis være aktuelt i situasjoner der barnet skal flyttes, ikke får det skoletilbudet det har krav på eller lignende, men det skjer i liten grad (DCSF, 2010; CommunityCare, 2019).

7.5.3 Irland

I Irland er ansvaret for barnevern, fra mottak av bekymringsmeldinger til ettervernstiltak, lagt til staten, via Tusla – Child & Family Agency. I følge the Child Care Act 1991, avsnitt 25, kan barn få partsrettigheter, og også separat juridisk representasjon. Dette er imidlertid opp til dommerens skjønn, og det må godtgjøres at det er nødvendig av hensyn til barnet og rettferdighetsvurderinger, basert på hensyn til barnets alder, forståelse og ønsker samt sakens omstendigheter (Parkes mfl., 2015).

I alle barnevernssaker («child care proceedings») for Høyesterett («High Court») skal det oppnevnes en Guardian ad litem (GaL) for barnet. I tingrettene («District Court») skal det oppnevnes GaL, med mindre retten har tilegnet barnet partsrettigheter (Parkes mfl., 2015) eller mener barnets beste kan avgjøres uten eller retten, i saker der barn anses å kunne danne seg sin egen mening, har funnet andre måter å legge til rette for at barnet kan uttrykke denne.

En GaL skal både sørge for at dommeren får høre barnets synspunkter og gi råd til dommeren om hva som er barnets beste. En GaL kan også anmode domstolen om å få laget (oppdaterte) rapporter om barnets behov/velferd, og domstolen er i loven gitt hjemmel til å kreve at barnevernet fremskaffer den informasjonen GaLen ber om. En GaL kan også be om informasjon direkte fra barnevernet. Før en GaL ber om rapporter skal det konsulteres med partene i saken eller deres advokater. En GaL er ikke selv part i saken, men kan av domstolen gis visse rettigheter (Irish Statute Book, 2022).

En undersøkelse fra 2018 viste økende grad av interessekonflikter mellom sosialarbeiderne som jobber i barnevernet og GaLer, blant annet fordi det ble oppfattet at GaLenes mening ble tillagt større vekt enn sosialarbeidernes av domstolen, uten å ha den kompetansen som sosialarbeiderne har. Det ble imidlertid også vist til positive funksjoner GaLene kan ha, som «mellommenn» mellom familiene og sosialarbeiderne/Tusla (Halton mfl., 2018).

Ordningen ble reformert i 2022, på bakgrunn av at det var identifisert utfordringer med den. Barneministeren, Dr. Katherine Zappone, uttalte da lovendringen først ble lagt frem at målet var å regulere den eksisterende «ad hoc»-ordningen, slik at den ble nasjonal og flere barn kunne få nytte av den (Irish Times, 2019). Reformen innebærer at GaLenes rolle defineres, og gir myndighetene hjemmel til å definere kompetanse- og kvalifikasjonskrav.26 Målet er å etablere ordningen innenfor et nytt spesialisert familierettssystem. I mellomtiden etableres den som en del av Department of Children, Equality, Disability, Integration and Youth (Gov, 2022b).

Det er Tusla som skal sørge for oppfølging av barn som ikke bor hjemme. Barnet tildeles en egen sosialarbeider («Child in care social worker»), som skal besøke barn plassert utenfor hjemmet og bidra til å opprettholde kontakt mellom barnet og barnets biologiske familie. Fosterhjemmet tildeles en egen sosialarbeider («Fostering link worker»), som følger opp og støtter fosterforeldrene, gjennom besøk og telefonkontakt (Tusla, 2022; Spunout, 2022; Burns mfl., 2017).

7.5.4 Israel

I Israel har ikke barn partsrettigheter, med unntak av barn over 15 år som står overfor tvungen psykiatrisk behandling. Det har, helt siden 1960-tallet, vært en vid adgang til oppnevning av Guardian ad litem (GaL) for barn i ulike rettsinstanser. En GaL er advokat og autorisert til å representere en mindreårig, med mål om å fremme og beskytte barnets rettslige interesser, men det har historisk i liten grad vært gitt føringer for bruken av GaL, verken for når de skal oppnevnes eller for hva som skal være rollen deres. Det er eksempelvis opp til en enkelte dommer å vurdere om det skal oppnevnes en GaL, og det er ikke veldefinert om GaL kun skal formidle barnets synspunkt eller også gi sin egen vurdering av barnets beste.

GaL representerer imidlertid barnet så lenge saken pågår, det vil si så lenge barnet bor i tiltak utenfor hjemmet, frem til barnet fyller 18 år. GaL har partsrettigheter på vegne av barnet og tilgang til saksdokumenter.

De siste 10 årene har domstolene i økende grad bedt barnerepresentasjonsenheten ved rettshjelpsavdelingen (NCRU) i Justisdepartementet, som organiserer ordningen med GaL, om å oppnevne GaL for barn i konkrete saker. Fra 2015 er det i tillegg tatt grep for å profesjonalisere ordningen. NCRU representerer til enhver tid 12 000 mindreårige i pågående saker i Israel. Av 5 500 barn i nye saker hvert år, er 2 350 barn del av en barnevernssak.

De om lag 170 advokatene som, via NCRU, tar oppdrag som GaL er i hovedsak privatpraktiserende. For å kunne ta oppdrag må de gjennomgå et ettårig opplæringsprogram i representasjon av barn. I opplæringen legges det særlig vekt på kommunikasjon og relasjonsbygging, grunnleggende psykologi og prosedyre. NCRU sørger også for godtgjøring og oppfølging av advokatene. I særlig tilfeller er det ansatte i NCRU som tar oppdrag som GaL (Rabinovich, 2022).27

7.5.5 Finland

I Finland følger det av barnevernsloven at barnets ønsker og synspunkter i alle barnevernssaker må avklares og tas i betraktning, i samsvar med barnets alder og modenhet. Barn over 12 år har partsrettigheter, rett til advokat og en ubetinget rett til å uttale seg. Det er den kommunale barnevernstjenesten som har ansvaret for å sørge for at barnets rettigheter blir ivaretatt.

Selv om det sjelden skjer kan det i saker om omsorgsovertakelse (både frivillig og ved tvang), av sorenskriver eller domstol, oppnevnes en verge/talsperson som både skal være stedfortreder for barnets verge (foreldrene), formidle barnas synspunkter, ønsker og meninger og gi en egen vurdering av barnets beste. Kriteriet er at foreldre ikke anses kompetente til å representere barnet, og at det er interessekonflikt mellom barnet og foreldrene. Talspersonen skal fungere som en upartisk representant for barnet, men det ikke nærmere regulert på hvilket tidspunkt talspersonen skal oppnevnes (Enroos mfl., 2017).

Talspersonen leser saksdokumenter, medisinske dokumenter, rettsdokumenter m.m., og kan snakke med barnevernsansatte og delta på møter. De fleste møter barna, men dette er ikke et krav (Enroos mfl., 2017; Thorbjørnsrud mfl., 2021). Det er ikke gitt kvalifikasjonskrav for rollen som talsperson, men det er i forarbeidene uttalt at talspersonen må være egnet, for eksempel en ekspert som kjenner barnet, en advokat eller en annen med juridisk kompetanse. Det nasjonale helse- og velferdsinstituttet har en nettbasert oversikt over talspersoner som kan, men ikke må, brukes (Enroos mfl., 2017).

Kommunen som plasserer barnet, har ansvar for å følge med på hvordan det går med barnet. I tillegg fører kommunen som barnet er plassert i og Regionforvatningsverket («Aluehallintovirastot»), tilsvarende de norske statsforvalterne, tilsyn med institusjoner og fosterhjem. Regionforvatningsverket gjennomfører tilsynsbesøk på institusjoner, og følger med på institusjonens tvangsbruk (Ministry of Social Affairs and Health, 2022a).

7.5.6 Sverige

I Sverige er det, som i Finland og Norge, den kommunale saksbehandleren i barnevernet som har ansvaret for å formulere, tolke og analysere informasjon i utredningen av barnevernssaker. Det er også saksbehandleren som avgjør på hvilke måter og i hvilken grad barna skal gjøres delaktige (Larsson og Hultman, 2019). Barn som har fylt 15 år har partsrettigheter og samme prosessuelle rettigheter som voksne.

I saker om tvangsplasseringer etter Lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga skal domstolen utnevne en offentlig representant (‘offentligt biträde’), med mindre det må antas at det ikke er behov for slik bistand, jf. § 39. Dette vil som regel være en advokat som skal ivareta barnets interesser og ønsker i domstolsprosessen (Thorbjørnsrud mfl., 2021). Representanten betales av staten. Det er nylig innført særlige krav til offentlige biträdere for barn og unge. Kun den som på grunn av sin kunnskap og erfaring og ellers er spesielt egnet for oppdraget kan oppnevnes, jf. § 39. Lovkravene trådte i kraft 1. mars 2021. Det er ikke tydelig beskrevet når i prosessen representantene skal utnevnes. I forarbeidene fremkommer det at det skal skje når plassering utenfor hjemmet vurderes, og Socialstyrelsen har uttalt at det kan skje allerede i undersøkelsesfasen (Leviner, 2018).

Som hovedregel har barnet og foreldrene rett til hver sin advokat. Felles advokat kan oppnevnes dersom barnet og foreldrene ikke har motstridende interesser, jf. LVU § 39. Den som er oppnevnt som representant for et barn under 15 år, uten samtidig å være representant for foreldrene, vil være den unges stedfortreder, og skal i tillegg til oppgavene med å presentere barnas ønsker og synspunkter også gi sin egen vurdering av barnets situasjon og barnets beste (Leviner, 2018). Det foreligger ingen klare retningslinjer for hvilken vekt barnas ønsker bør gis i representantenes vurdering (Leviner, 2018). Det er imidlertid slått fast at representanten plikter å klage på beslutning om tvangsplassering dersom barnet, som har nådd en viss modenhet, tydelig gir uttrykk for at det ønsker det.28 Foreldrene vil i denne prosessen ikke ha myndighet til å ta beslutninger for barnet om domstolsprosessen. Hensikten er å muliggjøre at barnet får en uavhengig posisjon i prosessen, og at retten skal være i stand til å få en objektiv beskrivelse av barnets situasjon (Thorbjørnsrud mfl., 2021). I slike tilfeller skal representanten både innvirke i beslutninger i saken, samtidig som vedkommende skal utgjøre en støtte for barnet i prosessen.

Når barnet er plassert utenfor hjemmet, har kommunens sosialnemnd ansvar for å følge med på hvordan barnet har det, blant annet gjennom regelmessige personlige besøk og individuelle samtaler med barnet, jf. LVU § 13a.29Inspektionen för vård och omsorg har på sin side ansvar for å føre tilsyn med fosterhjem og institusjoner. For familiehjemmene føres det et risikobasert tilsyn, og tilsynsmyndighetene har mulighet til å snakke med barn.30 Inspektionen för vård och omsorg er pålagt å føre tilsyn med institusjonene minst en gang i året, og skal da snakke med barna som samtykker til det.

7.5.7 Danmark

I Danmark følger det av serviceloven at det skal gjennomføres en barnesamtale, i forbindelse med undersøkelser eller beslutninger om plassering utenfor hjemmet. Videre har et barn som har en sak til behandling etter loven rett til å la seg bistå av andre, også i barnesamtalen. Bisitter må være fylt 15 år, og har taushetsplikt. I visse situasjoner kan også myndighetene beslutte at barnets valg av bisitter ikke skal imøtekommes. Det finnes også profesjonelle bisittere fra Børns Vilkår, en organisasjon som jobber for barns rett til en trygg barndom, som kan bistå barnet. Kravene til en slik bisitter er at de har sosialrådgiverbakgrunn, med praksis fra barne- og familieområdet (Børns vilkår, 2014).

Foreldre og barn over 12 år er parter, og har rett til fri advokatbistand i saker om tvangsplasseringer som besluttes av Barne- og ungeutvalget. De har også rett til å se sakspapirene og bli hørt før avgjørelse treffes av Barn- og ungeutvalget. Barn som har fylt 12 år har videre rett å klage til Ankestyrelsen over Barne- og ungeutvalgets avgjørelser. Barn over 12 år kan også klage til Ankestyrelsen over Kommunalbestyrelsens avgjørelser om frivillige hjelpetiltak, samvær og kontakt, endringer i plasseringssted, og gjenforening. Barn over 12 år kan også bringe Ankestyrelsens avgjørelser inn til Byretten. Ved domstolsbehandling har sakens parter rett til å overvære forhandlingene.

Omsorgskommunen har ansvar for løpende tilsyn med plasserte barn. Tilsynet skal foretas minimum to ganger årlig, og gjelder alle typer plasseringssteder. Kommunen skal følge med på om hjelpen som gis oppfyller barnets behov, og at barnet trives og utvikler seg positivt (Social- og ældreministeriet, 2022). Socialtilsynet har på sin side ansvar for å godkjenne og føre driftstilsyn med institusjoner og fosterhjem, for å vurdere kvaliteten på tilbudet og om de oppfyller betingelsene for godkjenningen, jf. socialtilsynsloven. Socialtilsynet mottar også en kopi av rapporter om maktanvendelser i institusjon og spesialiserte fosterhjem, og kan vurdere tilsyn på bakgrunn av dette. Socialtilsynet er organisert regionalt etter en interkommunal modell, der fem kommuner er utpekt til å sørge for tilsyn i sin region. Etter socialtilsynsloven skal tilsynet besøke alle tilbud minst en gang i året, men på bakgrunn av risiko foreta en konkret vurdering av behovet for antall tilsynsbesøk i hvert enkelt tilbud. Selve tilsynet blir utført etter en metode for triangulering, der Socialtilsynet gjennomgår dokumentasjon og gjennomfører samtaler med ansatte/fosterforeldre, kommunens saksbehandler, foreldre og barnet selv. Tilsynet kan ha en tilnærming som ligner på etterforskning, særlig i tilfeller der det ikke er samsvar mellom de ulike aktørenes opplevelser av tilbudet.

7.6 Utvalgets forslag

7.6.1 Etablering av en Barnerepresentantordning (BRO)

Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall, når det gjelder behovet for en større endring i ivaretagelsen av barns rettssikkerhet i barnevernet. Flertallet i utvalget (medlemmene Skivenes, Søvig, Flatebø, Heggberget, Klæboe, Lauvås, Lekhal, Nordanger, Salvanes, Solberg og Øpsen) foreslår at det etableres en nasjonal Barnerepresentantordning (BRO), og at denne først testes ut i noen fylker.

Ordningen skal sikre uavhengig representasjon for alle barn som vurderes flyttet eller flyttes ut av hjemmet. Dette gjelder uavhengig av sakstype, og om plasseringen er frivillig eller skjer med tvang. Uavhengighet og barneorientering utgjør to avgjørende bestanddeler i representasjonsordningen. Det understrekes at barn, på lik linje med alle andre som står i en situasjon der det er snakk om alvorlige inngrep i privatlivet, skal ha rett til å få uavhengig representasjon av sine interesser og behov. Dette er en ubetinget rett i en demokratisk rettsstat, og er tilkjent alle voksne personer i samme situasjon. Representasjon av barn fordrer imidlertid mer enn representasjon av voksne, og må være barnefaglig innrettet (se 7.2). Det kan ikke være en rekke ulike personer og funksjoner som skal representere og følge opp barn som flyttes ut av hjemmet, slik også Barnevernslovutvalget pekte på i NOU 2016: 16. BRO kombinerer barnefaglig kompetanse med juridisk ekspertise.

Utvalgets flertall mener videre at BRO bør erstatte ordningene med talsperson, tilsynsperson og tillitsperson samt sakkyndige i tilfeller der disse brukes for å innhente barnets mening. I BRO samles kompetansen innenfor en struktur som kun har som funksjon å representere barn. Barnet møter personer som er tilknyttet et fagmiljø, har spesiell kompetanse og er trent i å samtale med barn, innhente barns synspunkter og forstå situasjonen for barn som har opplevd omsorgssvikt. Dette er viktig når vi vet at situasjonen er ustabil for mange barn som er flyttet utenfor hjemmet. Flertallet i utvalget mener BRO vil gi økt kontinuitet for barnet, ved at den samme personen følger barna fra de første steg som tas når barn vurderes flyttet fra hjemmet, under nemndsbehandling og etterpå, når barn har flyttet til fosterhjem eller institusjon. Rammebetingelsene for denne type kontinuitet har ikke barnevernstjenestene i dag, jf. kapittel 24 om organiseringen av barnevernet og dokumentasjon på manglene i praksis i kapittel 6 om kunnskapsgrunnlaget for rettssikkerhet for barn i barnevernet.

For barn i fosterhjem vil BRO sørge for god og kontinuerlig innsikt i barnets situasjon, på en bedre måte enn dagens tilsynspersoner gjør, og det vil sikre en mer enhetlig praktisering av oppfølgingen av barn i fosterhjem i hele landet. For barn og unge som bor i institusjon vil BRO sørge for tettere, og mer kontinuerlig oppfølging enn det barnevernstjenesten klarer i dag. BRO vil også kunne bidra til at barn og unge på institusjon i større grad får formidlet hvordan de har det til statsforvalterne som fører tilsyn med institusjonene. I tillegg vil BRO kunne senke terskelen for at barn og unge i både fosterhjem og institusjon klager til statsforvalterne på forhold som gjelder barnevernet.

Flertallet legger videre til grunn at BRO vil medvirke til bedre beslutningsgrunnlag og en bedre opplyst sak, noe som kan resultere i løsninger og tiltak som er bedre tilpasset barnets behov og familiens ressurser. Dette styrker rettssikkerheten for både barn og foreldre. Uavhengig representasjon for barnet vil videre medvirke til bedre forståelse av alvorlighetsgraden i situasjonen for barnet, noe som også er sentralt for foreldres rettssikkerhet. Eksempelvis viser erfaringer fra England at Children’s Guardian oppleves som viktig også for foreldre, fordi de er nøytrale og uavhengige av barnevernstjenesten, og fordi en av oppgavene er å etterprøve og eventuelt utfordre barnevernstjenestenes vurderinger (Summerfield, 2018).

BRO vil innebære en sterkere rettssikkerhetsmekanisme for barn som blir frivillig plassert utenfor hjemmet, samt bidra til at disse barna får mer informasjon, opplever mer forutsigbare rammer og får bedre muligheter for medvirkning. Utvalget viser også til kapittel 8, der utvalget foreslår at barn med og uten partsrettigheter kan be om overprøving i nemnda av barnevernstjenestens vedtak om frivillige tiltak som innebærer plassering utenfor hjemmet. Videre at barn skal få rett til å be om overprøving av barnevernstjenestens vedtak og forsterket rett til å klage.

Utvalgets mindretall (medlemmene Aleksandersen, Apeland og Kvisvik) støtter ikke forslaget om BRO, og begrunnelsen for dette er som følger:

Kvalitet og rettssikkerhet i barnevernet krever høy oppmerksomhet og utvalgets mandat er rettet inn mot nettopp dette. Det foreslåtte tiltaket BRO, er en innretning som kan gi en styrking av dette området. Når vi likevel finner å ikke kunne gi støtte til dette tiltaket så retter det seg i hovedsak mot følgende: Barnevernstjenesten og dennes ansatte har i dag et klart mandat der de skal ha barnets perspektiv i utførelsen av sitt arbeid. Dette fokuset er også styrket i ny barnevernslov som trådte i kraft 1. januar 2023. Ny barnevernslov har også en ny og overordnet bestemmelse som sier at barnets beste skal ligge til grunn både ved avgjørelser og ved handlinger fra barnevernstjenesten.

Ansatte i barnevernstjenesten skal ha fokus på barnets beste. Som en del av dette mandatet skal de ha samtaler med barnet og her søke medvirkning for å finne hensiktsmessige tiltak. Ved innføring av BRO vil det kunne oppstå usikkerhet hos barnet (og andre) opp mot hvem det skal forholde seg til og hvilke oppgaver og roller den enkelte aktør har.

Innføring av BRO vil innebære at denne nye ordningen går inn i det mandatet barnevernstjenesten i lovverket er satt til å ha. BRO vil kunne bli et mellomledd, der enda en aktør skal være med omkring barnet.

Opprettelse av BRO vil kreve store ressurstilføringer. Det vil her være et sentralt spørsmål om dette er riktig bruk av ressurser og videre om dette er ressurser som alternativt kunne nyttes til å styrke de oppgaver som er definert i dagens lovverk og i dagens organisering. Behovet for økt fokus på oppfølging av og tilsyn med barn plassert i fosterhjem og institusjon bør foregå innenfor gjeldende rammeverk.

En innføring av BRO vil kreve rekruttering av et stort antall ansatte. Dette vil kunne sette press på en tjeneste som allerede i dag er preget av høy turnover samt til dels store utfordringer med tanke på rekruttering.

Utvalgets forslag som retter seg mot kompetansebygging, kompetansekrav og utarbeidelse av retningslinjer og rutiner er eksempler på hensiktsmessige og målrettede tiltak som vil bidra til å sikre at barnevernstjenesten utfører sine oppgaver etter lovens intensjon. Styrking av rettigheter til bistand fra advokat er et annet forslag som også vil kunne bidra til at barnevernstjenesten utfører sine lovpålagte oppgaver hvor barnets rettssikkerhet blir ivaretatt på en god måte.

7.6.2 Barns rett til representasjon i ulike sakstyper

I de resterende delene av kapittelet blir forslaget fra utvalgets flertall nærmere utdypet, herunder hvordan BRO bør innrettes. Når det refereres til «utvalget» i det resterende, er det utvalgets flertall som menes.

Alle barn som vurderes flyttet eller som flyttes ut av hjemmet skal få representasjon gjennom BRO. Dette inkluderer alle typer plasseringstiltak; frivillig (barnevernsloven § 3-2), akutt (barnevernsloven §§ 4-1, 4-2, 4-3 og 4-4), omsorgsovertakelse (barnevernsloven § 5-1) eller begrunnet i alvorlige atferdsvansker (barnevernsloven §§ 6-1 og 6-2). Det vil også omfatte spørsmål om samvær og oppfølgingstiltak etter omsorgsovertakelse, fratakelse av foreldreansvar og adopsjon, utvalgets forslag om en ordning med oppvekstadopsjon samt spørsmål om tilbakeføring. Barnets rett til representasjon gjelder også for barn som mottar ettervern.

7.6.3 Konsekvenser for andre instanser og funksjoner

BRO er en representasjonsordning for barn, og medfører ikke endringer i ansvarsområdene for verken barnevernstjenesten, Bufetat, nemnda eller domstolen. Innføringen av BRO vil ikke endre på innholdet i foreldreansvaret, og BRO vil verken ha omsorgsansvar eller beslutningsmyndigmyndighet overfor barnet. Foreldre vil fortsatt ha foreldremyndighet og omsorgsansvar for barn som er frivillig plassert, og kan dermed blant annet også fortsatt fremsette klager på vegne av barnet.

BRO skal sikre kontinuitet i representasjonen, og etablere relasjoner som kan gi barnet tryggheten som trengs for å formidle sine behov og interesser. BRO skal imidlertid erstatte talspersonsordningen, tillitspersonsordningen og tilsynsordningen for barn i fosterhjem. Mange ulike ordninger fremmer ikke trygghet. Representanten skal avgi rapport til barnevernstjenesten som har ansvaret for barnet.

Utvalget har vurdert om BRO bør erstatte statsforvalternes tilsyn med barn på institusjon («individtilsynet»). Utvalget foreslår imidlertid ikke dette, fordi statsforvalternes tilsynsfunksjon ikke egner seg for delegering da tilsyn med barn på institusjon inngår i og er en viktig del av institusjonstilsynet. For at statsforvalter skal kunne vurdere forholdene på institusjonen, vil det være behov for å innhente informasjon fra og samtale med barn som bor på institusjonen. Det bør imidlertid vurderes om volumkravet til samtaler med barn ved institusjonstilsynet kan reduseres som følge av en innføring av BRO, ettersom barnets opplevelser og synspunkter i større grad vil bli ivaretatt på denne måten, se også kapittel 26 om tilsyn, kontroll og læring. Uansett skal barnet kunne bestemme om representanten skal representere barnet eller være med i samtalen med statsforvalteren.

Barn som bor utenfor hjemmet skal ha rett til representasjon og skal kunne bruke BRO, når de ønsker å klage over forholdene ved institusjonen, i fosterhjemmet, i barnevernstjenesten, eller andre saker som er viktig for barnet. Barn kan fortsatt, slik alle i utgangspunktet kan i møte med forvaltningen, få hjelp og støtte av en person de kjenner og ønsker å ha med seg, eksempelvis en tante, lærer, trener eller venn, jf. fotnote 1.

Innføringen av BRO kan bety mindre bruk av sakkyndige, i de tilfellene der sakkyndige brukes for å innhente barns synspunkter eller vurdere barnets beste. Samtidig kan BRO etterspørre mer informasjon og utredning, noe som kan resultere økt i bruk av sakkyndige.

7.6.4 BROs oppgaver og funksjon

BRO skal representere barn, noe som innebærer et ansvar for å holde seg informert om barnets sak, holde barnet informert om det som skjer, få kunnskap om hva barnet ønsker og hva som er barnets behov og formidle dette til rett instans. Barnets synspunkter, interesser og behov skal fremmes for barnevernstjenesten, nemnd og domstol i beslutningsprosesser, i forbindelse med vedtak og i vurdering av konkret plasseringstiltak. Dette gjelder uavhengig av prosessform i nemnda. Representasjon betyr også å peke på mangler, for eksempel i nemndas beslutningsgrunnlag, eller argumentere for ytterligere undersøkelser eller utredninger. Det vil være opp til avgjørelsesorganet å vurdere hvorvidt dette skal følges opp, og hvem som eventuelt skal utføre dette. BRO skal sikre barns rett til medvirkning og involvering, ved å lytte til barnet og gi informasjon til barnet. Dette gjelder ved flyttinger, behandling av saker i nemnda og domstolen, ved utprøving av midlertidige ordninger gjennom samtaleprosess og fastsetting og gjennomføring av samvær. BRO skal også medvirke til at barn får enklere og bedre muligheter til å si ifra, og eventuelt klage, i forbindelse med endringer og tilpasninger underveis i plasseringen.

Representasjonsoppgaven inkluderer alltid å presentere barnets mening og synspunkter, såfremt barnet selv ønsker at det formidles videre. I tillegg skal representanten gi en selvstendig vurdering av barnets interesser til avgjørelsesorganet; barnevernstjenesten, nemnda eller domstolen. Representantens vurderinger skal alltid gjøres ut fra vurderinger av barnets beste, og vil bygge på samtaler med barnet og egen kjennskap til saken, gjennom saksdokumentene. Barnerepresentantens vurderinger må dokumenteres i vedtakene som fattes og i barnets journal.

Det forutsettes at representanten kan delta på de arenaer der barnet har rett til å medvirke, for eksempel i ulike møter og ansvarsgrupper, og skal være et kontaktpunkt mellom barnet og andre aktører ved ulike aktiviteter. Barnerepresentanten skal kunne bistå barnet i dialogen med barnevernstjenesten, tilsynsmyndighetene og andre. BRO skal ikke være til hinder for direkte kontakt mellom barnet og kontaktperson i barnevernstjenesten, og det er viktig at BRO til enhver tid er orientert om det som skjer og kan hjelpe barnet til å selv kunne få bestemme hvem det vil snakke med og ikke.

7.6.5 Partsrettigheter, taushetsplikt og behandling av informasjon

Utvalget foreslår at alle barn, uavhengig av alder, som har rett på representasjon gjennom BRO, får partsrettigheter som forvaltes av BRO. Se utvalgets forslag til endringer i § 12-3 første ledd om partsrettigheter i kapittel 31. Barnerepresentanten har ansvaret for å gi alderstilpasset informasjon, og være en samtalepartner for barnet. Representanten skal være trent i å foreta vanskelige avveininger mellom deltakelse og beskyttelse, eksempelvis i spørsmål om deling av informasjon fra saksdokumenter. Barnerepresentanten vil ha tilgang til alle sakspapirer og til saksbehandlingsprosessen, på linje med barnevernstjenesten, og undergis samme taushetsplikt som barnevernstjenesten. Advokaten vil på sin side ha profesjonsbestemt taushetsplikt, og vil ikke ha plikt til å gi opplysninger til barnevernstjenesten etter barnevernsloven.

Er barnet uenig i barnerepresentantens vurdering av hva som er barnets interesser, foreslår utvalget at barn som har fylt 12 år, se kapittel 8, selv skal kunne instruere advokaten. Dette er i samsvar med utvalgets forslag om når barnet har partsstatus, jf. kapittel 8. I slike tilfeller skal advokaten formidle barnets synspunkter, slik at disse fremkommer sammen med representantens vurdering. I disse situasjonene pålegger det barnerepresentanten å begrunne for barnet sitt standpunkt og sin vurdering av barnets beste. Ellers kan et barn i en slik situasjon miste tillit. Videre kan yngre barn enn 12 år, gis rett til å instruere advokaten om å fremme barnets vurdering for avgjørelsesorganet, dersom barnets alder og modenhet tilsier det. Se utvalgets forslag til lovregulering i § 12-3 annet ledd i kapittel 31. Vurderingene av barnets kompetanse foretas av både advokaten og barnerepresentanten, og etter samme vurderingskriterier som i spørsmålet om å gi yngre barn partsstatus (se kapittel 8). Det kan vurderes om nemndleder bør foreta en endelig beslutning, dersom det er uenighet mellom advokaten og representanten, om hvorvidt barnet skal anses modent til å instruere advokaten.

Det må være tilrettelagt for god informasjonslagring og overføring innad i virksomheten som organiserer BRO, og mellom representant og advokat. Systemet må innrettes slik at eventuelle skifter av barnets representant skjer på en måte som gjør belastningen for barnet minimal. BRO må ha rett til å behandle personopplysninger i tråd med barnevernsloven § 13-6.

7.6.6 Samiske barn og barn med minoritetsbakgrunn

Barnevernet skal i sitt arbeid ta hensyn til barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn, jf. barnevernsloven § 1-8. Dette gjelder også ved oppnevning og valg av representant for barnet samt i representantens arbeid med den enkelte sak. Dette innebærer blant annet et BRO må ivareta barnets rett til å få forståelig informasjon, og til fritt å gi uttrykk for sine synspunkter, med egne ord og på eget språk, jf. forskrift om barns medvirkning i barnevernet. Ved behov må det benyttes tolk.

Samer har etter menneskerettslige forpliktelser et særskilt vern, og staten er forpliktet til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv, jf. Grunnloven § 108. Det følger også av barnevernsloven § 1-8 at samiske barn har særskilte rettigheter. Ved oppnevning av representant for samiske barn innenfor forvaltningsområdet for samisk språk, foreslår utvalget at barnet skal få tilbud om representant med samisk språk og kulturforståelse, slik det er regulert ved oppnevning av talsperson for samiske barn etter forskrift om barns medvirkning i barnevernet. I andre deler av landet skal det tilstrebes at samiske barnet får et slikt tilbud.

7.6.7 Tidspunkt for involvering

Barn skal få rett til barnerepresentantordning i forbindelse med flytting, og mens det bor i tiltak utenfor hjemmet. Kommunen må da gis plikt til, når det vurderes plassering utenfor hjemmet, å kontakte den statlige etaten som organiserer BRO. Når det gjelder tidspunkt for involvering kan det vurderes å se hen til ordningen med barnekoordinator, og om det her er noe å lære.31

I saker om plasseringsvedtak som avgjøres av nemnda, foreslår utvalget at barnets rett til representant inntrer når barnevernstjenesten tar initiativ til at barnet skal bo utenfor hjemmet, og samtidig som at foreldre får beskjed om at forberedelse til nemndssak er initiert. BRO må være organisert slik at barnerepresentanten raskt kan oppnevnes og komme i gang med arbeidet, slik at barnet og representanten får tid til å møtes og opprette en relasjon, og representanten får tilstrekkelig grunnlag til å gjøre seg opp en mening om barnets behov. Barnet bør få grunnleggende informasjon om representanten før de møtes. Fristen for å oppnevne representant, og den videre saksgangen for behandling av saker i nemnda, må vurderes nærmere. BRO skal ikke være et unødig forsinkende element i saksgangen, men tidsløpet i den enkelte sak må også fastsettes på en måte som gjør at BRO får reell mulighet til å representere barnet.32

Ved frivillige plasseringer foreslår utvalget at barnets rett til representant inntrer når barnevernstjenesten, eller andre, tar initiativ til at barnet skal bo utenfor hjemmet. Alternativet er at barnets rett til representant inntrer så raskt som mulig etter at barnevernet har fattet vedtak om frivillig plassering utenfor hjemmet. Det er imidlertid, på samme måte som for barna som plasseres utenfor hjemmet med vedtak i nemnda, viktig med bistand før det fattes endelig vedtak om flytting, for å sikre at barnas interesser ivaretas i prosessen. Reguleringen av BROs rolle ved frivillige plasseringer må vurderes nærmere, blant annet opp mot kommunens ansvar og hensynet til lik praksis i kommunene samt foreldreansvaret.

I akuttsaker foreslår utvalget at barnets rett til representant inntrer så snart som mulig, og senest når kommunen har fattet akuttvedtak. Dette er krevende situasjoner der det er barnet som flyttes fra sitt hjem. Hvis barnet skal få representasjon i alle typer akuttsaker, kreves det at BRO som organisasjon har en beredskap som gjør at de reelt kan bistå barn hurtig. Ambisjonen er at representanten kan involveres før akuttvedtaket gjennomføres, der det er mulig, og være en støtte for barnet i disse ofte stressende situasjonene. At barnet får representasjon kan bidra til en mindre belastende gjennomføring av akuttvedtaket, samtidig som representanten kan bistå med informasjon fra barnet i valg av akuttiltak. Dette vil også gi et godt grunnlag for representantens videre oppfølging av barnet og i prosessen med en eventuell klage på akuttvedtak, og eventuell påfølgende videre plassering.

7.6.8 Kontinuitet, tilgjengelighet og kontakt

Etter at barn er flyttet i tiltak utenfor hjemmet skal det i prinsippet være mulig for barnet å kontakte sin representant til enhver tid, selv om dette for mange barn ikke vil være aktuelt. Utvalget viser til de grunnleggende holdningene i de evidensbaserte behandlingsmetodene Funksjonell Familieterapi (FFT), Multisystemisk terapi (MST) og Treatment Foster Care Oregon (TFCO), som innebærer behandlingstilbud til familier der ungdommen strever med atferdsproblematikk. For disse metoden står «sense of urgency» (det haster!) og «whatever it takes» (vi gjør det som trengs) sentralt. Så langt det er mulig bør den enkelte representanten være tilgjengelig for barna de har ansvar for. Det må utredes nærmere hvordan involvering av BRO i akuttsaker og 24/7-tilgjengelighet for barn i tiltak utenfor hjemmet skal gjennomføres i praksis, og på en måte som gjør at representantene vil kunne stå i denne jobben over lang tid. Bruken av telefonisk/digital vs. fysisk kontakt kan også vurderes. Det kan i vurderingen av praktiske, personalmessige og strukturelle utfordringer hentes inspirasjon fra eksempelvis organiseringen av barnevernsvaktene, TFCO og Flexible Assertive Community Treatment (FACT) Ung.33

Behovet for kontakt med BRO vil avhenge av typen tiltak og variere over tid. Hyppigheten i kontakten mellom barn og BRO henger også sammen med hvordan barnevernstjenesten, fosterforeldrene, institusjonen, statsforvalteren og de biologiske foreldrene ivaretar sitt ansvar og sine roller. Utvalget legger til grunn at det ikke er hensiktsmessig å sette konkrete krav til hvor ofte barn og representant skal ha kontakt. En viktig del av representantens ansvar vil være å vurdere behovet for kontakt i det enkelte barns situasjon og være tilgjengelig for barnet. Det vil også være behov for forventningsavklaring mellom representant og barn i hver enkelt sak, for eksempel om når barnets eventuelle misnøye eller mistrivsel skal utløse handling fra barnets representant og i så fall hvordan. Det kan imidlertid vurderes nærmere om det bør settes særskilte krav til kontakt i enkelte typer saker eller situasjoner, for eksempel når barn og unge bor i institusjon, spesialisert fosterhjem, akuttiltak eller nettopp har blitt flyttet ut av hjemmet.

Et sentralt mål med ordningen er at barn skal følges av den samme representanten så langt det lar seg gjøre. Dette forutsetter både at ordningen har lav turnover, og at den innrettes slik at representantene kan følge barna uansett hvor i landet de plasseres. Ordningen må innrettes slik at den enkelte representant har kapasitet til å følge «sine» barn. Det kan være hensiktsmessig å se hen til vurderinger gjort for ulike koordinatorordninger, som ordningene med barnekoordinator og kreftkoordinator på helseområdet. Samtidig må ordningen innrettes slik at BRO kjenner alle barna gjennom et saksbehandlingssystem, slik at andre kan overta ved behov, for eksempel ved ferie- og permisjonsavvikling, eller dersom en representant er opptatt med et annet barn.

Utvalget foreslår at barnet skal ha mulighet til å be om å få bytte representant, både ved oppstart og senere, fordi en god relasjon mellom barnet og representanten er en grunnleggende forutsetning for at ordningen skal fungere etter hensikten. Det kan vurderes nærmere om muligheten for å bytte representant skal være en rettighet. Barnets rett eller mulighet til å bytte representant bør innrettes slik at det ikke undergraver representantens mulighet til å gjøre, og formidle, selvstendige vurderinger av barnets interesser, selv om barnet og representanten er uenige.

Selv om barnets advokat skulle være tilknyttet et advokatfirma med flere ansatte og eventuelt fullmektiger, legger utvalget til grunn at det er den advokaten som er tildelt barnet som skal ha ansvaret for saken og samhandlingen med barnet.

7.6.9 Organisering, arbeidsgiveransvar og finansiering

For å sikre uavhengighet og skape tillit og legitimitet, mener utvalget at BRO må organiseres slik at barnets representant er skilt fra barnevernstjenesten og Bufetat. Utvalget har vurdert to hovedalternativer for arbeidsgiveransvar og ansvar for å organisere BRO; opprettelse av en ny statlig virksomhet eller statsforvalterembetene. Andre alternativer kunne vært barneverns- og helsenemndene eller kommunene (utenfor barnevernet). Dette mener utvalget ikke er gode alternativer. Nemndene har i liten grad en rolle overfor barn etter at de er plassert utenfor hjemmet, og de er heller ikke involvert når barn frivillig plasseres i tiltak utenfor hjemmet. Kommunene er neppe et godt alternativ, fordi ordningen da i mindre grad vil oppleves som uavhengig. I tillegg vil man med en kommunal ordning kunne få de samme utfordringene som i kommunal barnevernstjeneste, med kommunale forskjeller, rekrutteringsutfordringer, turnover og mangel på mengdetrening, jf. kapittel 24.

Opprettelse av en ny statlig virksomhet vil gi tydelige styringslinjer, sammenlignet med en ordning der ansvaret legges til statsforvalteren, samt at ordningen ikke må konkurrere med andre funksjoner og oppgaver, slik den må hos statsforvalteren.34 En egen virksomhet vil også gi størst grad av uavhengighet fra andre aktører og instanser.

En fordel med å legge ordningen til statsforvalterne, er at man da kan bygge på et etablert system, som både gjør det enklere å få på plass en landsdekkende struktur og som gjør at man kan dra nytte av etablerte fagmiljøer. Det vil trolig også være en billigere løsning enn å opprette en ny virksomhet, og i tillegg kunne gi enkelte synergieffekter til statsforvalterens tilsynsoppgaver. Man kan med dette alternativet også dra nytte av at statsforvalteren, som tilsynsorgan, allerede oppfattes som uavhengig.

Utvalgets vurdering er at arbeidsgiveransvaret for representantene samt ansvaret for å organisere tilbudet om BRO, bør legges til en ny statlig etat. Uavhengighet fra andre etablerte instanser, inkludert tilsynsmyndighetene, og mulighet for statlig styring av både ressursbruk og organisering, er vektige argumenter. Det vil også være et tydelig signal til barn om at deres rettigheter er viktige og til systemet om prioritering av barns rettigheter, og det vil trolig også være motiverende for de som arbeider på barnevernsfeltet og fosterforeldre og andre, at de som de jobber med – barn og unge i utsatte og sårbare situasjoner – er viktige og blir satset på.

Utvalget foreslår videre at ordningen i sin helhet finansieres av den nye virksomheten, uten noen form for kommunal egenandel eller medfinansieringsansvar. Det kan argumenteres for at den som mener at et barn skal flytte ut av hjemmet, kommunen, bør bidra i finansieringen av ordninger som utløses av en slik vurdering. Kommunal medfinansiering av BRO kan imidlertid bidra til at det kan stilles spørsmål ved representantenes uavhengighet, samtidig som det vil gi ytterligere økonomiske insentiver inn i barnevernstjenestenes vurdering av barnets omsorgssituasjon. I tillegg vil det gi transaksjonskostnader.

De som skal jobbe som barnerepresentant skal være ansatt i den nye statlige etaten, mens den juridiske ekspertisen enten kan kjøpes fra privatpraktiserende advokater som er akkreditert på vervslister (se 7.6.10), eller det kan opprettes en juridisk avdeling i BRO.

7.6.10 Kompetanse

Barnerepresentanten må ha utdanning i og erfaring med å jobbe med barn og familier i sårbare og vanskelige livssituasjoner. Representanten må være opplært i kommunikasjon med og involvering av barn. Utvalget har lagt til grunn at barnefaglig kompetanse er nødvendig for å realisere at barn blir forstått, at barnet opplever at han, hun eller hen blir forstått ut fra sine forutsetninger og alder og at barnet får omsorg og bistand til egne bearbeidings- og utviklingsprosesser. I tillegg er det en forutsetning at det gjennomgående er åpenhet og tillit, for å få til samhandlingen med barn. Den faglige kompetansen kan finnes hos barnevernspedagoger, psykologer, sosionomer og pedagoger, men også andre profesjoner kan være relevante. De må også ha god systemkompetanse, og kompetanse i tverretatlig samarbeid, saksanalyse, planlegging og gode muntlige og skriftlige kommunikasjonsevner. Utvalget tror det kan være gunstig med et eget opplæringsprogram eller videreutdanningstilbud for fagpersoner som ønsker å bli barnerepresentanter.

Én mulighet er at det stilles krav om at barnets representant oppfyller minst de samme krav til formell utdanning som ansatte i det kommunale barnevernet, som har oppgaver med å utrede barns behov. Dette fordi representantens ansvar og oppgaver tilsier behov for høy kompetanse, og fordi mange av de som er aktuelle som representanter kommer fra kommunal barnevernstjeneste der det vil være krav om mastergrad. Dette innebærer i så fall at det stilles krav om «barnevernsfaglig eller annen relevant mastergrad».35 I tillegg bør det stilles krav til relevant erfaring.36

Krav om både mastergrad og erfaring vil være avgjørende for at barnerepresentanten skal få den nødvendige autoritet overfor andre aktører. I den engelske ordningen er det krav om at de som jobber som Children’s Guardian har minst tre års barnefaglig erfaring, inkludert erfaring med å jobbe med svært sårbare barn og familier samt ekspertkompetanse innen beskyttelse og involvering av barn, tverretatlig samarbeid, saksanalyse og planlegging. For IRO-ene i England er det krav om minst fem års erfaring og registrering i General Social Care Council samt en rekke krav til andre egenskaper og kunnskaper. Det må vurderes nærmere hva som skal anses som «relevant erfaring», men det er nærliggende at barnets representant tidligere bør ha arbeidserfaring med barn i sårbare situasjoner.

Et alternativt kompetansekrav innebærer å stille krav om enten relevant master eller barnevernsfaglig master, men uten krav til erfaring. Dette vil gjøre tilgangen på ansatte bedre, særlig i visse deler av landet. Formålet med BRO tilsier imidlertid at barnerepresentantene bør ha relevant erfaring, for å kunne ivareta oppgavene på en god måte, blant annet fordi de må kjenne ulike prosesser godt, kunne stå trygt i potensielt vanskelige diskusjoner med andre instanser og gjøre uavhengige vurderinger av barns behov.

I BRO kommer advokaten inn i bildet når barnerepresentanten ser at det er behov for juridisk kompetanse, eksempelvis når det er nemndssak om omsorgsovertagelse eller anke til tingretten. Utvalget mener det er viktig at advokatene er akkrediterte, og har opplæring og trening i barnevernsrett og i samtale og samhandling med barn. Ett alternativ er at organisasjonen BRO ansetter advokater, og tar ansvar for treningsopplegg og spesialisering. Et annet alternativ er å bruke privatpraktiserende advokater.

Uten at utvalget har systematisk dokumentasjon, så har det overfor utvalget blitt uttrykt bekymring for at advokater for private parter i barnevernssaker mangler kompetanse om barnerett og ivaretakelse av barns beste og trening i kommunikasjon med barn. Varierende kompetanse blant advokater for privat parter er også påpekt i Bufdirs utredning av kompetansehevende tiltak i barnevernet (2019a). Utvalget oppfatter at dette er et reelt problem på barnevernsfeltet, og foreslår at det etableres lister over advokater som anses å ha kompetanse til å bistå barn. Slike lister finnes i dag for bistandsadvokater og forsvarere, og erfaringen fra domstolene er at det er attraktivt å søke seg inn på slike lister. Det kan være nemndene, sentralenheten eller BRO som ivaretar og forvalter listene, og det er viktig at det er transparens om krav og utvelgelse.

Det bør etter utvalgets oppfatning, knyttes tydelige krav i regelverket til advokatenes erfaring og egnethet i barnevernssaker, slik det er gjort i Sverige. Dette er krav som bør være oppfylt for å kunne stå på liste, jf. over. Det bør stilles krav til gjennomførte kurs i barnerett og krav om at advokaten gjennomfører kurs i samtaler med barn. Vervene bør være midlertidige. For faste forsvarere og bistandsadvokater i Norge er det seks år, og i England må barnerettsadvokatene søke på nytt hvert tredje år. Det kan også vurderes sanksjonsmuligheter, i tilfelle advokaten ikke lenger oppfyller kravet til egnethet. Utvalget viser for øvrig til at Advokatforeningen har påbegynt et arbeid med å utarbeide egne etiske retningslinjer for barnerettsadvokater.

Et spørsmål er om barn kun skal kunne representeres av advokater på vervslisten, og derved bryte med prinsippet om fritt advokatvalg. Utvalget er av den oppfatning at hensynet til barnets interesser og barnet beste, tilsier at advokater må ha dokumentert at de har nødvendig kompetanse og egnethet for å representere barn slik en vervsliste forutsetter. Det kan legges inn en snever unntaksbestemmelse, der det er påkrevd av hensyn til barnet å benytte advokat som ikke står på vervslisten.

7.7 Forutsetninger for gjennomføring av forslaget

7.7.1 Innledning

BRO vil være en helt ny ordning i det norske barnevernet, og utvalget har i dette kapittelet presentert en første skisse av de sentrale komponentene i ordningen. Det er flere problemstillinger det vil være behov for å vurdere nærmere, og ta stilling til, i utviklingen og implementeringen av ordningen. Det vil blant annet være behov for flere lovendringer enn det utvalget har foreslått.37 Utvalget redegjør her for enkelte av problemstillingene som må vurderes nærmere.

7.7.2 Utprøving før nasjonal implementering

Barnerepresentantordningen krever innsats av både regulatorisk, organisatorisk og økonomisk art, jf. kapittel 32 om økonomiske og administrative konsekvenser, og det er sentrale forutsetninger som må utredes nærmere før nasjonal implementering. Utvalget foreslår derfor at ordningen først prøves ut i noen fylker, og at utprøvingen følges av forskning som inkluderer målinger av situasjonen før og etter samt en vurdering opp mot tilstanden i sammenlignbare fylker. I piloteringen er det avgjørende at det foreligger informasjon og vurderinger fra barna, men også fra foreldre (se kapittel 29). Utprøvingen vil gi verdifull informasjon om hvordan ordningen virker og bør innrettes, blant annet for å sørge for god ansvarsdeling mellom aktørene i barnevernet.

7.7.3 Økonomiske konsekvenser av ordningen

Barnerepresentantordningen vil som en ny ordning ha vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser, jf. kapittel 32, selv om den erstatter eksisterende ordninger. Også her vil utprøvingen gi verdifull kunnskap, som kan legges til grunn for en nasjonal implementering av ordningen.

Mandatet gir utvalget i oppdrag å foreslå tiltak for økt og bedret rettssikkerhet i barnevernet hvis det er vurdert nødvendig. Når utvalget er så tydelig på behovet for endringer for barns rettssikkerhet, så kan ikke forbedringer oppnås innenfor gjeldende budsjett i barnevernet, jf. kapittel 32 om økonomiske og administrative konsekvenser. Gitt problembildet vil det være nødvendig å bruke mer ressurser på ordninger som styrker barns posisjon. Uten innføring av BRO vil det, som et minimum, være behov for å styrke alle de ulike ordningene som BRO skal erstatte eller supplere; tilsynet med barn i fosterhjem, talspersonsordningen, tillitspersonsordningen, og sakkyndige som brukes for å innhente barns synspunkter. Det ville i tillegg vært behov for å frigjøre tid hos kontaktpersonene i barnevernstjenesten, til oppfølging av barn og unge som bor i tiltak utenfor hjemmet. Utvalgets vurdering er at det vil være mer effektivt å samle funksjonene i én ordning, nemlig BRO.

Kostnadene ved ordningen må samtidig vurderes i lys av gevinstene, som vil komme i form av bedre beslutningsprosesser og bedre ivaretagelse av barn og familier på kort og lang sikt. Omsorgssvikt og vold mot barn er en kostnadsbyrde for samfunnet, og det er betydelige samfunnsøkonomiske gevinster og velferdsgevinster å hente ved å investere i tiltak som virker, jf. kapittel 32. Gevinstene ved ordningen vil først og fremst tilfalle barn og unge, i form av bedre velferd, livskvalitet og muligheter, både her og nå, men også over et langt liv. I tillegg kommer gevinster for stat og kommune; på kort sikt vil ordningen kunne føre til at det i større grad velges barnevernstiltak som treffer barnas behov, slik at man unngår å bruke penger på tiltak som ikke virker og i tillegg kan unngå utgifter til flytting mellom tiltak. Mer treffsikre tiltak vil også kunne gjøre at man forhindrer at problemer får utvikle seg og man må sette inn «tunge» tiltak. På lengre sikt kommer de potensielt største gevinstene, blant annet i form av at flere vil fullføre skolegang, komme i jobb, ha bedre helse osv. I ytterste konsekvens vil effektive tiltak for barn kunne forhindre at utfordringer videreføres over generasjoner.

7.7.4 Representantens rolle og ansvar

Ordningen må innrettes på en måte som gjør at representanten og barnevernstjenesten kan samarbeide og utfylle hverandre, slik at barn og unge får så god hjelp som mulig. Dette vil det være viktig å innhente erfaringer om, gjennom utprøvingen. For å forhindre uklare ansvarsforhold og konflikter, vil det være behov for å konkretisere hva som skal være representantens rolle i vurderingen av barnets interesser, sett opp mot barnevernstjenestens ansvar. Her kan det blant annet ses hen til rollefordelingen mellom barnevernstjenesten og eksisterende funksjoner som skal formidle barns interesser, som sakkyndige og tilsynsperson i fosterhjem. Det vil særlig måtte avklares hva som skal skje i saker der representanten og barnevernstjenestene er uenige, og i saker der nemnda ikke er inne i bildet og kan ta en avgjørelse, som i saker om frivillige plasseringer og akuttplasseringer. Dette er saker der BRO vil komme inn som en rettssikkerhetsmekanisme som ikke er til stede i dag, og det er viktig at det er et avklart forhold mellom representanten og barnevernstjenesten.

Barn i tiltak utenfor hjemmet vil etter hvert kunne få en tettere relasjon til representanten sin enn til kontaktpersonen i barnevernet. Representanten har som eneste jobb å følge opp barn som bor i tiltak utenfor hjemmet, mens barnevernstjenestene har et totalansvar for saken, og skal også håndtere alle typer saker, alle faser i barnevernssakene og avveie en rekke hensyn. Barnevernstjenesten og kontaktpersonen vil vanligvis kjenne både barnet og familien gjennom undersøkelses- og eventuelt hjelpetiltaksfasen, og har et godt grunnlag for den videre oppfølgingen av barnet. Innføring av BRO endrer ikke barnevernstjenestens ansvar for barnet, men når det er tale om flytting av barnet ut av hjemmet, så får barnet en egen representant som kun skal ha fokusere på barnet. Målet er at representanten og kontaktpersonen i barnevernet sammen skaper en god situasjon for barnet, slik at barnevernet får ivaretatt sitt ansvar for både barn og foreldre. I noen tilfeller vil barn ønske å ha kontakt med både representanten og kontaktpersonen, mens det i andre tilfeller vil være representanten som formidler barnets behov på vegne av barnet. Det kan også være tilfeller der barnet primært ønsker å ha kontakt med sin kontaktperson i barnevernet, og da må det forventes at representanten tilpasser seg dette.

Det vil videre måtte konkretiseres hva som er representantens rolle i å tale barnets sak, og formidle barnets synspunkt overfor nemnd og domstol, sett i lys av barnevernstjenestens ansvar på dette området. I nemnda og domstol er det etablerte rutiner for vitneførsel og sakkyndigvurderinger, og representantens vurderinger vil således ha en naturlig plass.

Det vil også være behov for å konkretisere hva det innebærer at representanten skal forvalte barnets partsrettigheter, samt hvordan barnets eventuelle ønske om å ikke representeres av BRO skal håndteres.

En av grunnene til at departementet ikke fulgte opp Barnevernslovsutvalgets forslag å om slå sammen funksjonene talsperson, tillitsperson og tilsynsperson i fosterhjem var at tilsynspersonen har en viktig kontrollfunksjon på vegne av det offentlige, og skal sikre barn i fosterhjems rettssikkerhet og kontrollere at barnet får god omsorg i fosterhjemmet (Barne- og likestillingsdepartementet, 2019). Det bør vurderes nærmere, også gjennom utprøvingen av ordningen, hvordan BRO skal innrettes for å ivareta behovet for tilsyn og kontroll med situasjonen for barn som bor i fosterhjem.

7.7.5 Tilgang på kompetanse i BRO og barnevernet

BRO innebærer at det trengs barnefaglig kvalifisert personale, og det kan rekrutteres fra flere sektorer. Ordningen kan imidlertid ha både positive og negative sider for førstelinjetjenesten i barnevernet. Det er, og har vært over lang tid, en stor utfordring med turnover i barnevernstjenestene, og for barn og foreldre er dette negativt ved blant annet at de stadig møter nye kontaktpersoner som skal sette seg inn i saken deres.

Innføringen av BRO vil kunne ha konsekvenser for tilgangen på kvalifiserte ansatte i kommunene, fordi det vil bli sterkere konkurranse om arbeidskraften i de aktuelle yrkesgruppene og noen heller vil jobbe i BRO. I 2021 var det 6 430 årsverk i barnevernstjenestene. 25 prosent sier de ønsker å slutte, og 25 prosent slutter faktisk hvert år (Drange mfl., 2021). Det er foreligger kun eldre tall på hvor de som slutter går, men SSB (Johansen, 2014) viser at av de som sluttet i 2010 og 2011, gikk 80 prosent ut av barnevernsfeltet.

Opprettelse av BRO er en ny karrieremulighet for ansatte som i dag jobber i barnevernet, og som gjør at barnevernsfeltet som helhet beholder personalet. BRO kan også være en attraktiv karrierevei for tidligere ansatte i barnevernet eller ansatte som vurderer å slutte i sektoren, slik at kompetanse og erfaring beholdes i sektoren. Med flere kvalifiserte folk i feltet, er det også mulig at det er flere som kan komme tilbake til, eller som ønsker å ta jobb i, en barnevernstjeneste. Det kan også tenkes at med flere barnefaglige karriereveier vil dette ha betydning for rekruttering til utdanningene.

7.7.6 Tilgjengelighet og kontinuitet

Et sentralt premiss for ordningen er at representantene skal være tilgjengelige for barna, både på kort sikt og over tid. Det blir derfor viktig å vurdere nærmere hvordan man kan oppnå tilgjengelighet og kontinuitet, i lys av blant annet geografiske, teknologiske, arbeidsrettslige og økonomiske rammebetingelser. Måten det jobbes på, med fjernmøter i nemndene og digitaliseringssatsingen innenfor rettsvesenet, er illustrasjoner på hvordan det kan tilrettelegges for digitale løsninger og sikkerhet.

8 Barns prosessuelle rettigheter og klagemuligheter

8.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordan barnas og foreldrenes rettssikkerhet kan styrkes gjennom kontrollmekanismer samt gjennom prosesser som ivaretar retten til medvirkning, klageadgang og behovet for forutsigbarhet og kontinuitet.

Det følger av barnevernsloven at barn kan opptre som part i en barnevernssak når barnet har fylt 15 år.38 Dette skiller Norge fra land som Finland og Danmark, der aldersgrensen for å ha partsrettigheter er 12 år.39 Partsstatus innebærer blant annet at barnet har rett til informasjon, begrunnelser, og kan be om overprøving og ny vurdering av barnevernstjenestens eller nemndas vedtak. Norge har samtidig et relativt omfattende regelverk for å sikre barns medvirkning i barnevernssaker, uavhengig av om barna har partsstatus eller ikke. Den kunnskapen som foreligger, tyder likevel på at disse rettighetene blir ivaretatt i varierende grad. Problembildet er godt dokumentert og utfyllende beskrevet i kapittel 6. Det er blant annet vist til at barn opplever mangel på informasjon, mangel på trygghet eller mulighet til å få sagt hva de mener og ønsker, og svakheter ved hvordan de ulike aktørene i barnevernet innhenter, vurderer og følger opp barnas synspunkter i de beslutningene som fattes. Barn uten partsrettigheter har svake klagerettigheter, og i praksis er det få barn som klager på barnevernstjenesten. Det er lang saksbehandlingstid hos statsforvalteren, for eksempel var snittiden i 2021 om lag to måneder ved klager på barnevernstjenesten, og seks måneder ved tilsynssaker (Helsetilsynet, 2022a).

De beskrevne utfordringene er alvorlige både fordi det handler om manglende sikring av barns rettigheter, og fordi det potensielt er mange barn som berøres. I 2021 fikk 50 520 barn hjelp av barnevernet. Hovedutfordringene som dette kapittelet tar for seg, handler om barn i barnevernet sin manglende mulighet til å medvirke og ha innflytelse i eget liv. Det omfatter både barn som bor hjemme og barn som bor i fosterhjem og institusjon. Utvalget mener det er særlig grunn til å fremheve følgende forhold:

• Barn har for liten innflytelse og mulighet til å påvirke de beslutningene som fattes, både når det gjelder barnevernstjenestens, nemndas og domstolens beslutninger.

• Det er for store variasjoner, og mangel på likebehandling, i hvordan barns rett til medvirkning blir ivaretatt av de ulike aktørene i barnevernet

• Klagesystemet er for dårlig tilpasset barn og barnas behov. Dette handler både om adgangen til å klage på vedtak, informasjon om muligheten til å klage, og tiden det tar å behandle klagene.

I dette kapittelet foreslår utvalget flere tiltak for å møte disse utfordringene. Utvalget foreslår at aldersgrensen for partsstatus senkes fra 15 år til 12 år, slik at flere barn får sterkere prosessuelle rettigheter. Det foreslås samtidig at det innføres en snever unntaksbestemmelse om å nekte partsinnsyn i opplysninger i tilfeller der disse kan være til skade for barnet. Utvalget mener videre det bør utvikles retningslinjer om skjønnsutøvelsen, og hvilke momenter som skal vurderes, ved vurderinger av om barn under 12 skal innvilges partsrettigheter eller om barn over 12 år skal fratas partsrettigheter. Det foreslås også at aldersgrensen på 15 år opprettholdes med tanke på hvem som skal kunne samtykke til frivillige tiltak. Utvalget foreslår samtidig at alle barn får rett til å be om overprøving av vedtak, enten hos nemnda i saker som gjelder flyttinger, eller hos statsforvalteren i saker som gjelder hjelpetiltak i hjemmet, samt at det presiseres at behandlingen av klager fra barn bør skje raskt. Vurderingen om barns partsrettigheter og prosessevne må ses i sammenheng med hvilke andre ordninger som er på plass for å sikre barns interesser og deres representasjon i beslutningsprosessene. Herunder vil Barnerepresentantordningen (BRO), flertallets forslag, være viktig (se kapittel 7).

I dette kapittelet presenteres det i del 2 en gjennomgang av gjeldende regler for, og praksis knyttet til, partsrettigheter for barn i barnevernssaker. I kapittelets del 3 gis en oversikt over hvordan dette er løst i andre land. Dernest følger det en omtale av tidligere forslag og diskusjoner om aldersgrense for partsrettigheter i kapittelets del 4. Til slutt i kapittelets del 5 og 6 kommer utvalgets drøftinger og forslag.

8.2 Dagens system og praksis

8.2.1 Rettslige rammer

I begrepsbruken knyttet til barns prosessuelle stilling i barnevernssaker skilles det mellom partsstatus, partsrettigheter og prosessevne.40Partsstatus benyttes om hvem som er eller kan være parter i en konkret sak, og med partsstatus følger det partsrettigheter som gir en verktøykasse av hjelpemidler til å ivareta enkeltindividets interesser. Imidlertid er det enkeltindividets prosessevne som avgjør om enkeltindividet selv kan gjøre partsrettigheter gjeldende eller om det er andre som skal bistå på deres vegne. Prosessevne dreier seg om enkeltindividets kompetanse og autonomi til å ivareta egne interesser. Mindreårige har formelt sett ikke prosessevne, men ved lov tildeles noen barn partsrettigheter og derved følger det at de også anses å ha prosessevne. Dette skjer vanligvis ved en spesifikk alder eller i bestemte sakstyper.

Et sentralt prinsipp i rettsstater er at enkeltindivider kan forvalte og forsvare sine interesser i møte med staten. Partsstatus er viktig, fordi de utløser prosessuelle rettigheter etter forvaltningsloven, som krav på forhåndsvarsel, rett til dokumentinnsyn, rett til å få underretning om vedtaket og begrunnelse og klagerett, jf. forvaltningsloven §§ 16, 17, 18, 24 og 28. Er barnet part og under 15 år, skal imidlertid barnet ikke gjøres kjent med opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt (forvaltningsloven § 18).41 I saker som går for nemnda, inkludert samtaleprosess, innebærer partsstatus blant annet at parter får rett til advokat og fri sakførsel, og kan delta i forhandlingsmøter, avgi forklaring, føre bevis for nemnda og får rett til å kreve at saker blir rettslig prøvd for domstolen, se barnevernsloven kapittel 14. Lovens bestemmelse om partsrettigheter gjelder også ved rettslig overprøving av nemndas vedtak i domstolen, jf. tvisteloven § 36-3 annet ledd.

Forvaltningsloven § 2 danner utgangspunktet for hvem som er part i barnevernssaker. Det følger av denne bestemmelsen at part i saken er den «en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder». Det stilles ingen krav til alder.

I barnevernsloven er det egne regler om når et barn kan opptre som part i en barnevernssak, jf. § 12-3.42 Det følger av første ledd at barn som har fylt 15 år er part i saken og kan gjøre partsrettigheter gjeldende når barnet forstår hva saken gjelder.43 Videre følger det av samme ledd at barn alltid skal regnes som part i sak om tiltak for barn som har vist atferdsvansker eller sak om tiltak for barn utsatt for menneskehandel. Dette er en videreføring av barnevernloven av 1992, § 6-3 annet ledd. I forarbeidene til 1992-loven er det presisert at det å gi barn partsrettigheter uavhengig av alder i disse sakene er begrunnet i at vedtaket retter seg direkte mot barnet, samt at bestemmelsen vanligvis vil gjelde større barn. Med ny barnevernslov kan nemnda innvilge partsrettigheter til barn under 15 år når hensynet til barnet tilsier det, jf. § 12-3 annet ledd. Dette er en utvidelse av den snevre unntaksbestemmelsen i 1992-loven der nemnda i «særskilte tilfeller» kunne innvilge partsrettigheter til yngre barn.44 Bestemmelsen ble sjelden benyttet (se omtale nedenfor i 8.2.2).

Det er presisert i forarbeidene til ny barnevernslov at det må foretas en konkret vurdering av de hensyn som taler for og mot å innvilge partsrettigheter for barn under 15 år. I Prop. 133 L (2020–2021) fremhevet departementet følgende hensyn og vurderingstema:

Departementet mener det er gode grunner til å innvilge barnet partsrettigheter dersom barnet har ønske og behov for de prosessuelle rettighetene dette utløser. Samtidig kan ikke barnets ønske og behov for partsrettigheter alltid være avgjørende, men barnets mening bør tillegges stor vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Behovet for å opplyse saken og barnets ønske om og behov for partsrettigheter må veies opp mot hvilken belastning partsrettigheter kan medføre for barnet. Nemnda må foreta en samlet vurdering av om partsrettigheter kan medføre en urimelig belastning for barnet som tilsier at det ikke skal innvilges partsrettigheter. Sentrale momenter i helhetsvurderingen vil være barnets alder, modenhet og barnets særlige forutsetninger/ robusthet og sårbarhet. Videre mener departementet at sakens karakter vil ha betydning for hvilken belastning partsrettigheter kan ha for det enkelte barn, som blant annet sakens konfliktnivå, type vedtak, om saken har vært behandlet mange ganger og om det foreligger nye opplysninger i saken som tilsier at barnet bør ha en mer aktiv deltakelse. Det skal mindre til for å innvilge barn som ligger nært opp til 15 år partsrettigheter, enn yngre barn.

Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven, side 377. Vår understreking

I samme forarbeider er det også lagt til grunn at barnevernstjenesten bør informere barn over 12 år om muligheten for å få innvilget partsrettigheter og hva partsrettigheter innebærer.

Departementet mener at barn over 12 år bør få informasjon fra barnevernstjenesten om hva partsrettigheter innebærer og muligheten for innvilgelse av partsrettigheter. Slik informasjon bør også gis til yngre barn som ut fra sin modenhet og forståelse av egen situasjon kan tenkes å dra nytte av partsrettigheter.

Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven, side 378. Vår understreking

Det er videre lagt til grunn i forarbeidene at i saker om hjelpetiltak, som behandles av den kommunale barnevernstjenesten, må barn som er part gi samtykke til hjelpetiltak når tiltaket også retter seg mot barnet. Det vil si at det i dag er sammenfall mellom alderen for samtykkekompetanse og partsstatus.

Barns rett til medvirkning

Uavhengig av partsstatus har barnet en rett til å medvirke i barnevernssaken, jf. barnevernsloven § 1-4, FNs barnekonvensjon artikkel 12 og Grunnloven § 104. I FNs barnekomité sin Generell kommentar nr. 12 (2009) Barnets rett til å bli hørt er innholdet i medvirkningsretten og statens forpliktelser tydeliggjort. I den nye barnevernsloven er den overordnede bestemmelsen om barns medvirkning videreført, med enkelte presiseringer som ble inntatt av Stortinget (Innst. 625 L (2020–2021)). Det er i ny lov presisert at barnets mening er et sentralt moment i vurderingen av barnets beste, og barns medvirkning gjelder uavhengig av alder. Henvisningen i 1992-loven til syv år som en føring for når barn har rett til å uttale seg ved administrative og rettslige avgjørelser i barnevernssaker er fjernet. Det er tydeliggjort at beslutningstakere må foreta en konkret vurdering av barnet det gjelder.

I saker som skal behandles av nemnda, og hvor barnet ikke er part, følger det av barnevernsloven § 14-13 at nemnda må avgjøre, etter en konkret vurdering i den enkelte sak, hvordan barnet skal høres. Det er inntatt i bestemmelsen tre likestilte alternativer; barnet kan uttale seg direkte til nemnda, gjennom en talsperson for barnet eller en sakkyndig som snakker med barnet.45 Utgangspunktet for vurderingen er barnets mening og barnevernstjenestens vurdering. I forarbeidene til ny lov fremgår det at direkte høring av barnet i utgangspunktet bør skje i forbindelse med, men ikke under, forhandlingsmøtet og uten at partene er til stede (Prop. 133 L (2020–2021)). Samtalen kan gjennomføres med nemndleder og/eller øvrige nemndmedlemmer til stede. Samtalen kan foregå i eller i tilknytning til nemndas lokaler eller på andre måter, for eksempel ved fjernavhør, dersom barnet ønsker det og det anses forsvarlig. For å sikre partenes (foreldrenes) kontradiksjon, må det tas referat av samtalen og referatet må fremgå av sakens dokumenter. Nemnda har utarbeidet en egen veileder (nyeste versjon februar 2022) om barns medvirkning, der det gis grundig og detaljert anvisning for gjennomføring av nemndas samtale med barnet (DIPA 2022a; Jensen mfl. 2022).

Plikten for barnevernstjenesten, nemnda og domstolen til å dokumentere i vedtaket hva som er barnets synspunkt, og hvilken vekt barnets mening er tillagt, er videreført i § 12-5 og § 14-20.

Departementet har foreslått å samle de overordnede bestemmelsene om barns rett til medvirkning i én forskrift om medvirkning i barnevernssaker.46 Det er i høringsnotatet blant annet tydeliggjort at barnet må få tilpasset informasjon om saken sin, og at samtalesituasjonen i størst mulig grad bør oppfattes som trygg for barnet. I tillegg gis det regler for gjennomføring av barnets medvirkning i nemndene, samt at talspersonsforskriften blir innarbeidet i den nye forskriften. Det er i tillegg utarbeidet en forskrift om samtaleprosess, som også har bestemmelser om barns medvirkning i denne prosessen.

Barns mulighet til å klage på vedtak

Barn med partsstatus har rett til å klage til statsforvalteren over barnevernstjenestens, Bufetats eller institusjonenes vedtak, jf. barnevernsloven § 12-9. De har adgang til å klage på et vedtak både i undersøkelsesfasen og når barnevernstjenesten fatter vedtak om frivillige hjelpetiltak. Som hovedregel vil dette gjelde hvilket tiltak som tilbys eller at det bestemmes at hjelpetiltak ikke skal tilbys. Barn på institusjon kan også klage til statsforvalteren over vedtak om tvangsbruk og andre brudd på bestemmelser i barnevernslovens kapittel 10 om rettigheter og bruk av tvang på institusjon, jf. § 10-14. Ved klager fra barn med partsrettigheter vil statsforvalter ta stilling til om det påklagede vedtaket skal bestå, omgjøres, eller sendes tilbake for helt eller delvis ny behandling.

Det er ikke satt en særskilt tidsfrist for behandling av klagesaken. Det følger av forvaltningsloven § 11 a at et forvaltningsorgan skal forberede og avgjøre en sak «uten ugrunnet opphold». Dersom en sak ikke besvares innen en måned etter at den er mottatt, skal forvaltningsorganet sende et foreløpig svar i saker som gjelder enkeltvedtak. I tildelingsbrevet for statsforvalterne er det stilt krav om at 90 prosent av klager på tvangsbruk i institusjon skal avgjøres innen én måned.

Barn med partsstatus har også adgang til å klage til nemnda over barnevernstjenestens akuttvedtak etter barnevernsloven § 14-23, og barnevernstjenestens vedtak om flytting etter § 5-5, samt kreve rettslig prøving av vedtak som fattes i nemnda etter § 14-24.

Både barn med og uten partsrettigheter kan henvende seg til statsforvalterne dersom de mener barnevernstjenesten, Bufetat eller institusjonen ikke overholder regelverket, altså i tilfeller som omhandler mer enn bare vedtaket som er fattet. Dette omtales som en tilsynsklage, og kan omfatte tilfeller der barn opplever at barnevernstjenestens saksbehandling ikke er god, eller at hjelpen som er satt inn er feil, ikke nytter eller ikke er tilstrekkelig.

For barn uten partsrettigheter innebærer en klage over et vedtak til statsforvalteren (eksempelvis via klageportalen, se nedenfor i 8.2.2 behandling av klager fra barn) at det etter embetets vurdering kan opprettes tilsynssynsak. Tilsynssaker behandles på følgende måter: 1) statsforvalter gir veiledning og avslutter saken, 2) henvendelsen oversendes virksomheten (barnevernstjenesten, institusjonen eller Bufetat) for videre oppfølging, 3) virksomheten følger opp henvendelsen og rapporterer til statsforvalteren, 4) det gjennomføres møter med virksomheten og bruker, 5) statsforvalter utreder og avgjør saken (konkluderer med lovbrudd eller ikke). Tilsyn medfører ikke nødvendigvis at det foretas endring i den enkelte sak, men statsforvalteren kan som overordnet instans omgjøre et vedtak uten en formell klage fra en part etter reglene i forvaltningsloven § 35. Statsforvalterens klagebehandling blir også nærmere omtalt i utredningens kapittel 26 om tilsyn, kontroll og læring.

8.2.2 Kort om statistikk og forskning på barns medvirkning

Innvilgelse av partsrettigheter til barn under 15 år

Det er relativt få barn i alderen mellom 7 og 15 år som blir innvilget partsrettigheter i behandling av saker i nemnda. Andelen var på 8 prosent i 2021 og 5 prosent i 2017. I 2020 var andelen på 15 prosent, uten at det foreligger kunnskap om hva denne økningen skyldes (se Tabell 8.1). Det er ingen barn under 7 år som har blitt innvilget partsrettigheter i perioden 2017–2021.

Det foreligger, etter hva utvalget kjenner til, ikke forskning som direkte tar opp hvordan barn opplever å ha partsrettigheter.47 Det finnes imidlertid noe statistikk om barns medvirkning som gir et bilde av praksis i dag. Det er også noen studier fra Norge og andre land som viser at barn ønsker å delta og være informert i egne saker (Bessell, 2011; van Bijleveld mfl., 2014).I Forandringsfabrikkens rapport om hvordan barnevernet må være og hva de må gjøre for at barn skal få fortalt det viktigste (2020), fremheves blant annet at barna ønsker mye og ærlig informasjon for at barna skal kunne fortelle det viktigste. Involvering av barna må skje på en trygg måte og i samarbeid med barnet. Landsforeningen for barnevernsbarn var også tydelig i sitt møte med utvalget august 2021 på at barn må være involvert i spørsmålene som gjelder dem selv. I evalueringen av ordningene talsperson og tillitsperson ble 23 unge i alderen 12–20 år intervjuet om begge ordningene (Thorbjørnsrud mfl., 2021). Fra intervjuene går det frem at det å kunne ha med seg en person de kjenner og har tillit til i møter med barnevernstjenesten kunne ha stor betydning for trygghet, at møtene blir mindre belastende, og at de får sagt det de ønsker. Flere var mer negative til talspersonordningen, hvor de blant annet opplevde utrygghet i møtene med dem og mangel på informasjon. Det var også ønskelig med informasjon om muligheten til å uttale seg direkte for nemnda (Thorbjørnsrud mfl., 2021).

Barn hørt og omtalt i nemndssaker

Flesteparten av barna blir hørt i nemndssaker, uavhengig av om de har partsrettigheter eller ikke. Av 1 949 barn ble 1 458 (75 %) hørt i nemndssaken i 2021. Tabell 8.2 nedenfor gir en oversikt over hvordan barna, inkludert de som har partsstatus, har medvirket i nemndssaken de tre siste årene.48 Tallene er basert på informasjon som er oversendt fra Sentralenheten til utvalget.49 Prosentandelene som fremgår i tabellen er basert på andelen barn av det totale antallet barn berørt i nemndssakene. Begrunnelsen for at barn ikke blir hørt i nemndssaker, er i hovedsak at de var under 7 år og ikke i stand til å danne seg egne synspunkter. Tabellen viser en nedgang i antall barn som har talsperson, og en økning i antall barn som forklarer seg direkte for nemnda. Det foreligger ikke informasjon fordelt på sakstype. Det foreligger heller ikke statistikk om høring av barn i barnevernssaker for domstolen etter tvisteloven kapittel 36.

Selv om barna har blitt hørt i nemndssaken, virker det å være mer varierende i hvilken grad barnets behov blir vurdert og vektlagt i vedtaket som fattes. I en studie fra 2022 er 216 omsorgsovertakelsesvedtak av nyfødte (220 barn) i åtte europeiske land, herunder 77 barn i Norge, gjennomgått og analysert (Križ mfl., 2022). Her er ikke barnets direkte deltakelse fokus, men heller hvorvidt vedtakene tar utgangspunkt i barnet og hvor synlig barnet er i vurderingene som tas. Funnene når det gjelder de norske sakene varierer, men gjennomgangen viser blant annet at det for 40 prosent av barna er ingen eller få beskrivelser av dem, og at barnets spesifikke behov nevnes for under halvparten av barna. Andre studier har vist til tilsvarende funn.

Barns medvirkning ved undersøkelser og hjelpetiltak

Flere undersøkelser viser at mange av barnevernstjenestene ikke sørger godt nok for at barn får medvirke i undersøkelsessaker (Christiansen mfl., 2019; Havnen mfl., 2020, Helsetilsynet, 2022b). Helsetilsynet fant i sin gjennomgang av 106 saker som endte med akuttplassering eller omsorgsovertakelse, at barnevernstjenestene snakket med barna i alle faser av arbeidet, men at det i mindre grad gjøres når det planlegges og iverksettes hjelpetiltak enn i undersøkelser og i beslutningsprosesser fram mot akuttvedtak eller begjæring om omsorgsovertakelse (Helsetilsynet, 2019a). I en nylig publisert undersøkelse gjennomført av Forandringsfabrikken (2022), har 101 barn og unge (8–18 år) uttalt seg om sine vurderinger og erfaringer med familieveiledning som hjelpetiltak. Undersøkelsen viser at 78 prosent ikke hadde blitt spurt om hva de trengte for at det skulle bli bedre hjemme og 53 prosent hadde ikke fått vite at det var familieveiledning i familien.

Behandling av klager fra barn

Ifølge årsrapporten fra Helsetilsynet (2022a) er det relativt få klagesaker innenfor barnevernet. Av de 535 realitetsbehandlede sakene i 2021 gjaldt 59 prosent klager på bruk av tvang fra barn i barnevernsinstitusjoner, mens 41 prosent gjaldt klager på barnevernstjenestens tiltak og tjenester, eller mangel på slike. Det fremgår ikke av årsrapporten hvor mange av klagene på barnevernstjenestene som kom fra barn, men representanter for statsforvalteren har overfor utvalget uttrykt at det mottas få klager fra barn i kommunene. Videre fremgår det at av de 597 avsluttede tilsynssakene i 2021, var barn kilde til tilsynssaken i 40 av sakene.

Gjennomsnittlig saksbehandlingstid, ifølge Helsetilsynets årsrapport, for de realitetsbehandlede klagene fra barn i barnevernsinstitusjoner i 2021 var på 0,7 måned. For klager mot barnevernstjenestene var gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 2,1 måneder. Det ble gitt medhold i omtrent én av fire klager, og dette omfatter både klager fra barn på institusjon og klager på barnevernstjenestens vedtak. I klagene mot barnevernstjenestene innebar det at vedtaket enten ble endret til gunst for klager eller opphevet og sendt tilbake til barnevernstjenesten for ny vurdering. Saksbehandlingstiden i tilsynssakene var i gjennomsnitt 6,3 måneder.

Det ble våren 2022 opprettet en egen klageportal for barn på statsforvalterens nettsider. Når statsforvalteren mottar en klage via klageportalen skal disse ha førsteprioritet, og det skal daglig undersøkes om det er kommet nye klager. Klagen skal følges opp så snart som mulig, og senest i løpet av første virkedag, og det må tas direkte kontakt med barnet. Det har blitt gjennomført en intern evaluering blant statsforvalterembetene. I rapporten fremgår at det var kommet inn 133 klager på landsbasis per 28. november 2022. Embetene melder om at henvendelsene som kommer inn har høy prioritet, og barna har blitt kontaktet innen første virkedag. Videre er det et tydelig inntrykk at alle embeter er opptatt av å «holde fast» i saken til det blir bekreftet at forholdene det klages på tas tak i. Av evalueringen kommer det også frem at et betydelig antall klager også er fra voksne. En stor andel klager var fra barn på barnevernsinstitusjon. Flesteparten av barna er i alderen 15 år eller eldre. Temaene er varierende, men flere av sakene handler om manglende informasjon og medvirkning. Andre tema er manglende ettervern eller at fosterhjemmet eller institusjonen de bor på ligger for langt unna hjemkommunen. Det fremstår som at de fleste er sendt over til barnevernstjenesten det klages på for videre oppfølging, men det er også flere saker det er åpnet fullt tilsyn i. Statsforvalteren vurderer at det mest sentrale i det videre utviklingsarbeidet er å gjøre klageportalen mer kjent og tilgjengelig for barn i barnevernet.

8.3 System og praksis i andre land

8.3.1 Danmark

I Danmark er aldersgrensen for barns partsstatus 12 år, og barnet kan utøve partsrettigheter i barnevernssaker etter Serviceloven.50 Dette innebærer at barnet har rett til fri advokatbistand i saker om tvangsplasseringer som avgjøres av Barn- og ungeutvalget, se § 72, jf. § 58. De har også rett til å se sakspapirene og bli hørt før avgjørelse treffes av Barn- og ungeutvalget, se § 73. Barn som har fylt 12 år har videre rett til å klage til Ankestyrelsen over Barne- og ungeutvalgets avgjørelser, se § 168.51 Barn over 12 år kan også klage til Ankestyrelsen over Kommunalbestyrelsens avgjørelser om frivillige hjelpetiltak, samvær og kontakt, endringer i plasseringssted og tilbakeføring, se § 167. Partenes rett til innsyn, å uttale seg og klage når saken behandles i kommunen følger for øvrig også av den danske forvaltningsloven. Barn over 12 år kan også klage Ankestyrelsens avgjørelse til Byretten. Ved domstolsbehandling har sakens parter rett til å overvære forhandlingene.52

Når det gjelder frivillige tiltak i hjemmet, er det ikke krav om samtykke fra barn for å iverksette hjelpetiltak. Ved frivillige plasseringer er det imidlertid krav om at barn over 15 år må samtykke, se serviceloven § 52. Det er således ikke sammenheng mellom det å være part, ha klagerett og krav om samtykke i disse sakene.

For øvrig har alle barn rett til å ha med seg en hjelper på ethvert tidspunkt av behandlingen av saken, se serviceloven § 48 a, som har likhetstrekk med den norske tillitspersonordningen. Det er ikke formelle krav til en hjelper utover at vedkommende må ha fylt 15 år og at vedkommende omfattes av straffelovens bestemmelser om taushetsplikt. I visse situasjoner kan myndighetene beslutte at barnets valg av hjelper ikke skal imøtekommes.

Bestemmelsene om barns rettigheter i Danmark er under endring. Det er politisk enighet om en ny reform kalt «Børnene først» (Social- og ældreministeriet, 2021). Reformen inneholder forslag til en ny lov, kalt Barnets Lov, som skal gi barna flere rettigheter.53 Et av forslagene er å senke aldersgrensen for partsstatus fra 12 til 10 år. Social- og ældreministeriet har opplyst overfor utvalget at dette har sin bakgrunn i et ønske om generelt å styrke barnets stemme i egen sak og gi barnet flere rettigheter. Barnet skal anerkjennes som selvstendige individer med egne interesser, ønsker og behov, som ikke nødvendigvis er i overensstemmelse med foreldrenes. Det har vært flere rapporter som viser manglende involvering av barn i Danmark (VIVE 2020a og 2022b). Det påpekes i utkast til Barnets Lov at barnet aldri skal få ansvar selv for å løse utfordringene. Plikten til å finne løsninger påhviler de voksne, og i takt med at barnet får flere rettigheter, skal de voksnes ansvar tydeliggjøres. Det understrekes at det uansett alder alltid er kommunens ansvar at foreta den faglige vurderingen og treffe den konkrete avgjørelsen om tiltak av hensyn til barnets beste. Dette innebærer at det ikke legges opp til endringer i bestemmelsen om samtykke fra barn i forbindelse med vedtak om frivillige plasseringer (serviceloven § 52). I følge Social- og ældreministeriet, har ikke yngre barn den nødvendige modenhet til å kunne samtykke til potensielt inngripende beslutninger om barnet og familien. Det er et ønske om å beskytte barna og unngå at de blir ansvarliggjort. For klager om avslutning av omsorgstiltak og tilbakeføring foreslås det at barn med partsrettigheter (fra 10 år) skal kunne klage til Ankestyrelsen på slike vedtak (Social- og ældreutvalget, 2022, side 163–166). For barn under 10 år er det i utgangspunktet foreldrene som skal ivareta barnet i forbindelse med en klage, mens det i saker som gjelder endring av plasseringssted og tilbakeføring foreslås at barnets fosterfamilie, støtteperson eller vennskapsfamilie kan be Ankestyrelsen om en uavhengig vurdering av kommunens avgjørelse.54

Utvalget har ikke funnet undersøkelser som viser erfaringene med reguleringen av partsstatus og partsrettigheter i Danmark som inkluderer barn og andre aktørers erfaringer. I en nylig publisert kunnskapsoppsummering fra VIVE om barns medvirkning i saksbehandlingen i barnesaker, fremgår det at barns medvirkning ikke blir tilstrekkelig ivaretatt (Bengtsson mfl. 2022). Det henvises til statistikk fra Ankestyrelsen som viser at barn blir snakket med forut for avgjørelsen om et konkret tiltak i 55 prosent av sakene i 2020 og 61 prosent av sakene i 2021. Det vises også til rapporter der det fremgår at barnesamtalen ikke nødvendigvis sikrer reell deltakelse (Jensen, 2014; Warming, 2011). Det påpekes at det mangler kunnskap om ulike barnegruppers opplevelser av saksbehandlingen, blant annet mindre barns opplevelser og i saker uten samtykke.

8.3.2 Finland

I barnevernssaker er barn gitt egne prosessuelle rettigheter i den finske barnevernsloven som barnet selv kan utøve.55 Barnets rett til å bli hørt ved domstolsbehandling er lovfestet i § 86.Det er lovfestet at i forbindelse med høringen kan barn ikke gis informasjon som kan innebære en alvorlig fare for deres helse eller utvikling. Det fremgår også av bestemmelsen at barn under 12 år bare kan bli hørt direkte av domstolen dersom det er nødvendig for å opplyse saken og det ikke vil påføre barnet betydelig skade. Barnet kan også få oppnevnt en juridisk rådgiver ved behandling av saken i domstolen, jf. § 87. Det fremkommer videre at barn over 12 år har selv rett til å klage over avgjørelser om barnevernstiltak, jf. § 89 femte ledd. Det er i tillegg flere andre rettigheter som er gitt barn over 12 år, blant annet rett til å nekte kontakt/samvær med foreldre eller andre nærstående, se § 62. I den finske lovgivningen kan barn over 12 år, i tillegg til foreldrene, samtykke til at omsorgsovertakelse besluttes av sosialarbeideren. Dersom barnet eller foreldrene motsetter seg plasseringen, behandles saken av domstolen, se barnevernsloven § 43.

Det foreligger ikke, så vidt utvalget er bekjent, forskning eller undersøkelser som viser erfaringene med en 12 års grense for klagerett og partsrettigheter. I en rapport om barns samtykke til plassering utenfor hjemmet (frivillige omsorgsovertakelser), har 22 unge mellom 18 og 29 år som tidligere har vært plassert, deltatt i gruppediskusjoner. De problematiserte blant annet posisjonen de ble gitt i saken på grunn av lojalitetskonflikten, og at de ikke følte seg fri til å samtykke og at samtykket dermed ikke ble reelt (Pösö, 2021a).

8.3.3 Sverige

I Sverige har barn som har fylt 15 år partsrettigheter, og har dermed samme prosessuelle rettigheter som en voksen i tvangssaker etter Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), jf. § 36. Tvangssaker avgjøres av forvaltningsretten, og barn med partsrettigheter kan anke saken. Yngre barn har rett til å bli hørt om barnet ikke tar skade av det. Alle barn, uavhengig av partsstatus, har imidlertid rett til å få oppnevnt en «offentlig biträder» (offentlig medhjelper, ofte en advokat) i tvangssaker, som akuttvedtak og saker om omsorgsovertakelse etter LVU, jf. § 39. Ordningen er offentlig finansiert og det er forvaltningsretten som oppnevner medhjelperen for barnet (Leviner, 2019). Det er nylig innført særlige krav til offentlige biträdere for barn og unge. Kun den som på grunn av sin kunnskap og erfaring og ellers er spesielt egnet for oppdraget kan oppnevnes, jf. § 39. Lovkravene trådte i kraft 1. mars 2021. Det er ikke tydelig beskrevet når i prosessen representantene skal utnevnes. I forarbeidene fremkommer det at det skal skje når plassering utenfor hjemmet vurderes, og Socialstyrelsen har uttalt at det kan skje allerede i undersøkelsesfasen (Leviner, 2018). Som hovedregel har barnet og foreldrene rett til hver sin advokat. Felles advokat kan oppnevnes dersom barnet og foreldrene ikke har motstridende interesser, jf. LVU § 39. Med andre ord vil ikke barnet få en offentlig medhjelper dersom tiltak anses frivillig (Leviner, 2019). Medhjelperens oppgaver omtales nærmere i kapittel 7.

8.3.4 England

Alle barn, uansett alder, som har en barnevernssak for familiedomstolen, har partsrettigheter og klagerettigheter, og disse rettighetene ivaretas av en domstolsoppnevnt «Children’s Guardian». Guardians er spesialiserte sosialarbeidere, og uavhengige av både barnevernet og domstolen. Guardians oppnevner en advokat for barnet som har erfaring fra barnevernssaker, og som skal føre saken i retten. Sammen utgjør de barnets «team», og har dermed både kompetanse om barns behov og om rettslige spørsmål. Det er for øvrig sjelden at barna selv deltar direkte i høringer. Guardians har ingen rolle ved frivillige plasseringer utenfor hjemmet etter the Children Act (1989) artikkel 20. Ordningen er beskrevet i detalj i kapittel 7.

8.3.5 Israel

Israel har, som i England, en «guardianordning» for barn som skal ha sin sak behandlet av domstolen. Barn har partsrettigheter når de er 15 år, og i alle saker for domstolene kan barnet få oppnevnt en Guardian ad litem (GAL) som forvalter partsrettigheter på vegne av barnet. GAL-ordningen omtales nærmere i kapittel 7.

I saker som gjelder frivillige tiltak, skal det lokale barnevernet utarbeide en plan for barnets omsorgssituasjon og tiltak i familien. Det er ikke nedfelt i lovverket noen krav om samtykke fra barnet, men det fremgår av retningslinjer at barn over 12 år skal delta i planleggings- og avklaringsmøter. Barnet har imidlertid ikke noen rettslig representasjon. Samtidig, dersom barnet motsetter seg tiltak, kan det ikke gjennomføres med tvang. I praksis vil det lokale barnevernet da fremme en sak for domstolen dersom barnet har nådd en viss alder. I saker som gjelder små barn gjennomføres likevel som regel tiltakene.56

Utvalget har ikke informasjon om reglene for barns klagerett i Israel.

8.4 Tidligere forslag til endringer

I ulike sammenhenger har det blitt foreslått å senke alderen for barns partsstatus i Norge.57 Utvidelsen av adgangen til å gi yngre barn partsstatus i ny barnevernslov og oppfordringene til barnevernstjenestene om å informere barn som er fylt 12 år om hva partsrettigheter er og at det kan bli vurdert (se ovenfor 8.2), vitner om oppmykning av 15-årsgrensen.

I NOU 2016: 16 Ny barnevernslov ble det foreslått å senke aldersgrensen til 12 år. Det ble vist til at en slik endring er i tråd med det moderne synet på barnet som et rettssubjekt, og innebærer at barn i større grad kan gjøre egne rettigheter gjeldende. Videre pekte de på at det burde være en klar regel om partsrettigheter, og ikke at det skulle være opp til nemnda å vurdere i den enkelte sak. Utvalget la til grunn at barn på 12 år normalt vil ha forutsetninger for å vurdere om de ønsker å opptre som part i saken. Utvalget viste også til at det ville gi bedre samsvar med ulike velferdslover, for eksempel pasient- og brukerrettighetsloven.

I høringsrunden til NOU 2016: 16 høsten 2016, var høringsinstansene likevel delt i forslaget om barns partsrettigheter skulle senkes til 12 år. Flertallet av høringsinstansene støttet ikke utvalgets forslag.58Hovedbegrunnelsen deres var at det ikke var utredet hvilke negative konsekvenser og belastninger forslaget kan medføre for barn, eksempelvis å delta i en prosess i nemnda eller retten. Det ble vist til at parter får innsyn i svært sensitive opplysninger om egen situasjon og foreldre, søsken og andre, og at som part kan barnet bli eksponert for motsetningsforhold mellom de berørte. Videre ble det fremholdt at barn på 12 år ikke har den nødvendige modenhet til å vurdere og forstå i full bredde hvilken belastning det kan medføre å ha partsrettigheter. Det ble også vist til at barnet kan bli utsatt for press og lojalitetskonflikt, som kan gi barnet en opplevelse av å få ansvar for avgjørelser. Flere av instansene som støttet forslaget om 12 års grense mente at forslaget burde suppleres med en unntaksbestemmelse slik at barn kan nektes partsrettigheter etter en konkret vurdering.59

Mange høringsinstanser var positive til å styrke barns prosessuelle rettigheter, selv om de ikke støttet forslaget om å senke aldersgrensen for partsrettigheter til 12 år.60 Eksempelvis var det flere av disse instansene som støttet en oppmyking av dagens regler ved at adgangen til å innvilge partsrettigheter for barn under 15 år utvides. Enkelte instanser tok også til orde for at partsrettigheter eventuelt kan innvilges etter en konkret vurdering i den enkelte sak eller at barn gis partsrettigheter ved lavere alder for bestemte tiltak. Enkelte instanser mente at forslaget om å lovfeste barns rett til medvirkning, som ble fulgt opp i Prop. 169 L (2016–2017), og forslaget om å gi barn rett til å uttale seg direkte til nemnda, i tilstrekkelig grad vil styrke barns prosessuelle rettigheter og at det derfor ikke er grunn til å senke aldersgrensen for partsrettigheter til 12 år.

Departementet fremmet lovforslag om å videreføre hovedregelen om at barn som har fylt 15 år er part i saken, men foreslo samtidig å innta en bestemmelse om at nemnda kan innvilge partsrettigheter «dersom hensynet til barnet tilsier det». Departementet mente det er viktig å styrke barns prosessuelle rettigheter når det ikke medfører en urimelig belastning for barnet. Departementet foreslo derfor flere tiltak for å styrke barns medvirkning når barnet ikke er part, blant annet å lovfeste barns mulighet til å uttale seg direkte for nemnda. Forslagene ble i hovedsak fulgt opp av Stortinget, og slik at bestemmelsen om barns rett til medvirkning i § 1-4 ble ytterligere styrket, se omtale over i 8.2.

8.5 Hvor trykker skoen?

Lovreguleringen av barns rett til medvirkning og barnevernstjenestens plikter i saker hvor barn ikke har partsstatus er relativt omfattende i Norge. Retten til medvirkning, og barnevernstjenestens plikt til å informere barnet og dokumentere barns medvirkning, har også blitt styrket gjennom regelverksendringer, og sist i ny barnevernslov og kommende forskrift om medvirkning. Likevel er det godt dokumentert at barn ikke får tilstrekkelig mulighet til å medvirke. Kunnskapsgrunnlaget for dette er utfyllende beskrevet i kapittel 6.

Utvalget legger i dette kapittelet særlig vekt på barns manglende mulighet til å ha innflytelse på de beslutningene som fattes i barnevernssaker, mangel på likebehandling av barnets rett til medvirkning, og at barn har for dårlige muligheter til å klage på vedtak og be om en ny vurdering.

Barns manglende mulighet til å ha innflytelse på beslutninger som fattes

Utvalget har oppfattet at det er en utvikling når det gjelder barns medvirkning i barnevernstjenestene. Oppmerksomheten om barns medvirkning har blitt større og barn blir i økende grad snakket med i barnevernssaker. Samtidig er det også i senere tilsyn med barnevernstjenesten blitt påpekt at barn ikke får tilstrekkelig mulighet til å bli hørt og si sin mening (Helsetilsynet, 2022b). Selv om barnevernstjenesten ofte snakker med barna, er det mer tilfeldig hva som er innholdet i samtalen. Dette virker å være gjennomgående i de ulike fasene av barnevernets arbeid. Barnets mening og egne synspunkter virker i begrenset grad å bli etterspurt, dokumentert og vektlagt når beslutningene fattes, enten det gjelder i undersøkelsen, ved valg av hjelpetiltak eller i saker som behandles i nemnda (Christiansen mfl., 2015; Forandringsfabrikken, 2022; Havnen mfl., 2020; Križ mfl., 2022; Magnussen og Skivenes 2015; Ruiken, 2022). Samtidig er det siden blitt gjort endringer i lovverket for å styrke dokumentasjonen av barns medvirkning og beslutningsorganets vurdering av hvilken vekt barnets mening skal ha i vedtak, jf. barnevernsloven § 12-5 og § 14-20.

Mangel på likebehandling av barns rett til medvirkning

Utvalget har ikke funnet studier som tydelig dokumenterer forskjeller mellom kommuner i hvordan barnets medvirkning blir ivaretatt. Utvalget mener likevel det er gode grunner til å anta at det er stor variasjon i hvordan barn blir hørt og hvilken vekt som blir lagt på barnets mening. Dette er også synliggjort gjennom tilsyn med barnevernet. Helsetilsynet (2019a) fant eksempelvis, i sin gjennomgang av 106 saker som har endt med omsorgsovertakelse eller akuttvedtak, at det var stor variasjon i hvorvidt barnevernstjenestenes arbeid var i tråd med god praksis. Dette gjaldt i de fleste delene av barnevernstjenestens arbeid.

I studier av nemndsvedtak av omsorgsovertakelser er det også vist til variasjon i hvorvidt barnets synspunkter er synlig i vedtak som fattes, hvilken vekt nemnda legger på barnets mening og hvordan barnets modenhet blir vurdert (Križ mfl., 2022; Ruiken, 2022; Magnussen og Skivenes, 2015).

Det kan være ulike grunner til variasjon. Det kan eksempelvis stilles spørsmål ved om rammebetingelsene for førstelinjetjenestene er tilstrekkelige, og om barnevernstjenestene er i stand til å realisere ambisjonene for medvirkning som er satt i barnevernsloven § 1-4. Dette kan eksempelvis handle om hvorvidt barnevernstjenestene har tilstrekkelig kompetanse og tid, og gode nok rutiner, til å involvere barn på en god nok måte eller få til en nødvendig balanse i å samtale med både foreldre og barn som er i vanskelige livssituasjoner. Det er dessuten blitt vist til at barn opplever hyppige skifter av kontaktperson i barnevernstjenesten, og dette bidrar til usikkerhet og mindre trygge samtalesituasjoner (Kojan og Storhaug, 2021). Det kan også stilles spørsmål ved om det er gitt tilstrekkelig veiledning for skjønnsutøvelsen, for eksempel når det gjelder å vurdere barnets modenhet til å medvirke.

Manglende mulighet til å klage på vedtak og be om en ny vurdering

Utvalget mener det er grunn til bekymring for om barn har tilstrekkelige muligheter til å klage og be om en ny vurdering av de beslutningene som fattes i barnevernet. Flere aktører på barnevernsområdet, blant annet Barneombudet og Forandringsfabrikken, har påpekt at dagens klagesystem er lite tilgjengelig for og tilpasset barn. Det er vanskelig å forstå systemet og de ulike aktørenes rolle, og hvordan man skal gå frem for å klage. Barn som ikke har partsrettigheter har en spesielt svak posisjon, ettersom de ikke har mulighet til å be om en ny vurdering av sin sak, for eksempel å klage på akuttvedtak og frivillige plasseringer.

Utvalget merker seg også at saksbehandlingstiden er lang, særlig i klagesaker som gjelder barnevernstjenestens vedtak og tjenester. Men her er det få klager fra barn. Tidsaspektet er viktig, fordi dårlig kvalitet kan føre til feil som kan ha store konsekvenser for barnets liv, og disse kan være vanskelig å reversere.

8.6 Utvalgets forslag

Utvalgets oppfatning er at barn ønsker å bli involvert mer enn det de gjør i dag, også i saker som gjelder konfliktfylte situasjoner i familien. Dette er påpekt gjennom innspill til utvalget fra organisasjoner som representerer barn, men også gjennom forskning (se f.eks. Strandbu, mfl., 2015). Diskusjonen om barns partsrettigheter og prosessevne må ses i sammenheng med hvilke andre ordninger som er på plass for å sikre barns interesser og deres representasjon i beslutningsprosessene. Partsstatus og utøvelse av partsrettigheter vil ha ulik betydning og relevans om det er på plass en barnerepresentantordning eller ikke. I den norske debatten om partsrettigheter er bakteppet at det ikke har vært en ordning med uavhengig representasjon for barn.

Utvalgets flertall foreslår i kapittel 7 en barnerepresentantordning (BRO) for alle barn som det vurderes eller er besluttet at ikke kan bo hjemme, og mener at det er behov for ytterligere tiltak for å sikre barns prosessuelle stilling i barnevernssaker. Utvalget foreslår at aldersgrensen for når barn skal få partsstatus i barnevernssaker senkes fra 15 til 12 år. Det vil gi flere barn styrket stilling i barnevernssaker, og sikre økt likebehandling ved at det er behov for færre skjønnsvurderinger i nemnda av om yngre barn skal få partsstatus. Aldersgrensen for å utøve partsrettigheter vil også ha betydning innenfor BRO ved å angi når barn alltid kan kreve at de selv skal instruere juridiske representant. Med partsstatus kan barn klage på vedtak. Utvalget foreslår imidlertid at alderen for å samtykke til frivillige hjelpetiltak og akuttiltak fortsatt skal settes til 15 år. Utvalget foreslår også å styrke barns rett til å be om overprøving av barnevernstjenestens vedtak, uavhengig av alder og partsstatus.

Senke aldersgrensen for barns partsstatus til 12 år

Spørsmålet om aldersgrense for partsrettigheter i barnevernssaker ble vurdert i forbindelse med behandlingen av ny barnevernslov. Utvidelsen av adgangen til å gi barn under 15 år partsrettigheter dersom hensynet til barnet tilsier det, jf. § 12-3, kan føre til at flere barn opptrer som part i egen sak. Utvalget mener likevel at dette ikke er tilstrekkelig for å sikre barns involvering og deltakelse i barnevernssaker. Hovedregelen er fortsatt at barn må ha fylt 15 år, og det er en skjønnsmessig unntaksregel hvor det vil være opp til den enkelte nemndleders eller dommers vurdering.

Utvalget foreslår derfor at aldersgrensen for når barn skal ha partsstatus i barnevernssaker senkes til 12 år. Det setter oss også på linje med to andre nordiske land, Finland og Danmark. Utvalget mener, på samme måte som Barnevernslovutvalget i 2016, at barn på 12 år normalt vil ha forutsetninger for å vurdere om de ønsker å opptre som part i saken og at de normalt vil ha tilstrekkelig kompetanse og modenhet til å samhandle med dem som skal representere dem. Ved å senke aldersgrensen vil flere barn bli representert i beslutningsprosessen, få ivaretatt sine rettigheter og bli involvert i saken, både i nemndssaker og saker om hjelpetiltak, inkludert mulighet til å be om ny vurdering av vedtak.

Utvalget har vurdert å senke aldersgrensen for barns partsstatus til 10 år, slik det er foreslått i Danmark. Utvalget vurderer imidlertid at det på nåværende tidspunkt ikke er grunnlag for å foreslå dette, blant annet fordi det ikke foreligger tilstrekkelig dokumentasjon på hva som vil være positive og negative konsekvenser av et slikt forslag.

At flere barn har mulighet til å bli representert i saker for nemnd og domstol, vil etter utvalgets oppfatning gi ytterligere tydeliggjøring av barnets interesser og behov, bedre mulighet for å holde barnet informert om utviklingen i saken, og samlet bidra til et bedre beslutningsgrunnlag. Partsstatus vil videre gi barnet større mulighet til å motsette seg avgjørelser og kreve rettslig prøving. Dette vil likevel trolig bare være relevant i unntakstilfeller, siden barnevernstjenesten eller foreldrene kan kreve overprøving. Videre vil partsstatus gi barnet mulighet til å fremme krav om tilbakeføring og endringer i samvær, eller å be om at det vurderes om fosterhjemsoppholdet blir permanent, jf. utvalgets forslag om oppvekstadopsjon eller adopsjon (se kapittel 21 om kontinuitet og familieliv for barn som ikke kan tilbakeføres til opprinnelige foreldre).

Utvalget er oppmerksom på argumentene om at belastningen ved å opptre som part og utøve partsrettigheter kan være utfordrende og sterkere jo yngre barnet er. Hensynene som er trukket frem av Barnevernslovutvalget og departementet som er gjengitt ovenfor, gjelder særskilt belastninger knyttet til informasjonstilgang, lojalitet, ansvar og press. Samtidig oppfatter utvalget at dette er belastninger som mange barn allerede står i gjennom sin rett til medvirkning, uavhengig av om de har partsrettigheter eller ikke. En tydelighet om deres plass i saksgangen som partsstatus gir, sammen med representasjon som følger i noen typer saker, gir bedre grunnlag for at barnet skal klare å håndtere belastningene og at barnet får hjelp til å utøve sin rett til medvirkning. Se for øvrig utvalgets forslag om at det etableres vervlister over advokater som bistår barn, omtalt i kapittel 7.

Utvalget foreslår å opprettholde muligheten for at nemnda kan innvilge yngre barn partsrettigheter, og utvalget foreslår samtidig en snever unntaksbestemmelse der nemnda i særskilte tilfeller gis adgang til ikke å tilkjenne barn over 12 år partsrettigheter. En slik bestemmelse kan være en sikkerhetsventil for situasjoner der det er klart at utøvelse av partsrettigheter kan være skadelig eller barnet ikke er i stand til å utøve partsrettigheter.

Utvalget vil også understreke, slik det er forutsatt i gjeldende rett, at barnet har en rett, men ingen plikt til selv å utøve partsrettigheter. Det er viktig at dette også blir formidlet til barnet.

En senkning av aldersgrensen for når barnet anses som part til 12 år og en snever unntaksbestemmelse der nemnda i særskilte tilfeller gis adgang til ikke å tilkjenne barn over 12 år partsrettigheter krever en lovendring. Se forslag til endringer i § 12-3 og tilhørende merknader i kapittel 31.

Snever unntaksbestemmelse om å nekte innsyn i opplysninger

Informasjon er grunnleggende for at barns medvirkningsrett skal være reell. Utvalget viser i denne sammenheng til HR-2019-2301-A. Saken gjaldt omsorgsovertakelse og samvær av et barn på syv år hvor den sakkyndige hadde gitt råd om at barnet ikke skulle informeres og gis anledning til å uttale seg. Til tross for at barnevernloven av 1992 etter ordlyden ga en ubetinget uttalerett, kom Høyesterett til at barnevernloven av 1992 § 4-1 om barnets beste innebærer at det i helt spesielle situasjoner må kunne gjøres unntak. I den aktuelle saken var ikke barnet part. Martnes (2022) konkluderer i sin analyse med at offentlige myndigheter ikke kan unnlate å informere barn om sensitive temaer av hensyn til barnets beste. Barnet har rett til informasjon for å medvirke og myndighetene plikter å tilrettelegge informasjonen for barn. Det vil som den klare hovedregel være til barnets beste å bli informert om forhold som angår dem, gitt at det skjer på en barnevennlig og tilrettelagt måte.

Det må likevel være mulig i noen situasjoner å nekte partsinnsyn i opplysninger, og utvalget foreslår at det gis anledning til i særlige unntakstilfeller å nekte barnet innsyn i opplysninger som kan være til fare eller skade for barnet, slik det er regulert i den finske barnevernsloven. Opplysninger som ikke blir gitt barnet, skal gis til barnets representant, som må utvise dømmekraft og godt skjønn i møte med barn og unge som de representerer.

Ved frivillige tiltak i hjemmet har ikke parter i saken, verken foreldre eller barn, rett til fri rettshjelp. For barn med partsstatus vil det bety at de i større grad vil stå alene i utøvelsen av partsrettighetene, og være avhengig av å få støtte fra barnevernstjenesten eller ressurspersoner i nettverket. Det kan særlig i disse sakene bli et spørsmål om sensitive og skadelige opplysninger som barnet kan få tilgang til.

I nemndssaker er det i dag ikke mulig å holde tilbake informasjon for partene etter forvaltningsloven. Det er imidlertid adgang for barnevernstjenesten til å gjøre unntak fra partsinnsyn dersom særlige grunner taler for dette etter forvaltningsloven § 19, se også barnevernsloven § 12-6. Utvalgets mener imidlertid at adgangen til å holde tilbake informasjon for barn med partsrettigheter også bør gjelde for nemnda og domstolen.

Utvalget foreslår derfor en snever unntaksbestemmelse om at barn som er part i saken, i særlige tilfeller, kan nektes innsyn i sakens dokumenter dersom det kan utsette barnet for fare eller skade deres helse og utvikling. Se forslag til nytt tredje ledd i § 12-3 og merknader til bestemmelsen i kapittel 31. Opplysninger som er holdt tilbake fra barnet skal gjøres kjent for barnets representant, slik at representanten gis anledning til å ivareta sin parts grunnleggende rettigheter til kontradiksjon nedfelt i EMK artikkel 6, barnevernsloven og tvisteloven. Adgangen er situasjonsbestemt, slik at barnet vil kunne få innsyn når det blir eldre og uansett når det blir myndig.

Momentliste for å vurdere innvilgelse og fratakelse av partsrettigheter

Utvalget mener det er behov for å presisere tydeligere hvilke momenter som bør vektlegges i vurderingen av om yngre barn enn 12 år skal innvilges partsrettigheter ved behandling av saker i nemnda og domstolen (barnevernstjenesten har ikke hjemmel til å foreta en skjønnsmessig vurdering, men må forholde seg til barnets alder). Denne bør også gjelde i særlige tilfeller der nemnda vurderer om eldre barn bør fratas partsrettigheter. Det er viktig at dette praktiseres likt i nemndene og domstolen. Mangel på tydelige føringer på hvordan disse vurderingene bør foretas, gir etter utvalgets oppfatning høy risiko for uønsket variasjon.

Utvalget foreslår derfor at det utarbeides retningslinjer om skjønnsutøvelsen ved innvilgelse og fratakelse av barns partsrettigheter. Dette vil kunne bidra til å sikre likebehandling og begrunnede skjønnsmessige vurderinger. Retningslinjene bør tydeliggjøre hvilke momenter nemnda og domstolen må vurdere, og det nærmere innholdet i disse. I den forbindelse må det tas hensyn til at barn i barnevernssaker ofte er i en utsatt livssituasjon. Utvalget mener, med utgangspunkt i momentene som er fremhevet i forarbeidene til den nye barnevernsloven, Prop. 133 L (2020–2021), at følgende faktorer bør vurderes:

• Barnets eget ønske: Utvalget mener at det bør legges stor vekt på barnets eget ønske og egne synspunkter. Det kan forekomme tilfeller der barnets egne ønsker ikke kan være avgjørende, dersom det vurderes at belastningen for barnet vil være for stor, slik det også fremgår i forarbeidene til ny barnevernslov. I tilfeller der barnets ønske ikke følges opp, bør dette begrunnes særskilt.

• Barnets modenhet: Det må, i vurderinger av innvilgelse av partsrettigheter, vurderes hvorvidt barnet forstår hva saken gjelder. FNs barnekomité har, i Generell kommentar nr. 12, definert modenhet som evnen til å forstå og vurdere implikasjonen i en bestemt sak eller situasjon. Det er her presisert at dette må vurderes individuelt for hvert barn, og at jo større virkning saken har på barnets liv, desto viktigere er en grundig vurdering av barnets modenhet. I presiseringen av hvilke faktorer som bør vurderes, kan det ses hen til modeller for å vurdere «barnets kapasitet» som er utviklet innenfor andre fagfelt, for eksempel modeller som «Gillick Competence» og «Fraser Guidelines» som er utviklet for å vurdere barns samtykkekompetanse til helsehjelp (NSPCC 2022b).

• Barnets robusthet eller sårbarhet: Dette kan blant annet knytte seg til hvilken grad barnets partsstatus kan være til skade for barnet, og i hvilken grad barnet vil tåle de belastningene utøvelse av partsrettigheter vil kunne føre med seg. Barnets helse, historie og hvilken situasjon barnet står i kan være faktorer som kan spille inn. I FNs barnekomités Generell kommentar nr. 14 om barnets beste er det presisert at sårbarhetssituasjoner må vurderes individuelt for hvert barn, fordi barn vil kunne håndtere dette ulikt.

• Sakens karakter: Dette kan omfatte flere forhold, som sakens alvorlighetsgrad, konfliktnivå, og konsekvensene vedtaket som skal fattes vil ha for barnet. Det kan videre innebære vurderinger av hvilket press barnet kan bli utsatt for og eventuelle lojalitetskonflikter som kan påvirke barnets evne til å utøve partsrettigheter.

• Tilgangen barnet har på støtte og veiledning (evolving capacities): Utvalget mener at den veiledning og støtten barnet vil få fra viktige voksenpersoner bør inngå i vurderingen, eksempelvis støtte fra advokat. Det må legges til grunn at barnets kapasitet til å utøve partsrettigheter vil styrkes gjennom god støtte (Daly, 2020; Lansdown, 2005).

Retningslinjene som foreslås vil også kunne gi veiledning i vurderinger av om barnet skal nektes innsyn i opplysninger i særlige unntakstilfeller dersom det «vil være til skade eller fare for barnet». Her vil formålet være å beskytte barnet mot opplysninger som vil være særlig belastende for barnet å få kjennskap til, eksempelvis opplysninger som påvirker barnets psykiske helse eller opplysninger som kan være ødeleggende for barnets forhold til andre.

Aldersgrense på 15 år for å samtykke til frivillige tiltak

Parter i saken skal etter gjeldende regler samtykke til vedtak. For barn innebærer dette at de må samtykke til frivillige hjelpetiltak i hjemmet etter ny barnevernslov § 3-1 forutsatt at de har fylt 15 år og tiltaket retter seg mot barnet. Eksempler på dette er vedtak om støttekontakt og besøkshjem. Barn som har fylt 15 år må også samtykke til opphold i fosterhjem og barnevernsinstitusjon som frivillig hjelpetiltak etter § 3-2. I forarbeidene til ny barnevernslov, Prop. 133 L (2020–2021), ble det argumentert med at aldersgrensen for barns partsstatus ikke bør senkes i saker som gjelder frivillige hjelpetiltak, fordi det vil innebære at barn må samtykke til tiltak. Utvalget mener imidlertid argumentet kan nyanseres noe ved at hjelpetiltak som direkte angår foreldre, eksempelvis rusbehandling, ikke betyr at barnet skal samtykke.

Utvalget mener også at det er forskjell på å kunne utøve partsrettigheter og å stille krav om samtykke. I Danmark har de valgt å skille mellom hvem som er part og hvem som samtykker til frivillige plasseringer.

Utvalget mener det er viktig at barnevernstjenesten kan komme i posisjon til å hjelpe familien og tror at hvis barn som er 12 år skal samtykke til hjelpetiltakene, kan det sette barnet i en situasjon med krysspress og ansvar som kan være skadelig for barnet. Samtidig ser utvalget det allerede er forskjeller mellom samtykkekravene i nåværende lovverk. Det er et krav om at barn som har fylt 12 år skal samtykke til frivillige utenlandsplasseringer etter § 3-3 og vedtak om adopsjon etter § 5-10, jf. adopsjonsloven § 9. Utvalget legger imidlertid til grunn at utenlandsplassering og adopsjon anses som svært inngripende tiltak overfor barnet, noe som taler for en lavere aldersgrense for krav om samtykke. Hjelpetiltak skal i utgangspunktet ikke være av veldig inngripende karakter, men for å hjelpe og bistå familier i hjemmet.

Utvalget foreslår derfor at aldersgrensen for å samtykke til hjelpetiltak fortsatt skal være 15 år, og foreslår dette lovfestet i barnevernsloven § 3-1. Se lovforslaget og tilhørende merknader i kapittel 31. Utvalget understreker samtidig viktigheten av å ivareta gjeldende lovkrav om at det må fremgå av vedtaket hva som er barnets mening om tiltaket, gitt at dette er uttrykt. Dette omfatter også om barnet eventuelt har motsatt seg tiltaket.

Utvalget mener likevel at tiltak som direkte angår barnet, og som har inngripende effekt, bør følges av bedre ordninger for medbestemmelse og rett til overprøving (se forslag under). Det vises også til flertallet i utvalget sitt forslag om at alle barn skal få rett til representasjon ved plasseringer, inkludert frivillige plasseringer og akuttplasseringer. Dette omtales nærmere i kapittel 7 om Barnerepresentantordningen (BRO).

Overprøving av barnevernstjenestens vedtak om flytting av barn

Utvalget mener det er behov for at barn får en lovfestet rett til overprøving av barnevernstjenestens tiltak som innebærer at barnet må flytte, og foreslår en ny lovbestemmelse om dette. Se forslag til ny § 12-12 og merknader til bestemmelsen i kapittel 31. Utvalget mener at retten til overprøving må gjelde vedtak om opphold i fosterhjem og barnevernsinstitusjon som frivillig hjelpetiltak etter § 3-2, akuttvedtak om hjelpetiltak dersom barn er uten omsorg etter § 4-1, vedtak om frivillige besøkshjem som hjelpetiltak etter § 3-1 og vedtak om å flytte et barn etter § 5-5, enten nytt fosterhjem eller en institusjon, etter en omsorgsovertakelse. Dette er tiltak som kan oppfattes som svært inngripende av barna selv, og utvalget mener at det grunn til å styrke klagesystemet for disse tiltakene. Overprøvingen vil innebære en ny behandling og vurdering av saken. Retten til overprøving må gjelde alle barn uavhengig av partsstatus, men om barnet har partsstatus eller ikke, har betydning for prosessen. Dette omtales nedenfor.

I dag er det statsforvalteren som behandler eventuelle klager i saker om frivillige tiltak. Utvalget mener det er behov for å styrke barns rettssikkerhet ved vedtak om frivillige plasseringer og foreslår å endre systemet ved at det er nemnda som skal overprøve vedtaket i disse sakene. Plasseringer som barnet ikke selv ønsker er inngripende, og det kan tilsi en mer omfattende behandling av klagesaken med de rettssikkerhetsgarantiene som ligger til grunn i nemndsbehandlingen. Dette vil også stille disse sakene mer på linje med behandlingen av klager over flyttevedtak og akutte tvangssaker. For barnet kan det oppleves som like inngripende å måtte flytte til et annet hjem, uavhengig av grunnlaget for plasseringen.

Nemnda må ta stilling til behandlingsformen i disse sakene, herunder om det skal benyttes samtaleprosess. Barn som har partsstatus, vil få rett til fri rettshjelp og advokatbistand ved behandling av overprøvingssaken, og de vil kunne kreve rettslig prøving av nemndas vedtak, på samme vis som i andre nemndssaker. For barn uten partsrettigheter får barnevernstjenesten plikt til å bistå barn som motsetter seg tiltak å sende saken til barneverns- og helsenemnda. Barn uten partsrettigheter vil ikke bli gjort til part i saken, og vil dermed ikke kunne kreve rettslig prøving av nemndas vedtak. Ved en innføring av en barnerepresentantordning (BRO), flertallet sitt forslag, vil alle barn ha rett til en egen representant i saker om frivillige plasseringer og flyttinger, se kapittel 7.

Utvalgets forslag om at nemnda skal behandle sakene vil også ha betydning for tidsrammene for klagebehandlingen. Vedtak som innebærer at barnet må flytte eller skal bo midlertidig hos andre vil ofte ha stor innvirkning på barnets liv og medføre omveltende og raske endringer. Det er derfor viktig at overprøvingen innebærer rask behandling. Dette kan tilsi de samme tidsfrister som gjelder for akuttvedtak, herunder dersom klagen er behandlet av en ordinær nemnd, er fristen for å treffe vedtak to uker etter at nemnda mottok saken. Som i andre barnevernssaker vil et vedtak kunne iverksettes selv om vedtaket er påklaget, men etter utvalgets mening må det særlig gode grunner til for ikke å avvente nemndas avgjørelse i disse sakene. Godt grunnarbeid fra barnevernstjenesten og involvering av barnet vil være faktorer som gjør at saker ikke trekker ut.

Overprøving av barnevernstjenestens vedtak om hjelpetiltak i hjemmet

For saker om frivillige hjelpetiltak etter barnevernsloven § 3-1, er statsforvalter klageinstans ved klager fra barn med partsstatus. Barn uten partsrettigheter kan også henvende seg til statsforvalter med en klage dersom barnet mener det ikke får den hjelpen det trenger, eller feil tiltak settes inn, men det er opp til statsforvalter å vurdere hvordan saken skal håndteres og om det skal opprettes tilsynssak.

Utvalget er kjent med arbeidet hos statsforvalterne som pågår for å forenkle barns muligheter til å klage, som er omtalt over i 8.2.2, men ser at det må gjøres ytterligere grep. Hvis et hjelpetiltak direkte angår et barn, og barnet er uenig i barnevernstjenestens vurdering i en sak om hjelpetiltak i hjemmet etter § 3-1, mener utvalget at barnet, uavhengig av partsstatus, skal ha rett til å be statsforvalteren om en overprøving, se forslag til lovregulering i ny § 12-12 annet ledd og merknader til bestemmelsen i kapittel 31. Det vil kunne omfatte hjelpetiltak som forutsetter deltakelse fra barnet, for eksempel behandling, møter og aktiviteter, eller tiltak der formålet er atferdsendring hos barnet.

Det foreslås ikke at barnet skal kunne be om overprøving av hjelpetiltak som kun direkte gjelder foreldrene, eksempelvis rene kontrolltiltak eller foreldreveiledning med formål om å styrke omsorgsutøvelsen og foreldreferdigheter, og som kun krever foreldres deltakelse. Barnevernstjenesten får plikt til å bistå barn som motsetter seg tiltak med å sende saken til statsforvalteren.

Utvalget ser at det kan oppstå tilfeller der det blir en strategisk bruk av overprøvings- og klageordninger for barnet, eksempelvis at foreldre skyver barnet foran seg og får barnet til å be om overprøving av tiltak. Dette setter barnet i uheldige situasjoner. Utvalget mener likevel at risikoen for denne typen situasjoner ikke kan være avgjørende for om barn skal få rett til å be om en overprøving, men dette er forhold som statsforvalteren må være oppmerksom på i sin vurdering av saken.

I dag er saksbehandlingen to måneder ved klager på vedtak, mens det tar om lag seks måneder å få behandlet en tilsynsklage hos statsforvalteren. Utvalget mener dette er uholdbar lang tid å vente for et barn. Utvalget mener klager fra barn må prioriteres hos statsforvalteren, og foreslår derfor at det lovfestes i ny § 12-12 at statsforvalters vedtak må foreligge «uten ugrunnet opphold». Etter utvalgets oppfatning bør saksbehandlingstid for overprøving av frivillige hjelpetiltak avgjøres innen én måned, som er det samme som det blir stilt ved behandling av klager på tvangsbruk i institusjon.

Informasjon om muligheten til klage og overprøving

For at barns rett til overprøving og til å klage skal være reell, har barnet behov for tilpasset informasjon om ordningene. Etter utvalgets oppfatning bør det lovfestes i barnevernsloven eller i forskriften om barns medvirkning en plikt for barnevernstjenesten til å informere barn om muligheten til å klage og å be om overprøving til statsforvalteren og nemnda.

Når barnets muligheter for å klage eller kreve overprøving skal kommuniseres, er godt språk viktig. Et barnevennlig språk er sentralt, dernest at informasjon er tilgjengelig både skriftlig og muntlig, og i tillegg må informasjon, klageskjema og lignende som et minimum foreligge på samisk og engelsk (se kapittel 28 om forslag om en barnevernsportal).

Særskilt om urbefolkningsbarn og barn med minoritetsbakgrunn

Grunnloven § 108 angir statens forpliktelse til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Samiske barn har, som urfolk, rettigheter som er gitt dem gjennom lov. Sameloven gir blant annet en utvidet rett til bruk av samisk språk i rettsvesenet og i helse- og sosialsektoren i forvaltningsområdet for samisk språk. Både barnevernstjenesten, statsforvalter, nemnda og domstolen vil ha plikt til å sikre disse rettighetene i sin saksbehandling. For å kunne utøve partsrettigheter og klage eller be om overprøving, er det sentralt at barnet får forståelig informasjon og fritt kan gi uttrykk for sine synspunkter, med egne ord og på eget språk, jf. barnevernsloven §§ 1-4 og 1-8. Dette innebærer blant annet at det ved behov må benyttes tolk i tråd med reglene i tolkeloven. Loven gjelder for tolking mellom norsk og andre språk. Loven gjelder også for tolking mellom norsk og samiske språk, inkludert nordsamisk, sørsamisk og lulesamisk.

9 Innvandrere, nasjonale minoriteter og urfolk i barnevernet

9.1 Innledning

I utvalgets mandat er det vist til at «barnevernet skal kunne håndtere den nødvendige bredden og kompleksiteten av saker, samt de særskilte krav som stilles i møtet med urbefolkningen, nasjonale minoriteter og familier med innvandrerbakgrunn». Mandatet inneholder ikke spesifikke utredningspunkter om barnevernets arbeid i saker som involverer barn og familier som er innvandrere, nasjonale minoriteter eller urfolk. Det er imidlertid viktig for utvalget å synliggjøre og anerkjenne de forpliktelser den norske stat og samfunn har overfor innvandrere, nasjonale minoriteter og urfolk i barnevernet. Utvalget har derfor valgt å klargjøre noen hovedproblemstillinger i et eget kapittel, samtidig som urfolk og minoriteter gjennomgående er hensyntatt i utredningens ulike deler.

Det er to sentrale problemstillinger knyttet til rettssikkerhet som utvalget særskilt vil adressere i dette kapittelet. Det omfatter for det første det statlige tilbudet til enslige mindreårige asylsøkere, der det forskjellsbehandles mellom ungdom under og over 15 år, noe som ifølge blant andre Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) innebærer en diskriminering i strid med FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 22, jf. BK artikkel 2 nr. 1. For det andre har utvalget sett nærmere på om barnevernet er tilstrekkelig gode til, og har nødvendige rammebetingelser for, å sikre barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn i alle faser av en sak, inkludert om samiske barns særskilte rettigheter blir ivaretatt, jf. barnevernsloven § 1-8.

Et viktig premiss for all samhandling og interaksjon med innvandrere, nasjonale minoriteter eller urfolk er deres rett til å bevare sin identitet og sin etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn. Dette gjelder også når barnet blir plassert utenfor hjemmet (se BK artikkel 8, 20 og 30). FNs barnekomité har utarbeidet en Generell kommentar nr. 11 Urbefolkningsbarn og deres rettigheter etter konvensjonen (2009). Komitéen uttaler blant annet om barnets beste at det «oppfattes både som en kollektiv og en individuell rettighet, og at anvendelsen av denne rettigheten med hensyn til urbefolkningsbarn som gruppe, krever at man foretar en vurdering av hvordan denne rettigheten forholder seg til kollektive kulturelle rettigheter. Prinsippet om barnets beste kan imidlertid ikke settes til side eller krenkes til fordel for gruppens interesser.» (avsnitt 30). Prinsippet om barnets beste omtales nærmere i utredningens kapittel 11.

I dette kapittelet gjøres det i del 2 rede for forskjellen i tilbudet til enslige mindreårige asylsøkere, mens del 3 tar for seg kunnskap om nasjonale minoriteter og urfolks møte med barnevernet. Del 4 tar for seg situasjonen for barn og familier med innvandrerbakgrunn i barnevernet. I del 5 oppsummeres utvalgets forslag til tiltak for å styrke rettssikkerheten til innvandrere, nasjonale minoriteter og urfolk i barnevernet.

9.2 Tilbudet til enslige mindreårige asylsøkere

BK gir enslige mindreårige asylsøkere et særskilt vern. Det følger blant annet av konvensjonens artikkel 22 at partene skal treffe egnede tiltak for å sikre at et barn som søker flyktningstatus får behørig beskyttelse og humanitær hjelp. Dersom det ikke er mulig å finne foreldre eller andre familiemedlemmer, skal barnet gis samme beskyttelse som ethvert annet barn som av en aller annen grunn permanent eller midlertidig er uten sitt familiemiljø. Videre følger det av artikkel 20 at et barn som midlertidig eller permanent er fratatt sitt familiemiljø, skal ha rett til særlig beskyttelse og bistand fra staten. I Norge er ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere, før barna bosettes i kommunene, delt mellom det statlige barnevernet (Bufetat) og utlendingsmyndigheten.

Bufetat har ansvar for å tilby opphold i et omsorgssenter for enslige mindreårige asylsøkere under 15 år som søker beskyttelse etter utlendingsloven, jf. barnevernsloven kapittel 11, som i hovedsak er en videreføring av barnevernloven av 1992 kapittel 5A. Tilbudet gjelder fra barnet blir overført fra utlendingsmyndighetene til Bufetat, og frem til barnet får opphold og blir bosatt i en kommune eller forlater Norge. Omsorgssentertilbudet følger de samme kravene til kvalitet i tilbudet som ordinære barnevernsinstitusjoner. Så lenge barnet har opphold i et omsorgssenter, har Bufetat omsorgsansvaret for barnet. Omsorgssenteret skal gi barnet forsvarlig omsorg og bidra til at barnet får nødvendig oppfølging og behandling.

Utlendingsmyndighetene har ansvaret for enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år. Utlendingsmyndighetenes omsorgsansvar ble lovfestet ved Stortingets behandling av Prop. 82 L (2020–2021).61 Det ble også gitt nærmere bestemmelser i forskrift om omsorgen for enslige mindreårige som bor i asylmottak hvor blant annet innholdet i hva som utgjør forsvarlig omsorg, bemanning, kompetanse og krav til asylmottaket er søkt utdypet. Enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år får tilbud om å bo i egne mottak eller avdelinger som er tilpasset behovene deres. Det er også egne transittmottak for de mellom 15 og 18 år.

Antallet enslige mindreårige asylsøkere varierer fra år til år og er vanskelig å forutse. Bufdir har opplyst overfor utvalget at det i løpet av 2018 var 84 barn i omsorgssentre, og 40 barn under 15 år i 2020, mens det i perioden fra januar til november i 2022 var 223 barn. Økningen i 2022 skyldes i hovedsak flere barn fra Afghanistan og Syria. Blant barn som har vært i omsorgssentre i 2022 er 152 fra Afghanistan og 43 fra Syria. Ifølge tall fra Utlendingsdirektoratet (UDI) var det per utgangen av november 2022 480 enslige mindreårige i alderen 15 til 18 år i asylmottak, mens det var 73 ved utgangen av 2018.

Enslige mindreårige asylsøkere utgjør en særskilt sårbar gruppe barn. Barn og ungdom under 15 år skal kartlegges av omsorgssentrene til Bufetat og gis en kartleggings- og oppfølgingsplan, som skal resultere i en mål- og arbeidsplan (MAP). Barn og ungdom over 15 år kartlegges av asylmottakene til UDI. De utarbeider en individuell kartlegging og tiltaksplan. Informasjonen i disse kartleggingene og planene er et viktig grunnlag for kommunenes tilrettelegging for bosetting av barna. De enslige mindreårige får oppnevnt en representant når de søker beskyttelse i Norge, se utlendingsloven kapittel 11A. Denne løsningen faller bort når barnet får innvilget oppholdstillatelse, og barnet skal da få oppnevnt verge etter reglene i vergemålsloven.

Enslige mindreårige asylsøkere kan være særlig utsatt for menneskehandel. Ikke minst gjelder dette enslige mindreårige som forsvinner fra omsorgssentre eller mottak, og som man ikke kan gjøre rede for. Politiet oppgir i en rapport fra Kripos å ha lite informasjon om hvordan gjerningspersoner utnytter spesielt sårbare barn, og om enslige mindreårige asylsøkere som kan være utsatt for menneskehandel i Norge (2017). I en gjennomgang foretatt av FAFO, går det frem at minimum 139 ungdommer ble identifisert som mulige ofre for menneskehandel mellom 2012 og 2015 (Tyldum mfl., 2015). Den yngste som ble rapport inn som mulig offer var 12 år, mens gjennomsnittsalderen for de verifiserte ofrene var 16 år. NRK har i samarbeid med Senter for undersøkende journalistikk (SUJO) hentet tall på enslige mindreårige asylsøkere som har forsvunnet fra omsorgssentre eller asylmottak i perioden 2015–2020 (NRK, 2022b). Det oppgis at 892 barn har forsvunnet, og per desember 2022 er 432 barn fremdeles savnet.62 De fleste barna er over 15 år, men fem av barna var ti eller yngre. Utvalget har samtidig mottatt tall for perioden 2018–2022 fra UDI og Bufetat som viser at 49 unge mellom 15 og 18 år har forsvunnet fra asylmottak, mens dette gjelder for fem barn under 15 år på omsorgssentre.

Enslige mindreårige kan avslutte sitt opphold i sentre og mottak av ulike årsaker. Når et barn har fått innvilget opphold, bosettes barna i en kommune. Barna kan også avslutte et opphold i omsorgssentre eller mottak dersom de flytter til foreldre eller annen slekt, eller at de må flytte fra omsorgssentre til UDI-mottak grunnet alder.

Daværende regjering uttalte allerede i 2008, i forbindelse med at det ble vedtatt et eget kapittel i barnevernloven av 1992 om omsorgssentre for mindreårige asylsøkere under 15 år, at den tok sikte på at ansvaret for de enslige mindreårige mellom 15 og 18 år skulle overføres til barnevernet så raskt det var praktisk mulig (Ot.prp. nr. 28 (2007–2008) og Innst. O. nr. 48 (2007–2008)). Dette har aldri skjedd, og det har siden vært debatt om og kritikk av skillet og at barna behandles forskjellig. FNs barnekomité har i sine «Concluding observations» fra 2018 anbefalt at enslige mindreårige asylsøkere, uavhengig av alder, skal motta god omsorg.63 Videre har FNs menneskerettighetskomité i sine «Concluding observations» fra 2018 anbefalt at enslige mindreårige asylsøkere over 15 år gis et likeverdig omsorgstilbud som de under 15 år og som barnevernet har ansvaret for. FNs rasediskrimineringskomité har gitt en lignende anbefaling i sine «Concluding observations» fra 2019.

Flere aktører i Norge har også gjennom mange år tatt opp denne problemstillingen. I en kunnskapsoppsummering om enslige mindreårige asylsøkere og flyktninger viser Svendsen mfl. (2018) til at ulike undersøkelser har vist at barna som er under barnevernets omsorg har en tettere oppfølging og flere lovfestede rettigheter. Barna sikres derfor et bedre omsorgstilbud. Flere studier anbefaler at barnevernsmyndighetene tar ansvar for alle under 18 år, og også NIM har i sin temarapport for 2016, i sin årsmelding for 2018 og i skyggerapporter til FN anbefalt at enslige mindreårige mellom 15 og 18 år gis et omsorgstilbud som er likeverdig det tilbudet som gis til de under 15 år. NIM mener at gjeldende forskjellsbehandling utgjør diskriminering i strid med barnekonvensjonen artikkel 22 og 20, jf. artikkel 2.

9.3 Samiske barn og familier og nasjonale minoriteter i barnevernet

Samene har status som urfolk. Dette innebærer at samene har særlige rettigheter med tanke på å bevare og videreutvikle kultur og språk, og rett til å kunne delta på like vilkår i storsamfunnet (se ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk artikkel 28 og 29). Den samiske befolkningens rettigheter følger også av Grunnloven § 108. Staten plikter å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.64 Sameloven gir blant annet en utvidet rett til bruk av samisk språk i rettsvesenet og i helse- og sosialsektoren i forvaltningsområdet for samisk språk.

Det er anslått at det er om lag 55 000 samer i de samiske områdene (Meld. St. 31 (2018-2019)). Det foreligger svært lite forskning på den samiske befolkningen i barnevernssammenheng. I den offisielle statistikken blir ikke samisk bakgrunn registrert, og dermed finnes det ingen informasjon over omfanget av samiske barn og unge i barnevernet. Dette gjelder også for barn som tilhører en nasjonal minoritet. Årsaken til dette er faren for stigmatisering, fordommer og unødvendig registrering av personlig informasjon. Utvalget har oppfattet at det pågår en debatt om man i større grad bør åpne for registering av etnisitet, blant annet for bedre å kunne følge opp hensynet til samenes rettigheter i barnevernet og andre velferdstjenester (Saus mfl., 2018). Dette er imidlertid ikke en problemstilling utvalget har gått inn i.

Det finnes likevel enkelte indikasjoner på at samiske barn er overrepresentert i barnevernet. SSBs barnevernsstatistikk viser at andelen barn og familier med tiltak fra barnevernet er langt høyere i de samiske områdene enn i resten av landet, og også sammenlignet med øvrige kommuner i Nord-Norge (Saus mfl., 2018).I andre land med en substansiell urbefolkning, som i USA, Canada og Australia, er denne befolkningsgruppen også sterkt overrepresentert i barnevernet (Haight mfl., 2018; Gatwiri mfl., 2021).65 Samtidig er det indikasjoner på at det er større forekomst av vold og utfordrende helse- og levevilkår i den samiske befolkningen. I en spørreundersøkelse blant 1 242 samer og 5 061 ikke-samer, vises det til at både menn og kvinner med samisk bakgrunn rapporterer om langt høyere forekomst av vold i barndommen sammenlignet med ikke-samisk befolkning (Eriksen, 2020). En annen studie har sett på sammenhengen mellom vold i barndommen og psykiske problemer som voksen. Analysene baserer seg på en spørreundersøkelse der 2 116 personer med samisk bakgrunn og 8 674 uten samisk bakgrunn er spurt om helse og leveforhold. Studien finner en signifikant høyere andel psykiske problemer blant de samiske respondentene, og at vold i barndommen var en betydelig risikofaktor for psykiske helseproblemer hos voksne, uavhengig av etnisitet. Det konkluderes med at eksponering for vold i barndommen kan forklare noe av den høyere forekomsten av psykiske helseproblemer for voksne funnet blant samene sammenlignet med ikke-samer (Eriksen mfl., 2018).

I en kunnskapsoppsummering på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet fra 2021 fremgår det at den samiske befolkningen er mindre tilfreds med det offentlige helse- og omsorgstilbudet sammenlignet med majoritetsbefolkningen (Krane, 2021). Dette skyldes språklige og kulturelle utfordringer, og barrierer knyttet til geografi. Litteraturen som gjengis i kunnskapsoppsummeringen fremhever behovet for at helsepersonell fremviser forståelse for alternative forståelser av for eksempel helse, og for samisk kultur- og tradisjonsbaserte oppfatninger om helse, sykdom og behandling.

Flere har pekt på det historiske aspektet og fornorsknings- assimileringspolitikken som relevant for å forstå utfordringer mellom barnevernet og den samiske befolkningen (Aarset og Bredal, 2018; Saus mfl., 2018). Sametinget har ved flere anledninger uttrykt bekymring for om den kommunale barnevernstjenesten i tilstrekkelig grad ivaretar barnas språklige og kulturelle bakgrunn (NOU 2016: 18). Det er lite forskning på samiske barns opplevelser og erfaringer fra fosterhjem. I en studie basert på intervjuer av brukerrepresentanter for minoritetsgrupper (n=31), profesjonelle representanter fra barnevernet og organisasjoner som jobber opp mot barnevernet (n=32), samt en litteraturgjennomgang av foreliggende forskning, vises det til at hensynet til samenes rettigheter ofte nedtones når barn plasseres utenfor hjemmet (Saus mfl., 2018). Tap av kultur og språk i enkeltsaker som omhandler plasseringer er en bekymring blant samiske foreldre, se også (Meld. St. 17 (2015–2016)).

Flere andre folkegrupper har status som nasjonale minoriteter i Norge, og dette gjelder jøder, kvener/norskfinner, romanifolk/tatere, skogfinner og rom. Det finnes ikke sikre tall på hvor store minoritetsgruppene er, men anslag tilsier at det er 1 500 jøder, 10–15 000 kvener, 700–800 rom, 10 000–30 000 (gruppens egne anslag) eller 4 000 og 10 000 (Europarådet) romani, se Saus mfl. (2018), side 20–23. For skogfinnene er det få anslag, men ifølge Antirasistisk senter anslås det til flere hundre.

Det som skiller urfolk fra de nasjonale minoritetene er hovedsakelig tilknytningen til tradisjonelle landområder. I FNs barnekomité sin Generell kommentar nr. 11 fremgår det at utøvelsen av kulturelle rettigheter blant urfolk ofte er nært knyttet opp til bruken av tradisjonelle territorier og utnyttelsen av ressursene der. Se også NOU 2016: 18, der det fremgår at med urfolk menes folk med særeget språk og særegen kultur som har hatt territoriell tilknytning til området før dagens stat ble etablert med dagens grenser. De nasjonale minoritetene har en del av de samme rettighetene som samene, blant annet gjennom Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter, som Norge har ratifisert.

Det foreligger, på samme måte som for den samiske befolkningen, ikke informasjon om omfanget av nasjonale minoriteter som mottar barnevernstiltak. Det er imidlertid indikasjoner på en overrepresentasjon av barn med rom- og romanibakgrunn. I en rapport fra Proba samfunnsanalyse pekes det på kilder som tilsier at et betydelig antall barn av rom- og romanibakgrunn historisk har vært gjenstand for omsorgsovertakelse (Thorbjørnsrud mfl., 2017, se også Fævelen, 2016).

9.4 Barn og familier med innvandrerbakgrunn i barnevernet

Ved utgangen av 2021 utgjorde barn som selv har innvandret 11 prosent av barna med tiltak fra barnevernet, mens barn av foreldre som har innvandret utgjorde 15 prosent.66 Målt per 1 000 barn hadde disse gruppene henholdsvis 46 og 29 barn med tiltak. Blant barn og unge uten innvandrerbakgrunn var det 24 som hadde tiltak fra barnevernet.67 Tabell 9.1 viser at denne overrepresentasjonen særlig gjelder hjelpetiltak. Tallene i tabellen inkluderer imidlertid enslige mindreårige flyktninger som ofte kan motta hjelp fra barnevernet. Berg mfl. (2017) finner at barn med innvandrerbakgrunn ikke er overrepresentert ved omsorgsovertakelser når enslige mindreårige ekskluderes fra statistikken.68 Unntaket er barn som er norskfødte med én forelder født i utlandet.

Barn som selv har innvandret er overrepresentert i både institusjoner og fosterhjem. Også her kan noe av forskjellene forklares med at enslige mindreårige flyktninger er omfattet av statistikken. Barn med innvandrerbakgrunn er også overrepresentert med akuttvedtak, noe som også gjelder norskfødte etterkommere av innvandrere (Drange mfl., 2021). Akuttiltak er blant tiltakene som i tabell 9.1 inngår i kategorien «andre tiltak utenfor hjemmet» der barn som selv er innvandrere og norskfødte med én utenlandsfødt forelder er overrepresentert. I denne kategorien inngår imidlertid alle barna som er plassert på grunnlag av andre hjemler enn omsorgsovertakelse, det vil si enten si atferds- eller hjelpetiltak, i tillegg til akutt.

For å kunne vurdere overrepresentasjonen av barn med innvandrerbakgrunn bør det tas høyde for andre forhold ved barna og familienes situasjon. Berg mfl. (2017) finner at store deler av overrepresentasjonen i hjelpetiltak blant innvandrere kan forklares av flyktningstatus og sosioøkonomiske forhold. Også ved omsorgsovertakelse er sosioøkonomisk bakgrunn viktig for å forklare omfanget i alle innvandrergruppene, men sosioøkonomisk status er langt viktigere for å forklare omsorgsovertakelse i majoritetsbefolkningen.69

Drange mfl. (2021) finner at innvandrere og barn av innvandrere i realiteten har noe lavere sannsynlighet for å motta barnevernstiltak enn barn med norskfødte foreldre, når det tas hensyn til kjennetegn ved foreldrenes inntekt, utdanning og trygdestatus.

I undersøkelsen UngVold, som er basert på en spørreundersøkelse blant elever på videregående skole (n=4 530), vises det til at barn med innvandrerbakgrunn både er mer utsatt for å selv oppleve og være vitne til vold fra foreldrene enn andre barn (Mossige og Stefansen, 2016). Forskning på bekymringsmeldinger og undersøkelser i barnevernet, blant annet basert på gjennomgang av undersøkelser vedrørende 1 123 barn, har også vist at meldinger som gjelder barn med innvandrerbakgrunn oftere inneholder mistanke om fysisk mishandling (Christiansen mfl., 2019). I en studie av nemndsvedtak om omsorgsovertakelse fra 2016 og 2017 som omhandlet vold i familien (n=89), vises det til en overvekt av sterk fysisk vold mot barnet i sakene som gjaldt barn med innvandrerbakgrunn (n=46), mens sakene som gjaldt barn uten innvandrerbakgrunn (n=43) oftere handlet om at barnet hadde vært vitne til vold i familien (Løvlie & Skivenes, 2021).

Det foreligger flere forskningsbidrag om barnevernstiltak for barn og familier med minoritetsbakgrunn, og samlet sett vises det til mange av de samme problemene som for samiske barn. Tilliten er lavere sammenlignet med majoritetsbefolkningen (se kapittel 28).

Ipsos gjennomførte i 2017 en undersøkelse på oppdrag fra Bufdir om innvandreres tillit til barnevernet blant et utvalg av ulike innvandrergrupper (Polen, Bosnia-Hercegovina, Pakistan, Irak, Somalia og Vietnam) sammenlignet med et tilfeldig utvalg fra totalbefolkningen. De fant at tilliten var lavere blant innvandrerne (41 prosent hadde stor tillit) enn i totalbefolkningen (55 prosent hadde stor tillit), men det var stor andel som svarte «vet ikke» i minoritetsgruppen. Samtidig var det forskjeller i tillit mellom ulike innvandrergrupper, der de med pakistansk og polsk bakgrunn hadde lavest tillit.

Språklige barrierer kan gi særskilte utfordringer med å skape forståelse for barnevernets inngripen. Det kan også gi utfordringer med å skape mulighetene for å etablere en tillitsfull relasjon med barn og familier og kontaktpersoner i barnevernet. Tolkeutvalget fant at det er et underforbruk av tolker, manglende kvalifikasjonskrav og mangelfulle rutiner for bestilling av tolketjenester i hele offentlig sektor (NOU 2014: 8). I Storhaug mfl. (2020) vises til det flere eksempler på manglende tolkebruk i akuttsaker, varierende kvalitet på tolker, og at foreldre ikke stolte på at enkelte tolker overholdt taushetsplikt, og dermed lot være å dele sensitiv informasjon med barnevernet. Stang mfl. (2023) finner at det ble brukt tolk i langt færre saker enn det andelen barn med minoritetsbakgrunn i de kartlagte samværsordningene skulle tilsi. Oslo kommune har gjennomført en egen forvaltningsrevisjon av barnevernstjenestenes bruk av tolk i enkelte bydeler i 2020 (Oslo kommune, 2020). Det ble også her vist til at barnevernstjenestene benyttet tolketjenester uten at det ble stilt tilstrekkelige krav til tolkens kvalifikasjoner, eller ikke brukte tolk selv om det var indikasjon på behov. Det ble også stilt spørsmål ved bydelenes praksis av å foreta habilitetsvurderinger.

Det er også vist til at barnevernstjenestene har for krevende forventninger til at foreldre med lav utdanning og bakgrunn fra andre oppdragerstiler og familiekulturer, skal formidle seg verbalt på bestemte måter (Aarset og Bredal, 2018). Manglende kompetanse og få føringer når det gjelder hvordan barnevernsarbeidere skal forstå og anvende minoritetsfamiliers rettigheter i praksis, trekkes dessuten frem som en utfordring. I en studie fra 2010 har Križ og Skivenes intervjuet 53 barnevernsarbeidere (28 fra Norge og 25 fra England) om deres erfaringer og håndtering av kommunikasjonsutfordringer som følge av kulturelle forskjeller. De finner at de norske barnevernsarbeiderne opplever etniske minoritetsforeldres syn på barns behov, oppdragelsesmetoder og manglende forståelse av det offentliges funksjon og rolle utfordrende. I Bufdirs kartlegging av kompetansebehov i det kommunale barnevernet blir manglende kompetanse i arbeid med barn og familier med minoritetsbakgrunn trukket frem særskilt (Bufdir, 2018d). I en spørreundersøkelse gjennomført av NIFU blant ansatte i barnevernet (n=1 081) oppga under halvparten at de i stor eller svært stor grad har kompetanse til å møte barn og familier på en kultursensitiv måte (Røsdal mfl., 2017). Kun 34 prosent oppga at de i stor eller svært stor grad hadde kompetanse til å vurdere omsorgen hos foreldre med annen sosial, kulturell og erfaringsmessig bakgrunn.

Christiansen mfl. (2019) mener det er grunn til å utvide forståelsen av hva som kan ligge til grunn for den skepsis og frykt for barnevernet som man oftere finner i familier med innvandrergrunn. Det vises særlig til funn som tilsier at når barna hadde innvandrerbakgrunn, var barnevernstjenestenes undersøkelser mer risiko- og etterforskningspregede. Dette kunne ses i sammenheng med at flere meldinger omhandler vold. Forskerne mener på denne bakgrunn at frykten for barnevernet, og manglende tillit, trolig ikke bare er basert på kulturrelaterte oppfatninger om forholdet mellom myndigheter og familier, men at flere med innvandrerbakgrunn møter et mer inngripende barnevern.

Det er videre vist til særskilte utfordringer med å bevare barns språk, kultur og religion ved flytting i fosterhjem. Omfanget av problemet er imidlertid ikke godt dokumentert. I fosterhjemsundersøkelsen for 2022 oppgir 68 prosent av fosterforeldrene, som problemstillingen var relevant for, at de er helt eller delvis uenig i at de hadde fått tilstrekkelig opplæring til å ivareta barn med annen etnisk bakgrunn enn det fosterhjemmet har (Norsk Fosterhjemsforening, 2022d). Thorbjørnsrud mfl. (2017) finner, basert på intervju med 13 tidligere fosterbarn med etnisk minoritetsbakgrunn, at barna ikke nødvendigvis ønsker å bli plassert i en fosterfamilie med samme etniske bakgrunn som dem selv, men de er samtidig opptatt av å bevare morsmål, kultur og tradisjoner fra deres bakgrunn og flere beskriver seg selv som flerkulturelle.

I EMDs storkammerdom A.I. mot Norge (2021) var ett av spørsmålene om oppvekst i en fosterfamilie med en annen religiøs bakgrunn innebar en krenkelse av religionsfriheten etter EMK artikkel 9.70 Artikkel 9 sier at enhver har rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet. EMD avviste å vurdere artikkel 9 separat, men vurderte den i stedet som en integrert del av artikkel 8. EMD pekte på at klagers rett til å oppdra barnet i muslimsk tro ikke nødvendigvis krever at myndighetene finner et fosterhjem som korresponderer med klagerens kulturelle og religiøse bakgrunn. EMD konkluderte enstemmig i saken med at det forelå brudd på artikkel 8, ved at det i samværsfastsettelsen ikke ble tatt tilstrekkelig hensyn til klagerens interesse i å la barnet beholde noen bånd til sin kulturelle og religiøse opprinnelse (avsnitt 161) (se kapittel 18 om samvær).

9.5 Utvalgets vurderinger og forslag

Rettssikkerhetsutfordringene for innvandrere, nasjonale minoriteter og urfolk berører flere ledd i barnevernets arbeid, blant annet undersøkelser av barnas behov, hvordan barn og foreldre blir involvert i ulike prosesser, hvilke tiltak som blir iverksatt og hvordan barnas rettigheter blir ivaretatt ved omsorgsovertakelse eller flytting til institusjon og fosterhjem. Dette er temaer som blir nærmere redegjort for i andre deler av utredningen.

Utvalget er også kjent med at det allerede pågår en del arbeid på området. Det er som ledd i kompetansestrategien for barnevernet (2018–2024) igangsatt tiltak for å øke den flerkulturelle kompetansen i barnevernet, som også inkluderer kompetanse om samiske barns rettigheter og behov. Det er etablert en egen videreutdanning i arbeid med barn og familier med minoritetsbakgrunn som har gått over flere år. Utdanningen tilbys i dag ved Universitetet i Stavanger (30 studiepoeng). I 2020 startet i tillegg opplæringsprogrammet KOMBA (minoritetskompetanse i barnevernet) opp. Dette er et opplæringsprogram for ansatte i det kommunale barnevernet, i den statlige fosterhjemstjenesten og ved barnevernsinstitusjoner. Kultursensitiv kompetanse og kunnskap om samiske barns særskilte rettigheter har også blitt sterkere vektlagt i nye nasjonale retningslinjer for læringsutbytte i både barnevernspedagog- og sosionomutdanningen. Også de regionale ressurssentrene om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS-ene) har spesifikke statlige oppdrag rettet mot å styrke tjenestenes kulturkompetanse i møte med flyktninger og etniske minoriteter.

1. januar 2022 trådte det en ny tolkelov i kraft. Den nye tolkeloven er sektorovergripende og gir alle offentlige organer en generell plikt til å bruke kvalifisert tolk når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste. Med «kvalifisert tolk» menes en tolk som oppfyller kravene til å bli oppført i Nasjonalt tolkeregister. Loven vil kunne bidra til mer systematisk bruk av tolk i tjenestene, samt hindre bruk av ukvalifiserte tolker. Samtidig vil mangler ved tilgang på kvalifiserte tolker fortsatt kunne være en utfordring (se nærmere omtale i kapittel 12).

I 2022 fikk det tidligere regionale samiske kompetansesenteret RESAK (Regionalt samisk kompetansesenter) status som Nasjonalt samisk kompetansesenter, og endret navn til NASAK/NASÁG. Senteret skal sikre et mer likeverdig tjenestetilbud til den samiske befolkningen. NASAK har ansvar for opplæring og veiledning av familievernet, kommunalt barnevern, statlig barnevern og krisesentre, og er lokalisert i flere samiske områder.

Det har siden 2004 vært et Kompetanseteam mot tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og negativ sosial kontroll på direktoratsnivå, som blant annet har som mandat å bistå barnevernet og andre tjenester med råd og veiledning i enkeltsaker, for eksempel om hvordan kartlegging og samtaler med barn og familier bør gjennomføres (Bufdir, u.å.b).

Utvalget er også kjent med at det er iverksatt enkelte andre tiltak og kampanjer for å styrke informasjonen om barnevernet til familier med innvandrerbakgrunn, samt at det er foretatt utprøvinger av det som er kalt linkarbeidere. Dette er personer som skal bidra til god kommunikasjon og samarbeid mellom partene, og kultursensitivitet. De kan fungere som talspersoner og fremme minoritetsfamilier sine synspunkter for sosial- og barnevernstjenestene (Jardim mfl., 2020). Det foreligger per i dag begrenset kunnskap om hva dette arbeidet foreløpig har resultert i. I en systematisk kartlegging foretatt av FHI (Jardim mfl., 2020) oppsummeres bruk av linkarbeidere i barnevernssammenheng. Oppsummeringen er basert på fem studier fra England, Italia, USA og Canada. Relasjonsbygging og emosjonell støtte trekkes frem som viktige funksjoner for linkarbeideren. Funnene fra studiene viser også at linkarbeidere bidro til økt kulturell forståelse i tjenestene og bisto offentlige tjenester med viktig informasjon om familiene og valg av tiltak. Samtidig er det kritiske punkter knyttet til manglende standardisering av opplæring og utdanning av linkarbeiderne. I tillegg trekkes det frem at det er uklarhet knyttet til linkarbeiderens rolle og arbeidsoppgaver.

Selv om det allerede er igangsatt tiltak på området, har utvalget i sin utredning foreslått flere tiltak som skal bidra til å styrke rettssikkerheten til barn og familier med minoritetsbakgrunn. Et flertall i utvalget foreslår i kapittel 7 at det innføres en barnerepresentasjonsordning (BRO) som skal følge opp barn som blir plassert utenfor hjemmet. Ved oppnevning av BRO skal det tas hensyn til barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn. Ved oppnevning av en barnerepresentant for samiske barn innenfor forvaltningsområdet for samisk språk, foreslås at barna får tilbud om en representant med samisk språk og kulturforståelse. I andre deler av landet skal det tilstrebes at barnet får et slikt tilbud.

I tillegg foreslår utvalget følgende tiltak:

• Det innføres krav om at det må foretas tverrfaglige spesialistvurderinger i komplekse og krevende barnevernssaker. Fagmiljøene som gjennomfører vurderingene skal, ved behov, besitte minoritetskompetanse. Dette tiltaket omtales nærmere i kapittel 24.

• Det innføres krav i forskrift om at sakkyndige må kunne dokumentere spesifikk kompetanse og erfaring innenfor de oppdragene de påtar seg, herunder flerkulturell kompetanse i saker som gjelder barn og familier med minoritetsbakgrunn og kompetanse om urfolks språklige og kulturelle rettigheter i saker som samiske barn. Dette tiltaket omtales nærmere i kapittel 16.

• Det utredes å etablere særskilte ordninger for oppfølging og veiledning av fosterhjem, som tar imot barn med annen kulturell og språklig bakgrunn enn det fosterforeldrene har. Dette tiltaket omtales nærmere i kapittel 19.

• Det bør følges med på bruken av tolk i barnevernssaker, i lys av den nye tolkeloven som ble innført i 2022, også med tanke barnevernstjenestenes tilgang på kvalifiserte tolker. Dette tiltaket omtales nærmere i kapittel 12.

• Det bør sørges for nødvendig kompetanse om barn og familier med minoritetsbakgrunn i nemnd og domstol, samt at en av nemndene i nord utvikles som en ressursnemnd for samiske saker. Dette tiltaket omtales nærmere i kapittel 15.

Utvalget mener i tillegg at det bør gjøres noe med tilbudet til enslige mindreårige asylsøkere mellom 15 og 18 år. Utvalget er kjent med at det har skjedd enkelte endringer i lovverket de siste årene, og at utlendingsmyndighetens ansvar for å gi forsvarlig omsorg er tydeliggjort. Utvalget mener likevel at det er et klart behov for at det etableres et likeverdig tilbud for barn under og over 15 år, og ser med alvor på situasjonen for denne sårbare gruppen barn. Utvalget mener derfor, slik en rekke aktører har tatt til orde for tidligere, at Bufetat må overta ansvaret fra utlendingsmyndighetene for barna mellom 15 og 18 år. Tilbudet om omsorgssenter må gjelde for alle enslige mindreårige asylsøkere under 18 år. Utvalget foreslår derfor at barnevernsloven § 11-1 endres, slik at det fremgår at tilbud om opphold på omsorgssenter for enslige mindreårige asylsøkere gjelder for barn under 18 år.