Del 4
Beslutninger i barnevernet

10 Beslutninger i barnevernet

«Bør være forståelig. Bør være imøtekommende, bør høre hele mennesket, på deres historie på en måte. Det synes jeg er viktig. At man ikke blir sett ned på, for eksempel. (…) Det å bli hørt rett og slett. Det er sånn jeg har opplevd barnevernet, at jeg har blitt hørt om hva som har skjedd. Og ikke blitt behandlet som en gjenstand da, men et menneske»

Kilde: Forelder med erfaring fra barnevernet, Kojan og Storhaug (2021), side 105

En rettferdig og riktig beslutning i barnevernet må ha utgangspunkt i de berørtes livssituasjon og perspektiver, slik forelderen beskriver i sitatet over. Barn og foreldres interesser og behov er en del av et grundig og balansert informasjonsgrunnlag når beslutninger skal fattes. En sentral side ved rettssikkerhet er å hindre unødig inngrep fra det offentlige. Både barn og foreldre har et vern mot urettmessige inngrep i familielivet. Samtidig har barn krav på gode oppvekstsvilkår, og staten har også en forpliktelse til å gripe inn når barn opplever omsorgssvikt. Problemstillinger knyttet til inngrep i familielivet er et kjernepunkt i utvalgets mandat.

Myndighetsutøvelsen og beslutningene skal være rettsriktige på alle stadier i, og områder av, barnevernets arbeid. Barn og foreldre skal bli møtt med respekt og forståelse for at det er deres liv barnevernssakene handler om. Det betyr at deres autonomi og frihet til selvbestemmelse skal respekteres så langt det er mulig, og de skal oppleve å bli forstått og hørt. Det innebærer også å legge til grunn at familiene som møter barnevernet ofte står i vanskelige livssituasjoner. Fagprofesjonelle som jobber i barnevernet, og fatter beslutninger, vet mye om å møte mennesker i livskriser. Det å fatte gode beslutninger er imidlertid vanskelig, og særlig når det er vidt rom for å tolke og å forstå situasjoner i barnevernet, noe som kan bære med seg store feilkilder.

Det foreligger en god del kunnskap om hva som skjer ved skjønnsutøvelse, og tilbøyeligheter som beslutningstakere har. Det dreier seg for eksempel om i antakelsene sine å overføre noe som har skjedd i én familie til også å ha skjedd i en annen. Personlig erfaring er også lett å ta i bruk som generell kunnskap.

I denne delen av utredningen diskuteres ulike former for beslutninger i barnevernet, slik som undersøkelser, akuttinngrep, bruk av frivillige plasseringer samt nemnds- og domstolsvedtak. Et kjernespørsmål er hvordan sikre at like saker behandles likt, og ulike tilfeller ulikt. Det skal ikke være usaklig forskjellsbehandling eller ulik kvalitet på tjenester, som følge av hvilken beslutningstaker eller instans som behandler saken.

Skjønnsutøvelse er nødvendig i barnevernssaker, men den må rammes inn for at balansen mellom individuelle vurderinger og generelle innsikter skal bli god. Utvalget har derfor på flere områder foreslått tiltak for å sikre at oppgaver løses med rett kompetanse, og at skjønnsutøvelsen er faglig god og likebehandlende. Selv om alle barnevernssaker i prinsippet er forskjellige, og det må foretas konkrete og individuelle vurderinger, gjelder de samme kravene til faglighet og grundighet i saksbehandlingen. Det sentrale er at beslutningene er godt begrunnet, og at begrunnelsene er etterprøvbare og kan stå seg mot kritikk. Når ekspertise fra sakkyndige er påkrevd, må mandatet og kravene til utredningen være tydelige og tilpasset formålet. I en bredere sammenheng reises problemstillinger knyttet til oppfølging av tiltak når det fattes inngripende beslutninger, eksempelvis når barn akuttplasseres, og det mangler egnede hjem eller barnet blir boende lenge i et beredskapshjem. Utvalget har også vært særlig opptatt av at saksbehandlingen i beslutningsprosessene må være skånsom og effektiv. Dette handler både om at de aktivitetene og prosessene som blir iverksatt er rimelige og står i forhold til formålet, og at tiden det tar før saker avklares ikke er unødig lang.

I denne delen av utredningen er det flere steder benyttet begreper som plassering og atferdsvansker, og dette er begreper som oppfattes negativt av mange, fordi de kan bidra til å objektivisere barnet og/eller plassere problemet hos barnet. Når begrepene likevel brukes, er det fordi de benyttes i loven og i offentlige dokumenter og derfor er vanskelige for utvalget å unngå.

Del IV består av seks kapitler som tar for seg ulike situasjoner, beslutningstakere og beslutninger i barnevernet. Det første kapittelet tar opp prinsippet om barnets beste som en beslutningsnorm i barnevernet (kapittel 11), og dernest følger et kapittel om barnevernstjenestens undersøkelser (kapittel 12), og et kapittel om beslutninger om frivillig plassering (kapittel 13). Barnevernets akuttiltak behandles deretter (kapittel 14), fulgt av et kapittel om beslutningsprosessene i nemnda og domstolen (kapittel 15), og til slutt behandles bruken av sakkyndige i barnevernssaker (kapittel 16).

11 Prinsippet om barnets beste og skjønnsutøvelse

11.1 Innledning

Prinsippet om barnets beste er slått fast som ett av fire overordnede prinsipper i FNs barnekonvensjon (BK), og det er en grunnsten i Grunnloven, barneloven og barnevernsloven, og andre lover som berører barn.1 På samme måte som begrepet rettssikkerhet, er det en term som har en rekke betydninger. Høyesterett har i etterkant av dommene mot Norge i Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) hatt flere uttalelser om betydningen av barnets beste etter barnevernloven av 1992 og som også er førende for forståelsen av barnets beste i ny barnevernslov. I HR-2020-663-S, avsnitt 91 og 92 uttaler Høyesterett: «Det skal særlig legges vekt på barnets beste, som er av overordnet betydning både etter barnevernloven § 4-1 og etter EMK artikkel 8, jf. avsnitt 95 med videre henvisning til Strand Lobben-dommen avsnitt 204».

En sentral basis for alle diskusjoner om barnets beste er formulert av FNs barnekomité i Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets beste. Det er en tredelt tilnærming som pålegger stater å sørge for at alle beslutninger som fattes skal være til barnets beste, at prinsippet er et juridisk fortolkningsverktøy og at beslutningsprosesser ivaretar hensynet til barnets beste. Dette er premisser som er grunnleggende for utvalgets arbeid og tenkning, og barnekomiteens overveielser gjengis derfor i detalj:

Komitéen understreker at barnets beste er et tredelt konsept:

• (a) En selvstendig rettighet: Et barns rett til å få sitt beste vurdert og ansett som et grunnleggende hensyn når ulike interesser blir vurdert for å nå en avgjørelse i saken som gjelder, og en garanti for at denne retten skal gjennomføres når en beslutning skal bli2 tatt om et barn, en gruppe identifiserte eller uidentifiserte barn eller barn generelt. Artikkel 3, paragraf 1 skaper en iboende forpliktelse for statene, er direkte anvendelig (selvutførende) og kan påberopes for en domstol.

• (b) Et grunnleggende, fortolkende juridisk prinsipp: Hvis en juridisk bestemmelse er åpen for mer enn én tolkning, skal den tolkningen som mest effektivt tjener barnets beste velges. Rettighetene som er nedfelt i konvensjonen og dens valgfrie protokoller angir rammene for tolkning.

• (c) En prosedyreregel: Når vedtak skal besluttes som vil påvirke et bestemt barn, en identifisert gruppe barn eller barn generelt, må beslutningsprosessen inkludere en vurdering av mulige konsekvenser (positive eller negative) om avgjørelsen barnet eller barna det gjelder. Vurdering og fastsettelse av det beste for barnet krever prosessuelle garantier. Videre må begrunnelsen for et vedtak vise at retten eksplisitt har blitt tatt hensyn til. I denne forbindelsen skal partene forklare hvordan disse rettighetene er blitt respektert i vedtaket, det vil si hva som har vært ansett å være barnets beste, hvilke kriterier dette er basert på, og hvordan barnets interesser har blitt veid opp mot andre hensyn, enten de er omfattende spørsmål om policy eller individuelle tilfeller.

Kilde: Generell kommentar nr. 14 (2013) om barnets rett til at hans eller hennes beste skal være et grunnleggende hensyn (art. 3, para. 1), side 3 og 4

Alle barnevernstiltak som besluttes skal være i tråd med barnets beste, og prinsippet er det førende prinsippet for barnevernssystemet:

Ved handlinger og avgjørelser som berører barn, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Barnevernets tiltak skal være til barnets beste. Hva som er til barnets beste må avgjøres etter en konkret vurdering. Barnets mening er et sentralt moment i vurderingen av barnets beste.

Kilde: Barnevernsloven § 1-3

Fokus i dette kapittelet er på prinsippet om barnets beste som en beslutningsnorm.3 I Norge har barnevernstjenesten, nemnda og domstolen vide fullmakter til å utøve skjønn i sine barnets beste-vurderinger. Prinsippet gir anvisning på at hensynet er grunnleggende, både når det gjelder beslutninger og vedtak om tiltak, og konkret påpekes det at barnets mening er viktig i vurderingen av barnets beste. Det er dermed i stor grad opp til beslutningstakernes skjønn og dømmekraft å definere hva som er barnets beste. Skjønn er en forutsetning for rettferdige beslutninger (Handler, 1986; Maynard-Moody og Musheno, 2000). Fagprofesjonelles skjønnsutøvelse er viktig, og barn og foreldre skal gis en konkret og individuell vurdering i møte med barnevernet. Med vide rammer for skjønnsutøvelsen, er det risiko for at prinsippet blir forstått ulikt og kan føre til ulik behandling av barn og foreldre. Skjønnets utfordring for likebehandling illustreres godt av en hendelse i Borgarting lagmannsrett tilbake i 2018. Ved en feil ble en tilbakeføringssak behandlet to ganger, hvorav domstolen, med to sett av tre ulike dommere, kom til ulik konklusjon i samme sak (Dagbladet, 2018). Skjønnsutøvelse kan påvirkes av utenomrettslige forhold og beslutningstakers personlige verdisyn. Det kan svekke demokratisk kontroll (Molander mfl., 2012; Rothstein, 1998; Schneider, 1991). Det kan videre føre til dårlige og svakt begrunnende beslutninger, som har vært en del av kritikken fra EMD, fordi relevant informasjon ikke blir inkludert og vurdert. Utvalget anser dette for å være problematiske forhold som kan innebære alvorlige rettssikkerhetsutfordringer for barn og foreldre.

Det er sparsomt med informasjon om og dokumentasjon på hvordan beslutningstakere i Norge vurderer barnets beste, noe som skyldes at det er lite forskning på feltet. Det er imidlertid indikasjoner på at det er ulikheter mellom beslutningstakere og mellom instanser i hvordan de vurderer barns situasjon, terskler for inngrep og hvilke tiltak som er hensiktsmessige, dimensjoner som alle kan relateres til vurderingen av barnets beste. Utvalget mener det derfor er nødvendig å ramme inn skjønnsrommet for å sikre rettsriktige beslutninger.

En majoritet av OECD landene har valgt å spesifisere innholdet i prinsippet om barnets beste i barnevernsloven (Luhamaa mfl., 2022). Land som vi naturlig sammenligner oss med, eksempelvis Finland, Danmark, Sverige og England, har valgt å gi tydelige instruksjoner på hvilke forhold beslutningstakerne som et minimum må se hen til i barnets beste vurderinger (Gilbert mfl., 2011; Berrick mfl., 2015; Falch-Eriksen og Skivenes, 2019; Skivenes og Sørsdal, 2018; Luhamaa mfl., 2022).

Utvalget foreslår at bestemmelsen om barnets beste i barnevernsloven § 1-3 får en momentliste med de viktigste vurderingstemaene, for på denne måten å tydeliggjøre overfor beslutningstakere på alle nivå i barnevernssystemet hvilke hensyn det forventes de skal vurdere ved beslutninger om barnet. Utvalget understreker at det ikke foreslås andre endringer i lovgivningen om prinsippet om barnets beste. En momentliste er ikke ment å være uttømmende og står ikke i motsetning til faglig skjønnsutøvelse. Beslutningstakere blir pålagt å vurdere relevansen og betydningen av hvert av momentene – og begrunne hvorfor og hvordan et moment er relevant eller ikke relevant i den spesifikke saken. Det er viktig at momentlisten plasseres i loven, heller enn i ulike forskrifter og veiledere, fordi det gir tydelig og lik føring til beslutningstakere på alle nivå og områder i barnevernssystemet om hva som forventes. Det er også viktig at momentene inngår i loven fordi det tydelig gir føring til alle andre som direkte og indirekte jobber i og opp mot barnevernssystemet, slik som advokater, sakkyndige, miljøarbeidere, leger og journalister. Plasseringen i selve loven er også viktig for barn og foreldre, slik at de enkelt kan gjøre seg kjent med hva som skal vurderes. Til slutt, dette har også betydning for allmennheten, fordi det gjøres tilgjengelig for alle borgere i samfunnet hva som er vurderingstemaene og hva disse sakene kan dreie seg om.

I dette kapittelet redegjøres det i del 2 for dagens situasjon og praksis for prinsippet om barnets beste. I del 3 gis det en kort beskrivelse av systemet og praksis i andre land. Det gis deretter i del 4 en omtale av tidligere vurderinger, før utvalget kommer med sine vurderinger og forslag i del 5.

11.2 Dagens system og praksis

11.2.1 Barnevernsregelverket, veiledere og utdanning

Barnets beste som et grunnleggende hensyn i barnevernssaker

I ny barnevernslov er det inntatt en overordnet bestemmelse, i lovens innledende kapittel, som presiserer at barnets beste er et grunnleggende hensyn i alle handlinger og avgjørelser som berører et barn, se § 1-3. Formuleringen er lik som i Grunnloven § 104 annet ledd og FNs barnekonvensjon artikkel 3 nr. 1. Bestemmelsen fremhever at barnets beste ikke bare er sentralt ved avgjørelser om tiltak, slik det fremgikk av barnevernloven av 1992, men for alle handlinger og avgjørelser i barnevernet, inkludert barnevernets saksbehandling og organisatoriske avgjørelser.

Det er også lovfestet at «barnevernets tiltak skal være til barnets beste». Dette er ment som en tydeliggjøring og presisering av gjeldende rett. Det er et vilkår at tiltak er nødvendig og forholdsmessig for å ivareta barnets beste. Det er i tillegg lovfestet at hva som er til barnets beste, må avgjøres etter en konkret vurdering av det enkelte barn. Stortinget vedtok også å lovfeste at barnets mening er et sentralt moment i vurderingen av barnets beste.4 For øvrig fremgår ingen andre momenter av lovbestemmelsen.

I 1992-loven fremgikk det av lovbestemmelsen om barnets beste at det skal legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen. Dette hensynet er nå tatt ut av lovteksten, og departementet begrunner det med at det ikke er naturlig å fremheve enkelte momenter som har særlig relevans kun for noen sakstyper i en generell bestemmelse om barnets beste. Departementet understreker samtidig at det å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen fortsatt er et viktig moment i alle saker som omhandler å flytte et barn ut av sin omsorgsbase og etterfølgende avgjørelser. At momentet tas ut av loven innebærer ikke at momentet er svekket.5

I tilknytning til beslutninger om samvær etter § 7-2 og valg av plasseringssted etter § 5-3 er også vurderingstemaet barnets beste, og det er angitt spesifikke vurderingsmomenter. Mer om dette nedenfor.

I forarbeidene til ny barnevernslov, Prop. 133 L (2020–2021), kapittel 7.1.4.4 beskrives innholdet i barnets beste, og følgende forhold er trukket frem:6

• Barnets medvirkning: Barnet skal bli hørt og lyttet til i samsvar med barnets alder og modenhet.

• Barnets identitet: Omfatter blant annet barnets personlighet, kjønn, opprinnelsesland, religion, tro og kulturelle og sosiale bakgrunn og tilhørighet.

• Barnets bakgrunn: Det er en egen bestemmelse i ny barnevernslov, § 1-8, som fremhever at barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn skal hensyntas i alle faser av en barnevernssak. I tillegg må barnets bakgrunn inngå i vurderingen av barnets beste. Urfolk og nasjonale minoriteter har et særskilt vern som må vektlegges i barnets beste-vurderingen. Samer har etter menneskerettslige forpliktelser et særskilt vern, og staten er forpliktet til å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppen kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv.

• Barnets behov for å bevare familiemiljø og opprettholde viktige relasjoner: Det omfatter barns behov for opprettholdelse av familiebånd og tilhørighet, men er ikke begrenset til opprettholdelse av relasjoner til biologisk familie. Momentet er sentralt i saker der det er aktuelt å flytte barnet fra foreldrene og har nær sammenheng med retten til familieliv og minste inngreps prinsipp. I bestemmelsen om valg av plasseringssted etter en omsorgsovertakelse fremgår det at det blant annet skal legges vekt på behovet for omsorg i et stabilt miljø og for kontinuitet i barnets oppdragelse.

• Barnets behov for omsorg, beskyttelse og trygghet: Barnets behov for omsorg, beskyttelse og trygghet er et sentralt moment i vurderingen av barnets beste i barnevernssaker. Barns behov for omsorg omfatter både praktisk og emosjonell omsorg, og tilknytnings- og relasjonskvalitet er sentralt i den emosjonelle omsorgen. Dette momentet har også nær sammenheng med barnets sårbarhet.

• Barnets sårbarhet: Barn kan ha ulike former for sårbarhet eller være i sårbare situasjoner og dette får betydning for barnets beste-vurderingen. Barn kan for eksempel stå i fare for vold, utnytting eller misbruk, ha nedsatt funksjonsevne, tilhøre en minoritet, leve i fattigdom, være flyktning eller være asylsøker. Det er viktig å understreke at barn i samme sårbare situasjon kan ha ulike behov.

Barnets beste ved samvær

Bestemmelsen om fastsetting av samvær, § 7-2, slår fast at samvær skal være til barnets beste. I loven er det pekt på tre hovedhensyn som skal inngå i vurderingen av barnets beste: Det skal tas hensyn til barnets behov for beskyttelse; barnets utvikling; samt barnets og foreldrenes mulighet til å opprettholde og styrke båndene mellom seg. Videre har departementet påpekt i forarbeidene at flere momenter kan være relevante, blant annet barnets eget syn, barnets sårbarhet og hvordan barnet påvirkes av samvær med foreldre, barnets behov generelt, hvordan barnet klarer seg etter en omsorgsovertakelse, samt tilknytningen til foreldre (Prop. 133 L (2020–2021)). Det ble understreket at de ulike momentene vil kunne ha forskjellig vekt, avhengig av sakenes faktum.

Høyesterett har også i HR-2021-474-A trukket frem noen momenter fra tidligere rettspraksis som er relevante ved fastsettelse av samvær, blant annet barnets mening, sårbarhet, behov og bakgrunn, barnets tilknytning til foreldrene, foreldrenes funksjon, plasseringens antatte varighet, barnets relasjon til fosterhjemmet og bakgrunnen for omsorgsovertakelsen og kvaliteten på samværene (avsnitt 52–58) (se kapittel 18).

Bufdir har utgitt retningslinjer for fastsetting av samvær (2022v) som gir veiledning om relevante forhold for vurderingen av samvær som er til barnets beste. Det gis blant annet veiledning om hvilke forhold hos barnet og foreldrene som må vurderes når samvær skal fastsettes, og om hva som vil være formålet med samvær. Retningslinjene skal bidra til gode og grundige vurderinger av hva som er en riktig samværsordning, og retter seg primært mot barnevernstjenesten.

Barnets beste ved valg av plasseringssted

For valg av plasseringssted ved en omsorgsovertakelse etter § 5-3, er syv vurderingshensyn nevnt. Disse er det rimelig å tenke skal brukes som momenter i en barnets beste vurdering:

Når plasseringssted for barnet skal velges, skal det blant annet legges vekt på barnets mening, barnets identitet og behov for omsorg i et stabilt miljø, behovet for kontinuitet i barnets oppdragelse og barnets etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn. Det skal også legges vekt på hvor lenge det er antatt at omsorgsovertakelsen skal vare, og på barnets samvær og kontakt med foreldrene, søsken og andre personer som barnet har nær tilknytning til. Dersom barnet skal bo i fosterhjem, skal barnevernstjenesten vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem, jf. § 9-4.

Kilde: Barnevernsloven § 5-3 tredje ledd

Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring av barnevernloven av 1992, men med enkelte presiseringer. Det fremgår ikke av bestemmelsen hvordan de ulike hensynene skal vektes, og heller ikke hvilken betydning § 1-3 om barnets beste og forarbeidenes ulike momenter har for vurderingen. Departementet påpekte imidlertid i proposisjonen at det er pedagogisk og hensiktsmessig å ha en ikke uttømmende oversikt over sentrale momenter for dette konkrete spørsmålet. Det vises til at enkelte av momentene følger av BK artikkel 20 nr. 3,7 og som ble inntatt i forbindelse med inkorporeringen av konvensjonen i norsk rett. Det fremheves videre at selv om utgangspunktet er at alle omsorgsovertakelser skal være midlertidige, vil barnevernstjenesten måtte ta hensyn til omsorgsovertakelsens sannsynlige varighet fordi det vil kunne ha betydning for valg av type plasseringssted og konkrete plasseringssted for det enkelte barn. I denne sammenheng henvises det til HR-2020-661-S avsnitt 145, hvor det fremgår at det ikke er til noe hinder for at barnevernstjenesten, avhengig av de nærmere omstendighetene, ved valg av plasseringssted og fastsettelse av omsorgsplan kan ta utgangspunkt i at plasseringen etter all sannsynlighet vil være langvarig. At det skal legges vekt på barnets mening ble presisert i ny barnevernslov, og er nytt sammenlignet med barnevernloven av 1992. På bakgrunn av endringer i bestemmelsen om kontakt og samvær, er det også inntatt i bestemmelsen at det skal legges vekt på samvær og kontakt med søsken og andre nærstående, i tillegg til foreldre.

Krav om begrunnet vurdering og vekting av barnets beste

Det stilles krav i barnevernsloven om at det må fremgå av barnevernstjenestens og nemndas vedtak – og dette gjelder alle typer vedtak – hva som er barnets mening, hvilken vekt barnets mening er tillagt og hvordan hensynet til barnets beste er vurdert, se § 12-5 og § 14-20.8 Dette er en videreføring av barnevernloven av 1992, og tilsier at beslutningsmyndigheten må dokumentere hvilke barnefaglige vurderinger som ligger til grunn for vedtaket. I forarbeidene fremgår det lite informasjon om hva dette innebærer, men departementet uttaler at det inkluderer at det bør fremgå av vedtaket hvilke mulige konsekvenser avgjørelsen har for barnet, og hvordan relevante momenter er vektet for å finne frem til barnets beste (Prop. 169 L (2016–2017)).

Rundskriv

I saksbehandlingsrundskrivet er det gitt en overordnet omtale av prinsippet om barnets beste og momenter i en barnets beste-vurdering, blant annet med henvisning til BK og Generell kommentar nr. 14, og EMDs avgjørelser mot Norge (Bufdir, 2022i). Det er også en omtale av vurderingen av barnets beste sett opp mot foreldrenes interesse, med henvisning til EMDs og Høyesteretts avgjørelser. Det er imidlertid ikke konkretisert nærmere innholdet i, og vektingen av momenter, i barnets beste-vurderingen i forbindelse med redegjørelsen av saksbehandlingen for de ulike barnevernstiltakene.

Det er utarbeidet praktiske anbefalinger for domstolsbehandling til barnets beste i saker etter barnevernsloven (2019). Anbefalingene omhandler gjennomføringen av sakene i domstolen, og ikke de materielle vurderingene som skal gjøres.

Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK)

Bufdir har utviklet kvalitetsstøtte for kommunalt barneverns saksbehandling, i form av et rammeverk bestående av både juridisk og barnevernsfaglig innhold. Rammeverket kalles Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK), og er utviklet for å kunne bli implementert i nye fagsystemer for barnevernstjenestene. BFK skal gi ansatt faglig og juridisk støtte til analyse, vurderinger, beslutninger og dokumentasjon gjennom de ulike fasene av en barnevernssak. I BFK gis støtte blant annet gjennom overordnet informasjon om barnets beste ved veiledningstekst hentet fra blant annet FN barnekomités Generelle kommentar nr. 14, og med henvisning til andre relevante kilder. Tekst og kilder på overordnet nivå har ansatte tilgjengelig i fagsystemet uansett hvilken fase av en barnevernssak vedkommende er. I tillegg gis det også rammer for å ivareta hensynet i mer konkret kontekst, knyttet til forløpet i saken. Eksempelvis gis det i forbindelse med oppstart av undersøkelse rammer for å ta hensyn til dette konkrete barnets behov og det enkelte barns beste. Kunnskapsmodellen «Barnets behov i sentrum» (basert blant annet på den svenske modellen kalt BBIC) er tilgjengelig i hele forløpet, og gir kunnskapsgrunnlag for å forstå barns behov. Modellen gir blant annet grunnlag for å analysere, tolke og vurdere det konkrete barnets situasjon og behov, og dermed også et utgangspunkt for å forstå hva dette barnets beste kan handle om. Det gis også konkret støtte for å legge til rette for barnets medvirkning underveis, som også henger tett sammen med hensynet til barnets beste. Det er imidlertid ikke ennå gitt anvisninger i BFK på de vurderinger og avveininger av momentene i barnets beste-vurderingene som kan knyttes helt konkret til de enkelte stadier av en barnevernssak.

Etterutdanning for økt kompetanse om barnets beste

Bufdir har i kartlegging av kompetansen i tjenestene identifisert behov for mer kunnskap om barnets beste-vurderinger. Det ble derfor, som del av kompetansesatsingen i barnevernet, etablert flere videreutdanninger høsten 2018, inkludert en egen videreutdanning om vurdering av barnets beste. Målet med utdanningen er å styrke de ansatte i barnevernstjenesten sin kompetanse til å gjøre faglige vurderinger av barnets beste i alle faser og deler av en barnevernssak, samt styrke vurderings- og avgjørelseskompetansen i det barnevernsfaglige arbeidet. Utdanningen tilbys ved OsloMet og Høgskulen på Vestlandet.9 Samlet er det nærmere 100 studieplasser. Det gjennomføres en følgeevaluering av videreutdanningene, og midtveisevalueringen viser blant annet at det er et høyt antall søkere til utdanningen. Tilbakemeldinger fra studentene (19 prosent svarprosent) er gode, og de opplever for egen del at videreutdanningen i stor grad har bidratt til et kompetanseløft. Utbyttet på sikt og for barnevernstjenesteorganisasjonen er mer usikkert da det å få spredd kompetansen på en effektiv måte er en utfordring (Oslo Economics, 2021a).

11.2.2 Forskning om beslutninger og skjønnsutøvelse

Fagkunnskap og profesjonelt skjønn er nødvendig og avgjørende for å få til godt barnevernsarbeid og riktige beslutninger (se eksempelvis Grimen og Molander 2008). Å fatte beslutninger er imidlertid vanskelig og særlig når det er vidt rom for å tolke og å forstå situasjoner som bærer med seg store feilkilder.

Nobelprisvinner i økonomi, Daniel Kahneman har brakt innsiktene fra atferds- og beslutningsforskningen til populærkulturen og dagligtalen med boken Tenke, fort og langsomt (2011). Helt forenklet er poenget at beslutningstakere ikke alltid er rasjonelle, og selv den beste beslutningstaker vil søke etter å forenkle resonneringsprosesser ved å ta i bruk heuristikker, mentale snarveier, omtrentligheter og tommelfingerregler. Dette kan føre til fordommer og feil beslutninger (Munro, 2002; Tversky og Kahneman, 1974).

I psykologien har forskere illustrert hvordan vurderinger formes av både analytiske og intuitive prosesser (Hastie, 2001). Analytiske prosesser er formell, eksplisitt og logisk resonnering (tenke langsomt), mens intuitive prosesser er uartikulert/taus, og beslutninger tas raskt og er i stor grad basert på ubevisste resonneringsprosesser (tenke raskt) (se også Munro, 2002). Det kan resultere i forutinntatthet og overdreven tillit til egne vurderinger.

Professor i sosialt arbeid Eileen Munro har i en studie av alle engelske granskningsrapporter av barnevernssaker i perioden 1974–1994 funnet at barnevernsarbeidere hadde en tendens til overdreven vektlegging av informasjon som er iøynefallende eller følelsesladet. Videre fant Munro at de kan ha vanskeligheter med å korrigere førsteinntrykk i lys av ny informasjon og at de ofte benytter feilaktige heuristiske strategier når informasjonsmengden blir stor og uoversiktlig (Munro, 1999). Beslutninger på barnevernsfeltet skal være basert på konkrete vurderinger knyttet til situasjonene for, og behovene til, barn og familier. Det er involvert ulike disiplinære kunnskapskilder og normative hensyn, som alle skal vektes og balanseres som basis for en beslutning som skal ivareta interesser og behov i både nåtid og fremtid. Det å foreta en beslutning om hva som er barnets beste i en barnevernssak er utvilsomt en kompleks beslutning.

Selv med grundige prosesser og gode beslutningsrammer kan imidlertid beslutningstakere komme til forskjellige resultat (Molander mfl., 2012). Fra litteraturen om skjønnsmessige beslutninger peker Grimen og Molander (2008, side 192–194) på tre hovedkilder til variasjon i skjønnsmessige beslutningsprosesser:

1. kasuistikk (analog argumentasjon ved bruk av sammenligning til kjente situasjoner/tilfeller),

2. vage beskrivelser, og

3. førstehåndskunnskap eller personlig erfaring/kunnskap.

Dette er forhold som utvalget ser igjen i kritikken av barnevernets beslutninger på ulike områder (se for eksempel kapittel 12 om barnevernstjenestens undersøkelser og kapittel 15 om nemnd og domstolens behandling av barnevernssaker). Et middel for å minimere feil og å støtte opp om god skjønnsbruk, er strukturelle tiltak. Lovpålagte instrukser, retningslinjer og andre beslutningsverktøy som momentlister vil ifølge Molander mfl. (2012) tilhøre gruppen av strukturelle tiltak som rammer inn og støtter beslutningstakernes skjønnsmessige rom. Selv om man ikke kan eliminere all variasjon og uaktsomhet hos beslutningstakere, vil slike tiltak forbedre kvaliteten på vurderingene og derved også gi bedre grunnlag for rettsriktige beslutninger.

Av de få undersøkelsene som spesifikt tar for seg betydningen av å ha momentliste for prinsippet om barnets beste i loven, er Hellands (2021) studie hvor skriftlige avgjørelser i norske og engelske barnevernssaker er analysert. Helland finner at sammenlignet med de norske vedtakene inneholdt de engelske dommene (som har en momentliste i loven) grundigere og mer eksplisitte vurderinger av argumenter og vekting av hensyn, i tillegg til at det overordnet var tatt hensyn til flere momenter i saken og for barnets situasjon. I de fleste tilfeller var det også begrunnet når hensyn ikke var vurdert, for eksempel for hvorfor barnet ikke ble hørt. Empirisk er det en majoritet av landene i Europa som har valgt å ha momenter i loven (se utdyping nedenfor i 11.3), og det er også flere forskere og eksperter på barnerett som har tilrådet innføring av en momentliste (for eksempel Banach, 1998; Helland, 2021; Mnookin, 1975; Skivenes og Sørsdal, 2018; Sutherland, 2018; Warshak, 2007; Woodhouse, 1999). En systematisk gjennomgang av forskning om beslutningsverktøy (Bartelink mfl., 2015) tyder på at de kan fungere etter hensikten. Kritikere peker på at regler kan øke usikkerheten for hvordan de skal tolkes, og hvordan man skal relatere dem til eksisterende regler (Evans, 2012; Evans og Harris, 2004; Maynard- Moody mfl., 2000). Andre peker på at beslutningsverktøy brukes først etter at beslutningen er tatt (Dearman, 2005; Gillingham, 2009).

Beslutningsstøtte i norsk barnevern i form av den såkalte Kvello-malen (Kjær, 2017) er studert ved surveyundersøkelse av 101 barnevernstjenester (n=503 respondenter), og studien viser at «…ansatte i barnevernet i meget høy grad er fornøyde med malen som Kvello har utviklet, og at de ønsker å bruke den.» (side 321). Samtidig var det en liten andel som bekymret seg for om malen var for ressurs- og kompetansekrevende. Kjær tolker dette som et signal på at undersøkelsesmetoder hvor hjelpemidler i skjønnsutøvingen foreligger, kan oppleves kjærkomment for mange (se også Heggdalsvik mfl., 2018).

11.2.3 Prinsippet om barnets beste i norsk praksis

Det er lite forskning i Norge som direkte tar for seg førstelinjetjenestens, nemndenes og domstolenes beslutningspraksis knyttet til barnets beste vurderinger. Men basert på studier av beslutningspraksis i barnevernet mer generelt, som da skal være beslutninger til barnets beste, så viser studiene at det er både kritikkverdige ulikheter mellom beslutningstakere og mellom instanser.

I Helsetilsynets gjennomgang (2019a) av 106 saker om omsorgsovertakelse og akuttvedtak er det saker som viser god praksis, hvor det framgår tydelig at barnets beste er i sentrum gjennom hele prosessen, samtidig som det er mange saker som viser store mangler når det gjelder faglige vurderinger og tydelighet i beslutninger. Riksrevisjonen har foretatt en saksgjennomgang av saker i perioden fra 2017 til 2020 for å undersøke om kompetansesatsingen i barnevernet (etter- og videreutdanninger) har ført til bedre forvaltningspraksis i barnevernet (Dok 3:5 2022–2023). Riksrevisjonen viser at det fortsatt er mangler i dokumentasjon av barnevernsfaglige vurderinger, samt at det er mangler i dokumentasjonen av hvordan barnevernstjenesten har vektlagt de konkrete momentene i sin vurdering av hvilke tiltak som er til barnets beste.

Det er noen studier som har sett på risiko- og terskelvurderinger som tas i førstelinjetjenesten hvor det er synliggjort ulikheter mellom beslutningstakere og mellom instanser (se Berrick mfl., 2017; Christiansen mfl., 2019; Ellingsen mfl., 2015) og mellom land (se Grinde mfl., 2004; Burns mfl., 2017; Berrick mfl., 2017). I nemndene ser vi likelydende funn (se Løvlie, 2022 om sakkyndige; se Križ mfl., 2022 om omsorgsovertakelser av nyfødte; se Helland mfl., 2023 om adopsjonsvedtak). I en gjennomgang av alle nemndsavgjørelser om omsorgsovertakelse og adopsjon i Norge mellom henholdsvis 2012–2016 og 2011–2016 (DIPA, 2021 og Ruiken, 2022) fremgår det også at grunnleggende informasjon i sakene i ulik grad inkluderes i vedtakene. Noen studier har også sett på domstolens vurderinger (se Helland, 2021 og Skivenes, 2010) som viser likelydende funn.

I en studie av adopsjonsvedtak identifiserer problematisk variasjon og inkonsistens i forståelsen og begrunnelsene for barnets beste, blant annet relatert til forståelsen av tilknytningsbegrepet (Helland og Nygård, 2021). I en doktorgradsavhandling fra Universitetet i Bergen av nemndas og barnevernets barnets beste vurderinger i saker om adopsjon uten samtykke (Helland, 2021), avdekkes særlig tre svakheter ved forståelsen av barnets beste: 1) en snever forståelse av familie og av hva som kan være verdifulle relasjoner for barn, særlig gjelder dette et manglende fokus på betydningen av søsken, 2) svakheter i forståelsen og referanser til barnets identitet og identitetsdannelse, hvor dette sjelden problematiseres utover referanser til identitetsdannelse i fosterhjemmet og med få unntak kun aktualiseres i saker med etniske minoritetsbarn, 3) bruken av ‘sårbarhet’ som vektig hensyn kan være problematisk, særskilt gjelder dette dersom det ukritisk veies tyngre enn andre hensyn, som for eksempel barnets mening, eller om det brukes som brekkstang eller som et kriterium for å kunne beslutte adopsjon.

Mange flere forskningsbidrag finnes om vurderinger og beslutningspraksis i norsk barnevern (se f.eks. Kojan og Christiansen 2016; Christiansen og Anderssen, 2010; Backe-Hansen, 2001; Križ og Skivenes, 2013; Križ og Skivenes, 2010; Gaarde og Langleite, 2022; Juul, 2010; Olsvik og Saus, 2019), og flere av disse er også nevnt i tilknytning til utvalgets behandling av andre temaer.

11.3 System og praksis i andre land

11.3.1 Innledning

I Luhamaa mfl. (2022) er reguleringen av barnets beste i barnevernslovgivningen i 44 ulike høyinntektsland (inkludert alle OECD-landene) kartlagt og systematisert. Fokuset er på hvilken veiledning og rammer prinsippet om barnets beste i barnevernslovgivningen gir aktørene i barnevernssystemet. Gjennomgangen viser at det er gitt flere spesifikke føringer for innholdet i barnets beste vurderingen i de fleste landene. Samlet viser analysen, basert på 44 lands barnets beste momenter, at det er ni kategorier eller temaer som anses viktige å vurdere:

1. Barnets fremtid, som omfatter fremtidsvurderinger av barnets situasjon og utvikling, inkludert vurderinger av barnets situasjon i overgangen til voksenlivet.

2. Barnets identitet, som omfatter vurderinger av barnets personlige karakteristika og egenskaper, samt kulturell og religiøs bakgrunn.

3. Barnets behov, som omfatter vurderinger av barnets særskilte behov for fysisk og emosjonell støtte og omsorg, samt støtte til blant annet helsemessig og sosial utvikling og skolegang/ utdanning.

4. Barnets mening, som omfatter vurderinger av barnets egne synspunkter, følelser, ønsker, vurderinger og oppfatninger.

5. Relasjoner, som omfatter vurderinger av barnets relasjon og tilknytning til sine omsorgsgivere, foreldre, øvrig familie og nettverk, samt betydningen av biologisk familie (det biologiske prinsipp).

6. Foreldrenes perspektiv, som omfatter vurderinger av foreldrenes eller omsorgsgivernes rettigheter og ferdigheter til å ivareta barnet og deres synspunkter og ønsker.

7. Beskyttelse og sikkerhet, som omfatter vurderinger av risikofaktorer i barnets liv som kan være til skade for barnet, inkludert vurderinger av barnets tidligere opplevelser og potensiell risiko i barnets fremtidige liv.

8. Kontinuitet/stabilitet, som omfatter vurderinger av betydningen av å fremme stabilitet i barnets bosituasjon og omsorgsbetingelser.

9. Vekt og prosedyrer, som blant omfatter vurderinger av hvordan barnets beste skal vektes mot andre prinsipper og rettigheter, for eksempel retten til familieliv, hvordan materielle faktorer skal rangeres og/eller om en tidsramme er nevnt.

I de 44 landenes barnevernslovgivning, var det en overvekt av land (n=26) som hadde inkludert fire eller flere kategorier/temaer i loven, mens 18 land hadde tre eller færre kategorier/temaer, hvorav fire land hadde bare én kategori/tema i loven (Colombia, Sveits, Nederland og Israel). Barnets behov (punkt 3) er den materielle kategorien som er inkludert i flest lands lovformulering av prinsippet om barnets beste, fulgt av hensynet til beskyttelse og sikkerhet (punkt 7) og barnets mening (punkt 4). Med unntak av ett land, Tsjekkia, er det en omtale av hvordan vurdering av prinsippets vekt i forhold til andre prinsipper og rettigheter og/eller vekting av prinsippets kategorier/temaer (punkt 9) (se Luhamaa mfl., 2022, side 25 ff). Som illustrasjon på hvordan utfyllende lovbestemmelser om prinsippet om barnets beste kan se ut, vises det til Finland og England.

I den finske barnevernsloven § 4 fremgår hvilke forhold som er relevante ved vurderingen av barnets interesser ved valg av tiltak, og bestemmelsen lyder slik:

When assessing the interests of the child, consideration must be given to the extent to which the alternative measures and solutions safeguard the following for the child:

• 1) balanced development and wellbeing, and close and continuing human relationships;

• 2) the opportunity to be given understanding and affection, as well as supervision and care that accord with the child’s age and level of development;

• 3) an education consistent with the child’s abilities and wishes;

• 4) a safe environment in which to grow up, and physical and emotional freedom;

• 5) a sense of responsibility in becoming independent and growing up;

• 6) the opportunity to become involved in matters affecting the child and to influence them; and

• 7) the need to take account of the child’s linguistic, cultural and religious background.

Kilde: The Child Welfare Act, section 4 (2)

Den engelske barneloven, The Children Act 1989, gjelder både privatrettslige og offentligrettslige forhold. I lovens § 1 fremkommer prinsippet om barnets beste, og den gjelder for alle spørsmål knyttet til barns oppvekst som en domstol skal avgjøre, og bestemmelsen lyder slik:

• (1) When a court determines any question with respect to—

  • (a) the upbringing of a child; or

  • (b) the administration of a child’s property or the application of any income arising from it, the child’s welfare shall be the court’s paramount consideration

• (…)

• (3) In the circumstances mentioned in subsection (4), a court shall have regard in particular to

  • (a) the ascertainable wishes and feelings of the child concerned (considered in the light of his age and understanding);

  • (b) his physical, emotional and educational needs;

  • (c) the likely effect on him of any change in his circumstances;

  • (d) his age, sex, background and any characteristics of his which the court considers relevant;

  • (e) any harm which he has suffered or is at risk of suffering;

  • (f) how capable each of his parents, and any other person in relation to whom the court considers the question to be relevant, is of meeting his needs;

  • (g) the range of powers available to the court under this Act in the proceedings in question.

Kilde: The Children Act, 1989, section 1

11.3.2 Danmark

Ifølge servicelovens formålsbestemmelse, § 46, er det slått fast at hjelpen som gis barnet skal være til barnets beste. Bestemmelsen gir også noen videre føringer for hva som er formålet med hjelpen. Det fremgår blant annet at hjelpen skal sikre kontinuitet i oppveksten, et trygt omsorgsmiljø, med nære og stabile relasjoner til voksne, sikre barnets muligheter for personlig utvikling, understøtte barnets skolegang, fremme barnets helse og forberede barnet til et selvstendig voksenliv. Dette er forhold som kan anses som momenter i barnets beste-vurderingen. Det følger også av bestemmelsen at hjelpen skal bygge på barnets ressurser og at barnets synpunkter alltid skal innhentes og vektlegges i tråd med barnets alder og modenhet.

11.3.3 Sverige

I den svenske Socialtjenesteloven (SOL) fremgår det at ved avgjørelser som gjelder barn skal det tas hensyn til barnets beste, og ved avgjørelser som gjelder barnets omsorg eller behandling for barn, skal barnets beste være avgjørende, se § 2. Det er ikke gitt ytterligere føringer i SOL om innholdet i barnets beste, og heller ikke loven som regulerer tvangstiltak – Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). I loven som regulerer det privatrettslige forholdet mellom barn og foreldre, Föräldrabalken, er det imidlertid gitt visse føringer knyttet til avgjørelser om foreldreansvar, bosted og samvær, se kapittel 6 § 2a.10 Bestemmelsen kommer imidlertid ikke direkte til anvendelse i saker etter SOL eller LVU.

11.3.4 Oppsummering om momentlister i ulike land

I tabell 11.1 under gis en oversikt over kategorier/temaer eller momenter som lovgivningen i nordiske land og England har eksplisitt nevnt som bestanddeler i prinsippet om barnets beste.

Oversikten synliggjør at norske beslutningstakere har færrest føringer for sine beslutninger og et stort skjønnsrom for barnets beste vurderinger, særlig sammenlignet med Danmark, Finland og England. Den viser også hvilke momenter som anses som grunnleggende for vurderingene. Kontinuitet og/eller stabilitet («permanence») finnes i Danmark, Island, Norge (i 1992 loven) og England, mens dette ikke finnes i den svenske eller finske lovgivningen. Kun Danmark og Finland har barnets fremtid inkludert i sin lovgivning, mens identitet kun er til stede i England og Finland. Et moment som kun finnes i den engelske lovgivningen er hensynet til foreldres perspektiv, og kan tyde på at det er et skille mellom hvordan de nordiske systemene, orientert mot barns behov rettigheter, og det engelske systemet, orientert mot beskyttelse mot risiko, ser på behovet for å innta dette perspektivet inn i en barnets beste vurdering.

11.4 Tidligere forslag til endringer

Ti år tilbake, i Prop. 106 L (2012–2013) kapittel 11.2.1, uttalte departementet at det overordnede prinsippet om barnets beste fortsatt skal baseres på følgende faglige prinsipper: biologiske bånd, mildeste effektive inngrep, barnets medvirkning, og tilknytnings- og relasjonskvalitet. Tilknytnings- og relasjonskvalitet ble fremhevet på bakgrunn av NOU 2012: 5. Under henvisning til denne utredningen uttalte departementet i proposisjonen at det ville vurdere om, og i tilfelle hvordan, nevnte prinsipper for barnets beste-vurderingen kan presiseres ytterligere i loven. Det ble ikke foreslått noen lovendringer i forbindelse med departementets vurderinger av prinsippet om barnets beste, men Barnevernslovutvalget, som leverte NOU 2016: 16, ble bedt om å vurdere spørsmålet.

Konklusjonen av dette arbeidet var at det i NOU 2016: 16 ble foreslått en momentliste samt å presisere og tydeliggjøre barnets beste som et overordnet rettslig prinsipp ved ålovfeste at barnets beste skal være «det avgjørende hensyn» ved handlinger og avgjørelser som berører et barn etter loven. Med hensyn til hvilke momenter som burde inngå i loven, vurderte Barnevernslovutvalget de fire faglige prinsipper som ble nevnt i Prop. 106 L (2012–13); det vil si 1) biologiske bånd, 2) mildeste effektive inngrep, 3) barnets medvirkning og 4) tilknytnings- og relasjonskvalitet, men valgte å ikke å lovfeste disse. Begrunnelsen var at vurderingen av barnets beste må baseres på en bredere og mer sammensatt momentliste. Barnevernslovutvalgets forslag til momenter, gjenspeiler i stor grad Barnekomiteens momenter i Generell Kommentar nr. 14:

• Barnets egen identitet

• Barnets og foreldrenes etniske, religiøse, kulturelle og språklige bakgrunn

• Barnets synspunkter

• Barnets behov for å bevare familiemiljø og opprettholdelse av viktige relasjoner

• Barnets behov for omsorg og beskyttelse

• Barnets sårbarhet

• Barnets helse, utdanning og utvikling

Innholdet i de ulike momentene blir beskrevet ytterligere i utredningen, og det ble påpekt at også andre momenter kan være relevante. I NOU 2016: 16 vises det også til at noen av momentene tar opp i seg de nevnte faglige prinsippene, blant annet i forbindelse med omtalen av barnets behov for omsorg og beskyttelse er tilknytnings- og relasjonskvalitet sentralt i den emosjonelle omsorgen.

Et stort flertall av høringsinstansene støttet Barnevernslovutvalgets forslag om å innta en momentliste, og noen hadde flere innspill til listen (Barne- og likestillingsdepartementet, 2019 side 37). Flere instanser trakk frem at det bør tydeliggjøres i bestemmelsen at listen ikke er uttømmende, avgjørende eller hierarkisk, men veiledende for barnets beste vurderingen. Flere instanser mente også at rekkefølgen på momentene bør endres, slik at de viktigste momentene kommer først. Det ble også gitt uttrykk for at momentene ofte vil være motstridende og at det var behov for en drøftelse av forrang. Det ble også uttrykt fra enkelte at det må fremgå av loven at ved vurderingen av barnets beste, skal barnevernet alltid ta utgangspunkt i barnets beskrivelse av egen situasjon, egen identitet og ønsker for fremtiden. Noen instanser mente det var en svakhet at barnets behov for tilknytnings- og relasjonskvalitet ikke hadde en tydeligere plass i utvalgets lovforslag og mente det må fremgå som et eget moment.11

Noen instanser var skeptiske til Barnevernslovutvalgets forslag til lovfesting av momentlisten.12 Disse instansene viste blant annet til at en momentliste kan ha som utilsiktet følge at barnevernstjenesten utelukkende vurderer de momenter som fremgår av loven og overser andre viktige momenter i saken.

Departementet foreslo ikke i høringsnotatet om ny barnevernslov å innta en momentliste i loven. Departementet viste til at en momentliste blir overordnet og generell, gir liten veiledning for konkrete vurderinger i enkeltsaker, og at vurderingen uansett må baseres på en bred helhetsvurdering av alle relevante forhold i den enkelte sak, med utgangspunkt i det enkelte barns individuelle behov. Departementet delte bekymringen for at en momentliste kan ha som utilsiktet følge at barnevernet overser andre viktige momenter i saken, og utelukkende vurderer de momenter som fremgår av loven. Det ble på denne bakgrunn uttalt at en konkretisering av det nærmere innholdet bør tydeliggjøres i retningslinjer og faglige anbefalinger.

Departementet foreslo på denne bakgrunn i høringsnotatet en bestemmelse som skilte seg fra forslaget i NOU 2016: 16 ved å innta en åpen formulering av barnets beste (i stor grad likt det som fremgår av § 1-3 i ny barnevernslov). Det ble samtidig foreslått å lovfeste at barnets beste er «et grunnleggende hensyn i alle handlinger og avgjørelser som berører et barn etter loven». Departementet redegjorde i høringsnotatet for hvordan barnets beste skal forstås med henvisning til Barnekomiteens Generell kommentar nr. 14. I tillegg foreslo departementet å lovfeste at barnets beste skal være «avgjørende» både når det vurderes om barnevernstiltak skal iverksettes og hvilke tiltak som skal velges. Videre foreslo departementet å presisere i loven at hva som er til barnets beste må avgjøres etter en konkret vurdering av det enkelte barns behov, og det ble redegjort for sentrale momenter i høringsnotatet.

Over 50 høringsinstanser uttalte seg om departementets forslag til regulering av barnets beste. De fleste av instansene var positive til at hensynet til barnets beste styrkes ytterligere i ny barnevernslov, og ca. 30 av instansene ga direkte støtte til lovforslaget.13 Om lag 40 instanser uttalte seg særskilt om departementets forslag om ikke å lovfeste en momentliste. Høringsinstansene var delt i synet, men en overvekt av disse instansene støttet departementets vurderinger og forslag.14 Flere instanser viste blant annet til at barnets beste må baseres på en bred helhetlig vurdering av det enkelte barns situasjon og behov og i mange ulike sammenhenger som gjør at en liste blir mindre treffende. Det ble også uttrykt bekymring for at en liste kan medføre at det kan bli et uheldig fokus på hvilke momenter som skal ha forrang i forhold til andre momenter. Flere instanser viste også til at innholdet i barnets beste kan endres over tid gjennom blant annet norsk og internasjonal rettspraksis.

Instansene som var mot departementets forslag, uttrykte bekymring for at vurderingen blir vilkårlig og at lovfesting av momenter kan være et tiltak for å sikre forsvarlig vurdering av barnets beste. Enkelte instanser viste til at en lovfesting vil gi veiledning, at en liste også kan ha stor psykologisk og symbolsk verdi, samt at en momentliste i loven vil bidra til at loven blir mer tilgjengelig og forståelig for barn og ungdom og at retningslinjer og faglige anbefalinger er lite tilgjengelige for andre enn fagfolk.15

Departementet opprettholdt forslaget fra høringsnotatet om ikke å innta en momentliste, se Prop. 133 L (2020–2021). Stortinget vedtok forslaget, med enkelte presiseringer, se omtale over i 11.2, og lovbestemmelsen trådte i kraft med ny barnevernslov 1. januar 2023.

11.5 Utvalgets vurderinger

11.5.1 Hvor trykker skoen?

Det er, som nevnt over i del 2, studier om beslutningspraksis i barnevernet som viser at det er kritikkverdige ulikheter mellom beslutningstakere og mellom instanser. Utvalget er klar over at beslutningsstudier generelt ikke kan direkte overføres som beviser på at det er problemer med variasjon eller kvaliteten på barnets beste vurderinger, men utvalget mener det er rimelig å legge til grunn at dette er funn som også kan gjelde vurderinger om barnets beste.

Utvalget mener prinsippet om barnets beste, slik det er formulert i barnevernsloven § 1-3, gir opphav til ulikebehandling i barnevernet, og det er et rettssikkerhetsproblem. Det gis vide fullmakter til beslutningstakere i selve vurderingene av hva som er barnets beste, som der igjen har betydning for hvordan prinsippet skal vektes mot andre rettigheter og interesser. Det er få føringer i lovverket for hvordan beslutningstakere i eksempelvis førstelinjetjenesten, nemndene og domstolene, skal vurdere prinsippet om barnets beste i barnevernssaker. Vide fullmakter, uten anvisninger på hva som er viktige momenter å vurdere, gjør at beslutningstaker ikke får støtte og bistand i vurderingene. Det åpner opp for at viktige hensyn blir utelatt, og det kan gjøre at beslutningstakernes egne normative vurderinger blir avgjørende, samt at vurderingene påvirkes av kasuistikk og at beskrivelser blir vage (jf. kilder til variasjon i beslutningstakeres skjønnsutøvelse omtalt over i 11.2.2). Utvalget mener det også at vide fullmakter i skjønnsutøvelsen kan påvirke hvordan barnets medvirkning ivaretas i beslutningsprosessen. Det er store utfordringer knyttet til ivaretakelsen av barns medvirkning, se omtale i kapittel 6.

Det er samtidig en rekke ulike kilder som inneholder forslag til hvordan barnets beste skal forstås og hvilke momenter som kan være relevant. Dette omfatter barnevernslovens forarbeider, Generell Kommentar nr. 14, EMDs og Høyesteretts praksis knyttet til spesifikke spørsmål. Dette kan skape ytterligere grobunn for forskjellige tolkninger av hva som er viktig. Når det er lite handlingsanvisning å hente fra loven, så vil det naturlig lages veiledere og andre tiltak i kommunale barnevernstjenester, nemndene, domstolene, institusjonene, osv. Disse tiltakene vil utgå fra en fortolkning av prinsippet om barnets beste, som igjen gir grunnlag for ulik tolkning, forståelsesramme og vektlegging av ulike hensyn.

Samlet er det utvalgets oppfatning at de vide fullmaktene til å definere innholdet i barnets beste som gis i barnevernsloven § 1-3, og de mange ulike kildene til anvisninger om hvordan barnets beste skal vurderes, innebærer at det i stor grad blir opp til den enkelte organisasjon og/eller beslutningstakers skjønn og dømmekraft å definere hva som er barnets beste. Etter utvalgets syn er ikke dette rettssikkert, og det gir ikke grunnlag for en enhetlig forståelse og praksis i det norske barnevernssystemet. Det er, slik utvalget ser det, reell fare for at prinsippet om barnets beste blir forstått ulikt og brukt på en slik måte at dette kan føre til urimelig og ubegrunnet ulikebehandling av barn og foreldre. Det kan videre medføre at det fattes beslutninger i barnevernet som ikke er rettsriktige, fordi barnets beste ikke blir konkret vurdert eller at hensynet til barnet ikke vektes på en god måte mot andre prinsipper. Dette vil igjen medføre at begrunnelsene for avgjørelser ikke blir fyllestgjørende og tilstrekkelig tydelige.

11.5.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener det er behov for å tydeliggjøre i loven hvilke momenter som skal inngå i vurderingen av barnets beste. Dette vil gi bedre kvalitet på vurderingene, og et bedre grunnlag for å veie prinsippet mot andre hensyn. Utvalget foreslår derfor at det tas inn en momentliste for vurdering av barnets beste i barnevernsloven § 1-3, slik det også ble foreslått av Barnevernslovutvalget i 2016 og som den gang fikk bred oppslutning blant høringsinstanser. Se forslag til endringer i § 1-3 og tilhørende merknader i kapittel 31.

Utvalget har vurdert argumentene som har vært brukt for og imot en momentliste i selve loven, og mener at det er avgjørende at prinsippet om barnets beste tydeliggjøres i selve loven, samtidig som det også er symbolsk viktig. En lovfesting av viktige momenter vil gi tydelig informasjon til beslutningstakere i og utenfor barnevernet om hvilke hensyn som må vurderes i saker der barn er i utsatte og vanskelige livssituasjoner. Det vil gi mer profesjonell skjønnsutøvelse og bedre vurderinger i den konkrete sak, og det vil stryke grunnlaget for likebehandling av barn og familier. En momentliste i loven vil også være viktig for forståelse, forutberegnelighet og tillit til systemet, og føre til grundige begrunnelser av vedtak.

Momentlister inngår i en rekke europeiske lands barnevernslover. Det å gi anvisninger til beslutningstakere som skal fatte skjønnsmessige beslutninger i form av momenter, er også i tråd med grunnlaget for den engelske «assessment framework» som ligger til grunn for den svenske BBIC – Barns behov i centrum, og det norske Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK) (se omtale over i 11.2 og kapittel 12 om barnevernets undersøkelser).16

Det er, slik utvalget ser det, ikke en motsetning mellom å utøve godt faglig skjønn og det å benytte en momentliste. Momentlisten vil tvert imot gi et bedre grunnlag for nettopp skjønnsutøvelsen, noe som både vil gi bedre beslutninger og bedre begrunnelser. Det vil for eksempel øke forståelsen av saksbehandlingen og beslutninger at det fremgår at noen forhold og momenter er vurdert, eller er begrunnet utelatt fordi de ikke er relevant i den konkrete saken. Det vil videre styrke grunnlaget for den lovfestede begrunnelsesplikten for vedtak, ved at det foreligger informasjon om hvordan ulike momenter er vurdert og avveid mot hverandre.

Det vil være noen forhold, i tillegg til barnets mening, som alltid bør gis en vurdering. Et eksempel er barnets identitet og personlige karakteristika og hva som er barnets ressurser og barnets behov. Dette er forhold som det virker nesten uunngåelig å vurdere og inkludere i en konkret vurdering av barnets beste. Spørsmål om etnisitet, språk, kultur og religion bør også vurderes i alle saker, selv om det ikke vil være like fremtredende for alle barn og familier.

I vurderingen av hvilke momenter som bør inngå i en momentliste om barnets beste, har utvalget lagt til grunn tidligere lovforslag og policytiltak samt hvordan dette er gjort i andre land. Utvalget mener momentene fra barnevernslovgivingen om barnets beste i over 40 andre land (se over i 11.3) inkluderer viktige forhold som må vurderes og som reflekterer en europeisk tilnærming til prinsippet om barnets beste. Utvalget viser samtidig til at det i stor grad er overlapp mellom de ulike momentlistene som er i bruk og som tidligere har vært foreslått (se over i 11.4), selv om det er ulikheter i begrepsbruken. Utvalget har videre vært opptatt av å formulere momentene på en slik måte at de vil være enkle å forstå og anvende.

Utvalget understreker betydningen av barn og unges ressurser og kontinuerlige utvikling i samspill med menneskene rundt seg, og foreslår at følgende syv momenter skal inngå inn i en vurdering av barnets beste:

• 1. Barnets behov for omsorg, beskyttelse og sikkerhet.

  Barnets behov for omsorg, beskyttelse og sikkerhet er sentrale hensyn i vurderingen av hva som er barnets beste i barnevernssaker. Barns behov for omsorg og trygghet omfatter både praktisk og emosjonell omsorg, og det må gjøres vurderinger av risikofaktorer i barnets liv som kan være til skade for barnet i nåtid og/eller i fremtidig liv. Barnets tidligere opplevelser og erfaringer må danne grunnlag for vurderingene av barnet behov og mulig risiko i barnets fremtidige liv.

• 2. Barnets identitet og utvikling av sin egenart.

  Momentet handler om barnets selvstendige rett til å utvikle og bevare sin egenart og å få bruke sine ressurser som inkluderer personlige, kognitive, emosjonelle, sosiale og relasjonelle forhold. Momentet dreier seg om barnet som et individ med selvstendige rettigheter, som skal bli sett, forstått, ivaretatt og respektert som en person som er unik og viktig.

• 3. Barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn.

  Momentet inkluderer vurderinger av barnets etniske, kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn. Det handler om barnets medlemskap i ulike fellesskap. Bestemmelsen skal tydeliggjøre at barnets bakgrunn og de fellesskap barnet inngår i, skal hensyntas i alle faser av en barnevernssak og må inngå i vurderingen av barnets beste. Urfolk og nasjonale minoriteter har et særskilt vern som må hensyntas. Prinsippet om barnets beste kan ikke settes til side eller krenkes til fordel for gruppens interesser, og barnets mening om egen tilhørighet og plass i fellesskapet må hensyntas.

• 4. Barnets familie og stabile relasjoner til nære voksne.

  Momentet inkluderer vurderinger av barnets opplevelse av tilhørighet, og barnets relasjoner og tilknytning til sine omsorgsgivere, søsken, familie i bred forstand og øvrige personer og nettverk. Det dreier seg om det spesifikke barnets relasjonelle behov i nåtid og fremtid, og hvordan familie og omgivelser kan bidra i forhold til barnets relasjonelle behov og gi barnet en opplevd sammenheng i sitt liv.

• 5. Barnets særskilte sårbarhetsfaktorer.

  Barn kan ha ulike former for funksjonsnedsettelser eller sårbarheter, og kan være i utsatte livssituasjoner, som får betydning for vurderingen av barnets beste. Barn kan for eksempel stå i fare for vold, utnytting eller misbruk, ha nedsatt funksjonsevne, oppleve diskriminering, fattigdom, være flyktning eller asylsøker. Det er en rekke forhold som kan gi opphav til at et barn er i en sårbar situasjon, og det er viktig å understreke at barn i samme sårbare situasjon kan ha ulike behov.

• 6. Barnets rett til kontinuitet og et trygt og tilpasset omsorgsmiljø.

  Barn skal ha opplevelse av en god barndom, med kontinuitet i et trygt og tilpasset omsorgsmiljø som kan gi opplevd sammenheng for barnet gjennom barndommen inn i voksenlivet. Det betyr at barnet har rett på kontinuitet i sin barndom, og barnet må også få mulighet og hjelp til å ivareta og forstå sin livshistorie.

• 7. Barnets sosiale situasjon, helse, utdanning og fremtidsutsikter.

  Barnets sosiale situasjon, helse, utdanning og fremtidsutsikter i samfunnet, er viktige forhold i barns liv som danner grunnlag for at barnet kan bruke og utvikle sine talenter og ressurser. Det må vurderes hvordan barnets helse og utdanningssituasjon ivaretas, inkludert vurderinger av barnets situasjon i overgang til voksenlivet. Vurderingene bør også ses i sammenheng med valg av plasseringsted, og hvilke konsekvenser ulike oppvekstbaser kan ha for barnet.

Utvalget inkluderer ikke i momentlisten et eget punkt om at barnets rett til medvirkning fordi rettigheten allerede er regulert tydelig og godt i barnevernsloven § 1-4 og det fremgår av § 1-3 at barnets mening er et sentralt moment i vurderingen av barnets beste. Momentlisten er videre utformet under forutsetning av at bestemmelsene om vedtak om samvær og kontakt med foreldre (§ 7-2) og om valg av plasseringssted etter vedtak om omsorgsovertakelse (§ 5-3) består. Utvalget foreslår ikke andre endringer i lovgivningen om prinsippet om barnets beste.

Utvalget understreker at momentene ikke er uttømmende. Beslutningstakere pålegges å vurdere både relevansen og betydningen av hvert moment og å se dem i sammenheng – og må begrunne hvorfor og hvordan et moment er relevant eller ikke relevant i den konkrete vurderingen av barnets beste. Utvalget foreslår derfor at det lovfestes i bestemmelsen at det ved anvendelsen av momentlisten må vurderes og begrunnes konkret hvilken relevans og vekt momentene har i den enkelte sak, se forslag til nytt annet ledd i § 1-3.

Utvalget ser at en momentliste i barnevernsloven kan bli brukt som standard innenfor andre områder som baserer seg på prinsippet om barnets beste. Selv om utvalget ikke har vurdert hensiktsmessigheten av momentliste på andre felter, så antar utvalget at flere av momentene som her foreslås vil ha relevans også på andre områder, slik som eksempelvis å bygge på barnets ressurser og få tydeliggjort det spesifikke barnets identitet og behov og å vurdere fremtidsutsikter.

For utvalget er det viktig å sikre barn og foreldres rettssikkerhet ved å gi beslutningstakere i barnevernet et verktøy til å støtte skjønnsutøvelsen på og å fatte begrunnende beslutninger om barnets beste. Utvalget er samtidig innforstått med at en momentliste ikke vil løse alle utfordringer knyttet til vurderinger av barnets beste, og ser at det kan være behov for ytterligere momenter på enkelte områder. Selv med gode beslutningsrammer kan beslutningstakere komme til forskjellige resultat. Utvalget foreslår at det følges opp med evalueringer og forskning om og hvordan barnets beste vurderinger foretas og begrunnes i barnevernet.

12 Barnevernstjenestens undersøkelser

12.1 Innledning

Barnevernet er avhengig av at profesjonelle som arbeider med barn, og øvrige borgere som møter barn, melder fra hvis de er bekymret for omsorgs- og livssituasjonen til et barn. I Norge, som i mange andre land, har alle offentlig ansatte en plikt til melde bekymring for et barn til barnevernet. Det er barnevernstjenesten som avgjør om situasjonen er av en slik karakter at det er grunnlag for tiltak etter barnevernsloven. Hvordan bekymringsmeldinger håndteres er svært viktig for at barn som er i utsatte og sårbare situasjoner skal kunne få hjelp, omsorg og beskyttelse.

Hvis barnevernstjenesten mener det er rimelig grunn til å tro at et barn trenger hjelp etter loven, har de plikt til å undersøke saken. Hvis barn er i en situasjon som loven beskriver, har barn rett til hjelp, og det vil være et rettssikkerhetsbrudd om barn ikke får hjelp. Undersøkelsesarbeidet vil vanligvis utfordre barn og foreldres rett til vern om sitt privat- og familieliv, og feilaktige inngrep, eller for omfattende inngrep, er brudd på individers privatliv og autonomi. Det er også et grunnleggende prinsipp at myndighetene ikke skal gjøre større inngrep overfor borgerne enn det som er nødvendig, og samtidig skal barnevernet sette inn tiltak tidlig for å forebygge alvorlig omsorgssvikt og destruktive handlinger hos barn og unge. Barnevernstjenestens undersøkelse er også i mange saker den første samhandlingen med et barn og en familie, og kvaliteten på arbeidet i disse første møtene vil ofte legge grunnlaget for den grad av tillit og samarbeid som oppstår mellom barnevern og private parter (Fjeld mfl. 2020). Det er med andre ord en særdeles viktig fase av barnevernsarbeidet.

I perioder har det blitt stilt spørsmål ved om det meldes for sjelden, for eksempel fra barnehagene og til dels skolene som møter de fleste barn i Norge, eller om det meldes for ofte, for eksempel om problematikk som ligger utenfor det barnevernet har ansvar for. Dette er ikke en tematikk som utvalget har gått spesielt inn, og det har heller ikke blitt tematisert i utvalgets mandat. Utvalget legger imidlertid til grunn at bekymringsmeldingene er uttrykk for melders oppriktige bekymring for et barn.17

Antall meldinger til det norske barnevernet er relativt lavt, sammenlignet med situasjonen i de andre nordiske landene. Barnevernet mottar om lag 52 000 bekymringsmeldinger per år. Som andel av barnebefolkningen utgjør meldingene 5 prosent i Norge, mens antall meldinger utgjør 10 prosent i Danmark, 14 prosent i Sverige og 15 prosent i Finland. I alle landene vil flere meldinger kunne gjelde samme barn.

Tall fra SSB viser at nesten 80 prosent av de 52 205 bekymringsmeldingene barnevernet fikk i 2021 gikk videre til undersøkelse. Godt over 60 prosent av undersøkelsene endte med at saken ble henlagt, oftest fordi barnevernstjenesten vurderte at det ikke var grunnlag for å iverksette tiltak. Henleggelser kan også skyldes manglende samtykke fra foreldre, eller at barnet hadde flyttet fra kommunen.18

Det foreligger en god del kunnskap om barnevernstjenestenes undersøkelsesarbeid, både fra forskning og fra tilsyn med det kommunale barnevernet. Utvalget mener det er grunn til å fremheve følgende utfordringer som er gjengangere i mange barnevernstjenester:

• Mangel på grundige faglige vurderinger.

• Manglende fremdrift og systematikk i undersøkelsesarbeidet.

• Manglende informasjon og involvering av barn og foreldre.

• Undersøkelsens omfang er ikke tilpasset alvorlighetsgraden i sakene.

• Saker henlegges selv om det kan være grunn til bekymring for barna og familien.

Det er også vist til svake muligheter til å klage på barnevernstjenestens undersøkelser og saksbehandling. Dette blir imidlertid behandlet nærmere i kapittel 8 og 26. Utvalget legger videre til grunn at problemene vil variere mellom barnevernstjenestene, blant annet i lys av at kommunene har ulike forutsetninger med tanke på å sikre sterke fagmiljøer med godt kvalifiserte og erfarne medarbeidere. Kommunenes ulike forutsetninger drøftes i kapittel 24.

Utvalget foreslår i dette kapittelet tiltak på to områder. For det første bør det iverksettes tiltak som styrker involveringen av foreldre. Dette bør gjøres ved å forbedre foreldres mulighet til å ha med en støtteperson i møte med barnevernet, og gjennom tydeligere veiledning til hvordan foreldre skal involveres i ulike faser av undersøkelsesarbeidet. Det bør også følges med på barnevernets bruk av kvalifiserte tolker i lys av den nye tolkeloven.

Utvalget foreslår for det andre at det innføres en ny modell for undersøkelsesarbeidet, som skal bidra til økt fremdrift, raskere avklaringer og bedre differensiering av alvorlige og mindre alvorlige saker i undersøkelsesarbeidet. Barnevernstjenesten bør også bistå familien med å etablere kontakt med andre hjelpetjenester når undersøkelser ender med henleggelse.

Enkelte av utfordringene som drøftes i dette kapittelet blir nærmere beskrevet i andre deler av utredningen. Dette gjelder særlig manglende involvering av barn i ulike faser av barnevernets arbeid. Dette behandles inngående i kapittel 6 og blir dermed ikke så behørig omtalt her. I herværende kapittel er omtalen mer konsentrert om foreldrenes posisjon i møte med barnevernet.

I del 2 av kapittelet omtales dagens system og praksis for undersøkelser i barnevernet, i del 3 situasjonen i de andre nordiske landene, mens utvalgets vurdering av problembildet og forslag til tiltak omtales i del 4 og 5 i kapittelet.

12.2 Dagens system og praksis

12.2.1 Rammene for barnevernstjenestenes saksbehandling og undersøkelser

Generelle krav til barnevernstjenestens saksbehandling

Høyesterett har på bakgrunn av praksis fra EMD uttalt at vedtak etter barnevernsloven må bygge på et tilstrekkelig og oppdatert avgjørelsesgrunnlag. Etter forvaltningsloven har forvaltningsorganet plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Dette innebærer at barnevernstjenesten har plikt til å foreta nødvendige undersøkelser, og innhente informasjon og kunnskap som kan belyse saken før de treffer vedtak. Det følger av forvaltningsloven at barnevernstjenesten, på lik linje med andre forvaltningsorganer, skal forberede og avgjøre en sak uten ugrunnet opphold.

I hver enkelt barnevernssak blir det opprettet en «barnevernsmappe», som skal inneholde sakens dokumenter. I ny barnevernslov § 12-4 er det lovfestet en journalplikt for barnevernet, med hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser i forskrift. Barnevernet skal etter bestemmelsen føre en journal for hvert enkelt barn, som skal inneholde alle vesentlige faktiske opplysninger og barnevernsfaglige vurderinger som barnevernet bygger sin saksbehandling på, og som kan ha betydning for de beslutninger og vedtak som treffes.

Foreldre og barn som er parter i barnevernssaken har, etter forvaltningsloven, rett til å bli involvert gjennom forhåndsvarsel, rett til dokumentinnsyn og til at opplysninger i saken forelegges dem for uttalelse. Retten til dokumentinnsyn fremgår også av barnevernsloven § 12-6. Det er lovfestet en adgang til å gi utsatt innsyn mens barnevernstjenestens undersøkelse pågår, og at innsyn senere kan nektes dersom det kan utsette barnet eller andre for fare eller skade.

Det fremgår også av forvaltningsloven at foreldre har rett til å la seg bistå av en fullmektig på alle trinn i saksbehandlingen. Hvis ikke noe annet klart fremgår, må det anses å ligge et implisitt samtykke til at opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt kan gjøres kjent for fullmektigen (Bernt, 2017). I NOU 2019: 5 om ny forvaltningslov er ordningen med fullmektiger i hovedsak foreslått videreført, med enkelte presiseringer. I merknaden til bestemmelsen fremgår det at forvaltningsorganet kan tilbakevise en person som, etter en konkret vurdering, anses som uskikket. Et eksempel er grunn til å mistenke at taushetsbelagte opplysninger vil komme på avveie. Et annet eksempel er at fullmektigen, gjennom handling eller unnlatelse, motarbeider partens sak. Det kan derfor legges til grunn at det er en snever adgang til å gjøre unntak. Det er imidlertid ikke helt klart hvor langt denne strekker seg i barnevernssaker, der det foreligger særlige bestemmelser om taushetsplikt.

Krav til undersøkelsen

Den kommunale barnevernstjenesten skal gjennomgå bekymringsmeldinger og undersøke barnets omsorgssituasjon, dersom det er rimelig grunn til å anta at det er grunnlag for å iverksette barnevernstiltak, jf. barnevernsloven § 2-1 og 2-2. Barnevernstjenesten skal ved mottak av meldinger vurdere om en bekymringsmelding krever umiddelbar oppfølging. Dersom bekymringsmeldingen henlegges, skal barnevernstjenesten begrunne henleggelsen skriftlig.

I Bufdirs saksbehandlingsrundskriv for barnevernstjenestene er det presisert at barnevernstjenesten kan kontakte melder for å avklare innholdet i meldingen (Bufdir, 2022i). Hvis barnevernstjenesten vurderer at det er nødvendig å kontakte andre for ytterligere informasjon, er de over i undersøkelsesfasen. Dette gjelder også kontakt med foreldrene.

Undersøkelsen skal gjennomføres snarest, og senest innen 3 måneder etter at fristen på en uke i bestemmelsen om bekymringsmelding, § 2-1 første ledd, er utløpt, jf. § 2-2 annet ledd. Undersøkelsestiden kan i særlige tilfeller utvides til inntil seks måneder totalt.

Barnevernstjenesten skal allerede ved oppstarten av undersøkelsen tilstrebe å samarbeide med barnet og foreldrene, og behandle dem med respekt, jf. § 1-9. Barnets rett til medvirkning skal ivaretas, jf. § 1-4.

Det er presisert i loven at barnevernstjenesten skal undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov, jf. bvl. § 2-2, tredje ledd. Det er i forarbeidene vist til at en undersøkelse av barnets helhetlige omsorgssituasjon vil omfatte momenter som barnets hjemmeforhold, atferd og emosjonelle behov, helse og utvikling, forhold i barnehage eller skole, fritidsaktiviteter og andre forhold av betydning (Prop. 133 L (2020–2021)). Bestemmelsen kan videre ses i sammenheng med lovens § 13-4 der det fremgår at barnevernstjenesten og andre barnevernsmyndigheter kan pålegge andre offentlige myndigheter og yrkesutøvere å gi taushetsbelagte opplysninger.

I ny barnevernslov er det presisert at barnevernstjenesten skal lage en plan for undersøkelsen, jf. § 2-2 tredje ledd. Planen skal bidra til systematikk og sørge for at relevante forhold undersøkes, og at aktuelle personer og instanser involveres. Det er presisert atundersøkelsen skal gjennomføres grundig nok til å kunne avgjøre om det er nødvendig å iverksette tiltak etter loven, jf. § 2-2 tredje ledd. Omfanget av undersøkelsen må stå i forhold til bekymringstemaets omfang og alvor i den enkelte saken. Undersøkelsen skal ikke gjøres mer omfattende enn formålet tilsier, og undersøkelsen skal gjennomføres så skånsomt som mulig.

Grundighet og omfang av en undersøkelse må dermed vurderes konkret i den enkelte sak (Bufdir, 2022i). Jo mer komplekst og omfattende problemet antas å være, desto mer nødvendig er det med en grundig og omfattende undersøkelse. Det fremgår videre i saksbehandlingsrundskrivet at undersøkelsen skal være mindre omfattende når bekymringstemaet anses å være mindre alvorlig, samt at en undersøkelse skal avsluttes etter kort tid hvis det tidlig kan konkluderes med at det ikke er grunn til å tro at barnet har behov for tiltak etter barnevernsloven.

Undersøkelsen skal resultere i en faglig oppsummerende vurdering av om undersøkelsen gir grunnlag for å iverksette tiltak, sende begjæring til nemnda eller om undersøkelsen skal henlegges, jf. § 2-5. Undersøkelsen kan også henlegges med bekymring, jf. bestemmelsens tredje ledd. Det innebærer at barnevernstjenesten kan fastsette i henleggelsesvedtaket at ny undersøkelse kan gjennomføres innen seks måneder. Dette gjelder hvis barnevernstjenesten har konkludert med å anbefale hjelpetiltak, men foreldrene ikke samtykker. Barnevernstjenesten kan ellers åpne en ny undersøkelse, dersom det fremkommer nye opplysninger, oppdages feil eller barnevernstjenesten av andre grunner kommer til at det er «rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter loven». Dette gjelder selv om det er kort tid siden undersøkelsen ble henlagt. I slike tilfeller må barnevernstjenesten på vanlig måte vurdere om det er grunnlag for å åpne ny undersøkelsessak etter § 2-2.

Krav til begrunnelser

I § 12-5 er det gitt krav til barnevernstjenestens begrunnelse av vedtak. Her fremgår det at de faktiske opplysninger og barnevernsfaglige vurderinger som er lagt til grunn for, eller har hatt betydning for, avgjørelsen må fremgå av vedtak. Alle tungtveiende momenter må være trukket frem og vurdert, og motstridende argumenter må være veid mot hverandre på en balansert måte. Det skal videre fremgå av vedtaket hva som er barnets synspunkt, hvilken vekt barnets mening er tillagt, og hvordan barnets beste er vurdert. I tillegg er det inntatt i ny barnevernslov en presisering om at skal det fremgå av vedtaket hvordan hensynet til familiebånd er vurdert. Dette innebærer at det skal fremgå at det er foretatt en reell avveining av motstridende interesser, og hvilken vekt hensynet til familiebånd, for både barn og foreldre, er tillagt i vurderingene. Dersom tiltaket er nødvendig for å ivareta barnets beste, vil hensynet til barnet gå foran hensynet til foreldrene, jf. § 1-3 om barnets beste.

Ulike rammeverk for undersøkelsesarbeidet

Bufdirs saksbehandlingsrundskriv gir en fyldig beskrivelse av krav og forventninger som gjelder for undersøkelsesarbeidet og saksbehandlingen generelt, og er ment å være et verktøy for de ansatte. (Bufdir, 2022i). Utover dette finnes det ikke nasjonale rammer og maler for hvordan undersøkelsesarbeidet skal gjennomføres, slik det eksempelvis gjør i Danmark og Sverige (se kapittelets del 12.3).

I en undersøkelse fra 2015 ble det vist til at kartleggingsverktøyet kalt Kvello-malen er utbredt og brukt av 58 prosent av tjenestene (Vis mfl., 2015). Om lag 10 prosent av tjenestene brukte malen kalt Fagtekst, mens 36 prosent av tjeneste oppga at de brukte egenutviklede maler. I en utredning fra Bufdir blir det vist til at Kvello-malen, som er den mest utbredte, er mer å forstå som en utrednings-sjekkliste for å undersøke risiko- og beskyttelsesfaktorer i barnets liv, og ikke en helhetlig mal for hvordan undersøkelsen skal gjennomføres (Bufdir, 2016c). I Christiansen mfl. (2019) vises det til at flere barnevernstjenester benytter egne rutiner i meldinger som omhandler vold og overgrep. Tilnærmingen er da gjerne mer aksjons- og etterforskningspreget, og samtaler med barn og voksne blir gjennomført (ofte separat) etter en gitt rekkefølge. Det blir lagt stor vekt på å sikre barnet, og risikoavklaring blir prioritert fremfor en bred og helhetlig behovskartlegging. Klemetsrudmodellen er et eksempel på en arbeidsmodell som flere barnevernstjenester benytter i slike saker (Christiansen mfl., 2019).

Det er i dag to saksbehandlingssystemer som benyttes av barnevernstjenestene, Familia og Acos, der Familia er mest utbredt. Kartleggingsverktøy som Kvello-malen og Fagtekst kan ligge tilgjengelig i fagsystemene, men uten at de er en integrert del av saksflyten i systemet. Det er imidlertid satt i gang et arbeid med å utvikle bedre saksbehandlingsverktøy for det kommunale barnevernet, gjennom prosjektet DigiBarnevern. Bufdir utvikler et digitalt barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK) som skal gi saksbehandlere faglig og juridisk støtte til barnevernstjenestens vurderinger, beslutninger og dokumentasjon gjennom de ulike fasene av en barnevernssak. Kvalitetssystemet skal kunne integreres i barnevernstjenestenes saksbehandlingssystemer og utgjøre et nasjonalt rammeverk for blant annet gjennomføring av undersøkelser. Det faglige innholdet i BFK er ferdig og gjort tilgjengelig på Bufdirs nettsider. Det er i tildelingsbrevet til Bufdir for 2023 satt et måltall om at minst 100 kommuner har implementert BFK i løpet 2023.

BFKs innhold bygger blant annet på kartleggings- og undersøkelsesmodellen - eller kunnskapsmodellen Barnets behov i sentrum, som igjen er basert på Assessment Framework, og særlig BBIC i Sverige. Felles for disse er en modell som ofte blir kommunisert som en «trekantmodell» som illustrerer hvilke hovedområder som bør undersøkes i en barnevernssak. Modellen er basert på en økologisk forståelse av barns behov og utvikling og brukes for å kategorisere ulike forhold ved barnets helse og utvikling, foreldrenes omsorgskapasitet og barnets familie og miljø.

BFK skal gi holdepunkter for skjønnsutøvelsen og gir råd og veiledning om hvilke forhold som bør undersøkes, og hvordan undersøkelsesarbeidet bør legges opp og dokumenteres, og hvordan barn og foreldre bør involveres fra starten av undersøkelsen til beslutninger fattes. BFK vil ikke inneholde spesifikke verktøy for å bedømme risiko for barnet, men gi faglig veiledning om hvilke forhold barnevernstjenesten bør være oppmerksom på og vurdere opp mot konteksten barnet lever i og barnets egne synspunkter.

Kort om andre aktørers rolle i undersøkelsesfasen

Det følger av § 2-2 fjerde ledd at barnevernstjenesten kan engasjere sakkyndige til å bistå i undersøkelsen, eller benytte tilbudet fra Bufetat om utredning av omsorgssituasjonen til barn i alderen 0 til 6 år. Bufetats bistand i undersøkelser gjelder i tilfeller der det er stor usikkerhet knyttet til barnets omsorgssituasjon, og Bufetats bistand er nødvendig for å avklare om vilkårene for omsorgsovertakelse er oppfylt og samtykke foreligger, jf. bvl. § 2-3 første ledd. Disse utredningene kan foretas hjemmebasert eller i døgnopphold i senter for foreldre og barn. Det er Bufetat som avgjør om slik utredning skal tilbys i den enkelte sak.

Sakkyndige utredninger gjøres i all hovedsak av privatpraktiserende psykologer med klinisk erfaring fra arbeid med barn eller leger med spesialitet i barnepsykiatri. Funn tyder på at det sjelden blir gjort sakkyndighetsutredning i nye undersøkelsessaker, og at sakkyndige fortrinnsvis engasjeres i saker som har gått over tid (Christiansen mfl., 2019). Det vises til kapittel 16 om bruk av sakkyndige i barnevernet.

Det følger av § 12-10 at barnevernstjenestens leder kan kreve at politiet bistår ved gjennomføring av undersøkelser når det er nødvendig.

12.2.2 Barnevernstjenestens praksis

Håndtering av bekymringsmeldinger

Barnevernstjenestene mottok 52 205 bekymringsmeldinger i 2021. Nesten 80 prosent av meldingene gikk videre til undersøkelse. Resten ble henlagt. Antall bekymringsmeldinger har holdt seg relativt stabilt over flere år.

Kommunene gjennomfører få aktiviteter i vurderingen av bekymringsmeldingene. Det er også begrenset hva som kan gjøres av aktiviteter før saksbehandlingen må anses som en undersøkelse. I Christiansen mfl. (2019) og Vis mfl. (2020) er det vist til at det i 79 prosent av sakene ikke innhentes annen informasjon enn det som fremgår av selve meldingen før saken ble konkludert. Utfyllende opplysning fra melder er innhentet i 10 prosent av sakene, mens informasjon fra foreldre er innhentet i 9 prosent av sakene. I mindre enn 1 prosent av sakene er det innhentet informasjon fra barnet eller fra andre instanser.

Barnevernstjenestens gjennomføring av undersøkelser

I 2021 ble det startet undersøkelse for nesten 39 000 barn og unge, noe som utgjør om lag 3,5 prosent av barnebefolkningen i aldersgruppen 0–17 år.19 Antall undersøkelser er noe redusert de siste årene. Barnevernstjenestens undersøkelser kan ta utgangspunkt i et bredt spekter av bekymringstemaer.20 De vanligste grunnene til at barnevernstjenesten iverksetter en undersøkelse er bekymring for manglende foreldreferdigheter hos foreldrene, vold eller høy grad av konflikt i hjemmet og rusmisbruk og psykiske vansker hos foreldrene. Innholdet i begrepet «manglende foreldreferdigheter» er ikke tydelig definert, men kan henspille til utfordringer med stimulering, grensesetting og samspillsferdigheter.

Det er vist til at kommunene har ulike terskler for å starte en undersøkelse eller iverksette hjelpetiltak (Ellingsen mfl., 2015). Dette kan blant annet ha sammenheng med hvilke andre tilbud som finnes i kommunen der barn og familier kan få hjelp.

I et større forskningsprosjekt ble det vist til en rekke kjennetegn ved barnevernstjenestens undersøkelser (Christiansen mfl., 2019):

• Formelt sett varte undersøkelsene i gjennomsnitt i 84 dager, men det tok ofte lang tid før undersøkelsene reelt ble satt i gang (i gjennomsnitt 19,5 dager).

• Graden av planmessighet i undersøkelsesarbeidet varierte mellom kommuner. Forskerne gjennomgikk totalt 883 undersøkelsesrapporter og fant at det var utarbeidet en plan for om lag halvparten av undersøkelsene.

• Samtaler med foreldre var den dominerende aktiviteten, og det ble foretatt i snitt 2,9 samtaler med foreldre/omsorgsforeldrene gjennom undersøkelsen. Til sammenligning hadde barnevernstjenestene i gjennomsnitt bare 1,4 møter med barnet.

• Det ble snakket oftere med barnet når bekymringen gjaldt fysisk mishandling eller vold i hjemmet. Barnets synspunkter ble imidlertid i flere tilfeller utelatt i den endelige begrunnelsen for vedtak i slike saker, dersom dette var i motstrid med barnevernets vurderinger eller foreldres uttalelser.

• Bruken av hjemmebesøk i undersøkelsesfasen varierte. Samlet sett ble hjemmebesøk gjennomført i litt over halvparten av undersøkelsene. Det var vanligere med hjemmebesøk jo yngre barna var. I en tredjedel av sakene der det ble besluttet tiltak var det ikke gjennomført hjemmebesøk.

• Det ble i gjennomsnitt innhentet informasjon fra 2,5 instanser i løpet av undersøkelsen. De vanligste var skole og barnehage (i om lag halvparten av sakene).

I mange familier gjennomfører barnevernstjenesten undersøkelser flere ganger. Nær halvparten av barna som undersøkes har det vært meldt bekymring om tidligere, og relativt mange har også mottatt barnevernstiltak tidligere.

Tall fra SSB viser at godt over 60 prosent av undersøkelsene som ble avsluttet i 2021 endte med at saken ble henlagt uten at barnevernet iverksatte tiltak. De langt fleste henleggelsene er begrunnet med at barnevernstjenesten vurderer at det ikke er grunnlag for å iverksette tiltak (52 prosent av undersøkelsessakene). 9 prosent av undersøkelsessaken ble henlagt som følge av manglende samtykke fra foreldre, og 3 prosent som følge av at barnet flyttet fra kommunen. Andelen henleggelser har økt de siste årene, fra 56 prosent i 2013 til 63,5 prosent i 2020.

I 36 prosent av undersøkelsene i 2021 ble det gjort vedtak om tiltak. Svært få undersøkelsessaker resulterer i at det sendes begjæring om tiltak for nemnda (0,6 prosent). I de aller fleste tilfellene blir hjelpetiltak prøvd først. Tall sammenstilt av Frischsenteret for utvalget viser at barn og unge med vedtak om omsorgsplassering i perioden 2017–2019 hadde hatt hjelpetiltak i hjemmet i om lag 3–3,5 år i løpet av livet.

Henleggelser av undersøkelsessaker

Utvalget har ikke funnet kunnskap om hva som er årsakene til at andelen henleggelser av undersøkelsessaker har økt. Det finnes imidlertid noe kunnskap om begrunnelsene for henleggelse. I Christiansen mfl. (2019) vises det til at om lag halvparten av henleggelsene som var undersøkt var begrunnet med at situasjonen ikke ga tilstrekkelig grunn til bekymring, eller at barnevernet hadde tillit til at foreldrene ville gi god omsorg i fremtiden. En fjerdedel av henleggelsene var begrunnet med at familien ble ivaretatt av andre etater, eller at utfordringene falt innenfor andre etaters ansvar. Meldinger som gjaldt enkeltepisoder knyttet til foreldres rus og kriminalitet utløste sjelden tiltak, uten at det ble utdypet hva som var grunnen til dette. Det pekes i Christiansen mfl. (2019) på at undersøkelsesfasen i seg selv kan forbedre barnets omsorgssituasjon, ved at barnevernets inntreden bidrar til at foreldrene forstår alvoret, får veiledning og tar tak i situasjonen. Det blir også vist til at sannsynligheten for henleggelse øker i tilfeller der foreldrene opptrer samarbeidsvillig, erkjenner utfordringer og viser vilje til endring og har innsikt i barnets behov.

Kontakten mellom barnevernstjenesten og foreldre

I denne delen ses det spesielt på foreldres erfaringer med barnevernets undersøkelser og saksbehandling. Det foreligger også en del kunnskap om barnas erfaringer og opplevelser. Dette blir det nærmere redegjort for i kapittel 6.

Tilbury og Ramsay (2018)21 har oppsummert empiriske forskningsstudier om foreldres tilfredshet med barnevern, og de viser at foreldre særlig verdsatte saksbehandlere som stolte på dem, behandlet dem med respekt og var ærlige. Negative erfaringer var knyttet til saksbehandlerens holdninger (stigmatiserende og lite forståelsesfull), saksbehandlerens ferdigheter (svake faglige eller mellommenneskelige ferdigheter), saksbehandlerens handlinger (samarbeider ikke med foreldre, deler ikke informasjon, umyndiggjørende) og systemfeil (dårlig og lite tilgjengelig tjenestetilbud, høy turnover mm.). Forskningen understreker også betydningen av praktisk støtte, for eksempel tilrettelegging i forbindelse med møter og hjelp i kontakten med andre tjenester samt emosjonell støtte gjennom en trygg og god relasjon til saksbehandler.

Kontakten med barnevernet kan skape frykt og stressreaksjoner hos mange foreldre, og oppleves som truende og inngripende, selv om hjelpen ofte er ment å være frivillig. Det er blant annet vist til at foreldre ikke tør å ta opp kritikk med barnevernstjenesten i frykt for hva tjenesten kan komme til å gjøre, og si seg enige i barnevernstjenesten vurderinger for å bli ferdige med og unngå mer inngripende innblanding (Fjeld mfl., 2020; Lurie mfl., 2018). Foreldres erfaringer tyder på at det er sjelden at barnevernet oppfattes som utelukkende hjelpsom (Tembo og Studsrød, 2019).22 Mange foreldre som blir involvert i barnevernssaker har ofte store belastninger selv, for eksempel knyttet til psykisk helse, dårlig økonomi, lærevansker, lite nettverk, og kontakten med barnevernet kan oppleves som en tilleggsbelastning (Kojan og Storhaug, 2021).

Innholdet i bekymringsmeldingen kan også ha betydning for samhandlingen. Foreldre motsetter seg oftere hjelp fra barnevernet når meldingen er ukjent for foreldrene, eller de er uenige i innholdet i meldingen, eller når innholdet i meldingen er knyttet til fysisk mishandling eller mangler emosjonell omsorg (Havnen mfl., 2020). Det er videre vist til at barnevernet opptrer mer «etterforskningsrettet», og legge mindre vekt på relasjon, i saker der det er mistanke om vold og fysisk mishandling (Christiansen mfl., 2019).

Betydningen av tilpasset veiledning og informasjon understrekes i flere forskningsrapporter. Mange foreldre kan oppleve språklige barrierer, både med å forstå barnevernets vurderinger og med å gjøre seg selv forstått (Kojan og Storhaug, 2021). Det er videre vist til at barnevernet kan ha krevende forventninger til at foreldre, med lav utdanning og bakgrunn fra andre oppdragerstiler og familiekulturer, skal formidle seg verbalt på bestemte måter (Aarset og Bredal, 2018). I en undersøkelse der Norge sammenlignes med England, finner forskerne at foreldre i England følte at standardiserte spørsmål i det engelske systemet ga større klarhet i saken, mens de norske foreldrene opplevde manglende klarhet grunnet bruken av skjønnsmessige vurderinger (Samsonsen og Willumsen, 2015).23 Lurie mfl. (2018) finner i sin studie at det ofte ble vanskelig for familiene å forstå sammenheng, framgangsmåter og metoder i den enkelte undersøkelse, og at fortløpende informasjon til familiene var fraværende.24 Otterlei (2022) viser blant annet til at foreldrene erfarte at beskjeden om at barnevernstjenesten ville gå til omsorgsovertakelse som svært uventet.

Det er videre vist til at foreldre har vansker med å få kontakt med sin saksbehandler eller kontaktperson, og opplever gjentatte og hyppige bytter av kontaktpersoner, og at dette bidrar til ustabile relasjoner og dårlig kontinuitet, og dermed manglende informasjon og involvering (Haugen mfl., 2012; Ulset mfl., 2021; Kojan og Storhaug, 2021).

Foreldre med flyktningbakgrunn kan ha særlig dårlige vilkår for deltakelse, hvis de mangler kjennskap til forventninger om normer og ferdigheter i det norske samfunnet (Fylkesnes mfl., 2018).25 I en studie fra 2010 har Križ og Skivenes intervjuet 53 barnevernsarbeidere (28 fra Norge og 25 fra England) om deres erfaringer og håndtering av kommunikasjonsutfordringer, som følge av kulturelle forskjeller. De finner at de norske barnevernsarbeiderne opplever etniske minoritetsforeldres syn på barns behov, oppdragelsesmetoder og manglende forståelse av det offentliges funksjon og rolle som utfordrende. Utvalget har ikke funnet kunnskap om hvordan foreldre opplever bruk av tolk i barnevernssaker, men det er vist til at tolk ikke alltid benyttes når det er behov for det (IMDi, 2008).

Støttefunksjoner for barn og foreldre som er i vanskelig situasjon

I Kojan og Storhaug (2021) vises det til at flere foreldre fortalte at kontakten med barnevernet opplevdes mindre asymmetrisk og mer konstruktiv når man hadde med seg en støttespiller, og ikke hadde møter med barnevernet alene. Det finnes imidlertid ikke kunnskap om hvor ofte foreldre har med seg en støtteperson, eller i hvilken grad barnevernet oppmuntrer foreldre til å gjøre det. Det foreligger heller ikke kunnskap om hva som kjennetegner personer som opptrer som støttepersoner for foreldre i barnevernssaker; hvorvidt dette er privatpersoner i foreldrenes bekjentskapskrets eller mer profesjonelle fagpersoner. Enkelte barnevernstjenester har positive erfaring med at foreldre i en tidlig fase får bistand fra advokat i alvorlige saker (se boks 12.1 om dialogprosess)

Mange kommuner har også opprettet egne stillinger eller funksjoner som skal bistå barn og familier i kontakt med hjelpeapparatet. Disse funksjonene kan ha ulike betegnelser, som «loser» eller familiekoordinatorer. Ordningen med losarbeid og familiekoordinatorer innebærer gjerne at personer følger opp ungdom eller familier som trenger ekstra støtte, og bistår dem i kontakten med offentlige tjenester, som skole, Nav og helsetjenestene. Evalueringer som foretatt av denne typen tiltak tyder på positive erfaringer (Backe-Hansen mfl., 2014 a; Gundersen mfl., 2022), og det er også etablert tilskuddsordninger i Barne- og familiedepartementet som skal stimulere til etablering av slike tiltak i kommunene.

Enkelte kommuner har også etablert ordninger med «linkarbeidere» rettet mot familier med minoritetsbakgrunn. Tiltaket ser imidlertid ikke til å være spesielt utbredt. Linkarbeid innebærer at det offentlige engasjerer personer som kan fungere som språklige og kulturelle brobyggere i møte med minoritetsbefolkningen. Linkarbeidere er personer som gjerne har samme kulturelle bakgrunn som de personene som trenger bistand, og som både kan opptre som en talsperson for familier i møte med offentlige tjenester og fremme forståelse for tjenestenes ulike formål. Det er også vist til positive resultater av dette tiltaket (Thorbjørnsrud, 2013).

12.3 System og praksis i andre land

Utvalget avgrenser omtalen her til de andre nordiske landene, ettersom disse har relativt like terskler for å iverksette barnevernstiltak som Norge. Norge skiller seg heller ikke vesentlig fra de andre landene (Sverige, Finland og Danmark) med hensyn til lovgivningen og reguleringen av undersøkelsesarbeidet.

Informasjonen om andre land tyder ikke på at utfordringer i undersøkelsesarbeidet og saksbehandlingen i barnevernet er særnorsk. Den svenske tilsynsmyndigheten (IVO) fikk, på bakgrunn av at det ble avdekket alvorlig svikt i kommunenes saksbehandling, i oppdrag å gjennomføre et forsterket tilsyn med kommunene i 2021 og 2022, der det ble vektlagt hvordan barnets beste blir vurdert og hvordan barnas medvirkning blir ivaretatt (Socialdepartementet, 2020). Tilsyn med kommunene i Danmark har også vist at en stor andel av kommunene ikke etterlever kravene som stilles til medvirkning og frister som gjelder for saksbehandlingen (Ankestyrelsen, 2022a).

Formålet med, innholdet i og fristene for gjennomføring av undersøkelser er relativt like i de forskjellige landene. Finland har de samme tidsrammene som Norge (7 dager + 3 måneder). I Sverige er fristen for å vurdere meldinger 14 dager, mens undersøkelsen må gjennomføres innen 3 måneder. I Danmark skal alle meldinger vurderes i løpet av 24 timer, dersom det er grunnlag for å handle umiddelbart, og alle meldinger registreres i en nasjonal database. Det er ellers ikke satt noen frist for å vurdere bekymringsmeldinger, men det er presisert at en eventuell «børnefaglig undersøgelse» må være gjennomført innen 4 måneder fra meldingen ble mottatt.

Det er samtidig noen forskjeller mellom landene når det gjelder omfanget av bekymringsmeldinger, og hvordan bekymringsmeldinger blir håndtert. Tabell 12.1 viser omfanget av bekymringsmelder i de nordiske landene, både i antall og andel av barnebefolkningen. Tallene viser at antall bekymringsmeldinger er langt høyere i de andre nordiske landene enn i Norge. Denne forskjellen kan i noen grad forklares med at de andre landene mottar flere meldinger på samme barn enn det som er tilfellet i Norge. Det er likevel slik at både antallet og andelen barn med bekymringsmelding er høyere enn i Norge, og det foreligger ikke kunnskap om hva forskjellene mellom landene skyldes.

Noe av årsaken kan være at plikten til å melde er mer omfattende enn i Norge, i hvert fall gjelder dette Danmark, der alle borgere har plikt til å melde til barnevernet hvis de tror det pågår omsorgssvikt (Hestbæk mfl., 2023). Noe kan skyldes at sosialtjenestene i de andre landene dekker et større tjenestespekter enn det norske barnevernet, selv om hoveddelen av meldingene også i disse landene virker å gjelde bekymring for ulike former for omsorgssvikt og/eller atferdsproblematikk. Det er imidlertid klart at det er en stor mengde meldinger som håndteres i de øvrige nordiske land, og betydelig høyere enn i Norge.

Den kunnskapen som foreligger fra Sverige og Danmark tyder på at det foretas flere aktiviteter for å avklare bekymringens innhold, før det fattes en eventuell beslutning om å iverksette en formell undersøkelse. Her mangler utvalget informasjon fra Finland.

I Sverige skal Socialnämnden først vurdere om barnet har umiddelbart behov for beskyttelse. Denne vurderingen må dokumenteres og foretas samme dag, eller senest dagen etter at meldingen ble mottatt. Deretter skal det foretas en «forhåndsbedømning» av meldingen. Dette vil ofte inneholde en «anmälningsmöte», der foreldre, barn og den som meldte saken blir invitert. Møtet kan resultere i at familien tilbys forebyggende hjelp, saken henlegges eller at det det fattes beslutning om å innlede en utredning av barnets situasjon (Socialstyrelsen, 2015).

I Danmark er det stilt krav om at det foretas en systematisk vurdering av alle bekymringsmeldinger, med sikte på å avklare om barnet eller den unge har behov for særlig støtte. Dette innebærer i første omgang å vurdere om meldingen krever en akutt handling, og det var i 2020 behov for å sette inn et tiltak umiddelbart i om lag 10 prosent av meldingene (Ankestyrelsen, 2020c). Det videre arbeidet på «meldingsstadiet» omtales som en innledende undersøkelse (Ankestyrelsen, 2013). I de sakene der det ikke er behov for akutt handling blir først foreldrene innkalt til et «underretningsmøde», og deretter gjennomføres det en egen barnesamtale. Videre innhentes det opplysninger fra skole, barnehage eller andre tjenester. På bakgrunn av dette treffes det så en avgjørelse om det skal utarbeides en «børnefaglig undersøgelse», om det skal tilbys forebyggende tiltak eller om saken skal henlegges. Dersom meldingen gjelder konkrete og avgrensede problemstillinger, kan det iverksettes forebyggende veiledningstiltak etter § 11 i Serviceloven basert på vurderingene av meldingen (Ankestyrelsen, 2013). Dette kan være tiltak som økonomisk støtte, familieveiledning eller hjelp til å få behandling av psykiske problemer eller atferdsvansker.

Dersom saken omhandler mer komplekse problemer, kan det besluttes å iverksette en «børnefaglig undersøgelse». Det er i servicelovens § 50 presisert at undersøkelsen skal omfatte alle aspekter av livet til barnet og barnets familie, for eksempel barnets utvikling, helse, familieforhold og skoleforhold, samt at kommunen skal gjennomføre en «børnesamtale» før det fattes en avgjørelse, der samtalen skal dreie seg om det konkrete tiltaket som kommunen planlegger å iverksette.

Som ledd i den «børnefaglig undersøgelse» kan det også foretas en såkalt foreldrekompetanseundersøkelse. Foreldrekompetanseundersøkelsen er psykologisk undersøkelse av barnet og barnets foreldre, med mål om å avdekke foreldrenes evne til å ivareta barnets behov. I reguleringen av foreldrekompetanseundersøkeler er det definert klare stopp- punkter for involvering av foreldrene, både ved planlegging av undersøkelsen, underveis i arbeid og når endelige konklusjoner av undersøkelsen oppsummeres.

Utfallet av denne undersøkelsen kan igjen være at saken henlegges, at det iverksettes forebyggende veiledningstiltak eller at det iverksettes tiltak etter § 52 i serviceloven, som innebærer mer inngripende tiltak, for eksempel familiebehandling eller plasseringstiltak.

Den tilgjengelige informasjonen fra Danmark og Sverige tyder på at andelen bekymringsmeldinger som går videre til undersøkelse er langt lavere enn i Norge. En nasjonal kartlegging av bekymringsmeldinger i Sverige foretatt i 2018, viste at omtrent 38 prosent av meldingene resulterte i en beslutning om å iverksette en utredning (Socialstyrelsen, 2019c).26 Tilsvarende viste den danske Ankestyrelsens «Børnesagsbarometer» fra 2020, at det var opprettet en «børnefaglig undersøgelse» i 28 prosent av bekymringsmeldingene en måned etter at de var mottatt, samt at det for 10 prosent av meldingene allerede var opprettet en undersøkelse basert på tidligere meldinger. Hovedvekten av sakene ser dermed ut til å bli håndtert på et «lavere» nivå. Det må samtidig tas høyde for at flere meldinger kan gjelde samme barn. Til sammenligning gikk nærmere 80 prosent av bekymringsmeldingene som de norske barnevernstjenestene mottok i 2021 videre til undersøkelse.

Sverige og Danmark har også implementert systemer for saksbehandling, som gir veiledning i hvordan undersøkelser og vurderinger skal gjennomføres. Modellene er basert på den engelske modellen «Assesment Framework», på samme måte som det barnevernsfaglige kvalitetssystemet som utvikles i Norge.

Den svenske modellen er kalt BBIC, mens den danske er kalt ICS. I begge landene er det lagt opp til at modellen kan integreres som del av tjenestenes saksbehandlingssystem. Det er frivillig for kommunene i både Sverige og Danmark å ta i bruk saksbehandlingssystemer der modellen inngår, men bruken er likevel utstrakt. Per 2016 var BBIC tatt i bruk av 288 av 290 kommuner i Sverige, mens den danske modellen ICS var tatt i bruk av 90 av 98 kommuner (Bufdir, 2016c).

12.4 Hvor trykker skoen?

12.4.1 Innledning

Tilsyn med barnevernet tyder på at en stor andel av barnevernstjenestene har store problemer med å etterleve kravene som stilles til undersøkelsesarbeidet. I det landsomfattende tilsynet med barnevernets undersøkelser i 2011 og 2012 ble det påpekt lovbrudd eller forbedringsbehov i 84 prosent av kommunene som ble undersøkt. Tilsvarende tilsyn ble igjen gjennomført i 2021, der det ble påpekt lovbrudd i 89 prosent av kommunene. Resultatene av disse to tilsynene tyder altså på at det ikke har skjedd stort av forbedringer, og at utfordringene er de samme i dag som for 10 år siden. Det må samtidig bemerkes at ved landsomfattende tilsyn velges kommuner basert på en risikovurdering.

Tilsynet ser først og fremst på etterlevelsen av lovkrav, som bare i noen grad sier noe om kvaliteten på arbeidet som gjøres i tjenestene. Andre undersøkelser og forskningsrapporter gir imidlertid også støtte til at det er kvalitetsutfordringer ved barnevernstjenestenes arbeid med undersøkelser (Christiansen mfl., 2019; Barneombudet, 2020a; Helsetilsynet, 2019a; Fjeld mfl., 2020). Utvalget har i sine vurderinger lagt særlig vekt på følgende fem problemområder:

• Mangel på grundige faglige vurderinger

• Manglende fremdrift og systematikk i undersøkelsesarbeidet

• Manglende informasjon og involvering av barn og foreldre

• Undersøkelsens omfang er ikke tilpasset alvorlighetsgraden i sakene

• Saker henlegges selv om det er grunn til bekymring for barna og familien

Flere av utfordringene i barnevernstjenestenes undersøkelsesarbeid kan ha sammenheng med at kommunene har svært ulike forutsetninger og rammebetingelser for å levere gode barnevernstjenester, for eksempel når gjelder stabiliteten i tjenesten og tilgangen på kvalifiserte og erfarne medarbeidere. Dette vil også kunne føre til stor variasjon. Dette er temaer som behandles nærmere i kapittel 24.

12.4.2 Mangel på grundige faglige vurderinger

Det er i flere rapporter vist til at barnevernstjenestenes undersøkelser mangler en grundig vurdering av barnas behov og hvilken hjelp barna trenger, samt at grunnlaget for avgjørelser og konklusjoner ikke er godt nok begrunnet (Barneombudet, 2020a; Helsetilsynet, 2019a; Fjeld mfl., 2020). Det er også vist til manglende kartlegginger og informasjon om barnets behov i de mest alvorlige sakene, der barn blir plassert i fosterhjem eller institusjon (Backe-Hansen mfl., 2013; Kjelsaas mfl., 2020, Norsk fosterhjemsforening, 2021; 2022b). Konsekvensen er at tiltak som iverksettes overfor barn og familier blir lite treffsikre og for lite tilpasset behovene.

Fjeldutvalget, som gjennomgikk 10 enkeltsaker i Bergen kommune, pekte på vesentlige mangler ved avgjørelsesprosessen, med uklarhet om hvilket faktum barnevernstjenesten har lagt til grunn og hvilke vurderinger som var foretatt (Fjeld mfl. 2020). Fjeldutvalget viste videre til svak forståelse blant saksbehandlere av rollen som myndighetsutøver i saker der det oppstår uenighet og konflikt med barn og foreldre, og i saker hvor det er viktig å oppfylle grunnleggende krav til rettssikkerhet.

12.4.3 Manglende fremdrift og systematikk i undersøkelsesarbeidet

Tilsyn med barnevernet og forskning på barnevernets praksis har vist at undersøkelsesarbeidet fremstår lite planmessig i mange kommuner (Helsetilsynet, 2022b; Christiansen mfl., 2019). Det er også vist til at det er stor variasjon i hvordan informasjon blir systematisert og analysert, samt at de barnevernsfaglige vurderingene ofte ikke er godt nok dokumentert, noe som vanskeliggjør etterprøving av vedtakene. Svakheter i barnevernets dokumentasjon kan også føre også til at viktig informasjon glipper, eller ikke blir vurdert (Helsetilsynet, 2019a).

Det tar ofte lang tid (i gjennomsnitt 19 dager) før undersøkelsesarbeid kommer i gang (Christiansen mfl., 2019), og det landsomfattende tilsynet med undersøkelsesarbeidet i 2021 avdekket mangler på planlegging og fremdrift (Helsetilsynet, 2022b). Tilsynet avdekket videre at det ofte var opp til en enkelte ansatte hvordan informasjonen som var innhentet skulle vurderes og vektlegges, samt at det etablerte rutiner for arbeidet ikke ble fulgt opp.

12.4.4 Manglende informasjon og involvering av barn og foreldre

Det er også grunn til å legge vekt på at barnevernstjenestene, i for mange tilfeller, tar store beslutninger i barns og familiers liv basert på få møter med dem det gjelder, og da særlig barna. Det landsomfattende tilsynet i 2021 med barnevernets undersøkelser viste store mangler ved barns medvirkning. Tilsynet viste at selv om mange har kontakt med barnet gjennom undersøkelsen, er det mer tilfeldig hva som er tema i samtalene, samt at mange ikke tar opp innholdet i bekymringen med barnet (Helsetilsynet, 2022b). Manglende involvering fremstår samtidig som en gjennomgående utfordring i alle deler av barnevernets arbeid, og dette er beskrevet og drøftet nærmere i kapittel 6.

Utvalget mener at det også kan stilles spørsmål ved om barnevernstjenesten tar tilstrekkelig hensyn til den situasjonen foreldrene er i, og om foreldrene får den hjelpen og støtten de trenger for å kunne å fremme sine synspunkter, bli hørt og å få en adekvat forståelse av hva som skjer. I kunnskapsgrunnlaget som foreligger pekes det på flere problemer som er til hinder for at foreldre blir tilstrekkelig involvert, som maktubalanse mellom barnevernstjenesten og foreldre, ulike forståelsesrammer og språklige barrierer, samt at barnevernstjenesten er for utydelige og lite åpne om sine vurderinger.

Det er vist til at muligheten til å ha med seg en støtteperson i møter med barnevernstjenesten kan bøte på disse utfordringer. Lovverket fremstår imidlertid uklart på dette punktet. Organisasjonen for barnevernsforeldre har overfor utvalget påpekt at foreldre har opplevd å bli nektet å ha med seg sine fullmektiger/representanter i møter med barnevernstjenesten, samt at det er behov for støttepersoner som har fagkunnskap og systemkompetanse.

Det er også vist til at barnevernstjenesten for sjelden benytter tolker i saker der det er behov for det, eller benytter tolker som ikke er tilstrekkelig kvalifisert (IMDi, 2008; Aadnesen, 2012; Oslo kommune, 2020). Det kan være ulike årsaker til at tolker ikke brukes, som manglende tilgang på kvalifiserte tolker, mangel på regulering og rutiner for bruk av tolk, men også at prosessene i barnevernets saksbehandling blir mer tidkrevende når tolk benyttes (IMDi, 2008).

12.4.5 Undersøkelsens omfang er ikke tilpasset alvorlighetsgraden i sakene

Undersøkelsesarbeidet tar generelt sett lang tid, i gjennomsnitt 84 dager (Christiansen mfl., 2019). Dette til tross for at den høye henleggelsesprosenten (over 60 prosent) kan indikere at en stor andel av sakene gjelder mindre alvorlige forhold. Dette kan igjen tyde på at undersøkelsesarbeidet i mange saker gjøres for omfattende (Christiansen mfl., 2019; Clifford mfl., 2015). Dette kan føre til at det tar unødig lang tid før det settes inn hjelp, hvis det i det hele tatt blir iverksatt barnevernstiltak, samt at barn og foreldre kan oppleve undersøkelsen som mer inngripende enn den trenger å være.

Fristbrudd på undersøkelser har tidligere blitt fremhevet som en utfordring. Ifølge kommunenes halvårsrapproteringer til statsforvalterne og Bufdir har det skjedd en positiv utvikling på dette området, fra en andel fristbrudd på undersøkelser på 17 prosent i 2011, til fem prosent i 2020. I Christiansen mfl. (2019) vises det imidlertid til at bare 72 prosent av sakene blir gjennomført innen tre måneder, og at utvidelse av undersøkelsestiden var begrunnet i kun en femtedel av sakene som varte lengre enn tre måneder. Dette tyder på en høyere andel fristbrudd enn det kommunene selv oppgir.

Noe av problemet kan skyldes at barnevernstjenestene ikke kan eller klarer å prioritere tid og ressurser i tråd med de ulike sakenes alvorlighetsgrad og kompleksitet (Christiansen mfl., 2019). Undersøkelsesarbeidet blir ofte høyt prioritert, blant annet fordi det er knyttet frister til arbeidet. Manglende differensiering av undersøkelser kan føre til at arbeidet med mindre alvorlige saker binder opp mye av kapasiteten i det kommunale barnevernet. Vis mfl. (2020) viser til at begrensningene til hva barnevernstjenesten kan foreta av aktiviteter i håndteringen av bekymringsmeldingen fører til at en høy andel av sakene går videre til undersøkelse, og i realiteten kan mange saker avsluttes tidlig etter en innledende samtale med barn og foreldre. Forskerne peker imidlertid på at de samme formelle kravene gjelder for disse mindre alvorlige sakene som for mer alvorlige og komplekse saker, med hensyn til dokumentasjon, planer, vurderinger og beslutninger. Det vises til at dette utfordrer barnevernets kapasitet og prioriteringer og medfører lengre saksbehandlingstid, samtidig som det kan føre til unødige belastninger for familiene (Vis mfl., 2020). Det er også i andre studier vist til at arbeidet med undersøkelser av saker som handler om andre forhold enn omsorgssvikt, gjør det vanskelig for tjenestene å prioritere sakene der barn og familier trenger mest hjelp (Clifford mfl., 2015).

12.4.6 Saker henlegges selv om det er grunn til bekymring for barnet

Henleggelser er ofte begrunnet med at barnets situasjon er av en slik art at det ikke gir grunnlag for barnevernstiltak. Dette betyr ikke det samme som at det ikke er grunn for bekymring for barnets og familiens situasjon, eller at barnet ikke trenger hjelp. Ofte blir det vist til at barnet og familien trenger hjelp, men fra andre instanser enn barnevernet (Christiansen mfl., 2019). Det foreligger ingen kunnskap om hvilke eventuelle andre hjelpetilbud som blir gitt til barn og familier i saker som barnevernet henlegger. Det er antakelig grunn til å være bekymret for at mange ikke får den oppfølgingen de trenger, noe som kan føre til at familienes problemer får utvikle seg og at det eventuelt sendes nye meldinger til barnevernet. Andelen «gjengangere» blant barn som blir meldt til og undersøkt av barnevernet kan indikere at problemene vedvarer, eller i verste fall forsterkes, for mange.

Tilsyn med barnevernstjenester har også avdekket tilfeller der bekymringsmeldinger henlegges på feil grunnlag. I landsomfattende tilsyn med barnevernet har det blant annet blitt påvist svikt i vurderingen av meldinger med alvorlig innhold om vold, seksuelle overgrep og psykisk sykdom (Helsetilsynet, 2017). Tilsvarende funn ble gjort at Barnevoldsutvalget, som gjennomgikk saker der barn var blitt utsatt for vold, seksuelle overgrep og omsorgssvikt. De konkluderte med at flere saker var blitt henlagt på et for svakt undersøkelsesgrunnlag, samt at det ikke ble foretatt tilstrekkelige risikovurderinger, eller at risikoen ble undervurdert, selv om det i flertallet av sakene var klare risikofaktorer til stede i barnets omsorgssituasjon (NOU 2017: 12). Det foreligger samtidig ikke kunnskap om tilsier at dette er noe som skjer ofte i barnevernet.

12.5 Utvalgets forslag

12.5.1 Innledning

Utvalget legger vekt på at god kvalitet i undersøkelsesarbeidet er viktig i etableringen av en relasjon til både barnet og familien, og avgjørende for å kunne foreta gode, begrunnede beslutninger og tiltaksvalg, tilpasset barnets behov og situasjon. Utvalget viser til at det samtidig er påvist at flere barnevernstjenester har klare utfordringer i undersøkelsesarbeidet som svekker barn og foreldres rettssikkerhet. Det kan fremstå som at barnevernet i liten grad klarer å prioritere ressursene der behovet er størst. Det er et mål at barnevernet skal kunne sørge for gode og rettssikre undersøkelser i alle saker. Dette forutsetter, etter utvalgets syn, at:

• Den enkelte undersøkelse gjennomføres planmessig og systematisk; det må være klart hva undersøkelsen skal belyse, og hvilke aktiviteter som skal gjennomføres for å kunne belyse og besvare spørsmålene.

• Barnevernet legger til rette for at barn og foreldre blir involvert og får mulighet til å medvirke gjennom hele undersøkelsen. Dette innebærer blant annet at barnevernet må redegjøre for formålet med og innholdet i undersøkelsen, informere om arbeidsmåter, egen rolle og myndighet og hvilke vilkår som gjelder for tiltak. Det forutsettes at ansatte i barnevernet er åpne om egne vurderinger og bekymringer, sørger for tilpasset informasjon og tilrettelegger for at barn og foreldre kommer med sine synspunkter.

• Den enkelte undersøkelse i omfang og intensitet tilpasses den enkelte sak; barnevernet foretar treffsikre risikovurderinger og avklarer risiko for barnet i en innledende fase av arbeidet, samt tilpasser tidsbruk og videre aktiviteter ut fra alvorlighetsgraden og problemomfanget i barnets situasjon. Gode risikoavklaringer danner grunnlag for å kunne skille mellom alvorlige og mindre alvorlige saker og foreta nødvendige prioriteringer.

• Barnevernstjenestene har tilstrekkelig erfaring og kompetanse til å kunne foreta grundige vurderinger av barnets og familiens problembelastninger i ulike sakstyper, samt kunne kartlegge barnets helhetlige behov for hjelp, spesielt i de mest alvorlige og komplekse sakene.

Disse forutsetningene er ikke tilstrekkelig oppfylt i dag, noe som danner grunnlag for utvalgets forslag til tiltak. Utvalget mener for det første at det bør iverksettes tiltak for at foreldre skal bli mer involvert og hørt i barnevernstjenestens undersøkelser og saksbehandling. For det andre bør det iverksettes tiltak som bidrar til økt fremdrift, raskere avklaringer og bedre differensiering av undersøkelsesarbeidet samt bedre koordinering i saker som ender med henleggelse. Tiltak for å styrke barns stilling i barnevernssaker er særlig behandlet i kapittel 7 og 8 i utredningen.

12.5.2 Bedre involvering av foreldre i barnevernstjenestens saksbehandling

Barnevernstjenesten skal tilrettelegge for og støtte opp under foreldrenes omsorgsutøvelse, og bedre barnets omsorgsbetingelser. Dette krever stor grad av gjensidig forståelse av situasjonen og samarbeid om veien videre. Det er imidlertid vanlig med uenighet og motsetningsforhold mellom foreldre, barn og barnevernstjenesten, og dette må anses som en uunngåelig del av barnevernstjenestens arbeid. Mange foreldre vil av ulike grunner motsette seg barnevernstjenestens involvering, blant annet fordi barnevernet også har betydelige fullmakter til å intervenere i familien, både i forbindelse med en undersøkelse, ved hjelpetiltak og ved mer inngripende tiltak som iverksettes mot foreldre og barns vilje. Det er viktig at barnevernstjenestens ansatte er bevisste sin egen makt og rolle som myndighetsutøver, i møte med foreldre som ofte vil befinne seg i en sårbar situasjon.

Utvalget mener utviklingen av det nye Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK) vil være et viktig verktøy for å forbedre kvaliteten på barnevernstjenestens undersøkelsesarbeid (se omtale i 12.2.1). Faglig støtte og prossessveiledning gjennom BFK vil kunne bidra til mer systematiske undersøkelser, og tydeligere rammer for hvordan barn og foreldre bør bli involvert underveis i arbeidet og hvilke forhold som bør undersøkes. Utvalget mener et slikt nasjonalt rammeverk er viktig for å skape mer enhetlig og likeverdig praksis i alle deler av barnevernstjenestens arbeid. Utvalget foreslår at det iverksettes et nasjonalt opplæringsprogram for barnevernstjenestene, for å implementere det faglige grunnlaget som skal inngå i BFK. Dette tiltaket er nærmere omtalt i kapittel 24.

Utvalget mener videre at det bør gjøres grep for å tilrettelegge for bedre samarbeid mellom barnevernstjenesten og foreldre, og for å utjevne maktubalanse og forskjeller i kultur, sosial klasse og kommunikative ferdigheter. Utvalgets forslag omtales nærmere under.

Forbedre mulighetene til å ha med en støtteperson i møte med barnevernet

Utvalget mener at god og forståelig informasjon er avgjørende for at foreldre skal kunne oppleve reell brukermedvirkning. Foreldre vil ofte være i en sårbar situasjon i møte med barnevernet, og det vil ofte være behov for at foreldre kan ha med seg en støtteperson/ fullmektig som kan bistå foreldrene i møter og i dialogen med barnevernstjenesten.

Utvalget mener at regelverket for å ta med en støtteperson/fullmektig må klargjøres, herunder klargjøre grensedragningen mot hensynet til taushetsplikten og tilfeller der en støtteperson eller fullmektig kan vurderes som uegnet. Utvalget mener videre at barnevernstjenesten bør gis tydeligere føringer i saksbehandlingsrundskriv og BFK, om å oppmuntre og rådgi foreldre til å ta med seg en støtteperson.

Samtidig bør foreldres tilgang på egnede støttepersoner styrkes. Utvalget mener, i tråd med innspill fra Organisasjonen for barnevernsforeldre, at det er behov for støttepersoner som har kunnskap om forvaltningen. Utvalget viser til at mange kommuner allerede har etablert ulike funksjoner som innebærer at barn og familier i en vanskelig livssituasjon, får oppfølging fra personer som kan systemene og kan bistå i kontakten med ulike tjenester, for eksempel «loser» eller familiekoordinatorer. Det bør vurderes hvordan denne typen støttefunksjoner kan implementeres mer systematisk i kommunene, samt hvordan disse kan benyttes mer aktivt for å bistå både barn og foreldre i møte med barnevernstjenesten og andre deler av det offentlige hjelpeapparatet. Det bør også innhentes erfaringer fra barnevernstjenester som i alvorlige saker hjelper foreldre å få bistand fra advokat.

Utvalget mener også at ordningen med «linkarbeidere» bør videreutvikles overfor familier med minoritetsbakgrunn. Utvalget er kjent med at Bufdir allerede har et oppdrag med å utvikle anbefalinger om linkarbeidere i barnevernssaker, og imøteser dette arbeidet.

Tydeligere veiledning for involvering av barn og foreldre i saksbehandling

Utvalget mener det bør gis tydeligere veiledning om hvordan, og på hvilke tidspunkter, barn og foreldre skal holdes informert og bli involvert i ulike faser av barnevernstjenestens arbeid. Dette bør gjelde for både undersøkelsesarbeidet og andre prosesser, der barnevernstjenesten foretar aktive vurderinger av barnets situasjon og vurderer tiltak, som ved evaluering av tiltak som er iverksatt, ved vurderinger av om barnet må flytte og ved innhenting av eksterne utredninger, for eksempel fra sakkyndige.

Utvalget mener det bør ses hen til reguleringen av foreldrekompetanseundersøkelser i Danmark, og erfaringer fra bruk av metoder som dialogprosess, der det er lagt vekt på at barn og foreldre skal få god informasjon, være deltagende og få forståelse for hva som foregår.Dette innebærer klare stopp-punkter for å sikre involvering:

• Forut for undersøkelser skal barnevernet få i stand et felles møte mellom foreldre, og eventuelt barn og barnevernstjenesten og eventuelle eksterne (fagpersoner) som skal bistå i undersøkelsen. Barnevernsarbeideren må før møtet sørge for at foreldrene, dersom de ønsker det, gis mulighet til å ha med seg en støtteperson. Formålet med oppstartsmøtet er å sikre at alle parter er klar over hva som skal utredes/undersøkes, hvorfor det skal undersøkes, og hvor lenge undersøkelsen vil vare.

• Kontaktperson har et særskilt ansvar for å støtte opp under at foreldre (og barn) har god tilgang til å delta og medvirke. Det innebærer blant annet å hjelpe foreldre til å delta i undersøkelsen, og møte opp til avtalte møter og aktiviteter.

• Rapporten fra undersøkelsen skal gjennomgås i et felles forum, hvor alle parter hører det samme. Formålet er å styrke en felles forståelse for hvilke forhold og vurderinger som vektlegges. Foreldrene gis anledning til å gjennomgå sentrale punkter, og barnevernet utdyper konklusjonene under en muntlig gjennomgang. Også for dette møtet skal barnevernet ha et særskilt ansvar for at foreldrene inkluderer hjelpere som kan støtte dem både før, under og etter møtet.

Tydeligere veiledning om hvordan barnevernstjenesten bør sørge for tilstrekkelig informasjon og involvering av foreldre bør formidles som konkrete prosedyrer, for eksempel i saksbehandlingsrundskrivet og i BFK.

Bedre tilgang på tolketjenester

Utvalget mener det bør rettes mer oppmerksomhet om bruk av tolker i barnevernet. Det vises i den forbindelse til den nye tolkeloven som trådte i kraft i 2022 (Innst. 605 L (2020–2021)). Loven gir alle offentlige organer en generell plikt til å bruke kvalifisert tolk når det er nødvendig for å ivareta hensynet til rettssikkerhet, eller for å yte forsvarlig hjelp og tjeneste.27 Utvalget legger til grunn at loven vil kunne bidra til mer systematisk bruk av tolk i tjenestene, samt hindre bruk av ukvalifiserte tolker. Det er imidlertid uklart om den nye loven vil bidra til bedre tilgang på kvalifiserte tolker, som har vært et problem i lang tid. Dette er et opplagt rettssikkerhetsproblem med tanke på å kunne medvirke og ivareta egne interesser, så vel som at beslutningene vanskelig kan bli riktig når foreldre ikke får adekvat hjelp til å forstå.

Utvalget mener det derfor bør følges med på bruken av tolk i barnevernssaker, i lys av den nye tolkeloven innført i 2022, også med tanke på barnevernstjenestenes tilgang på kvalifiserte tolker. Utvalget foreslår at det utredes om det kan inngås samarbeid om autoriserte tolketjenester med andre land, for eksempel med land som Sverige, Danmark og England, og med dette gi få dekket flere språk og ivareta hensynet til skånsomme og effektive prosesser. Digitale løsninger er i dag tilgjengelig for å avholde sikre møter som ivaretar personvern og sikkerhet, og det er enkelt å ta opptak for å etterprøve kvalitet på tolketjenester.

12.5.3 Ny modell for undersøkelsesarbeidet

Utvalget foreslår videre at det innføres en ny modell for undersøkelsesarbeidet, med en mer stegvis siling av saker, og der det tydeligere skilles mellom alvorlige og mindre alvorlige saker. Modellen består av følgende steg og beslutningspunkter fra bekymringsmeldingen mottas:

1. Umiddelbar vurdering av alvorlighetsgraden i bekymringsmeldingen. Barnevernstjenesten bør i løpet av 24 timer vurdere om det er behov for umiddelbare tiltak for å beskytte barnet.

2. Gjennomgang av bekymringsmeldingen innen 7 dager fra meldingen ble mottatt. Dette gjelder i tilfeller der det ikke er behov for umiddelbar handling. Barnevernstjenesten vurderer, på samme måte som innenfor dagens system og vilkår, om bekymringsmeldingen kan gi grunnlag barnevernstiltak og om det skal iverksettes en undersøkelse.

3. Avklaringsfase i undersøkelsen. Undersøkelsesfasen innledes med en avklaringsfase der barnevernstjenesten vurderer alvorlighetsgraden i saken og foretar en første vurdering av barnets behov. Formålet vil være å raskere avklare saker som gjelder mindre alvorlige forhold. Det bør senest, innen 30 dager fra meldingen ble mottatt, avklares om det bør settes inn hjelpetiltak, om saken kan henlegges eller om det bør iverksettes en mer helhetlig undersøkelse.

4. Helhetlig og grundig undersøkelse i alvorlige saker. I disse sakene kreves det en omfattende undersøkelse, der barnevernstjenestene må kartlegge barnets helhetlige situasjon og behov basert på kunnskapsmodellen for barnets beste i sentrum. Det må innen 3 måneder fra undersøkelsen startet, inkludert avklaringsfasen og i tråd med dagens system, avklares om det bør settes inn hjelpetiltak, sendes begjæring om tiltak til nemnda eller besluttes om saken kan henlegges.

Utvalget foreslår også at det innføres krav om tverrfaglige spesialistvurderinger i de mest komplekse og krevende barnevernssakene. Vilkåret knyttes til saker der det er stor usikkerhet om hvilken hjelp barnet har behov for og om barnets omsorgssituasjon er god nok. Det bør etableres regionale fagmiljøer i Bufetat som kan bistå kommunene i disse sakene. Dette tiltaket er nærmere drøftet og omtalt i kapittel 24. Tiltaket vil kunne innebære bistand til kommunene i undersøkelsesfasen, men også i senere faser av en barnevernssak, og spesielt i tilfeller der det kan være aktuelt med plassering utenfor hjemmet.

De øvrige elementene i modellen blir utdypet under.

Rask avklaring av alvorlige bekymringsmeldinger

Utvalget mener at det i barnevernsloven bør presiseres at barnevernstjenestene må sørge for kontinuerlig beredskap, for å raskt kunne håndtere bekymringsmeldinger som krever umiddelbar handling. Utvalget legger til grunn at vurderingen av behovet for umiddelbar handling normalt må gjennomføres innen 24 timer etter at meldingen ble mottatt, i tråd med hvordan dette er regulert i Sverige og Danmark. Krav om kontinuerlig beredskap for vurdering av meldinger vil være en presisering av dagens lov, der det fremgår at barnevernstjenesten skal vurdere om en bekymringsmelding krever umiddelbar oppfølging. Forslaget må ses i sammenheng med kravet om tilgjengelig kommunal akuttberedskap utenfor ordinær kontortid.

Innføring av en avklaringsfase i undersøkelsen

I dag tar det i gjennomsnitt 19,5 dager før undersøkelsene reelt blir satt i gang, og i gjennomsnitt bruker tjenestene 84 dager på en undersøkelse. Det bør være et mål at undersøkelsene starter opp tidligere, og at flere saker blir avklart på kortere tid. I den forbindelse bør det også skilles tydeligere mellom alvorlige og mindre alvorlige saker, samt legges til rette for grundigere og mer helhetlige undersøkelser i de alvorlige sakene.

Ettersom over 50 prosent av undersøkelsessakene henlegges, fordi barnevernstjenesten vurderer at det ikke er behov for barnevernstiltak, mener utvalget at det må kunne legges til grunn at en stor andel av sakene gjelder mindre alvorlig og mer avgrenset problematikk, eller problematikk som faller innenfor andre sektorers ansvarsområde. For at barnevernstjenestene skal kunne bruke mer tid og ressurser på de alvorlige barnevernssakene, bør øvrige saker «siles» ut så tidlig som hensynet til forsvarlighet og rettssikkerhet tillater det.

Utvalget foreslår derfor at det innføres en avklaringsfase etter at det er åpnet undersøkelsessak. Dette innebærer at barnevernstjenesten, i en innledende fase av undersøkelsen, skal vurdere barnets situasjon og risiko for barnet. Det må deretter, på bakgrunn av avklaringsfasen, besluttes om det kan settes inn hjelpetiltak, om saken kan henlegges eller om det skal iverksettes en mer helhetlig og grundig undersøkelse for å avdekke barnets situasjon og hjelpebehov. Vurderingene som foretas må dokumenteres. Fristen for avklaringsfasen i undersøkelsen bør settes til 30 dager fra meldingen ble mottatt. Et slik tiltak vil også samsvare med det som ble foreslått av Vis mfl. (2020), basert på deres forskning på barnevernets undersøkelsesarbeid.

Utvalget ser at innføring av en slik avklaringsfase, der det legges vekt på raskere beslutninger, kan innebære risiko for at saker glipper og barnevernstjenesten overser alvorlighetsgraden i barnets situasjon. Det bør derfor utvikles kriterier for hvilke prosedyrer og aktiviteter som må gjennomføres og som vurderingene må baseres på. Dette bør omfatte samtaler med barnet, samtaler med foreldrene, og helst hjemmebesøk samt informasjonsinnhenting fra den instansen som har meldt bekymring og eventuelle andre instanser som har god kjennskap til barnet.

Det bør videre utvikles kriterier for hva som bør anses som alvorlige og komplekse saker som krever helhetlige og grundige undersøkelser.

Barnevernets rolle ved henleggelser av saker

Utvalget mener det må tas hensyn til at saker som henlegges ofte gjelder barn og familier som kan ha behov for hjelp og støtte, selv om barnevernstjenesten vurderer at det ikke er behov for tiltak etter barnevernsloven. Det er en fare for at mange blir stående uten tilbud. Det må også tas høyde for at barnevernet selv kan ha feilvurdert saken og risikoen i barnets omsorgssituasjon.

Utvalget foreslår derfor at det innføres krav om at barnevernstjenesten, ved henleggelser av saker, bistår barnet eller familien med å etablere kontakt med andre instanser som kan bidra med rett hjelp. Dette må omfatte noe mer enn den generelle veiledningsplikten som barnevernstjenesten har etter forvaltningsloven. Det bør eksempelvis forutsettes at barnevernstjenesten, i forbindelse med henleggelser, utarbeider en skriftlig vurdering av barnets og familiens behov, sammen med en henvisning til den tjenesten barnevernet mener er best egnet til å følge opp barnet. Tiltaket kan bidra til å forbygge at barn og familiers problemer forverres og blir en barnevernssak på et senere tidspunkt. Et slikt krav bør som minimum gjelde i saker der barnevernet begrunner henleggelse med at saken faller innenfor andre sektorers ansvar.

En nærmere konkretisering av hvordan prosessen bør legges opp, kan ses i sammenheng med lovendringene som trådte i kraft høsten 2022 og som tydeliggjør velferdstjenestenes plikt til å samarbeide med hverandre, samt at kommunen har plikt til å avklare hvilken velferdstjeneste som skal samordne tjenestetilbudet der barn og unge mottar tjenester fra flere. Se kapittel 25 for nærmere omtale av dette. I henleggelsessaker der det er uklart hvilken tjeneste som er best egnet til å ivareta det videre ansvaret for saken, kan det eksempelvis forutsettes at det etableres rutiner i kommunen for å avklare hvilken instans som bør holde i saken.

Bedre kunnskap om det forebyggende tilbudet

Utvalget mener at det er kontinuerlig behov for å videreutvikle og styrke det forebyggende tilbudet til utsatte barn og familier, slik at flere får hjelp når de trenger det. Det faller imidlertid utenfor utvalgets mandat å vurdere innrettingen av det forebyggende tilbudet. Utvalget påpeker likevel at det må sikres gode evalueringer av effekter av barnevernsreformen, og hvorvidt reformen har bidratt til bedre forebyggende tiltak. Det er også nødvendig med evaluering av gevinster ved innføring av nye lovkrav om at kommunen skal sørge for at barn og unge som har behov for flere tjenester skal få et samordnet tjenestetilbud, samt at kommunen skal avklare hvilken velferdstjeneste som skal ta ansvar for å samordne tjenestetilbudet der det er uklart.

I denne typen evalueringer bør det også fremskaffes kunnskap om hvilket tilbud som gis, og hva som skjer med barn og familier i saker som barnevernstjenesten henlegger, og hvordan barna selv opplever sin livssituasjon. Dette bør ikke minst omfatte tilbudet til barn der henleggelse begrunnes med at foreldrene ikke samtykker til tiltak.

13 Frivillige plasseringer

13.1 Innledning

Når barn plasseres utenfor hjemmet med samtykke fra foreldre, og samtykke fra barn som har partsrettigheter, omtales dette som en frivillig plassering, jf. barnevernsloven § 3-2. Frivillige plasseringer er etter lovgivers intensjon ment å være til hjelp når foreldre forbigående er ute av stand til å ivareta den daglige omsorgen for barnet. Dersom plasseringen forventes å bli av lengre varighet, må barnevernstjenesten vurdere om det skal fattes vedtak om omsorgsovertakelse etter barnevernsloven § 5-1. Ved frivillige plasseringer beholder foreldrene omsorgen for barnet, og kan når som helst trekke samtykket og kreve å få barnet tilbake. Det skal ikke være restriksjoner på samvær eller kontakt mellom barn og foreldre. Ved utgangen av 2021 var 1 859 barn under 18 år registrert som frivillig plasserte, og det utgjør 1,7 barn per 1 000 barn.28

Frivillige plasseringer er motsetningsfylte. På den ene siden er frivillighet i barnevernet, og samtykke fra private parter, et kvalitetstegn i arbeidet med familier i sårbare situasjoner. Det betyr at individets frihet og autonomi respekteres. Dette er grunnleggende verdier og rettigheter i rettsstater, og det ligger også til grunn for barnevernssystemet. Frivillighet gir grunnlag for samarbeid, og det gir et godt utgangspunkt for å få til endringer i barnets situasjon. Som et forbigående tiltak kan frivillige plasseringer være viktig og riktig for både barn og foreldre.

På den andre siden kan det oppstå rettssikkerhetsutfordringer i samhandlingen mellom barnevernet og barn og foreldre, fordi barnevernet opererer med langtrekkende virkemidler, basert på et skjønnsmessig lovgrunnlag. Det er derfor tydelige rettssikkerhetskrav som skal oppfylles ved barnevernets myndighetsutøvelse, og ytterligere strenge krav når det offentlige begrenser borgernes frihet og gjør alvorlige inngrep. Selv om det er viktig med samtykkebaserte og frivillige tiltak, er det alvorlig når barn flyttes ut fra hjemmet sitt. Det innebærer også at det må være strenge krav til prosessen.

Frivillige plasseringer bryter på et vis med den måten det norske barnevernssystemet er bygd opp på, der premisset er at alle alvorlige inngrep i en familie skal følge høye krav til rettssikre prosedyrer og vedtas av barneverns- og helsenemnda. Eksempelvis, selv om foreldre samtykker til en omsorgsovertakelse, skal nemda behandle saken og fatte vedtaket.29

Utvalgets mandat dreier seg om å vurdere mekanismer for å ivareta barn og familiers grunnleggende rettssikkerhet i møte med barnevernets myndighetsutøvelse og inngrep. Hjemmelen for, og praksisen med, frivillige plasseringer i Norge har vært en uttrykt bekymring fra flere hold. Allerede i 2000 uttalte Befringutvalget: «Barnas rettssikkerhet kan bli dårlig ivaretatt ved at det oppstår uforutsigbarhet om plasseringens lengde, samtidig som foreldrenes rettssikkerhet svekkes» (NOU 2000: 12, side 315). En 16 år gammel jente opplevde at den frivillige akuttplasseringen var preget av tvang:

«Da jeg flytta i beredskap var det ikke mitt valg, ikke mamma sitt heller, bv bare bestemte, men akutt så sa de til mamma enten skriver du under på frivillig eller så tar de hun tvang.»

Kilde: Jente 16 år i omsorgsinstitusjon, Forandringsfabrikkens undersøkelse på vegne av utvalget

Flere forskere har etter Befringutvalget pekt på de samme problemstillingene (Havik, 2004; Oppedal, 2008; Skivenes, 2011; Havik, 2013; Falch-Eriksen mfl., 2019). Bekymringene har blant annet gått på at frivillige plasseringer ikke benyttes som et midlertidig tiltak, at det brukes som et alternativ til omsorgsovertakelse, at det er ikke er reelt frivillig, at barnet ikke får tilstrekkelig oppfølging og lever under usikkerhet om hvor de skal bo, og at det fører til restriksjoner på foreldrenes rettigheter. Større mangler ved informasjons- og kunnskapsgrunnlaget om barnevernets praksis har også gitt grunn til bekymring.

Utvalget har benyttet data fra SSB og fått innhentet statistisk materiale fra Frichsenteret om alle frivillige plasseringer foretatt i 2013 og 2014. Dette har gitt utvalget mer detaljert informasjon om alder på barna, varighet, plasseringssted, hva som skjer etter plasseringen og hva som har skjedd forut. Utvalget mener det er behov for å vurdere fire problemstillinger:

• Det er grunn til å spørre om frivillige plasseringer benyttes i de riktige situasjonene og for de riktige barna, eller om det er andre hensyn som er utslagsgivende. Noen barn bor lenge i et frivillig tiltak, og det virker som en høy andel av sakene går videre til omsorgsovertakelse. Det er forholdvis store regionale forskjeller i bruken av tiltaket, noe som tyder på variasjoner i hvordan regelverket tolkes og praktiseres.

• Det er spørsmål om beslutningsprosessen og saksbehandlingen for frivillige plasseringer er tilstrekkelig grundig. Det er alvorlige inngrep som foretas når et barn må flytte fra hjemmet sitt, men saksbehandlingen er lik som ved øvrige hjelpetiltak, og det foretas ingen uavhengig kontroll av barnevernstjenestens vurderinger og vedtak.

• Er samtykket som barn og foreldre gir reelt, og har foreldre og barn blitt gjort tilstrekkelig kjent med rettighetene sine? Har foreldre og barn fått tilstrekkelig informasjon og forstår hva en frivillig plassering innebærer, eksempelvis at samvær ikke kan begrenses eller at barnevernstjenesten kan be om flytteforbud? Særskilt må det spørres om barnet er tilstrekkelig informert.

• Det er også grunn til å spørre om oppfølgingen foreldre og barn får etter en frivillig plassering er tilstrekkelig til at barnet kan flytte hjem igjen. Opplever barnet flyttingen trygg og forutsigbar, eller skapes det usikkerhet som gjør at barnet får livet sitt på vent?

Utvalget foreslår i dette kapittelet at vilkårene for frivillige plasseringer presiseres i barnevernsloven og saksbehandlingsrundskrivet, for å bringe praksis i tråd med lovens intensjon for slike tiltak. Det bør presiseres at barnevernstjenesten må vurdere barnets situasjon innen 6 måneder. Utvalget mener videre at det bør utvikles retningslinjer som tydelig angir hvilke forventninger som gjelder til oppfølging av barn og foreldre i saker der barn er frivillig plassert i fosterhjem eller institusjon. Det bør videre vurderes å innføre legalitetskontroll i nemnda ved vedtak om frivillige plasseringer, for å ettergå om vedtak er i tråd med vilkår og om det foreligger et reelt samtykke fra private parter.

Utvalget mener samtidig at det bør iverksettes et mer langsiktig arbeid for å vurdere formålet ved frivillige plasseringer, og om tiltaket bør kunne benyttes i flere tilfeller og etter andre vilkår enn de som gjelder i dag. Denne vurderingen må imidlertid baseres på mer kunnskap om barn og foreldres erfaringer med frivillige plasseringer, samt om det eksempelvis er ønskelig å legge om barnevernssystemets tenkning om hva som anses som alvorlige inngrep for barn og foreldre og hvilke rettssikkerhetskrav som bør gjelde. Det bør også vurderes om samtaleprosess kan benyttes i saker som gjelder frivillig plassering.

Utvalget understreker generelt behovet for mer forskning på og kunnskap om frivillighet i barnevernet. Dette omfatter også forskning på samtykkebasert praksis i barnevernet og gråsonene mellom frivillighet og tvang.

I kapittelets del 2 beskrives dagens system og praksis med frivillige plasseringer, før det i del 3 og 4 gis en kort gjennomgang av henholdsvis forskningen på området, og system og praksis for bruk av frivillige plasseringer i andre land. Utvalget presenterer så utfordringsbildet i del 5 i kapittelet og forslag til tiltak i del 6.

13.2 Dagens system og praksis

13.2.1 Rettslige rammer

Frivillige plasseringer i fosterhjem og institusjon som hjelpetiltak er hjemlet i barnevernsloven § 3-2.30

§ 3-2 Fosterhjem og barnevernsinstitusjon som frivillig hjelpetiltak

Barnevernstjenesten kan tilby fosterhjem eller institusjon som hjelpetiltak når vilkårene i § 3-1 første ledd er til stede og barnets behov ikke kan ivaretas på annen måte. Barnevernstjenesten kan også tilby opphold i omsorgssenter, jf. kapittel 11. Dersom det må antas at foreldrene i lengre tid ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg, må barnevernstjenesten vurdere om det med én gang skal reises sak om omsorgsovertakelse, jf. § 5-1. Bestemmelsen i § 5-3 tredje ledd gjelder så langt den passer.

Kilde: Barnevernsloven § 3-2

Bestemmelsen er en videreføring av § 4-4 sjette ledd i barnevernloven av 1992, hvor lovforarbeidene slår fast at en frivillig plassering kan være hensiktsmessig når foreldrene forbigående er ute av stand til å ivareta den daglige omsorgen for barnet (Ot.prp. nr. 44 (1991–92) side 33). Det er også påpekt i retningslinjer for hjelpetiltak at frivillige plasseringer først og fremst er tenkt benyttet der barnet rent midlertidig ikke kan bo hos foreldrene (Barne- og familiedepartementet, 2016). Dersom det antas at foreldrene ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg over lengre tid, må barnevernstjenesten vurdere om det med én gang skal reises sak om omsorgsovertakelse, jf. § 5-1. Hjelpetiltak har også et forebyggende formål, og et sentralt mål med hjelpetiltak er å gi barnet og familien støtte og bistand før utfordringene blir så store at det er nødvendig med mer inngripende tiltak, som for eksempel omsorgsovertakelse.

Forutsetningen for en frivillig plassering i fosterhjem eller institusjon er at foreldrene og barn med partsrettigheter samtykker til det. Alle barn, uavhengig av partstatus, har rett til å medvirke i saker som gjelder frivillige plasseringer, jf. barnevernsloven § 1-4. Hva som er barnets mening, og hvilken vekt barnets mening er tillagt må dokumenteres i vedtaket, jf. § 12-5. Det skal også fremgå av vedtaket hvordan barnets beste og hensynet til familiebånd er vurdert.

Ved en frivillig plassering er det fosterforeldre eller institusjonen som utøver den daglige omsorgen for barnet på vegne av foreldrene. Dette innebærer at barnevernstjenesten ikke overtar omsorgen for barnet, slik de gjør ved en omsorgsovertakelse.

Barnevernstjenesten har imidlertid et ansvar for å følge opp barn og foreldre ved frivillig plassering i fosterhjem eller institusjon, jf. § 8-1.31 Barnevernstjenesten skal systematisk og regelmessig vurdere om hjelpen (plasseringen) fungerer etter hensikten, om det er behov for nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Dersom foreldrene ønsker det, skal barnevernstjenesten som en del av oppfølgingen formidle kontakt med øvrige hjelpeinstanser. Barnevernstjenesten skal utarbeide en plan for tiltakene og for oppfølgingen av barn og foreldre. Planen skal beskrive hva som er målet med tiltakene, hva de skal inneholde, og hvor lenge de er ment å vare. Planen skal endres dersom barnets behov tilsier det.

Siden plasseringen er samtykkebasert, kan foreldrene når som helst kreve at barnet flytter hjem igjen. Barnevernstjenesten har ikke anledning til å regulere omfanget av samvær. Det fremgår i rundskriv om hjelpetiltak at frivillige plasseringer ikke bør benyttes i tilfeller der det er behov for å kontrollere eller begrense foreldrenes kontakt med barnet, med mindre foreldrene selv er enige i dette, eller det ikke er mulig å få til et nødvendig samarbeid mellom de involverte partene (Barne- og familiedepartementet, 2016). I retningslinjene for fosterhjem fremgår det også at det ikke kan inngås avtaler som begrenser foreldrenes rettigheter (Barne- og familiedepartementet, 2004).

Dersom foreldre krever at barnet skal flytte hjem, men det er sannsynlig at flytting vil være til skade for barnet, kan barnevernstjenestens leder eller stedfortreder treffe vedtak om midlertidig flytteforbud etter barnevernsloven § 4-3. Vedtak kan treffes for inntil tre måneder. I denne perioden skal barnevernstjenesten legge forholdene til rette for at flyttingen kan gjennomføres med minst mulig ulempe for barnet, men dersom de vurderer at barnet ikke skal flyttes må de i løpet av seks uker sende begjæring til nemnda om omsorgsovertakelse eller annet tiltak. Vedtaket om flytteforbud består til saken er avgjort av nemnda (se nærmere omtale i 13.2.3).

13.2.2 Omfanget og varighet av frivillige plasseringer

Ved utgangen av 2021 bodde 1 859 barn i alderen 0–17 år utenfor hjemme som frivillig tiltak. Det har vært en nedgang i frivillige plasseringer frem mot 2021, se tabell 13.1.32 Nedgangen gjelder også for omsorgsovertakelser (se nærmere omtale i kapittel 4).

Tall fra SSB viser også at andelen yngre barn i frivillige plasseringstiltak har økt, mens andelen 13–17-åringer har sunket (jf. SSB-tabell 12845). For 6–12 åringer er det stabilt. Det er geografiske forskjeller i bruken av frivillige plasseringer, se tabell 13.2. I Troms og Finnmark er 11 prosent av barna som er plassert utenfor hjemmet i frivillige plasseringstiltak, mens i Møre og Romsdal gjelder det 25 prosent av barna.

I SSBs statistikk fremgår det at barna som er frivillig plassert, etter bestemmelsene § 4-4 annet og sjette ledd av barnevernloven 1992, bor i ulike typer plasseringstiltak. Ved utgangen av 2021 bodde flesteparten i ordinære fosterhjem (65 %). De øvrige bodde i institusjon (14 %), i beredskapshjem eller midlertidige hjem i familie og nære nettverk (9 %) eller i ulike former for bolig med oppfølging (12 %). Ifølge tall fra SSB har andelen som bor i fosterhjem økt de siste årene, samtidig som bruken av bolig med oppfølging har blitt redusert.33

13.2.3 Nemndsvedtak om flytteforbud og omsorgsovertakelse

Barnevernsloven åpner for at nemnda kan treffe vedtak om omsorgsovertakelse for et barn som er frivillig plassert, jf. § 5-1 bokstav f og g. Dette gjelder når det er overveiende sannsynlig at flyttingen av et barn tilbake til foreldre, og som har bodd utenfor hjemmet med foreldrenes samtykke, vil føre til en situasjon som oppfyller vilkårene for omsorgsovertakelse. Det kan også gjelde tilfeller der barnet har bodd utenfor hjemmet i mer enn to år med foreldrenes samtykke, og barnet har blitt så knyttet til mennesker og miljø at flytting kan føre til alvorlige problemer for barnet. Dette er en videreføring av reglene i barnevernloven av 1992, der dette ble regulert i § 4-8 annet ledd første punktum og tredje ledd.

Det er imidlertid gjort endringer i reglene om flytteforbud i den nye barnevernsloven. Nemndleder hadde i 1992-loven § 4-8 første ledd en hjemmel til å treffe vedtak om flytteforbud, mens barnevernstjenesten hadde hjemmel til å treffe midlertidig flytteforbud etter § 4-9. Bestemmelsen om at nemnda kunne vedta flytteforbud ble opphevet i ny lov, fordi det ofte er behov for å treffe vedtak raskt i slike saker, og det er dermed lite praktisk at vedtaket treffes av nemnda (Prop. 133 L (2020–2021)). Det er i den nye loven kun en bestemmelse som gir barnevernstjenestens leder og lederens stedfortreder kompetanse til å treffe vedtak om midlertidig flytteforbud, jf. § 4-3.

Tall fra nemndene viser utviklingen i nemndsvedtak om flytteforbud og omsorgsovertakelse frem mot 2021. Dette fremgår i tabell 13.3, der vedtak er fordelt på ulike hjemler. De fleste nemndsvedtakene gjelder vedtak om omsorgsovertakelse når det er overveiende sannsynlig at flyttingen vil føre til at barnet blir utsatt for alvorlig omsorgssvikt, etter 1992-loven § 4-8 annet ledd første punktum (nå § 5-1 bokstav f). Nemnda fattet i perioden få vedtak som gjaldt flytteforbud.

13.2.4 Detaljert informasjon om barn som ble frivillig plassert i 2013 og 2014

For å få utdypet informasjon og bedre forståelse av hva som skjer i saker om frivillige plasseringer, har utvalget fått utarbeidet statistikk fra Frischsenteret om alle barn som ble frivillig plasserte i årene 2013 og i 2014. Det er generelt vanskelig å få nøyaktig statistikk, og datamaterialet som er tilgjengelig omfatter også plasseringer i institusjon og beredskapshjem etter akutt- og atferdshjemler. Disse inngår ikke i kategorien frivillige plassering som diskuteres i dette kapittelet. Løsningen for å unngå overdrivelser og feilkilder har derfor vært å ekskludere alle plasseringer i beredskapshjem og institusjon. Dette valget innebærer imidlertid at rundt 25–30 prosent av barna som faktisk er frivillig plassert blir ekskludert. Dette er uheldig, men det beste som var mulig å få til med dataene som er tilgjengelig. Detaljene om og begrensningene med denne tilnærmingen er redegjort for i tekstboks 13.1.

Det totale antallet frivillige plasseringer i fosterhjem 2013 og 2014 omfatter 1 669 barn.34 Det er denne gruppen barn som det blir presentert informasjon om i det resterende forløpsanalysene.

Barnas aldersfordeling

Samlet sett ble 1 669 barn plassert frivillig i ordinære fosterhjem i 2013 og 1014. Av disse var 61 prosent i fosterhjem i familie og nettverk og 39 prosent i fosterhjem utenfor familie Disse blir i kapittelet omtalt som henholdsvis familieplasseringer og plasseringer utenfor familie og nettverk.

Barn i alderen 6–12 år og 13–17 år utgjør den største andelen av barna som ble frivillig plasserte, henholdsvis 37 prosent og 41 prosent. Det er jevnt over for alle aldersgrupper, unntatt de yngste barna (0–2 år), flere som er i fosterhjem i familie og nettverk, se tabell 13.4.

Har barna hatt tiltak fra barnevernet før den frivillige plasseringen?

De fleste barna som flyttes ut av hjemmet som frivillig tiltak har hatt barnevernstiltak tidligere, oftest hjelpetiltak i hjemmet, og rundt en av ti har tidligere hatt plasseringstiltak. Det er liten forskjell mellom fosterhjem i eller utenfor familie. Det er en mindre andel av de yngste barna, og noen færre blant 17-åringene, som har mottatt tiltak i hjemmet før plassering, se tabell 13.5.

Barna plassert i fosterhjem utenfor familie og nettverk har i snitt mottatt hjelpetiltak noe lenger enn barna i familieplasseringer, henholdsvis 30,9 mot 26,7 måneder (se tabell 13.6).

Hvor lenge varer de frivillige fosterhjemsplasseringene?

To tredeler av plasseringene er avsluttet innen 12 måneder. Dette gjelder 67 prosent av barna i familieplasseringer og 69 prosent av barna i fosterhjem utenom familie og nettverk (se tabell 13.7). Det innebærer at over 30 prosent av barna er plassert i over ett år, og noen er plassert i fire år eller lenger. 8 prosent av barna er plassert i minst tre år, uavhengig av plasseringstype (se tabell 13.8).

Funnene nyanseres noe når man ser på betydningen av alder ved plassering og varighet av plasseringen (se tabell 13.9). Plasseringene blant de eldste barna varer i gjennomsnitt lenger. Medianen indikerer at noen lange forløp trekker opp snittet i noen aldersgrupper, og variasjonen langs aldersdimensjonen er også noe mindre dersom man ser på medianverdien. Det er imidlertid fremdeles slik at plasseringene varer noe kortere for de yngre barna og noe lenger for de eldre barna.

Hva skjer etter avsluttet plassering?

For barna i frivillige plasseringer er det to utfall som er mest vanlig: omsorgsovertakelse eller hjemflytting med tiltak i hjemmet(se tabell 13.10). Omsorgsovertakelse er noe vanligere blant barn som er plassert i fosterhjem utenom familie og nettverk (40 %), enn for barna som er familieplassert (30 %). Dette gjelder særlig for de yngste barna, hvor 87 prosent av spedbarna som ble plassert utenfor familie og nettverk var under barnevernets omsorg tre måneder etter at den frivillige plasseringen var avsluttet. For barna i alderen 1–10 år gjelder dette for omtrent halvparten, med enkelte unntak. Barna i familieplasseringer flytter noe oftere hjem (41 %), selv om det også her er en relativt stor andel barn med omsorgsovertakelse etter tre måneder, rundt en tredel av barna.

13.3 Utredninger og forskning om frivillige plasseringer

Det er lite forskning på saker der barn flyttes fra hjemmet som et frivillig hjelpetiltak. Det foreligger derfor begrenset kunnskap om hva som kjennetegner barn og foreldre og livssituasjonen som gjør at barn må flytte.

Det foreligger tre eldre studier, alle av psykologspesialist Havik. Den første studien var basert på en undersøkelse av 41 barn i alderen 6–12 år som ble frivillig plassert utenfor hjemmet i fosterhjem eller institusjon i perioden 1998 til 1999 (Havik, 2004).35 Studien viste at en tredel av de som ble plassert frivillig var flyttet hjem igjen ett år senere, samt at barna i gjennomsnitt hadde hatt hjelpetiltak i tre år før barnet ble plassert. Senere studier viste at frivillige plasseringer også var planlagt å være kortere enn ved omsorgsovertakelser, hvorav 24 prosent av de frivillige plasseringene mot 12 prosent av omsorgsplasseringene var planlagt avsluttet innen ett år (Havik, 2007).36 Inntrykket av kortere varighet bekreftes også i en tredje studie av Havik mfl. (2013), der varigheten og begrunnelsene for plasseringer i beredskapshjem ble studert. Dette inkluderte frivillige plasseringer. Planene var oftere tilbakeføring når plasseringen var hjemlet i en frivillighetsparagraf, sammenlignet med barn som plassert med tvang. Havik (2007) viser samtidig til at 49 prosent av fosterforeldrene selv mente at den frivillige plasseringen var planlagt som en oppvekstplassering. Fosterforeldre som hadde barn hos seg plassert på frivillig basis opplevde også oftere at de ikke visste hva som var planlagt (13 prosent) enn fosterforeldre som hadde omsorgsplasserte barn (fem prosent). Havik (2007) finner at hvert femte barn i fosterhjem er plassert frivillig.

I studiene til Havik vises det videre til at de frivillige plasseringene skilte seg fra omsorgsovertakelser med hensyn til barnas alder, hva som utløste plasseringen og hvem som tok initiativet til plasseringen.37 Barna i frivillige plasseringer var eldre (68 prosent var over 15 år, og 14 prosent var under tre) (Havik, 2007). Tall fra SSB kan imidlertid tyde på at dette har endret seg, og at barna under 2 år i dag utgjør en vesentlig andel av de som er frivillig plassert.

Havik (2007) finner at det er noe mer samvær ved frivillige plasseringer (63 prosent har samvær med mor minst en gang i måneden, mot 42 prosent i omsorgsplasseringene). Det er samtidig indikasjoner på at barnevernstjenesten har stor innvirkning på samværsordningen, gjennom veiledning og forhandlinger (Havik 2004). Helsetilsynet har, basert på landsomfattende tilsyn, vist til at barnevernstjenestene i varierende grad følger opp barn og foreldre etter plasseringen eller foretar konkrete vurderinger i forbindelse med samvær (Helsetilsynet 2015).

Bratteli (2015), som har studert 50 omsorgsvedtak38 (53 barn) fra nemnda der det hadde vært en frivillig plassering forut for vedtaket, finner at frivillige plasseringer i hovedsak var brukt i to typer saker. Den ene var når terskelen for omsorgsovertakelse ikke var møtt, men hjelpetiltak i hjemmet ikke var tilstrekkelig. Denne sakstypen kunne gjerne ha usikker varighet, og plasseringene kunne bli langvarig dersom foreldrene var samarbeidsvillige. Den andre sakstypen var når frivillig plassering brukes som korttidsplassering med konkrete mål. Målet er da enten hjemreise eller at saken bringes inn for nemnda.

Bratteli finner at en femtedel av sakene varte i ett år eller mer, mens rundt halvparten av plasseringene varte opp mot et halvt år før de ble avsluttet ved forhandlingsmøte i nemnda, tilbakeføring eller annen plassering. Det vises videre til at årsaken til at barnet var frivillig plassert oftere handlet om problemer av langvarig art (37 saker) heller enn problemer av forbigående karakter (13 saker). Det må samtidig tas høyde for en viss seleksjon ved at studien gjaldt saker som endte opp med behandling i nemnda. De fleste sakene om frivillig plassering var initiert av barnevernet (n=30), mens foreldrene hadde initiert plasseringen i 13 saker. I to av sakene finner Bratteli at foreldrene ikke hadde opplevd at de hadde gitt fritt samtykke, men at de ga etter for press fra barnevernet. Det var videre indikasjoner på at foreldrene ikke ønsket plasseringen i ytterligere to saker.

I oppsummeringen av landsomfattende tilsyn med oppfølging av barn i fosterhjem, utført i 2013 og 2014, konkluderer Helsetilsynet med at barnevernstjenestenes oppfølging av frivillige plasseringer varierer. De peker på enkeltfunn hvor en barneverntjeneste ikke har fulgt opp med besøk, og en annen ikke har sikret samvær mellom barn og foreldre. De peker også på at enkelte tjenester ikke vurderer behovet for omsorgsovertakelse ved langvarige frivillige plasseringer.

Helsetilsynet (2019a) finner at i de sakene som gikk til omsorgsovertakelser, hadde 13 av 73 barn vært frivillig plassert i forkant av nemndsbehandlingen. Tilsynet beskriver at det var flere årsaker til at frivillige plassering ikke lenger ble vurdert å være et egnet tiltak. I de fleste sakene handlet det om at foreldrene ønsket å flytte barnet hjem, og at barnevernstjenesten hadde vært uenig. I andre saker hadde barnevernstjenesten vurdert at frivillig plassering ble for sårbart for barnet, og at en flytting hjem vil føre til risiko for barnet.

I saker med vedtak om flytteforbud finner Helsetilsynet at rundt halvparten av bodde i fosterhjem i familie og nettverk, og de fleste av barna hadde bodd utenfor hjemmet over tid. Helsetilsynet finner videre at det er ulike årsaker til at foreldre trekker samtykket til frivillige plasseringer. I noen saker har foreldrenes samtykke vært preget av ambivalens, og bortfall av samtykke beskrives som mindre overraskende. Sakene hvor foreldrene trekker samtykke til den frivillige plasseringen beskrives som udramatisk for barnet i de fleste sakene, men det at foreldre kan trekke samtykke til plasseringen er et usikkerhetsmoment som skaper uro for barnet i enkelte tilfeller. Når samtykke trekkes har flere av barna uttalt seg om sine ønsker, og de fleste ønsker å bli boende utenfor hjemmet, noe barnevernstjenesten ser ut til å hensynta.

På vegne av utvalget intervjuet Forandringsfabrikken 52 ungdommer om deres synspunkter og erfaringer fra behandling av omsorgsovertakelser etter § 4-12 og opphold i institusjon etter § 4-24. Flere av barna som tidligere har opplevd frivillige flyttinger trekker frem at de opplevde deres eller foreldrenes samtykke som presset frem eller med elementer av tvang. En ungdom på 16 år er spurt hvilket valg hun opplevde i egen situasjon:

«De sier jeg skal signere det frivillig, på tvang. Og jeg bare, hvilke andre alternativ har jeg? Hvis jeg ikke signerer. Altså det er jo tvang uansett, de sier det er frivillig, men jeg har ingen andre alternativer. Hvis det ikke fungerer så setter de meg her på tvang, er det eneste alternativet. Hva har jeg gjort for å havne på tvang videre. Du får egentlig ikke vært her frivillig.»

Kilde: Jente 16 år i behandlingsinstitusjon, Forandringsfabrikkens undersøkelse på vegne av utvalget

13.4 System og praksis i andre land

13.4.1 Innledning

De nordiske landene er bygd på et grunnleggende prinsipp om hjelp og støtte til familier, og at tiltak for å sikre barn og unge skal gjennomføres i samarbeid eller partnerskap med familien (Burns, mfl., 2017). Dette gjelder også i det norske barnevernssystemet, men det foretas få frivillige plasseringer i Norge sammenlignet med de andre nordiske landene. En viktig grunn er at det norske barnevernssystemet er lagt opp slik at alvorlige inngrep i foreldres og barns familieliv skal vurderes grundig av et uavhengig organ. Dette var det sentrale poenget ved innføringen av nemndene på begynnelsen av nittitallet, og representerer en rettssikkerhetstenking som bygger på EMK artikkel 6 (1) og tvistemålslovens regler (se kapittel 2 og kapittel 18). Det betyr at det norske systemet forholder seg til den vanskelige problemstillingen med frivillighet og samtykke på den måten at jo høyere alvorlighetsgrad dess strengere er kravene til fremgangsmåte.

En forklaring på at det oppstår utfordringer ved frivillige plasseringer, ligger nettopp i at vårt system ikke er rigget for denne type tiltak. Det kan samtidig være gode grunner for at barnevernssystemet skal utvide bruken av samtykkebaserte tiltak, slik det gjøres i Finland, Sverige og Danmark (samtidig som det problematiseres i alle disse tre landene at det er et vanskelig tiltak når barnet ikke kan bo hjemme lengre). Frivillige tiltak har en styrke i at foreldre (og barn) selv ønsker dette, og det gir trolig grobunn for fungerende samarbeid.

13.4.2 Finland

I Finland er systemet lagt opp slik at alle plasseringer utenfor hjemme som hovedregel skal være frivillige og samtykkebaserte (Pösö og Huhtanen, 2017). I 2013 var 6,6 per 1 000 barn (n=7 103) plassert gjennom en frivillig omsorgsovertakelse, mot 1,9 barn (n=2 074) gjennom ordinær omsorgsovertakelse (tvangstiltak). I nevnte år var 77 prosent av alle omsorgsovertakelsene (n=9 177) samtykkebasert. I 2021 var 73 prosent (n=1 165) av nye omsorgsovertakelser frivillige og 27 prosent (n=427) tvangstiltak (Lastensuojelu, 2022). Barn kan også være plassert som et hjelpetiltak, og foreldrene beholder da full omsorg under plasseringen. Frivillige plasseringer som hjelpetiltak utgjorde 1,3 per 1 000 barn (n=1 395) i 2013 (Pösö og Huhtanen, 2017).

Omsorgsovertakelsene og hjelpetiltaksplasseringene reguleres i barnevernsloven (Child Welfare Act, 2007). Frivillige omsorgsovertakelser krever at foreldre med foreldreansvar, og barn med partsrettigheter (12 år), samtykker til plasseringen. Dersom foreldre og barn med partsrettigheter godtar omsorgsovertakelsen og plasseringen, blir beslutningen tatt av en sosialarbeider med nødvendig myndighet. Dersom en eller flere parter motsetter seg omsorgsovertakelsen, treffes avgjørelsen av forvaltningsdomstolen.

Saksbehandlingen ved en plassering utenfor hjemmet følger strenge krav til dokumentasjon og informasjon, og kravene til prosessen er de samme uavhengig av om omsorgsovertakelsene gjennomføres med eller uten samtykke. Forberedelsene til en plassering utenfor hjemmet inkluderer samtaler med barnet, foreldre og deres nettverk. Det skal foreligge en plan hvor det fremgår hva som er formålet med omsorgsovertakelsen, og det også skal gå frem hvordan plasseringen skal imøtekomme målene. Planen skal utarbeides i samarbeid med barnet og foreldrene dersom mulig. Hvis samtykket blir trukket av barn og/eller foreldre går saken til domstolen for behandling.

Finske forskere har pekt på utfordringene med frivillige plasseringer i et rettighetsperspektiv. Pösö og Huhtanen (2017, side 31) omtaler de frivillige plasseringen som «borderline» saker mellom frivillighet og tvang. Det også stilt spørsmålstegn ved om tvang opererer uformelt i de frivillige beslutningene (Pösö mfl., 2018).

13.4.3 Sverige

Den svenske lovgivningen oppmuntrer sosialarbeidere til å finne frivillige løsninger, så langt det lar seg gjøre.39 Frivillige plasseringer utenfor hjemmet reguleres i sosialtjenestelovgivningen, Socialtjänstlagen (SoL). Beslutningene tas av sosialnemndene, og det avgjørende kriteriet er at det eksisterer et rimelig behov for omsorg for barnet, som ikke kan ivaretas på andre måter. Ved plasseringer skal sosialtjenesten jobbe mot gjenforening. Det innebærer at sosialnemnden minst hver sjette måned vurderer om det fremdeles er et behov for at barnet skal være plassert utenfor hjemmet. Samtidig, når barnet har bodd i samme fosterhjem i to år, skal nemnden vurdere om foreldreansvaret for barnet skal overføres til fosterforeldrene (permanent plassering av barnet).

I løpet av 2012 ble 15 200 svenske barn (0–20 år) frivillig plassert etter SoL. Samme år ble 5 200 barn plassert med tvangsvedtak etter Lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Dette betyr at nærmere tre av fire plasseringer er frivillig. I overkant av 6,6 per 1 000 barn plasseres frivillig mot 2,4 per 1 000 med tvang. Nyere statistikk fra 2021 viser at det fremdeles er flest barn med frivillige tiltak (Socialstyrelsen, 2022b).

Svenske forskere på barnevernsfeltet har uttrykt at også formelt frivillige tiltak kan inneholde elementer av skjult tvang. Foreldre kan føle seg tvunget til å samtykke til tiltak selv om de ikke er enige, da barnevernet vil ta i bruk tvangsmessige tiltak dersom foreldrene motsetter seg frivillige tiltak (Svensson og Höjer, 2017; Leviner, 2017). Utfordringen er, peker forskerne på, at foreldre blir presset til å akseptere tiltak der det rettslige og bevismessige grunnlaget for en plassering kan mangle eller er svakt.

13.5 Hvor trykker skoen?

13.5.1 Innledning

Utvalget mener at utgangspunktet må være at frivillige plasseringer er positivt, og at samtykkebaserte tiltak grunnleggende sett er uttrykk for godt barnevernsarbeid og velfungerende samarbeidsrelasjoner. Basert på tallmaterialet fra 2013 og 2014 flytter over halvparten av barna som plasseres frivillig i fosterhjem i familie eller nettverk.

Frivillige plasseringer i barnevernet er og har vært et område som er beheftet med større kunnskaps- og informasjonsmangler. Utvalget mener det er flere forhold som gir grunn til å vurdere endringer og tiltak for barn og foreldres situasjon i disse sakene, for å sikre at deres rettigheter ivaretas. Utvalget peker særlig på fire hovedproblemstillinger:

• Det er grunn til å spørre om frivillige plasseringer benyttes i de riktige situasjonene og for de riktige barna, eller om det er andre hensyn som er utslagsgivende.

• Det er spørsmål om beslutningsprosessen og saksbehandlingen omkring frivillige plasseringer er tilstrekkelig omfattende.

• Er samtykket som barn og foreldre gir reelt, og har foreldre og barn blitt gjort tilstrekkelig kjent med rettighetene sine?

• Det er også grunn til å spørre om oppfølgingen foreldre og barn får etter en frivillig plassering er tilstrekkelig til at barnet kan flytte hjem igjen.

13.5.2 Benyttes frivillige plasseringer i de riktige situasjonene?

Utvalget stiller spørsmål ved om frivillige plasseringer benyttes i de riktige situasjonene og for de riktige barna. Barnevernsloven angir at det kun er ved kortvarige behov at frivillige plasseringer skal benyttes. Dersom det antas at foreldrene i lengre tid ikke vil kunne gi barnet forsvarlig omsorg, må barnevernstjenesten vurdere om det med én gang skal reises sak om omsorgsovertakelse.

Utvalgets undersøkelser viser at halvparten av barna er frivillig plasserte i opptil 6 måneder, noe som fremstår å være i tråd med lovens intensjon. For de fleste barna som er frivillig plassert har det vært satt inn barnevernstiltak før den frivillige plasseringen. Det er imidlertid en tredel av barna som er i en frivillig plassering i 12 måneder eller mer, og noen barn i flere år. Særlig for de yngste barna ender frivillige plasseringer ofte i omsorgsovertakelse. 87 prosent av spedbarna plassert i fosterhjem utenfor familie og nettverk var under barnevernets omsorg tre måneder etter at den frivillige plasseringen var avsluttet. Befringutvalget foreslo i 2000 at det innføres en tidsfrist for hvor lenge en frivillig plassering kan vare (NOU 2000: 12, s. 315).

Utvalget mener det ser ut som lovens intensjon med kortvarige plasseringer ikke følges for en god del barn. Det er grunn til å spørre om frivillige plasseringer i noen tilfeller, særlig for babyer, men også for de eldre barna, brukes som en ikke-kommunisert forløper for omsorgsovertakelse, eventuelt som et uformelt akutt- eller utredningstiltak.

Det er relativt store regionale forskjeller i bruk av frivillige plasseringer, som indikerer at det er ulik tolkning av regelverket for når det kan brukes frivillig plassering og når det må fremmes sak om omsorgsovertakelse. Det betyr også at det er ulik praksis i barnevernstjenestene. Ulik praksis er, etter utvalget syn, en rettssikkerhetsutfordring, fordi den bidrar til forskjellsbehandling og uforutsigbarhet for foreldre og barn.

13.5.3 Er beslutningsprosessen og grunnlaget for frivillige plasseringer tilstrekkelig gode?

Utvalget mener det kan stilles spørsmål ved om beslutningsprosessen og grunnlaget for frivillige plasseringer er tilstrekkelig sikret. Utvalget legger til grunn at frivillige plasseringer ofte må anses å være et alvorlig inngrep i barn og familiers liv, og særlig i tilfeller der den frivillige plasseringen varer over lang tid eller etterfølges av et tvangsvedtak. I forskningen (Storhaug, mfl. 2020; Lurie mfl., 2018) vises det til at foreldrene kan oppleve de frivillige løsningene som store og inngripende tiltak, og at de ikke har noe valg da tvangsløsninger uansett er alternativet. Dette høres også fra saksbehandlere selv (Storhaug mfl., 2020).

Utvalget legger videre vekt på at det ikke foreligger noen form for kontroll eller annenhåndsvurdering av vedtak om frivillige plasseringer, eller mekanismer for å ettergå prosessen og de vurderingene som er foretatt. Dette er til forskjell fra andre alvorlige inngrep, der nemnda fatter vedtaket. Dette gir risiko for at feil i barnevernets vurderinger ikke blir avdekket, og at det tas for lett på saksbehandlingen. Verken barna eller foreldrene har rett til fri rettshjelp, noe som innebærer at de kan oppleve å stå alene i slike saker. Foreldre kan imidlertid ha med en fullmektig eller en støtteperson i møter med barnevernet. Dette temaet er nærmere behandlet i kapittel 12. Det vises også til forslag i kapittel 7 om representasjon for barn (BRO), som skal sikre at barn ikke står alene i slike situasjoner.

13.5.4 Er samtykkene reelle, og kjenner foreldre og barn rettighetene sine?

Til tross for at det er noen indikasjoner på at foreldre og barn opplever varierende grad av frivillighet ved samtykke til tiltak, har ikke utvalget grunnlag for å hevde at majoriteten av samtykkene barn og foreldre gir ikke er reelle. Det foreligger det ikke kunnskap om. Utvalget er likevel spørrende til om foreldre og barn får tilstrekkelig informasjon og forstår hva tiltaket innebærer, for eksempel når det gjelder samvær og muligheten for å forby flytting. Disse plasseringene kan representere reell og opplevd inngripen i familiers liv. I enkelte tilfeller kan frivillige tiltak i realiteten innebære en høy grad av tvang, fordi barn og foreldre opplever at de ikke har et annet valg. Illustrerende er det som denne ungdommen på 17 år sier om å avslutte en frivillig plassering:

«Altså først var jeg der på frivillig basis, så ville jeg gjerne avslutte. Så fikk jeg bare nei, nei. De forklarte til meg at de kommer til å gjøre den ufrivillig.»

Kilde: Gutt 17 år i omsorgsinstitusjon, Forandringsfabrikkens undersøkelse på vegne av utvalget

Det kan ligge en trussel om mer inngripende tiltak hvis ikke det samtykkes. Skillet mellom frivillighet og tvang i barnevernet har blant annet blitt beskrevet som forførende og tilslørende (Stang, 2002; Stang, 2007), og samtykkebaserte praksiser i barnevernet blir trukket frem som en gråsone preget av etiske og rettslige motsetninger (Leviner, 2017; Lynch og Boddy, 2018; Pösö mfl., 2018). Det kan utgjøre en utfordring at noen foreldre ikke er tilstrekkelig opplyst om hva et samtykke innebærer, hva det betyr for prosessen videre og hva deres rettigheter er. Dette handler om kvaliteten på og realismen i foreldrenes samtykke. Noen av kritikkpunktene i en finsk undersøkelse av frivillige tiltak var at informasjonen til foreldre og barn om rettigheter, innhold i tiltak og konsekvenser ikke var tydelige nok (Pösö mfl., 2018). Organisasjonen for barnevernsforeldre (OBF) har uttalt til utvalget at noen foreldre opplever at en frivillig plassering ikke ble slik de så for seg. Ved en frivillig plassering har foreldrene rettigheter knyttet til barnet, og kan trekke samtykket når som helst. Realiteten er imidlertid at disse rettighetene i noen tilfeller vil være begrenset all den tid dette kan føre til vedtak om forbud mot flytting og etterfølgende omsorgsovertakelse. For barn uten partsrettigheter som ikke ønsker plasseringen er også frivillighetsaspektet begrenset. Dette er tiltak som det i mindre grad kan klages på, fordi det er samtykkebaserte tiltak. Utvalget har i kapittel 8 fremmet forslag som styrker barns rettigheter og mulighet til å klage og å be om ny vurdering av barnevernstjenestens vedtak, og i kapittel 26 er det også fremmet forslag om å styrke foreldres mulighet til å klage.

13.5.5 Er oppfølgingen av barn og foreldre god nok ved frivillige plasseringer?

Utvalget er usikre på oppfølgingen barn og foreldre får når barnet er i en frivillig plassering, og hvorvidt dette utøves ulikt mellom kommuner. Får barn og foreldre like god oppfølging som ved andre plasseringstiltak? Opplever barnet det trygt og forutsigbart, eller skapes det usikkerhet som gjør at barnet får livet sitt på vent? Får foreldrene den hjelpen og de tiltakene de trenger for å komme i posisjon til at barnet kan komme tilbake? Mange barn flytter hjem i løpet av 6 måneder, noe som tyder på at situasjonen har bedret seg. Det finnes imidlertid lite systematisert kunnskap om hvordan barnevernet følger opp barn og foreldre ved frivillige plasseringer. De samme kravene til oppfølging i fosterhjem følger av frivillige plasseringer, og det er lovpålagte krav til planer for oppfølging av barn både i fosterhjem og på institusjon. Det foreligger få retningslinjer om hvordan barnevernstjenesten skal følge opp barn og foreldre ved frivillige plasseringer. Dette kan bidra til usikkerhet i tjenestene og ulik praksis. Det kan videre medføre uforutsigbarhet for barn og foreldre med tanke på varigheten av plasseringen.

13.6 Utvalgets forslag

Utfordringen for utvalget når det skal foreslås tiltak på området for frivillige plasseringer, er at det både innehar ønskelige og mindre ønskelige elementer. På den ene siden er utvalget opptatt av og ser viktigheten av frivillige tiltak som utformes i samarbeid med foreldre og barn. På den andre siden mener utvalget at det er tydelige tegn på at bestemmelsen om frivillige plasseringer ikke gjennomgående følges slik lovgiver har intendert, og at det er noen iboende utfordringer med tiltak som innebærer at et barn må flytte ut av sitt eget hjem. Forslagene forsøker derfor å ta høyde for denne tvetydigheten.

Det vises til at det i andre deler av utredningen er foreslått tiltak som har relevans for frivillige plasseringer. Utvalget foreslår i kapittel 8 å styrke barns klagemuligheter. Det foreslås at alle barn skal kunne be om en overprøving av vedtak om flyttinger, inkludert ved frivillige plasseringer, som må behandles av nemnda. Utvalget foreslår også at det innføres frister for å avklare barns fremtidige omsorgssituasjon ved frivillige akuttplasseringer (se kapittel 14). Barnerepresentantordningen (BRO), flertallets forslag som omtales i kapittel 7, vil være viktig for å ivareta barns rettigheter i alle saker der barn flyttes fra hjemmet, også ved frivillige plasseringer. Det vises dessuten til forslag i kapittel 26 om å styrke foreldres mulighet til å klage på barnevernstjenestens saksbehandling og vedtak.

Presisere vilkåret for frivillige plasseringer

Utvalget mener at det bør foretas grep som bidrar til at praksis ved bruk av frivillige plassering blir i tråd med lovens intensjoner, slik disse er definert per i dag. Frivillige plasseringer som innebærer at et barn må flytte fra hjemmet sitt kan anses som et inngripende tiltak, og utvalget mener kravet om klar lovhjemmel (legalitetsprinsippet) fordrer en tydeliggjøring av vilkårene i loven. Utvalget foreslår derfor at det presiseres i § 3-2 at frivillige plasseringer skal kunne benyttes der barnet midlertidig ikke kan bo hjemme hos foreldrene. Det bør videre fremgå hva som menes med at tiltaket skal være midlertidig. Utvalget foreslår også at det lovfestes at barnevernstjenesten skal vurdere situasjonen for barnet og foreldrene etter 6 måneder. Dette innebærer å vurdere om barnet kan flytte hjem, om det bør fremmes sak om omsorgsovertakelse eller om det fremdeles anses å være til barnets beste med en frivillig plassering. Barnevernstjenestens vurdering må dokumenteres, jf. § 12-4. Denne aktivitetsplikten kan anses som en del av barnevernstjenestens oppfølgingsplikt. Se utvalgets forslag til endringer i § 3-2 og merknader til bestemmelsen i kapittel 31.

Utvalget mener videre at innholdet i vilkårene bør følges opp i saksbehandlingsrundskrivet. Det bør tas inn beskrivelser av når frivillige plasseringer kan være egnet, for eksempel når det er mulig med familie- og nettverkshjem eller når ungdom med samtykkekompetanse ønsker det. Det bør også presiseres når frivillig plassering ikke kan anses som egnet. Eksempler på dette er i saker der det kan være behov for å regulere samvær med foreldrene. Det bør vies ekstra oppmerksomhet om de yngste barna som plasseres i fosterhjem utenfor familie og nettverk, sider disse sakene ofte ender i omsorgsovertakelse.

Utrede legalitetskontroll for frivillige plasseringer

Utvalget mener det bør være mekanismer for å etterprøve det som foregår i samhandlingen mellom barnevern og private parter i inngripende saker. Utvalget foreslår derfor at det utredes om nemnda skal foreta en «legalitetskontroll» ved frivillige plasseringer. At en annen instans skal kontrollere og ettergå om vedtaket er i tråd med lovens krav kan også virke opplærende og disiplinerende overfor både saksbehandlingen i barnevernstjenesten og barn og foreldre.

Veiledningsmateriell og oppfølging av regionale forskjeller

Barnevernstjenesten har en tydelig plikt til å følge opp barn og foreldre ved hjelpetiltak. Dette gjelder også ved frivillige plasseringer. Utvalget ser behov for at det gis utdypende føringer og veiledning om innholdet i oppfølgingsplikten, og foreslår at det utvikles veiledningsmateriell om dette. Det vises også til det foreslåtte tiltaket over om å tydeliggjøre vilkår for frivillige plasseringer og presisere barnevernstjenesten aktivitetsplikt. Utvalget foreslår videre at det undersøkes om de forholdsvis store forskjeller mellom regionene er noe det haster å gjøre noe med, sett opp mot rettssikkerhetsstandarder for barn og familier.

Det vises for øvrig til forslag i kapittel 18 om å styrke oppfølging av av foreldre.

Vurdere formålet med frivillige plasseringer og frivillige

Utvalget mener, som nevnt, at det i større grad bør sikres at praksis er i tråd med lovens intensjon. Det kan samtidig tenkes at frivillige plasseringer kan være egnet i andre situasjoner enn de som per i dag faller innenfor lovens intensjon og vilkår. Mer frivillighet i barnevernets arbeid og flere løsninger basert på samtykke og samarbeid mellom barnevernstjenesten og private parter kan bidra til økt kvalitet og et bedre barnevern overfor både barn og foreldre. En slik utvikling må imidlertid være informert og kunnskapsbasert og forankret i en villet og tydelig politikkutvikling. Dette fremstår ikke å være tilfellet i dag. Utvalget foreslår at det utredes i hvilke situasjoner og tilfeller frivillige plasseringer bør benyttes. En slik utredning må baseres på forskning og kunnskap om frivillige plasseringer og hvordan disse oppleves av barn og foreldre, og generelt om grunnlaget for frivillighet og samtykke i barnevernssystemet.

Utrede bruk av samtaleprosess og advokatbistand i saker om frivillig plassering

Utvalget foreslår at det utredes hvordan private parter kan sikres korrekt bistand ved frivillig plassering. Per i dag finnes det ingen fast ordning i disse sakene, og det avhenger fra kommune til kommune hvordan private parter ivaretas. Utvalget mener videre det bør utredes om det i saker der barnevernstjenesten sammen med foreldre og barn vurderer frivillig plassering, bør benyttes samtaleprosess i regi av nemnda. Samtaleprosess kan fungere som en arena for å diskutere og finne ut hva som er nødvendige tiltak i familien for å forebygge omsorgsovertagelse eller andre alvorlige inngrep. Dette vil være en ny type sak for samtaleprosess i nemnda, ved at prosessen igangsettes uten at terskelen for å fremme sak for nemnda er oppfylt (se også utvalgets forslag i kapittel 15 om å utvide samtaleprosess til nye sakstyper). Ved en samtaleprosess vil partene få oppnevnt advokat.

Det kan også vurderes om en ordning med dialogprosess i kommunene kan være egnet for å styrke partenes rettssikkerhet, der saker ikke bringes inn for samtaleprosess (se omtale av dialogprosess i kapittel 12). Det vises videre til utvalgets forslag i kapittel 19 om å vurdere rådslagingsmøter for å undersøke om en flytting kan unngås, eller for å legge til rette for en barnesensitiv flytting.

Forskning og utredning om frivillige plasseringer og tiltak i barnevernet

Utvalget foreslår at det settes i gang forskning og utredning om frivillige plasseringer, for å styrke og synliggjøre kunnskapen om problemstillingene og identifisere grensedragningene mot plasseringer som skjer gjennom tvangsvedtak. Særlig viktig er det å få på plass kunnskap om hva som kjennetegner frivillige plasseringer, hvilke vurderinger som tas i barnevernstjenesten når de vurderer frivillig plassering for et barn, og hvordan prosessen og plasseringen oppleves for de foreldrene og barna som berøres. Det trengs også informasjon om hvordan plasseringene følges opp av barnevernstjenesten, og hvordan barnevernets myndighet kommer til syne i denne typen plasseringer.

14 Barnevernets akuttiltak

14.1 Innledning

Et akuttvedtak om å flytte et barn ut av hjemmet kan utløses av en akutt hendelse, men kan også fattes i saker der det har vært bekymring over tid og problemene i familien eskalerer. Akuttvedtak kan oppleves dramatisk for et barn og en familie, og rettssikkerheten kan settes på prøve. I mandatet er utvalget spesielt bedt om å vurdere en ordning for andrehåndsvurdering av akuttvedtak, samt hvordan rettssikkerheten til barn som plasseres akutt kan styrkes ut fra barnets behov for omsorg, behandling og trygge rammer.

En stor andel av barna som blir plassert akutt har vært kjent for barnevernet i flere år, og barna er i gjennomsnitt 9 år gamle.40 Fysisk mishandling, manglende foreldreferdigheter,41 foreldres rusmisbruk og psykiske problemer og vold, eller høy grad av konflikt i hjemmet er de vanligste begrunnelsene for akuttplassering (Drange mfl., 2021).Ved akuttplassering av ungdom er rusmisbruk, psykiske problemer og atferdsproblemer de vanligste begrunnelsene. Akuttvedtak kan fattes med eller uten samtykke fra foreldre og/eller barnet. Ved akutte tvangsplasseringer har foreldre, og barn med partsrettigheter, rett til advokatbistand betalt av det offentlige.

I 2021 ble om lag 1 700 barn akuttplassert på grunn av forholdene i hjemmet eller på grunn av barnets atferd. 932 av barna ble akuttplassert med tvang og om lag 800 av barna ble frivillig akuttplassert. Beslutningsprosedyren for akutte tvangsplasseringer skiller seg fra andre tvangsplasseringer, ved at barnevernstjenestens leder, lederens stedfortreder eller påtalemyndigheten har kompetanse til å treffe vedtak. Vedtaket skal straks sendes nemnda, og nemndleder skal foreta en legalitetskontroll av vedtaket i løpet av 48 timer. Private parter kan klage over vedtaket til nemnda, og nemndleder hører partene i et møte. Nemnda tar både stilling til om vilkårene for akuttplassering var oppfylt på vedtakstidspunktet, og om det er grunnlag for å opprettholde det påklagede vedtaket med utgangspunkt i dagens situasjon. I 2021 behandlet nemnda 266 klager (17 prosent fikk medhold), og nær 100 klagesaker ble brakt inn for rettslig prøving i tingretten. Det foreligger ikke statistikk fra Domstolsadministrasjonen om hvilket utfall sakene fikk.

Ved en akuttplassering blir barnet flyttet til enten beredskapshjem (21 %), fosterhjem i familie eller nettverk (21 %) eller akuttinstitusjon (58 %). Gjennomsnittlig antall oppholdsdager i Bufetats akuttiltak (frivillige og tvang) var i 2021 150 dager i beredskapshjem og 53 dager i akuttinstitusjon. Etter en akuttplassering flytter barnet enten hjem, og det kan iverksettes hjelpetiltak eller barnet flyttes i fosterhjem eller institusjon, enten som frivillig plassering eller ved nemndsvedtak. Det er ikke tilgjengelig statistikk over hvordan akuttplasseringer avsluttes. Kunnskaps- og informasjonsgrunnlaget om dagens praksis på akuttområdet er begrenset.

Utvalget har i sine vurderinger konsentrert seg om håndteringen av akutte situasjoner, og det som skjer i etterkant av disse. Det vesentlige har vært å vurdere om rettssikkerheten for både barn og foreldre i disse sakene er god nok, og om barnets behov for omsorg, behandling og trygge rammer blir tilstrekkelig ivaretatt. Utvalget har særlig drøftet følgende fem problemstillinger:

• Er det behov for ytterligere kvalitetssikring av tvangsvedtakene?

• Er barnevernets håndtering av akutte situasjoner for lite skånsom?

• Blir barna tilstrekkelig involvert i beslutningsprosessene?

• Har akuttiltakene god nok kvalitet?

• Er rettssikkerheten godt nok ivaretatt ved akuttvedtak som hjelpetiltak?

Det er iverksatt flere tiltak på området de siste årene, samtidig med at praksisen har blitt endret. Dagens utfordringsbilde tilsier derfor ikke, etter utvalgets syn, at det er behov for nye omfattende tiltak. Utvalget har, i tråd med mandatet, vurdert om det trengs ytterligere kvalitetssikring av akuttvedtak i nemnda. Utvalgets flertall mener saksbehandlingsreglene gir tilstrekkelig sikring, og fremhever at tidsaspektet er viktig både for barnets behov for avklaring og for fristene og prosessene for å fremme sak for nemnda. To medlemmer mener det trengs endringer i saksbehandlingen.

Utvalget foreslår at fristene for når barnevernstjenestene må avklare barnas fremtidige omsorgssituasjon ved frivillige akuttplasseringer presiseres, for å hindre at barn blir boende lenge i midlertidige tiltak. Utvalget foreslår videre at det utarbeides tydeligere planer for implementering av veiledningsmateriell i barnevernstjenestene. Dette skal bidra til at det i større grad sikres at faglige råd og anbefalinger blir gjort kjent og tatt i bruk i kommunene. Utvalget foreslår videre at akuttplasseringer omfattes av kravet om tverrfaglig spesialistvurderinger, som er foreslått i kapittel 24. I tilfeller der barn blir akuttplassert uten at det foreligger en slik tverrfaglig kartlegging, må det sikres at det gjennomføres etter flyttingen. Det vises også til at innføring av BRO, flertallet sitt forslag, vil være viktig ved akuttplasseringer, fordi BRO vil gi barn nødvendig representasjon i vanskelige situasjoner slik akuttsakene er, og dermed styrke deres rettsstilling. BRO omtales nærmere i kapittel 7. Som i flere av de andre kapitlene foreslår utvalget også her mer forskning og statistikkutvikling.

I kapittelets del 2 beskrives dagens system for og praksis ved akuttiltak i barnevernet, mens del 3 beskriver system og praksis i et utvalg andre land. I del 4 presenteres utvalgets forståelse av utfordringsbildet og forslag.

14.2 Dagens system og praksis

14.2.1 Ulike typer akuttvedtak

Akuttplasseringer er et svært inngripende tiltak, og skal bare treffes når det er til barnets beste, jf. barnevernsloven § 1-3, og der mindre inngripende tiltak ikke er tilstrekkelige for å beskytte barnet, jf. § 1-5. Barn kan få akutt hjelpetiltak, jf. § 4-1, eller bli tvangsplassert i akutte faresituasjoner, jf. hhv § 4-2 og § 4-4. Det kan også vedtas midlertidig flytteforbud når barnet er frivillig plassert utenfor hjemmet.42

Akuttvedtak om hjelpetiltak

Det følger av barnevernsloven § 4-1 at dersom et barn er uten omsorg, skal barnevernstjenesten straks vedta og sette i verk de hjelpetiltakene som er nødvendige. Det er presisert i bestemmelsens annet punktum at iverksetting av hjelpetiltak forutsetter at foreldre og barn med partsrettigheter ikke motsetter seg tiltaket. Bestemmelsen omhandler først og fremst tilfeller der ingen tar seg av barnet, og er blant annet ment å omfatte tilfeller der foreldrene er uteblitt fra hjemmet uten varsel, eller der foreldrene er ute av stand til å ta vare på barnet på grunn av akutt sykdom eller problematisk rusmiddelbruk. I enkelte tilfeller blir også barnevernet og foreldrene enige om en frivillig plassering som et hjelpetiltak.

Bestemmelsen er formulert vidt, og den vil også kunne fange opp tilfeller som er beskrevet under § 4-2 (se under), men med det unntak av at foreldrene, eller barnet hvis det er over 15 år, ikke motsetter seg vedtaket. Foreldrene beholder omsorgsansvaret i disse sakene.

Vedtakene skiller seg fra andre vedtak om frivillige plasseringer ved at situasjonen er akutt. Det er i forarbeidene til loven lagt til grunn at dette skal dreie seg om kortvarige tiltak, og ved behov for barnevernstiltak utover den akutte situasjonen må det treffes vedtak om hjelpetiltak. Det foreligger imidlertid ingen spesifikke frister for den videre saksgangen. Ved frivillige tiltak foreligger heller ikke de samme rettssikkerhetsgarantiene som ved tvangsvedtak; vedtakene kvalitetssikres ikke av nemnda, det er ikke hjemmel til å regulere samværet mellom barn og foreldre, og partene i saken, foreldrene og barn over 15 år, har ikke rett til fri rettshjelp.

Vedtak om akutt omsorgsovertakelse

Akuttvedtak om omsorgsovertakelse er regulert i barnevernsloven § 4-2. Påtalemyndigheten, barnevernstjenestens leder eller lederens stedfortreder kan treffe akuttvedtak om omsorgsovertakelse hvis det er «fare for at barnet blir vesentlig skadelidende dersom vedtaket ikke gjennomføres straks». Ved en akutt omsorgsovertakelse gjelder de samme forpliktelsene for barnevernstjenesten som ved en ordinær omsorgsovertakelse. Barnevernstjenesten får også overført samtykkekompetansen fra foreldrene, slik som ved en ordinær omsorgsovertakelse.

Bestemmelsen kan anvendes uavhengig av om barnet befinner seg hjemme, eller om barnet for eksempel er på samvær hos samværsforelder, på reise eller på et annet midlertidig oppholdssted. Det avgjørende for vurderingen er barnets situasjon og behov for beskyttelse.

Bestemmelsen omfatter også akuttvedtak om omsorgsovertakelse av nyfødte barn. I disse situasjonene har foreldrene i liten eller ingen grad fått utøvet omsorgen for barnet, og derfor er det i annet punktum presisert at det ved vurderingen av om det skal treffes et akuttvedtak om omsorgsovertakelse av et nyfødt barn, skal legges særlig vekt på barnets behov for nærhet til foreldrene umiddelbart etter fødsel.

Barnet kan akuttplasseres i et fosterhjem (herunder beredskapshjem) eller i en barneverns- institusjon. Dersom det er nødvendig, fordi barnet har nedsatt funksjonsevne, kan barnet plasseres i en opplærings- eller behandlingsinstitusjon, jf. § 4-2 femte ledd, jf. § 5-3. I særskilte tilfeller kan barnet plasseres i et omsorgssenter for enslige mindreårige asylsøkere. Barnevernstjenesten skal alltid vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem, jf. § 9-4. Dette gjelder også ved akuttplasseringer.

Akuttplassering i institusjon på grunn av barnets atferdsuttrykk

Det fremgår av barnevernsloven § 4-4 at barnevernstjenestens leder, lederens stedfortreder og påtalemyndigheten har kompetanse til å treffe akuttvedtak om å plassere et barn i institusjon, dersom barnet har vist alvorlige atferdsvansker som nevnt i lovens § 6-2. Det er presisert at et slikt akuttvedtak bare kan treffes dersom det er fare for at barnet ellers blir «vesentlig skadelidende». Ved akuttvedtak etter § 4-4 skal barnet plasseres i en institusjon som er godkjent for slike plasseringer av Bufetat eller Oslo kommune, jf. barnevernsloven § 10-17 og § 16-6.

14.2.2 Begrunnelser for akuttplassering

Akuttplasseringen kan utløses av en akutt hendelse, eller der det har vært bekymring over tid og problemene eskalerer (Aarset og Bredal, 2018; Helsetilsynet, 2019a; Storhaug mfl., 2020). Helsetilsynet (2019a) finner i gjennomgangen av 106 barnevernssaker, hvorav 81 omhandlet akuttvedtak, at de fleste akuttsituasjonene var av en slik karakter at det etter deres vurdering var helt nødvendig å sikre beskyttelse av barnet. I samtlige saker beskrives situasjonene som svært alvorlige for barna. Det er snakk om traumatiske hendelser, kriser, akutt psykisk sykdom, rus, vold og overgrep. 13 av 81 akuttvedtak var fattet som hjelpetiltak. Helsetilsynet finner at disse sakene imidlertid skiller seg lite fra sakene der det var fattet akuttvedtak med tvang, både med hensyn til hva som hadde utløst akuttsituasjonen og hvorfor det hastet. Tilsynet peker også på at det er vanskelig å se fra dokumentasjonen i hvilken grad det foreligger et reelt samtykke fra foreldrene til flyttingen i disse sakene.

Storhaug mfl. (2020) finner, i en gjennomgang av 175 saker, at fysisk mishandling var den vanligste begrunnelsen for akuttvedtak, etterfulgt av manglende foreldreferdigheter, foreldrenes psykiske problemer, rusmisbruk, høy grad av konflikt og vold i hjemmet.Det var ofte flere forhold som ga grunnlag for plassering. Klagesakene behandlet i nemndene viste at flertallet av sakene var kjennetegnet ved at de var komplekse. Psykiske problemer og rusmisbruk hos foreldre og manglende foreldreferdigheter var tydeligst assosiert med komplekse problembeskrivelser. Fysisk mishandling og vold i hjemmet var problemene som var sterkest assosiert med «enkle» problembeskrivelser, der disse ble beskrevet som eneste problem.

Begrunnelsene for akuttvedtak varierer ut fra barnets alder. Vedtak begrunnes oftere med foreldrenes psykiske problemer, rusmisbruk, manglende foreldreferdigheter og vanskjøtsel i saker som omhandler de yngste barna (0–3 år). Blant ungdommene (15–17 år) er grunnlaget for meldingen oftere knyttet til konflikter i hjemmet, samt at ungdommene har vært utsatt for psykisk mishandling, seksuelle overgrep, mangel på omsorgsperson, i tillegg til faktorer ved barnet selv, som psykiske problemer, rusmisbruk, atferdsproblematikk og kriminalitet (Drange mfl., 2021).

14.2.3 Ansvarsdelingen mellom kommune og stat

Kommunens plikt til ha en tilgjengelig beredskap er lovfestet i barnevernsloven § 15-3 fjerde ledd. Barnevernstjenesten skal også ha tilstrekkelig og riktig kompetanse tilgjengelig utenfor ordinær kontortid. Kommunen står i utgangspunktet fritt i organiseringen av akuttarbeidet, men ordningen må være formalisert og etterprøvbar. For eksempel kan den enkelte kommune velge å ha felles barnevernsvakt sammen med andre kommuner, opprette en bakvaktsordning eller velge andre løsninger tilpasset de lokale forholdene (Prop. 133 L (2020–2021)).

Bufdir sendte i juni 2016 ut en tolkningsuttalelse som presiserte plikten kommunene har til akuttberedskap i barnevernet (Bufdir, 2016a), og statsforvalterne fikk i oppdrag å følge opp kommunenes akuttberedskap.

Bufetat har plikt til å bistå kommunene med plasseringer utenfor hjemmet når det treffes akuttvedtak, jf. § 16-3 annet ledd bokstav a. Plikten gjelder for vedtak etter alle akutthjemlene i barnevernsloven. Bufetat har etter bestemmelsen plikt til å tilby et forsvarlig akuttiltak som ivaretar barnets behov, jf. også barnevernsloven § 1-7. Innenfor disse rammene har barnevernet et handlingsrom til å velge tiltak til det enkelte barn, på en måte som samtidig gir god ressursutnyttelse. Før en henvendelse til Bufetat om bistand til akuttplassering, skal barnevernstjenesten alltid ha vurdert om barnet kan plasseres i familie eller nære nettverk.

Kommunen har siste ord om hvilket fosterhjem som skal velges, mens Bufetat har siste ordet om hvilken institusjonsplass som skal tilbys. Bufdir har tydeliggjort de sentrale reglene for Bufetats bistandsplikt, for å redusere ulikhetene i tolkningen av denne (Bufdir, 2018b).

14.2.4 Omfanget av akuttplasseringer

I 2021 ble 932 barn akuttplassert med tvang (Bufdir, 2022l).43 Flesteparten av disse gjelder akutte omsorgsovertakelser (624 barn). Informasjon om frivillige akuttplasseringer er mindre tilgjengelig. Kommunenes halvårsrapporteringer til statsforvalteren indikerer at om lag 800 barn ble akuttplassert som hjelpetiltak i 2021.44 Det kan dermed anslås at det ble fattet akuttvedtak for om lag 1700 barn totalt i 2021, men det må tas høyde for feilkilder og at samme barn kan ha blitt registrert flere ganger under ulike typer vedtak.

Det har vært en betydelig nedgang i bruken av akuttvedtak de siste 10 årene. Dette gjelder særlig omfanget av akutte omsorgsovertakelser, som er halvert fra 2013 til 2021. Det finnes lite kunnskap om årsakene til nedgangen, og flere faktorer kan ha spilt inn. Fra politisk hold har det vært et uttalt mål å redusere bruken av akuttvedtak. Bakgrunnen har vært informasjon om at slike vedtak har blitt iverksatt uten at det forelå reelle akuttsituasjoner. I innspill til utvalget er det vist til at nedgangen skyldes endrede vurderinger i praksisfeltet om når akuttvedtak skal iverksettes, sterkere bevissthet om hvilken belastning akuttplasseringer kan ha for barn, samt større fleksibilitet i tjenestene til å vurdere alternative tiltak i akutte situasjoner. Dette kan i praksis bety at terskelen for å akuttplassere barn har blitt høyere.

Bufdir har uttalt at noe av nedgangen i antall akuttplasseringer kan forklares med bedre forebyggende arbeid, blant annet gjennom samarbeid mellom barnevernstjenesten og det øvrige offentlige hjelpe- og tjenesteapparatet. Det at frivillige hjelpetiltak i hjemmet brukes mer understøttes til en viss grad av analyser som Frischsenteret har gjort for utvalget. Disse viser en tendens til at barn mottar hjelpetiltak over en lengre periode før akuttplassering enn tidligere. Det foreligger imidlertid ikke kunnskap om barnevernets tiltaksarbeid resulterer i bedre forebygging.

Tilgjengelig statistikk gir ikke støtte til at nedgangen i akuttsaker skyldes flere frivillige plasseringer eller forberedte omsorgsovertakelser. Det har tvert imot vært en nedgang både i antall omsorgsovertakelser og frivillige plasseringer, parallelt med reduksjonen i akuttsaker.45 I tillegg har bruken av beredskapshjem som hjelpetiltak i perioden holdt seg stabil,46 og det samme har bruken av frivillige akuttplasseringer etter § 4-6 første ledd i 1992-loven.47

14.2.5 Prosessuelle krav og rettigheter

I barnevernslovens kapittel 1 er det enkelte overordnede prosessuelle krav til barnevernstjenestens saksbehandling, som også er sentrale i akuttsaker, blant annet kravet om forsvarlig saksbehandling, tjenester og tiltak, plikten til å samarbeide med barn og foreldre og barns rett til medvirkning.

I § 12-5 er det stilt særskilte krav til dokumentasjon og begrunnelser av vedtak, som også gjelder ved akuttvedtak. Det skal fremgå av vedtaket hvilke faktiske opplysninger og barnevernsfaglige vurderinger som er lagt til grunn for avgjørelsen, hva som er barnets mening og hvilken vekt denne er tillagt. Videre skal det fremgå hvordan barnets beste og hensynet til familiebånd er vurdert. Dette innebærer at det må det fremgå at det er foretatt en reell avveining av de motstridende interesser, og hvilken vekt hensynet til familiebånd, for både barn og foreldre er tillagt i vurderingene.

Private parter har rett til fri rettshjelp i forbindelse med nemndas behandling av en klage over et akuttvedtak, og ved rettslig prøving av akuttvedtaket, jf. rettshjelpsloven §§ 16 første ledd nr. 2 og 17 tredje ledd nr. 2. I tillegg har partene krav på å få dekket utgifter til advokat som fritt rettsråd, i tilfeller der det fattes vedtak om akuttplassering, men hvor vedtaket ikke blir etterfulgt av at barnevernstjenesten starter forberedelse til sak for nemnda, jf. rettshjelpsloven § 11 første ledd nr. 2 bokstav a.

Legalitetskontroll

Det følger av barnevernsloven § 14-22 at straks etter iverksetting av akuttvedtaket, må vedtaket sendes nemnda for vurdering. Nemndlederen skal vurdere om vedtaket skal godkjennes, og gi en kort begrunnelse for avgjørelsen. Nemndleder kan innhente ytterligere opplysninger, når det er nødvendig for å ta stilling til godkjenningsspørsmålet. Saken skal avgjøres snarest, og om mulig innen 48 timer etter at nemnda har mottatt den. Godkjenningsordningen er en form for legalitetskontroll. Dette betyr at nemnda kontrollerer at det er rett myndighet som har truffet vedtaket, og om beskrivelsen av akuttsituasjonen i vedtaket tilfredsstiller lovens krav. Nemnda etterprøver ikke innholdet i vedtaket. Tabell 14.1, basert på tall som er innhentet fra Sentralenheten for nemndene, viser at det er svært sjelden at vedtakene ikke godkjennes.

Klager på akuttvedtak

De private partene48 kan påklage vedtak om akuttplassering til nemnda, jf. barnevernsloven § 14-23. Klagen behandles av nemndleder alene, men i særlige tilfeller kan nemnda settes som ordinær nemnd etter § 14-3.49 Bestemmelsen er ment å være en unntaksregel. I forarbeidene er det uttalt at avgjørelsen av om det foreligger et særlig tilfelle, må bero på en konkret vurdering av sakens kompleksitet. Dette omfatter å vurdere om saken reiser krevende vurderinger som tilsier behov for et fagkyndig medlem i nemnda, eller at saken av andre grunner har et særlig komplekst bevismateriale. Det er vist til at spedbarnssaker kan reise krevende vurderinger, som kan tilsi grundigere behandling. Akuttvedtak om plassering av spedbarn er imidlertid ikke alene tilstrekkelig for at vilkåret om «særlige tilfeller» er oppfylt (Prop. 133 L (2020–2021)).

I klagebehandlingen skal det holdes et møte, der partene får mulighet til å redegjøre for sitt syn og føre de bevisene som nemndlederen tillater.50 Vedtak i klagesaken skal treffes innen én uke etter at nemnda mottok saken. Dersom klagen er behandlet av en ordinær nemnd, er fristen for å treffe vedtak på to uker etter at nemnda mottok saken. Se tabell 14.2 for omfanget av klagesaker og utfallet av klager.

Antall klagesaker sammenlignet med antall akuttvedtak tyder på at nemnda behandler klager på 35–40 prosent av barnevernets vedtak om akutte omsorgsovertakelser (barnevernloven av 1992 § 4-6 annet ledd).51 Andelen klager akuttplassering av nyfødte (barnevernloven av 1992 § 4-9) ligger høyere, mens det i mindre grad klages på akuttplasseringer i atferdsinstitusjon (barnevernloven av 1992 § 4-25).52 Antall innkomne klager er imidlertid høyere enn antall klagesaker som blir behandlet, fordi flere klager blir trukket før saken går til behandling. Her er tallene usikre, men anslaget utvalget har mottatt fra Sentralenheten for nemndene tyder på at nær halvparten av akuttsakene i første omgang blir påklaget (nær 400 klager i 2021). Andelen saker som blir trukket har også økt noe de siste årene, uten at det foreligger kunnskap om hva dette skyldes.

Offentlig part fikk i 2021 medhold i 83 prosent av klagesakene behandlet av nemndene, dersom man ser på alle typer akuttvedtak. Medholdsprosenten for offentlig part har, med unntak av i 2021, generelt vært høyere i saker om akuttplassering av nyfødte enn andre akuttsaker.

Samtidig varierer medholdsprosenten noe mellom nemndene, slik det fremgår i figur 14.1, som viser medhold for offentlig part i behandlingen av klagesaker etter § 4-6. I de tilfellene der privat part får medhold, kan dette både skyldes at vilkårene ikke var oppfylt på vedtakstidspunktet eller at vilkårene for opprettholdelse ikke lenger er til stede.53

Forstørr bilde

Kilde: Sammenstilling av tall mottatt fra Frischsenteret

Rettslig prøving i tingretten

Nemndas vedtak i klagesaken kan bringes inn til tingretten for rettslig prøving, jf. § 14-25. Tingrettens saksbehandling ved rettslig prøving av akuttvedtak følger de generelle reglene i tvisteloven kapittel 36, om rettslig prøving av administrative tvangsinngrep. Dette innebærer at det gjennomføres en muntlig behandling ved hovedforhandling, og at retten settes med en fagdommer og to meddommere, hvorav én lek meddommer og én fagkyndig meddommer.

Fordi Domstolsadministrasjonen ikke fører statistikk over ulike sakstyper, foreligger det lite kunnskap om tingrettens behandling av akuttsaker og utfallet av disse. Tall fra nemndene viser imidlertid at nærmere halvparten av klagesakene på akutte omsorgsovertakelser (barnevernloven av 1992 § 4-6 annet ledd) bringes videre for rettslig prøving i domstolen. Dette gjelder imidlertid kun et fåtall av sakene som er begrunnet i barnets atferd. Se tabell 14.3.

14.2.6 Samarbeid med andre tjenester i akutte situasjoner

Samarbeid mellom barnevern og politi

Det følger av barnevernsloven § 12-10 at dersom det er nødvendig, kan barnevernstjenestens leder kreve at politiet bistår ved blant annet fullbyrdelse av akutte tvangsvedtak. I Prop. 133 L (2019–2020) understreket departementet at all bruk av bistand fra politiet til gjennomføring av vedtak, må skje på en måte som gir minst mulig belastning for barn og foreldre. I rundskriv om saksbehandlingen i barnevernet fremgår det at barnevernstjenesten bør ha en tett dialog med politiet om hvordan de kan bistå slik at plasseringen. Fullbyrdelsen av vedtaket kan ikke overlates til politiet, da det er barnevernstjenesten som etter loven har ansvaret for gjennomføringen av vedtaket.

Ved politibistand har politiet plikt til å utføre arbeidet på en mest mulig skånsom måte, jf. politiloven § 6. Innenfor rammene som følger av politiloven avgjør politiet selv på hvilken måte, og med hvilke midler, bistandsoppdraget skal gjennomføres, jf. politiinstruksen § 13-5. Samhandlingen mellom politi og barnevern i akutte situasjoner er beskrevet i nasjonale retningslinjer for samhandling mellom politi og barnevern (Bufdir, 2020a), utarbeidet av Bufdir og Politidirektoratet.

Det foreligger ikke statistikk over hvor ofte politiet bistår barnevernet.54 Utvalget har derfor vært i kontakt med enkelte barnevernstjenester og barnevernsvakter for å innhente informasjon.55 Informasjonen utvalget har fått tilsier at oppdrag sammen med politiet i akutte situasjoner utgjør en relativt liten del av barnevernets håndtering av akuttsaker, og at det sjelden benyttes politi til å fysisk gripe inn for å «hente ut» barn. Det er vist til at når det bes om politibistand, er det som oftest for de ansattes egen sikkerhet (bekymring for vold, rus og våpen hos foreldre), og fordi barnevernstjenesten kan ønske å ha politiet i bakhånd i tilfelle situasjonen eskalerer. Det er vel så vanlig at politiet ber om bistand fra barnevernet, eller særlig barnevernsvakten, enn omvendt. Det er samtidig vist til at det kan være vanligere at politiet må bruke fysisk makt ved akuttplasseringer av ungdom etter barnevernsloven § 4-4, der rus og atferdsproblematikk er en kjent faktor. Da kan bistanden oftere være rettet mot å hente ungdommen.

Intervjuer av barn og ungdom om bruk av politi i akuttsaker, tyder på at noen barn kan oppleve at det er trygt at politiet er til stede, men flere, og særlig ungdommer, har vanskelige opplevelser med politiets tilstedeværelse. Flere har dårlige minner fra kontakt med politi, og kan oppleve det som stigmatiserende å bli ført bort av uniformert politi (Bjune, 2017).

Samarbeid mellom barnevernet og helsesektoren

Det følger av barnevernsloven § 15-8 at barnevernstjenesten skal samarbeide med offentlige instanser, og andre tjenesteytere, dersom samarbeid er nødvendig for å gi barnet et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Helsetjenestene er også pålagt å samarbeide med barnevernet der dette er nødvendig, se helse- og omsorgstjenesteloven § 3-4 og spesialisthelsetjenesteloven § 2-1e første ledd.

I akuttsaker kan det være behov for akutt helsehjelp, og særlig psykisk helsehjelp. Det følger av helse og brukerrettighetsloven at alle personer har rett på øyeblikkelig hjelp fra både kommunen og spesialisthelsetjenesten, jf. § 2-1b og § 2-1c. Spesialisthelsetjenesten har plikt til å yte øyeblikkelig helsehjelp når hjelpen er påtrengende nødvendig, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 3-1.56

Helsedirektoratet og Bufdir utga i 2015 et rundskriv om samarbeid mellom barnevernstjenester og psykiske helsetjenester (Bufdir, 2015a). Rundskrivet tar blant annet for seg tjenestenes ansvar i akutte situasjoner og i situasjoner der barn har behov for øyeblikkelig helsehjelp. Håndteringen av akuttsituasjoner inngår også i pasientforløpet for kartlegging og utredning av psykisk helse og rus for barn i barnevernet (Helsedirektoratet, 2020b).

Det er de siste årene gjennomført to forsøksprosjekter om samarbeid mellom barnevernet og psykisk helsevern i akutte saker, med støtte fra myndighetene. I Akuttprosjektet på Sørlandet ble det etablert en felles tverretatlig akuttjeneste for barn og unge, der målet var å utvikle en koordinert og behovstilpasset tjeneste til barn, ungdom og familier i krise.57 Det ble i prosjektet vurdert at taushetsplikten, og særlig helsepersonells taushetsplikt, var til hinder for en tverretatlig organisering, og det ble derfor gitt unntak fra taushetsplikten med hjemmel i barnevernloven av 1992 § 2-4 om forsøksvirksomhet. Forsøket Akutten i Nord-Trøndelag ble gjennomført i perioden 2013–2017, og omhandlet også samordning av akutt- og utredningstilbud til barn og unge i akutte situasjoner, blant annet gjennom et felles døgntilbud for barnevern og psykisk helse.

Evalueringer av begge prosjekter viste positive funn, selv om det var vanskelig å trekke entydige konklusjoner om gevinstene for barna og deres foreldre (Ådnanes mfl., 2016; Lurie, 2017). Evaluering av prosjektet på Sørlandet konkluderte med at unntaket fra taushetsplikten var essensielt for å jobbe tverrfaglig. Utvalget har imidlertid ikke funnet informasjon om hvordan disse forsøkene har blitt fulgt opp etter forsøksperioden, og hvorvidt samarbeidsmodellene som ble utviklet har bidratt til endringer på nasjonalt nivå.

14.2.7 Hva skjer etter et akuttvedtak?

Barnevernstjenestens oppfølgingsansvar

Etter at akuttvedtak er iverksatt, har barnevernstjenesten en plikt til å følge opp både barn og foreldre, jf. barnevernsloven § 8-2. Det følger av bestemmelsens første ledd, at etter at et akuttvedtak er iverksatt, skal barnevernstjenesten følge med på hvordan barnet utvikler seg, og om det får forsvarlig omsorg. Barnevernstjenesten skal vurdere om det er nødvendig å endre tiltaket, eller om det er nødvendig å iverksette ytterligere tiltak for barnet. I annet ledd fremgår det at barnevernstjenesten også skal følge opp foreldrene. Barnevernstjenesten skal følge med på foreldrenes situasjon og utvikling og skal, kort tid etter at et akuttvedtak er truffet, kontakte foreldrene og gi dem tilbud om veiledning og oppfølging. Dersom foreldrene ønsker det, skal barnevernstjenesten formidle kontakt med øvrige hjelpeinstanser. Det fremgår også av bestemmelsens tredje ledd at barnevernstjenesten skal utarbeide en plan for videre undersøkelser, barnets omsorgssituasjon og oppfølgingen av barnet og foreldrene, når det er iverksatt akuttvedtak.

Ansatte i institusjon og fosterforeldre har ansvaret for å hjelpe og følge opp barnet i det daglige. Bufdir har utgitt en faglig veileder for akuttarbeid i alle statlige, kommunale, private og ideelle akuttiltak (Bufdir, 2021g). Veilederen skal sikre en likeverdig og god praksis i akuttarbeidet i institusjoner og beredskapshjem.

Storhaug mfl. (2020) finner i sin gjennomgang av akuttsaker at kontaktpersonen i barnevernstjenestene hadde direkte kontakt med barnet etter akuttplasseringen i 58 prosent av sakene, og indirekte gjennom beredskapshjemmet eller institusjonen i 27 prosent av sakene. I 15 prosent av sakene var det ikke dokumentert noen kontakt. Forskerne fant videre at det var mer kontakt med foreldrene enn med barna etter plasseringen, men bare 18 prosent av foreldrene mottok ulike former for oppfølgings- eller hjelpetiltak mens barna var i akuttiltak.

Varigheten av akuttiltak

Storhaug mfl. (2020) finner at 60 prosent av barna hadde flyttet hjem eller videre til andre tiltak innen tre måneder, hvorav nesten halvparten av disse innen en måned. Tall om oppholdstidiakuttinstitusjoner og beredskapshjem, som utvalget har mottatt fra Bufdir, viser samtidig at mange barn bor lenge i midlertidige tiltak. Gjennomsnittlig oppholdstid i 2021 var 150 dager i beredskapshjem og om lag 50 dager på akuttinstitusjon. Dette har holdt seg relativt stabil de siste årene. Bufetats målsetting, om at opphold i beredskapshjem og statlige akuttinstitusjoner ikke skal overstige henholdsvis 3 måneder og 6 uker, oppnås kun ved om lag halvparten av plasseringene.58

Tallene fra Bufdir viser noen forskjeller i oppholdstid basert på hjemmelen for plasseringen. Eksempelvis var den gjennomsnittlige oppholdstiden i 2021 for barn med frivillig akuttvedtak 105 dager i beredskapshjem, mens den var 151 dager for barn som var akutt omsorgsplassert. For 13 prosent av barna var plasseringen registrert som et frivillig hjelpetiltak, for eksempel fordi det opprinnelige akuttvedtaket var omgjort, og for disse barna var den gjennomsnittlige oppholdstiden 169 dager.

Storhaug mfl. (2020) viser til at det særlig er to grunner til at plasseringer i beredskapshjem blir langvarige; det tar tid før saken om omsorgsovertakelse eller atferdsplassering blir behandlet i nemnda, og noen barn blir boende lenge i påvente av egnet fosterhjem.

Hva skjer etter akuttplassering?

Akuttvedtak er midlertidige, og kan bare opprettholdes så lenge akuttsituasjonen er til stede. Dersom barnevernstjenesten vurderer at barnet har behov for videre plassering, må det fremmes sak om omsorgsovertakelse eller atferdsplassering for nemnda, innen henholdsvis 6 og 2 uker etter akuttvedtaket, jf. barnevernsloven § 4-2 og § 4-4. Dersom forslaget ikke er sendt til nemnda innen fristen, faller akuttvedtaket bort.

Storhaug mfl. (2020) finner, basert på gjennomgang av 175 akuttsaker, at etter akuttplasseringen ble hele 52 prosent av barna flyttet hjem. I 24 prosent av sakene ble det gjennomført omsorgsovertakelse, mens barna i 12 prosent av sakene ble flyttet i fosterhjem eller institusjon som frivillig hjelpetiltak. 5 prosent ble flyttet til atferdsinstitusjon. I denne undersøkelsen ble det ikke skilt mellom ulike typer akuttvedtak, og det foreligger derfor ikke kunnskap om det er forskjeller i forløp mellom akuttplasseringer som er frivillige og de som skjer med tvang.

Det foreligger også begrenset kunnskap om hvilke vurderinger som blir gjort i de sakene der akuttplasseringer ender med at barnet flytter hjem igjen. Storhaug mfl. (2020) viser i sin rapport til at dette i liten grad begrunnes i journalen, fordi det ikke fattes noe vedtak om hjemflytting i akuttsaker. Storhaug (2020) finner imidlertid at i de fleste av tilfellene der barna ble flyttet hjem, ble barnet og familien fulgt opp gjennom hjelpetiltak. Det er videre vist til at hjemflytting var vanligst i de sakene der akuttvedtaket ble utløst av en akutt hendelse, forklart ved at situasjonen ikke lenger var akutt, og mindre vanlig i de situasjonene der problemene i familien hadde eskalert over tid.

14.2.8 Barn og foreldres erfaringer med akuttvedtak

Det foreligger få store studier av erfaringer og konsekvenser av akuttplasseringer. Det finnes imidlertid en del mindre undersøkelser av hvordan barn og foreldre opplever akuttvedtak. Disse undersøkelsene er basert på kvalitative intervju, og det må tas høyde for at det er en viss seleksjon ved valg av respondenter i enkelte av undersøkelsene. Det er også usikkert i hvilken grad undersøkelsene har fanget opp mulige praksisendringer som har skjedd de siste årene. Dette gjør at funnene i begrenset grad kan generaliseres.

Utvalget har likevel merket seg at undersøkelsene i stor grad peker i samme retning. Oppsummert tyder de på at noen barn opplever akuttplasseringen som en lettelse, men en stor andel av både barn og foreldre ser ut til å oppleve stor grad av stress, og flyttingen som en krise, særlig i de tilfellene der situasjonen ikke er forberedt (Baugerud og Melinder, 2012; Forandringsfabrikken, 2016; Bjune, 2017; Slettebø, 2018; Storhaug mfl., 2020; Jardim mfl., 2020). Barna peker eksempelvis på at flyttingen kom brått på, de manglet forutsetninger for å forstå hva som skjedde, de visste ikke hva som skulle skje fremover, og de var bekymret for foreldre og søsken. Det er særlig det uforutsigbare ved akuttplasseringer som trekkes frem som problematisk. Ifølge Forandringsfabrikken (2016) oppleves raske flyttinger som skummelt for barn, og graden av hastverk kan forstås forskjellig for barna og barnevernstjenesten. I en studie av Baugerud og Meldinder (2012) er det vist til betydelig mer stress hos både barn og foreldre i de akutte plasseringene, enn i de planlagte.

Det er videre vist til variasjon i hvordan barn får medvirke. Noen barn opplever god medvirkning, mens andre barn opplever ikke å bli lyttet til eller at informasjonen er mangelfull (Bjune, 2017; Slettebø, 2018; Storhaug mfl., 2020). Storhaug mfl. (2020) finner at bare seks av ti barn (3–18 år) hadde blitt snakket med før eller i akuttsituasjonen. Flere av barna og ungdommene, både i journal- og intervjuutvalget, hadde hatt samtaler kun en til to ganger. Det ble videre vist til at barna blir snakket oftere med når bekymringen dreier seg om vold eller høyt konfliktnivå mellom foreldre.

Det er også vist til at heller ikke foreldre opplever å få tilstrekkelig informasjon (Storhaug og Kojan, 2017; Storhaug mfl., 2020). Dette er imidlertid ikke like godt dokumentert. Helsetilsynet fant i sin dokumentgjennomgang av 106 saker, hvorav 33 akuttsaker og 48 omsorgsovertakelser som startet med akuttvedtak, at foreldrene var ivaretatt og hadde fått den informasjon som er mulig å gi i to tredjedeler av akuttsituasjonene (2019a). Foreldre har adressert at fremgangsmåten der barnevernstjenesten snakker med barnet først, uten å informere dem, som utfordrende (Storhaug mfl., 2020). I flere saker har foreldre uttalt at saken deres ikke var tilstrekkelig opplyst, og at mangelfull og feilaktig informasjon ligger til grunn for vedtaket.

14.3 System og praksis i andre land

14.3.1 Innledning

I denne delen beskrives systemet for og praksis ved akuttplasseringer i Danmark, Finland, Sverige, Irland, England og Tyskland. Gjennomgangen viser at norsk praksis på akuttområdet ikke skiller seg vesentlig fra andre land, verken i omfang eller i prosess. Dette gjelder særlig dersom det sammenlignes med de andre nordiske landene. Norge har en lavere andel barn som akuttplasseres enn Sverige og Finland, men høyere enn Danmark.59 Andelen i Norge er 0,9 barn per 1000 barn i barnebefolkningen, mens tilsvarende andeler i Sverige og Finland er henholdsvis 1,3 og 4. Akuttplasseringen blir i alle de nordiske landene gjennomført av den lokale sosialtjenesten. Sverige har imidlertid en mer omfattende prosess for godkjenning av akuttvedtak, der alle akuttvedtak blir behandlet og realitetsvurdert i domstolen innen en uke fra retten mottok vedtaket. Det er ikke krav om at det skal foretas en muntlig forhandling, men partene kan anmode om det. Partene har rett til å legge frem skriftlige bevis og å føre vitner, men domstolen har adgang til å avskjære bevis. I England er systemet annerledes, ved at det er domstolen som fatter vedtak om akuttplassering.

Norge har en lengre varighet av akuttvedtak enn de andre landene vi har sammenlignet med. Dette gjelder særlig akutte omsorgsvedtak, som kan gjelde inntil 6 uker i Norge. Dersom det innen denne tiden fremmes begjæring om omsorgsovertakelse, blir akuttvedtaket forlenget i påvente av at saken behandles i nemnda. I Sverige, Danmark og Finland er varigheten av akuttvedtak i utgangspunktet 4 uker. I England gjelder akuttvedtaket i 8 dager.

14.3.2 Danmark

Kommunalbestyrelsen skal senest 24 timer etter at en bekymringsmelding er mottatt, vurdere om barnets helse eller utvikling er i fare, og om det derfor er behov for å iverksette akuttvedtak overfor barnet, jf. serviceloven § 155 annet ledd.

Det er hjemmel til å iverksette foreløpige eller akutte vedtak om plasseringer i fosterhjem, institusjon eller annet botilbud samtidig med en barnefaglig undersøkelse, hvis særlige forhold taler for det, jf. serviceloven § 52 annet ledd, jf. tredje ledd. Det følger også av serviceloven § 75 at formannen i Barne- og ungeutvalget i kommunen kan treffe foreløpige avgjørelser om omsorgsovertakelser, jf. § 58. Det er saksbehandler i sosialtjenesten som forbereder avgjørelsen. Politiet har ikke myndighet til å treffe en beslutning om akuttplassering. Dersom politiet kommer i kontakt med en familie og blir bekymret for barnet, tar de kontakt med sosialtjenesten som har ansvaret for å vurdere hva som bør gjøres. Sosialtjenesten kan imidlertid be politiet om å være til stede ved en akuttplassering.

En foreløpig avgjørelse skal snarest mulig og senest innen 7 dager etter iverksettelsen av avgjørelsen forelegges Barn- og ungeutvalget for godkjenning, uansett om plasseringen har opphørt. En godkjent avgjørelse har gyldighet i 1 måned. Også direktøren for Ankestyrelsen har samme myndighet som formannen til å treffe foreløpige avgjørelser, se § 75 femte ledd. Foreldrene og/eller andre parter i saken skal ha skriftlig beskjed om avgjørelsen og begrunnelsen for denne, innen 24 timer etter en avgjørelse om akuttplassering, jf. § 75 annet ledd. Ved akuttavgjørelser skal foreldrene og barn over 12 år (parter) få tilbud om advokatbistand betalt av det offentlige, jf. § 72. Partene kan påklage Barn- og ungeutvalgets avgjørelse til Ankestyrelsen, og eventuelt videre til Byretten, jf. § 168 og § 169.

Informasjonen Utvalget har mottatt fra danske myndigheter tilsier at det i 2020 kun ble foretatt 72 foreløpige avgjørelser om omsorgsovertakelser av formannen for Barne- og ungeutvalget i Danmark. Samtidig ble det vist til at antall akutte plasseringer kan være høyere, men at denne typen saker ofte kan bli registrert på samme måte som frivillige plasseringer eller tvangsplasseringer. I en artikkel om det norske og danske barnevernssystemet ble det imidlertid vist til at 1 per 1 000 barn ble plassert akutt i Danmark i 2018 (Hestbæk mfl., 2021).

14.3.3 Finland

I Finland kan barn akuttplasseres hvis det er umiddelbar fare, og barnets helse og utvikling er alvorlig truet på grunn av manglende omsorg, jf. barnevernsloven § 38 første ledd, jf. § 40. Det samme gjelder hvis barnet er i umiddelbar fare, og barnets helse og utvikling er alvorlig truet på grunn av rusmisbruk, kriminelle handlinger og andre lignende handlinger. En akuttplassering er gyldig i 30 dager, jf. § 38 andre ledd. Beslutningstaker må være en ansatt i den lokale barnevernstjenesten eller i akutt sosialtjeneste, jf. § 13. En barnevernsleder kan beslutte at plasseringen kan vare i en ytterligere 30 dagers periode, slik at den totale plasseringstiden vil være på 60 dager, jf. § 38 tredje ledd. Barn og foreldre skal bli hørt ved avgjørelser, jf. § 39, men dette kan fravikes hvis det forsinker saken, og barnet av den grunn blir skadet. Administrativ domstol avgjør saker om akuttplasseringer etter klage fra foreldre og barn over 12 år, jf. §§ 89 og 90. De juridiske konsekvensene av en akuttplassering er i stor grad lik som i saker om omsorgsovertakelse, jf. § 38 fjerde ledd.

I Finland har det siden begynnelsen av 1990-tallet, og særlig siden 2006, vært vekst i antall barn som akuttplasseres, med unntak av noe reduksjon i perioden 2013–2016. I 2006 var det under 2 000 barn som var akuttplassert, mens det i 2021 var om lag 4 500. Dette utgjør 4 per 1 000 barn av alle barn i alderen 0–18 år.60 Omfanget av akuttplasseringer i Finland ligger langt høyere enn i Norge og de andre nordiske landene.

14.3.4 Sverige

Socialnemnden i Sverige kan vedta umiddelbar ivaretakelse av barn (akuttplassering), se lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) § 6. Akuttplassering kan besluttes dersom det er sannsynlig at barnet vil ha behov for omsorg, og rettens avgjørelse ikke kan avventes på grunn av risikoen for barnets helse eller utvikling, eller fordi videre undersøkelse kan bli alvorlig hindret eller ytterligere beskyttelsestiltak forhindres. Dersom heller ikke nemndas beslutning kan avventes, kan nemndas leder, eller annet medlem som nemnda har bemyndiget, fatte beslutning om akuttplassering, se § 6 annet ledd. Forvaltningsretten har samme beslutningsmyndighet dersom socialnemnden har fremmet sak om omsorgsovertakelse (vård), se § 6 tredje ledd. Ved en beslutning om akuttplassering kan socialnemnden be politiet om bistand til å gjennomføre plasseringen, jf. LVU § 43.

Det følger av LVU § 7 at dersom socialnemnda har vedtatt akuttplassering, skal vedtaket forelegges forvaltningsretten innen én uke fra den dagen vedtaket ble truffet. Forvaltningsretten skal overprøve vedtaket så snart som mulig. Dersom det ikke foreligger særlige hindringer, skal det skje innen én uke fra den dag avgjørelsen og dokumentene er mottatt av retten. Dersom vedtaket ikke er forelagt forvaltningsretten innen fastsatt tid, opphører tiltaket. Det er ikke krav om at det skal foretas en muntlig forhandling, men partene kan anmode om det. Partene har rett til å legge frem skriftlige bevis og føre vitner, men domstolen har adgang til å avskjære bevis. Forvaltningsrettens beslutning kan påklages til kammerretten.

Det følger av LVU § 8 at hvis forvaltningsretten opprettholder akuttvedtaket, skal socialnemnda innen fire uker fra den dagen vedtaket ble iverksatt, søke forvaltningsretten om omsorgsovertakelse (vård). Dersom dette ikke gjøres innenfor de fire ukene, og det heller ikke er søkt om forlengelse av denne fristen, opphører vedtaket, jf. § 9. Socialnemnden kan også beslutte at vedtaket skal opphøre, dersom begrunnelsene for akuttplasseringen lenger ikke er oppfylt.

I 2020 ble 2 901 barn og unge under 18 år plassert etter LVU § 6. Dette utgjør 1,3 per 1 000 barn under 18 i Sverige (Socialstyrelsen, 2021a).

14.3.5 Irland

Ved akuttsituasjoner som oppstår innenfor barnevernets arbeidstid; det vil si på dagtid i ukedager, er det sosialarbeideren i Child and Family Agency, som kan beslutte en frivillig plassering eller å fremme sak om akuttvedtak for tingretten etter barnevernsloven § 13 (Child Care Act 1991). Domstolen kan innvilge en akuttplassering når det er rimelig grunn til å tro det er en umiddelbar og alvorlig risiko for barnets helse eller velferd som nødvendiggjør en plassering, eller det er sannsynlig at barnet vil komme i en slik risiko dersom barnet ikke fjernes fra stedet hvor barnet er. En akuttplassering kan være i 8 dager.

Utenfor barnevernets kontortid har politiet i Irland ansvar for å beskytte barn i nødsituasjoner. Etter barnevernsloven § 12 har politiet fullmakt til å gå inn i et hjem og flytte et barn i sikkerhet (fosterplassering eller sykehus) i ekstraordinære situasjoner. I november 2015 ble det opprettet et nasjonalt kontor som gir sosialfaglig konsultasjon, råd og tjenester til politiet. (Child and Family Agency, 2017a). For at politiet kan beslutte en akuttplassering må det foreligge umiddelbar og alvorlig risiko for barnets helse eller velferd, og det kan ikke være tilstrekkelig for å avvente sak om akuttvedtak fra Child and Family Agency etter § 13. Child and Family Agency har da 72 timer på seg til å avgjøre om barnet kan flyttes hjem eller om å anmode tingretten om en akuttplassering etter § 13.

Hvis akuttsituasjonen ikke har stabilisert seg og barnet trenger å bli under offentlig omsorg, kan Child and Family Agency søke tingretten om en midlertidig omsorgsovertakelse (interim order), jf. § 17, som kan vare i 29 dager. Denne plasseringen kan fornyes på løpende basis.

I 2015 ble 718 barn akuttplassert av politiet etter § 12, mens domstolen besluttet 236 akutte plasseringer etter § 13. Dette utgjør henholdsvis 0,6 og 0,2 per 1 000 barn i befolkningen (Lamponen mfl., 2019).

14.3.6 England

Barn kan plasseres av politiet (police protection) når det er rimelig grunn til å tro at barnet vil utsettes for betydelig skade, jf. Children Act section 46. Den enkelte politibetjent har myndighet til å fatte slike vedtak, som varer i 72 timer. Politibetjenten plikter å underrette lokale myndigheter om vedtaket og begrunnelsene for dette så snart det er praktisk mulig.

Det kan også fattes en domstolsavgjørelse om akuttplassering, se section 44. En slik avgjørelse kan bare treffes dersom det er risiko for at barnet blir eller vil bli utsatt for betydelig skade hvis det ikke flyttes ut av hjemmet. Begjæring om akuttplassering fremsettes av lokale myndigheter, og domstolen må sanksjonere avgjørelsen. De lokale myndighetene må vurdere om barnet skal ha kontakt med foreldre og andre sentrale personer. En akuttplassering avgjort av domstolene er kortvarig. Det følger av section 45 at avgjørelsen varer i 8 dager, men lokale myndigheter har en begrenset adgang til å avgjøre forlengelse.

I tillegg har domstolen hjemmel til å treffe midlertidige plasseringer (interim order) i forbindelse med sak om omsorgsovertakelse, jf. section 38. Det følger av bestemmelsen at en slik midlertidig plassering ikke kan skje med mindre «it is satisfied that there are reasonable grounds for believing that the circumstances with respect to the child are as mentioned in section 31(2).» I section 31 vises det til tilfeller der barnet blir eller vil bli utsatt for betydelig skade på grunn av omsorgen som gis barnet. Tidligere kunne disse midlertidige plasseringene vare i 8 uker, med mulighet for forlengelse, men dette er endret med section 14(4) i Children and Families Act 2014. Det er ikke angitt i loven hvor lenge vedtaket kan vare, men det kan inntas en tidsangivelse i vedtaket, for eksempel før vedtak om omsorgsovertakelse er avgjort.

Statistikk fra familiedomstolene i England viser at domstolene avgjorde 1 056 akuttplasseringer i 2020, mens det ble truffet avgjørelser om 24 194 midlertidige plasseringer (Ministry of juctice, 2021). Dette utgjør om lag 0,2 barn per 1 000 barn i England.

14.3.7 Tyskland

De lokale barnevernsmyndighetene (Jugendamt) i Tyskland har myndighet til å akuttplassere barn når det ikke er tid til å vente på behandling i familiedomstolen. Av den tyske akuttparagrafen (§ 42 i SGB VIII) fremgår det at Jugendamt er berettiget og forpliktet til å akuttplassere et barn eller en ungdom som selv ber om det, eller når det foreligger akutt fare for barnet (Bundesministerium der Justiz, 2022). Bestemmelsen omfatter også tilbud til enslige mindreårige flyktninger.

Foreldrene må informeres umiddelbart ved akuttplasseringer. Det skal i første omgang søkes samtykke fra og etableres et samarbeid med foreldrene. Dersom foreldrene ikke samtykker, må saken behandles i familiedomstolen. Lovbestemmelsen om midlertidige plasseringer inneholder ingen tidsrammer for plasseringens varighet eller frister for behandling i familiedomstolen dersom foreldre ikke samtykker til plasseringen. I Burns mfl. (2017) vises det til at de lokale barnevernsmyndighetene skal utarbeide en oppfølgingsplan for hjelpetiltak til familien og barnet, og plasseringen skal avsluttes når oppfølgingsplanen er iverksatt. Det vises også til at 2,4 barn av 1 000 barn i Tyskland ble akuttplassert i 2014, men det må da tas høyde for andelen også omfatter frivillige plasseringer og plasseringer av enslige mindreårige. En undersøkelse av Haug og Hoynck (2012) viste at 10 prosent av akuttplasseringen varte en dag eller mindre, to tredjedeler av plasseringen varte under 15 dager, mens noen av plasseringene varte i flere måneder.

14.4 Utvalgets vurderinger

14.4.1 Hvor trykker skoen?

En overordnet utfordring på akuttområdet er, etter utvalget syn, at de akutte situasjonene ofte kunne vært unngått ved å gi rett hjelp tidligere (Helsetilsynet, 2019a; Storhaug mfl., 2020; Storhaug mfl., 2019; Drange mfl., 2021). Helsetilsynet påpekte i sin gjennomgang av 106 saker, at bekymringstemaer ikke håndteres tilstrekkelig i undersøkelsen, og at hjelpetiltakene ikke er tilpasset alvorlighetsgraden i saken og barnets behov.

Samtidig ligger Norge nå lavest i Norden på bruk av akutte tiltak. Det er positivt dersom nedgangen i akuttvedtak de siste årene er et resultat av bedre forebygging, men dette vet man ikke. Det er dokumentert at barnevernstjenestene prøver hjelpetiltak over lengre perioder før akuttplassering av barn. En slik utvikling kan innebære en fare for hjelpetiltak pågår for lenge, for å unngå flytting av barn (Storhaug mfl., 2019).

Utvalget har i sine vurderinger av utfordringsbildet og mulige tiltak, konsentrert seg om håndteringen av akutte situasjoner, og det som skjer i etterkant av disse. Det vesentlige har vært å vurdere om rettssikkerheten for både barn og foreldre i disse sakene er god nok, og om barnets behov for omsorg, behandling og trygge rammer blir tilstrekkelig ivaretatt.

Basert på den informasjonen som foreligger gjennom forskning og undersøkelser, drøfter utvalget fem temaer; 1) kvaliteten på saksbehandlingen, 2) håndtering av akutte situasjoner, 3) involveringen av barna i beslutningsprosessen, 4) tilbudet til barn og foreldre etter akuttplassering, og 5) hvorvidt rettssikkerheten er god nok ved akuttvedtak som hjelpetiltak.

Er det behov for ytterligere kvalitetssikring av tvangsvedtak?

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere behovet for, og eventuell innrettingen av, en ordning for andrehåndsvurdering av akuttvedtak. Dagens ordning med at nemnda behandler klager på akuttvedtak innebærer i praksis en form for andrehåndsvurdering. Det kan likevel innvendes at kontrollmekanismene, og kvalitetssikringen, av akuttvedtak er svakere enn ved andre tvangsvedtak i barnevernet.

Utvalget mener det er viktig å hensynta at akuttsaker innebærer at det må tas avgjørelser på kort tid, og ofte i stressende situasjoner. Dette gir risiko for feil, og krever at barnevernstjenestene har erfaring med og kompetanse på nettverksarbeid, risikovurdering og krisehåndtering. Barnevernstjenestene har sannsynligvis ulike forutsetninger på dette området. Nemndas legalitetskontroll innebærer heller ingen substansiell vurdering av saksforholdene, og for noen typer akuttvedtak er det få klager som behandles i nemnda. Det er tatt til orde for grundigere behandling av klager over akuttvedtak, med mer tid til bevisføring og kontradiksjon. Fylkesnemndsutvalget tok, i NOU 2005: 9 Ressursbruk og rettssikkerhet i fylkesnemndene for sosiale saker, til orde for at nemndas etterprøving av akuttvedtak burde innebære en mer inngående kontroll av det faktiske avgjørelsesgrunnlaget enn det som ligger innenfor legalitetskontrollen, ved at det burde legges til rette for kontradiksjon, og at barnet ble hørt ved godkjenningen av vedtaket. Forslaget ble ikke den gangen fulgt opp av departementet. Dette ble også drøftet av Barnevernslovutvalget, som mente at det burde åpnes for behandling i ordinær nemnd i noen tilfeller (NOU 2016: 16 Ny barnevernslov — Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse).

Forslaget ble fulgt opp i den nye barnevernsloven, og det er åpnet for grundigere klagebehandling i særlige tilfeller. Det er heller ikke dokumentert omfattende feil ved akuttvedtak, eller at det fattes akuttvedtak på feil grunnlag. Det er få vedtak som ikke godkjennes i legalitetskontrollen. Privat part får medhold i 17 prosent av klagesakene, og dette omfatter også tilfeller der situasjonen i familien har endret seg. Den kunnskapen og informasjonen som foreligger tilsier ellers at de fleste akuttsituasjonene er av en slik karakter at det er nødvendige for å sikre beskyttelse av barnet. Eksempelvis slo Helsetilsynet (2019a) fast at det er åpenbart alvorlige situasjoner det dreier seg om, som traumatiske hendelser, kriser, akutt psykisk sykdom, vold og overgrep. I Helsetilsynets gjennomgang ble det videre vurdert at barnevernets beslutningsgrunnlag og dokumentasjonen i all hovedsak er i henhold til god praksis, og at det ikke er noe som tilsier at klager på akuttvedtak ikke blir behandlet grundig.

Er håndteringen av akuttplasseringer for lite skånsom?

Flere rapporter har pekt i retning av at barn og foreldre opplever gjennomføringen av akuttplasseringer som lite skånsom, stressende og som en stor belastning (Storhaug mfl., 2020; Jardim mfl., 2020; Bjune, 2017; Bufdir, 2014a). Valg av plasseringssted kan forsterke belastningen i akuttsituasjoner, for eksempel ved at barn kan oppleve å bli flyttet til et akuttiltak som ligger langt unna hjemstedet.

Det vil i krisesituasjoner, som i seg selv trolig er enormt belastende, være vanskelig å unngå at håndteringen kan oppleves ytterligere stressende for aktørene som er involvert. I Storhaug mfl. (2020)fremgår det at barnevernstjenestene var opptatt av å gjøre flyttingen så trygg og forutsigbar som mulig, men at det er spesielt utfordrende å få dette til når informasjonsgrunnlaget var usikkert, barn og foreldre var i krise og uenige i avgjørelsene, og når mange praktiske oppgaver skulle løses samtidig og koordineres med samarbeidspartnere. Samtidig kan det vises til at et stort flertall av barna og familiene er godt kjent av barnevernet fra før. Dette burde gi barnevernstjenestene gode muligheter til å forberede situasjonen godt, både overfor de det gjelder og samarbeidspartnere, for eksempel ved å ha snakket gjennom hvordan man kan håndtere situasjonen, dersom en krise oppstår.

Selv om utvalget ikke har funnet dokumentasjon på at bruk av politimakt er et utbredt problem ved akuttplasseringer, er det viktig å ha i mente at det kan være dramatisk for barnet, foreldrene og andre involverte. I saker der det benyttes politi, noe som ser ut til å gjelde særlig saker med eldre barn, bør alternative metoder og tilnærminger vurderes.

Det finnes i begrenset grad felles rutiner eller anbefalinger om hvordan akuttplasseringer bør håndteres og gjennomføres, noe som kan føre til at håndteringen i for stor grad blir overlatt til den enkelte medarbeider (Storhaug mfl., 2020). På dette området er det imidlertid iverksatt en rekke tiltak. Det er utarbeidet faglig veiledere om hasteflyttinger og samarbeid med politi og helsetjenester. Den kommunale beredskapen er forbedret ved at flere kommuner har fått på plass en formalisert akuttberedskap i barnevernet. Bufdir har i tillegg satt i gang et større arbeid med å utvikle en faglig retningslinje, som skal inneholde anbefalinger til hvordan barnevernstjenestene bør forberede seg på akutte situasjoner, hvordan akutte situasjoner bør håndteres og hvordan barn og foreldre bør følges opp etter akuttsituasjoner. Bufdir samarbeider med en egen ekspertgruppe i dette arbeidet, og retningslinjen skal etter planen foreligge i 2023.

Blir barna tilstrekkelig involvert i beslutningsprosessene?

Det er i flere rapporter vist til at barna i varierende grad opplever å bli involvert i beslutningsprosessene i akuttsaker (Forandringsfabrikken, 2016; Bjune, 2017; Slettebø, 2018; Helsetilsynet, 2018; Storhaug mfl., 2020). Storhaug mfl. (2020) finner for eksempel at det bare var dokumentert direkte kontakt mellom barnevernstjenestene og barnet etter akuttplasseringen i 58 prosent av sakene, og indirekte gjennom beredskapshjemmet eller institusjonen i 27 prosent. I 15 prosent av sakene var det ikke dokumentert noen kontakt.

Mangelen på informasjon og involvering, samt at barnet ikke alltid blir tatt med i drøftinger om gjennomføringen av akuttplasseringen og om det haster å flytte, har også blitt fremhevet i innspill til utvalget fra brukerorganisasjoner for barn i barnevernet. Det er også vist til at selv om barnevernet opplever situasjonen som akutt, er det ikke gitt at barnet selv opplever situasjonen like kritisk, noe som kan føre til at barnevernets håndtering blir preget av mer hastverk enn det som er nødvendig.

Mangel på involvering av barna i akuttsakene forsterker graden av uforutsigbarhet i situasjonene, og medfører at deres prosessuelle rettigheter ikke blir tilstrekkelig ivaretatt. Dette kan igjen føre til at det ikke velges løsninger som er til barnets beste. Barn som blir akuttplassert har også begrensede muligheter for å klage på akuttvedtak. Det er i utgangspunktet barn over 15 år, eller barn som blir akuttplassert på grunn av egen atferd, som har partsrettigheter.

Det er i noen grad iverksatt tiltak de siste årene som kan ha ført til bedre informasjon og involvering av barn i akuttsituasjoner. Barns rett til medvirkning har generelt sett blitt styrket gjennom lovendringer, selv om endringene ikke har vært knyttet til akuttsituasjoner spesielt. Se kapittel 3 og kapittel 6 i utredningen. Ivaretakelse og involvering av barn er også et sentralt tema i Bufdirs digitale veileder om hasteflyttinger, som ble lansert i 2021 (Bufdir, 2021h).

Har akuttiltakene god nok kvalitet?

Det er i flere rapporter vist til at både barn og foreldre ikke får de tilbudene og den oppfølgingen de trenger i forbindelse med akuttplasseringer, og for mange barn blir boende lenge i akuttiltak. Problemene omfatter flere forhold. Barn får i for mange tilfeller ikke et plasseringstiltak som er tilpasset deres behov (Helsetilsynet, 2018; 2021d; Riksrevisjonen, 2018).Mangel på tilgjengelige tilbud kan føre til at barna kan bli flyttet til et beredskapshjem eller institusjon som ligger langt fra barnets hjemsted, eller at barn blir flyttet til institusjon selv om kommunen mener at barnet trenger et beredskapshjem.

Oppholdstiden i akuttiltak er dessuten mye lengre enn det som er anbefalt av Bufetat selv. Lang oppholdstid medfører at barn lever lenge i en uavklart situasjon. Det er også vist til varierende samarbeid med andre tjenester, både forut for og under plassering, som gjør at barnets behov ikke blir tilstrekkelig kartlagt eller får den hjelpen og tilretteleggingen som hen trenger. Helsetilsynet (2019a) viser til at oppfølgingen først og fremst dreide seg om praktiske forhold, og i mindre grad hva barnet trenger for å håndtere eventuelle belastninger. Både Helsetilsynet (2019a) og Storhaug mfl. (2020) synliggjør at samvær i akuttplasseringer er et neglisjert område. Det er også vist til at barn og foreldre ikke får nødvendig hjelp og oppfølging av barnevernstjenesten etter hjemflytting. Dette er særlig problematisert i saker der barnet har fortalt om vold i hjemmet, men i etterkant har trukket dette tilbake.

Det er de siste årene tatt noen grep for å bedre situasjonen for barn som blir akuttplassert. Kommunenes plikt til å følge opp barn og foreldre ved akuttiltak er tydeliggjort i den nye barnevernsloven. Det nye tilbudet om tverrfaglig helsekartlegging av barn som blir plassert utenfor hjemmet skal også omfatte barn som blir akuttplassert, i de tilfellene der det blir fremmet sak om omsorgsovertakelse eller atferdsplassering.

Det er videre utviklet nye faglige veiledere og retningslinjer om samarbeid mellom barnevern og helsesektoren, som blant annet tar for seg tjenestenes ansvar og rutiner for samarbeid i akutte situasjoner (Helsedirektoratet, 2020b). Det er imidlertid begrenset med kunnskap om hvorvidt det faglige veiledningsmateriellet er kjent og tatt i bruk av praksisfeltet, og i hvilken grad det har ført til endringer i tilbudet til barn og familier i barnevernet.

Er rettssikkerheten godt nok ivaretatt ved akuttvedtak som hjelpetiltak?

Kommunenes halvårsrapporteringer til Bufdir viser at rundt 800 barn blir akuttplassert som frivillig tiltak, basert på samtykke fra foreldrene (og samtykke fra barn med partsrettigheter). Det foreligger lite kunnskap om situasjonen for denne gruppen barn, hva som kjennetegner sakene og om disse sakene skiller seg vesentlig fra sakene der plasseringen har skjedd med tvang, samt om plasseringene er basert på et reelt samtykke.

Informasjon utvalget har mottatt fra Bufdir tyder på at akuttplasseringene også i disse sakene har en relativt lang varighet. Dette innebærer at barna som er flyttet akutt basert på samtykke, kan risikere lang botid i tiltak som ikke er ment for langvarige opphold, og uten at det foreligger tidsfrister for å avklare barnets fremtidige omsorgssituasjon, slik det gjør i saker som omhandler tvang.

Det kan også stilles spørsmål ved hvorvidt denne typen inngrep i realiteten oppleves som frivillige. Utvalget drøfter denne problemstillingen i et litt bredere omfang i kapittel 13 om frivillige plasseringer.

14.4.2 Utvalgets forslag

Utvalget viser til at det allerede er satt i gang en god del arbeid på akuttområdet, og mener at videre innsats på området bør bygge på dette. Nedgangen i akuttsaker kan tyde på praksisendringer de siste årene, og at barnevernstjenestene har tatt til seg tidligere signaler. Dette kan også være et uttrykk for at akutte situasjoner blir håndtert mer skånsomt enn tidligere, og at barnevernstjenestene har blitt flinkere til å finne alternative løsninger.

Utvalget mener at det ikke er nødvendig med nye, omfattende tiltak som gjelder akuttområdet spesielt, men at praksis på området må følges opp. Det vises imidlertid til tiltak som er foreslått i andre deler av utredningen. Det vises særlig til at en innføring av en barnerepresentantordning (BRO), flertallet sitt forslag, og senkning av alder for partsrettigheter til 12 år, vil være viktige grep for å sikre at barnet får tydeligere rettigheter i akuttsaker og at deres interesser blir bedre ivaretatt (se henholdsvis kapittel 7 og 8). BRO er lagt opp slik at en barnerepresentant bør kontaktes før eller samtidig med at akuttvedtaket fattes, slik at barnet har bistand når plasseringen gjennomføres og i oppfølgingen etter plassering. BRO sikrer barnet representasjon også i arbeidet med å tilrettelegge tilbudet så godt som mulig, samt bistå barnet i en eventuell klage på akuttvedtak.

Vurdering av behovet for mer kvalitetssikring av akuttvedtak

Utvalget har i tråd med mandatet vurdert om det er behov for bedre kvalitetssikring av akuttvedtak, herunder om alle akuttsaker skal behandles i nemnda, eller om alle klagesaker bør behandles i ordinær nemnd.

Utvalget har delt seg i et flertall og et mindretall i spørsmålet om saksbehandlingen i akuttsaker. Utvalgets flertall (medlemmene Skivenes, Søvig, Aleksandersen, Apeland, Flatebø, Heggberget, Klæboe, Kvisvik, Nordanger, Salvanes, Solberg og Øpsen) mener at det ikke er grunnlag for å foreslå endringer i saksbehandlingen av akuttsaker. Det er iverksatt flere tiltak på området og praksisen synes å være i god utvikling. Gevinstene for kvaliteten og legitimiteten ved ordinær behandling av alle akuttvedtak eller klagebehandling med full nemnd er dessuten høyst usikre. Begge tiltakene vil innebære økte kostnader i form av tidsbruk for alle parter, økte advokatutgifter og systemressurser. Tidsaspektet må også vurderes opp mot fristene og prosessene for å fremme sak om omsorgsovertakelse og/eller plassering på grunn av atferd. Det vises også til at det allerede er gjort endringer i ny barnevernslov, ved at nemnda er gitt adgang til en grundigere behandling av klage over akuttvedtak i «særlige tilfeller», noe som vil gi mulighet for mer omfattende bevisføring og kontradiksjon. Ordlyden «kort» er tatt ut av lovbestemmelsen, slik at lengden på møter i klagebehandling skal vurderes konkret i alle klagesaker.

Utvalgets flertall understreker samtidig viktigheten av at inngripende tiltak må sikres tilstrekkelig behandling, for å unngå feil, og departementet bes følge med på utviklingen i nemndas praksis i akuttsaker, herunder hvor mange saker som behandles i ordinær nemnd og hvordan begrepet «særlige tilfeller» blir forstått og håndhevet i nemndene.

Utvalgets mindretall (medlemmene Lauvås og Lekhal) mener dagens klagebehandling ikke gir et godt nok beslutningsgrunnlag for å ta reell stilling til en klage, og foreslår derfor at det foretas endringer i barnevernsloven om at alle klager på akuttvedtak skal behandles i ordinær nemnd. Begrunnelsen er at akuttplassering med tvang er et svært inngripende tiltak, og det er derfor behov for sterkere kvalitetssikring i form av mer omfattende bevisføring og kontradiksjon enn det er i dag. Dette er viktig for å hindre at det skjer feil. Utvalgets mindretall mener at styrket kvalitetssikring av akuttvedtak vil øke tilliten til nemndas vedtak.

Implementere veiledningsmateriell i praksisfeltet

Utvalget er positive til arbeidet som gjøres med å utvikle veiledningsmateriell om beste praksis, både når det gjelder barnevernstjenestens håndtering av akuttsaker og samarbeidet med andre tjenester i akutte situasjoner. Det er samtidig usikkert hvorvidt denne typen faglig veiledningsmateriell blir gjort kjent og tatt i bruk i førstelinjen. Utvalget foreslår derfor at det utarbeides tydeligere planer for hvordan veiledningsmateriell skal implementeres i barnevernstjenestene, og som sikrer at faglige anbefalinger blir gjort kjent og tatt i bruk. Det vises i den forbindelse til utvalgets forslag om at det utvikles et nasjonalt opplæringsprogram for barnevernstjenestene om faglige råd og anbefalinger om beste praksis. Programmet bør bygge på det faglige innholdet i Barnevernsfaglig kvalitetssystem, som utvikles for barnevernstjenestene. Se nærmere omtale av dette tiltaket i kapittel 24 om organisering av barnevernstjenestene.

Tverrfaglig spesialistvurdering ved akuttplassering

Det vises til utvalgets forslag i kapittel 24, om å innføre krav om tverrfaglige spesialistvurderinger i komplekse og krevende saker. Et slikt krav bør, etter utvalgets syn, gjelde i alle saker der det er aktuelt å plassere barn utenfor hjemmet, inkludert akuttsaker. Se nærmere omtale av dette tiltaket i kapittel 24 om organisering av barnevernstjenestene.

I tilfeller der barn blir akuttplassert uten at det foreligger en slik tverrfaglig spesialistvurdering, må det sikres at det gjennomføres etter flyttingen. Formålet er å sikre kvalifiserte vurderinger av barnets situasjon og hvilken hjelp barnet trenger, herunder hvorvidt en mer langsiktig plassering er nødvendig eller hvilke hjelpetiltak som eventuelt bør iverksettes i hjemmet.

Sekundært, dersom krav om tverrfaglig spesialistvurdering ikke innføres, bør ordningen med tverrfaglig helsekartlegging utvides til å gjelde alle barn som blir akuttplassert, uavhengig av om plasseringen skjer frivillig eller med tvang. God kartlegging av barnas helhetlige tiltaks- og oppfølgingsbehov er avgjørende for å kunne tilby nødvendig hjelp og støtte under opphold i akuttiltak, samt for å kunne planlegge innhold i fremtidige tiltak.

Frister for saksbehandlingen ved frivillige akuttplasseringer

Utvalget mener det er behov for å presisere frister for når barnevernstjenestene må avklare den fremtidige omsorgssituasjon for barn som blir akuttplassert som et hjelpetiltak. Dette er viktig for å unngå at barn blir boende lenge i tiltak som ikke er ment for langvarige opphold. I utgangspunktet bør fristene være de samme som de som gjelder ved akutte tvangsplasseringer. Det innebærer at barnevernstjenesten må ta stilling til barnets fremtidige omsorgssituasjon innen seks uker etter akuttvedtaket ble fattet.

Mer kunnskap om akuttvedtak

Flytting av barn er et så alvorlig inngrep at det må være sikkerhet om at det er til barnets beste, og at vedtaket er rettssikkert. Det er derfor urovekkende at kunnskapsgrunnlaget på akuttområdet er begrenset. For å kunne drive faglig utvikling og god politikkutvikling er det blant annet behov for kunnskap om hvilket tilbud som gis til barn i akuttiltak, hvordan sakene oppleves og hvordan det går med barna som blir akuttplassert, både de som forblir i fosterhjem eller institusjon og de som flytter hjem igjen. Det er også behov for mer kunnskap som kan forklare nedgangen i akuttvedtak, hvilke eventuelle endringer av praksis som har skjedd de siste årene og hvilke konsekvenser dette har hatt for barna. Det trengs videre mer kunnskap om beslutningsprosessene i akuttsaker, forløpet til barna som blir plassert akutt og hvilke hjelpetiltak de har mottatt. Dessuten bør det tilgjengeliggjøres bedre statistikk og tallmateriale på akuttområdet. Dette bør blant annet omfatte omfanget av frivillige akuttplasseringer, og statistikk over kjennetegn ved og utfall av klagesaker som behandles i nemnda og domstolen. Det vises forøvrig til forslag knyttet til forskning og kunnskapsutvikling i kapittel 29.

15 Nemnds- og domstolsbehandling av barnevernssaker

15.1 Innledning

Barn har rett til omsorg og beskyttelse, og utgangspunktet er at barn skal vokse opp i egen familie. Hvis det er nødvendig, skal barnevernstjenesten gi hjelpetiltak og bistand i samarbeid med barn og foreldre. I de tilfeller det er behov for inngripende tiltak og bruk av tvang skal beslutningene fattes av barneverns- og helsenemnda (tidligere fylkesnemnda). Begrunnelsen er blant annet at disse sakene krever grundig saksbehandling av et selvstendig og uavhengig organ, med særskilt kompetanse om barnevern. Alle vedtak som fattes i nemnda, kan bringes inn for tingretten for ny vurdering.

Behandlingen av barnevernssaker og beslutningsprosessene i nemnda og domstolen har vært gjenstand for kritikk fra ulikt hold. På bakgrunn av Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) sine avgjørelser mot Norge og Høyesteretts avgjørelser (se omtale i kapittel 2), er det særlig pekt på svakheter ved beslutningsgrunnlaget, begrunnelsene og avveiningene ved beslutninger om inn-grep overfor barn og foreldre. EMD kritiserer imidlertid i liten grad selve saksbehandlingen i nemndene. Utvalget mener likevel at det kan pekes på forbedringer i nemnda og domstolens behandling av barnevernssaker.

I dette kapittelet går utvalget nærmere inn i saksgangen og saksbehandlingen av barnevernssaker i nemnda og domstolen. Utvalget er bedt om å vurdere behovet for, og eventuelt foreslå tiltak for å kvalitetssikre nemndas beslutningsgrunnlag, samt hvordan barn og foreldres rettssikkerhet kan styrkes gjennom prosesser som ivaretar retten til medvirkning, klageadgang og behovet for forutsigbarhet og kontinuitet. Det er i mandatet presisert at nemndene skal bestå som et forvaltningsorgan, og at barnevernssakene ikke skal legges til tingrettene i første instans, slik det var foreslått i NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder?. Utvalget har forholdt seg til dette.

I kapittelet er det benyttet begreper som «plasseringer» og «atferdsvansker». Utvalget er kjent med at dette er begreper som oppfattes negativt av mange, og spesielt av representanter for barn i barnevernet, fordi de kan bidra til å objektivisere barnet eller plassere problemet hos barnet. Når begrepene likevel brukes, er det fordi dette er begrepene som benyttes i loven og i mange offentlige dokumenter.

Det har de siste årene vært en markant nedgang i antall saker som kommer til nemnds- og domstolssystemet. Nemnda fattet i 2021 vedtak 1 436 såkalte hovedsaker.61 Disse sakene er ifølge årsrapporten for 2021 fordelt på omsorgsovertakelser (39 %), samvær og flytteforbud (23 %), spørsmål om oppheving av omsorgsovertakelse (22 %), tvangsplassering på institusjon (11 %), tvungne hjelpetiltak (2 %) og adopsjon (1 %) (Fylkesnemndene, 2022).

Det var 53 prosent av hovedsakene som ble avgjort etter skriftlig behandling, mens 47 prosent ble behandlet i forhandlingsmøte. Forhandlingsmøtet innebærer muntlige forhandlinger, og følger i hovedsak de prosessuelle reglene for rettsmøter. Partene møter med sine advokater og får anledning til å føre bevis for sin sak. I snitt forelå vedtakene, i saker som ble avgjort etter forhandlingsmøte, etter 10 uker i 2021. Nemnda kan også velge å behandle hovedsaker helt eller delvis skriftlig dersom partene er enig i det, og det anses som forsvarlig.

Samtaleprosess ble innført som alternativ prosessform for alle nemndene i 2020, og representerer en stor endring i nemndenes saksbehandling. Samtaleprosess innebærer at nemndleder inviterer partene til samtalemøter, med formål om at saken løses med dialog og enighet. I 2021 ble 892 saker behandlet i samtaleprosess, og det ble fattet vedtak i 611 av disse sakene, det vil si at 43 prosent av hovedsakene som endte med vedtak fra nemnda hadde vært gjennom samtaleprosess.

For saker som behandles i samtaleprosess resulterer en tredjedel i muntlige forhandlinger, en tredjedel blir trukket og en tredjedel blir avgjort ved skriftlig behandling av nemndleder. I de sakene hvor barnevernstjenesten trekker begjæringen eller det er skriftlig behandling, er som regel partene enige i hvordan hele eller deler av saken skal løses. Begjæringen kan trekkes ved enighet om eksempelvis hjelpetiltak eller frivillige plassering, og skriftlig behandling kan benyttes ved enighet om eksempelvis omsorgsovertakelse eller samværsordning.

Det er samtidig store forskjeller mellom nemndene i hvor mange av sakene som behandles gjennom samtaleprosess. Samtaleprosess innebærer også at det tar lengre tid fra en sak kommer til nemnda til det foreligger en avgjørelse. I saker behandlet i samtaleprosess i 2020 og 2021, og som ble avgjort etter forhandlingsmøte, ble det i gjennomsnitt brukt henholdsvis 21 og 25 uker.

Andelen nemndsvedtak som ble behandlet i tingretten var på 33 prosent i 2021, mot 53 prosent i 2017. Noe av nedgangen kan skyldes bruk av samtaleprosess og samtykkebaserte avtaler. Dermed bringes færre saker videre til tingretten for rettslig overprøving. Den kunnskapen som foreligger tyder på at andelen saker der nemndas vedtak blir omgjort i tingretten er lav. Det foreligger ikke informasjon om hvilke parter som bringer saken inn for tingretten, men Sentralenheten har opplyst til utvalget at det stort sett er privat part. Domstoladministrasjonen har opplyst til utvalget at tingretten avgjorde 553 barnevernssaker etter tvisteloven kapittel 36 i 2021, og at saksbehandlingstiden i gjennomsnitt var på 5,3 måneder. Partene kan også, etter visse kriterier, bringe tingrettens vedtak inn for lagmannsretten for full behandling. Lagmannsretten avgjorde ifølge Domstoladministrasjonen 213 barnevernssaker i 2021, og saksbehandlingstiden var i gjennomsnitt 3,7 måneder. Det foreligger ikke informasjon om hvilken part som får medhold i tingretten og dermed heller ikke hvilken part som anker saken videre til lagmannsretten. Mangelen på kunnskap og statistikk om behandlingen av tvangssaker er et problem i seg selv, og det bør gjøres grep for å sikre bedre informasjon.

Utvalget tar videre i dette kapittelet særlig for seg syv problemstillinger.

1. Det er risiko for varierende kvalitet på avgjørelsene og begrunnelsene som fattes i nemnda og domstolen.

2. Det er lang saksbehandlingstid, og manglende skånsomhet og effektivitet kan anses som et problem. Saksbehandlingstiden forlenges av mulighetene for overprøving i flere instanser.

3. Det kan stilles spørsmål om barns vern av privatliv blir godt nok ivaretatt.

4. Det er krevende for nemnda og domstolen å foreta en reell vurdering av om det er til barnets beste å flytte ut av hjemmet, når det ikke foreligger informasjon om plasseringsalternativ.

5. Det kan stilles spørsmål ved om dagens praksis og regulering av opphold på institusjon når barnet har vist alvorlige atferdsvansker i tilstrekkelig grad ivaretar barns rettigheter.

6. Det er varierende kompetanse hos advokatene som bistår privat part.

7. Samtaleprosess kan utfordre barn og foreldres rettssikkerhet på flere områder, herunder om:

   • barns rettigheter blir tilstrekkelig ivaretatt

   • barnets behov for riktig tiltak blir tilstrekkelig hensyntatt

   • det gjennomføres samtaleprosess i de riktige sakene

   • de store regionale forskjellene i bruken av samtaleproses

   • prosessen er skånsom nok med tanke på saksbehandlingstiden.

Utvalget foreslår flere tiltak for å møte disse problemområdene. Dette omfatter utvikling av veiledere og maler for behandling av saker, og at det innføres en mal for barnevernstjenestenes begjæring til nemnda. Dette vil bidra til mer likebehandling. Det foreslås videre tiltak som bedre kan sikre at nemndledere, dommere og advokater har rett kompetanse, inkludert å sørge for nødvendig kompetanse om urfolk og samiske barn og familier.

Utvalget foreslår flere tiltak som kan bidra til kortere saksbehandlingstid og mer skånsom og effektiv behandling av barnevernssaker. Dette omfatter tydeligere prosedyrer for saksforberedelser i nemndene, økt bruk av skriftlighet, særlige tidsfrister for behandlingen av saker som gjelder de yngste barna, samt å gjennomgå lagmannsretten kompetanse i ankesaker. Utvalget mener også at det bør utredes hvordan saksbehandlingstiden kan forbedres. Dette gjelder også for samtaleprosess.

Utvalget støtter forslag fra tidligere utredninger om å gjennomføre et digitaliseringsløft, og mener særlig at det bør settes inn utstyr for lyd- og bildeopptak i alle nemnder og domstoler og innføres hjemmel til å bruke fjernmøter i nemndene. Utvalget viser også til andre prosesser som er satt i gang for å styrke barns rettssikkerhet, og understreker behovet for å endre regelverk og praksis i saker som gjelder opphold i institusjon i såkalte atferdssaker og sikre bedre prosesser for såkalte «dobbeltspor»-saker.62 Utvalget anbefaler i tillegg en utredning av barns rett til privatliv.

Utvalget foreslår flere tiltak for samtaleprosess. I tillegg til å få utredet saksbehandlingstiden, foreslår utvalget at det utvikles kriterier for å vurdere hvilke sakstyper som er egnet for samtaleprosess. Det bør i tillegg gjennomføres en evaluering av samtaleprosess, og utvalget foreslår at det utredes om samtaleprosess kan være egnet til å benyttes i saker hvor barnevernstjenesten ikke kommer i posisjon, men som ikke har nådd terskelen for en begjæring om tiltak. Utvalget viser også til at ivaretakelsen av barns rett til medvirkning i samtaleprosess og i øvrige nemnd- og domstolsprosesser er et problem (se kapittel 6). Barnerepresentasjonsordningen (BRO), som utvalgets flertall foreslår i kapittel 7, er særskilt tenkt som et tiltak for å gi bedre sikring av barns rettigheter og ivaretakelsen av barnet gjennom nemnds- og domstolsprosessen. Målet er at saksbehandlingen skal bli så skånsom som mulig. Også utvalgets forslag i kapittel 8 om å senke aldersgrensen for barns partsstatus og rett til overprøving av saker som innebærer at barnet må flytte, vil styrke barns rettssikkerhet i alle inngripende saker.

I del 2 av dette kapittelet omtales dagens system og praksis for nemndene, i del 3 omtales særskilt samtaleprosess, mens del 4 omtaler dagens system og praksis i domstolene. I del 5 beskrives situasjonen i de andre land, mens utvalgets vurdering av problembildet og forslag til tiltak omtales i del 6 og 7.

15.2 Generelt om saksbehandlingen i nemndene

15.2.1 Om nemndene og bakgrunnen for at de ble opprettet

Fylkesnemndene ble opprettet i 1993 og erstattet de kommunale og folkevalgte barnevernsnemndene som etter hvert hadde blitt utsatt for mye kritikk for manglende rettssikkerhet. Kritikken handlet om det kommunale barnevernets dobbeltrolle, som både tjenesteytende og tvangsutøvende organ, og mangelfull saksbehandling. De ble videre vist til at foreldres rettigheter stod sterkere enn barnets, og at nemndsmedlemmene ofte kjente partene og kunne la seg påvirke av dette. Det var også kritikk mot at nemndene hadde tatt stilling til realiteten på et tidlig tidspunkt, før en dommer ble tilkalt, og det ble stilt spørsmål ved om nemndsmedlemmene hadde god nok faglig innsikt (NOU 1985: 18 Lov om sosiale tjenester m.v., kapittel 17.5; Ot.prp. nr. 44 (1991–1992); Ot.prp. nr. 76 (2005–2006)).

Ved opprettingen av fylkesnemndene var det sentralt at «det må legges opp til en saksbehandling hvor partene møter med hver sine representanter og hvor saken behandles og avgjøres etter de grunnregler for god saksbehandling som også gjelder for domstolene.» (Ot.prp. nr. 44 (1991–92)). Nemndene skulle være et selvstendig og uavhengig organ, med nødvendig faglig og juridisk innsikt kombinert med legmannsskjønn. Hensynet til en rask saksbehandling skulle ivaretas.

Nemndenes rolle ble vurdert av Strukturutvalget i NOU 1999: 22 Domstolene i første instans. Her ble det konkludert med at nemndene burde opprettholdes, og at det ikke er grunn til å overføre noen av nemndenes oppgaver til domstolene. Det samme ble lagt til grunn i NOU 2000: 12 Barnevernet i Norge, og av Justisdepartementet i St.meld. nr. 23 (2000–2001), der standpunktet ble begrunnet med at nemndene antas å styrke rettssikkerheten og avlaste domstolene. Fylkesnemndsutvalget vurderte ressursbruk og rettssikkerhet i et bestående nemndsystem i NOU 2005: 9 Ressursbruk og rettssikkerhet i fylkesnemndene for sosiale saker, og foreslo nye saksbehandlingsregler som i stor grad ble fulgt opp, jf. Ot.prp. nr. 76 (2005–2006). Særdomstolsutvalget foreslo på sin side i NOU 2017: 8 en avvikling av nemndene, og at utvalgte tingretter i stedet burde avgjøre foreldretvister etter barneloven og saker om tvang etter barnevernsloven i første instans. Forslaget ble ikke fulgt opp av den daværende regjeringen Solberg, men det ble besluttet å jobbe videre med å samle foreldretvister etter barneloven og den rettslige overprøvingen av barnevernssakene i noen tingretter (se omtale i kapittel 3).

Med den nye barnevernsloven er fylkesnemndas navn endret til barneverns- og helsenemnda. I tillegg er nemndas uavhengighet og upartiskhet presisert i § 14-1. Verken Sentralenheten eller departementet har instruksjonsmyndighet i forbindelse med den enkelte sak. Presiseringen var ment å ha en pedagogisk og symbolsk funksjon, ved å bidra til økt forståelse for nemndas mandat og bedre tilliten til nemndas avgjørelser (Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven).

Nemndene er administrativt underlagt Sentralenheten, som igjen er underlagt BFD. Det er i dag 10 nemnder i landet som dekker ett eller to fylker (på bakgrunn av regionreformen i 2020). En nemnd skal bestå av en eller flere nemndledere, et utvalg av fagkyndige, og et alminnelig medlemsutvalg. Nemndlederne skal oppfylle de samme kravene som gjelder for dommere.

Ved utgangen av 2021 hadde nemndene 132 ansatte, inkludert ansatte i faste og midlertidige stillinger, hvorav 74 nemndledere og herunder er 12 av dem daglige ledere, 44 saksbehandlere og 14 ansatte i Sentralenheten (Fylkesnemndene, 2022).

Saksbehandlingen i nemndene er basert på de grunnleggende saksbehandlingsprinsippene som er lagt til grunn for domstolen etter tvisteloven, men med noen særskilte saksbehandlingsregler i barnevernsloven. Saksbehandlingsreglene i barnevernloven av 1992 er i hovedsak videreført i ny barnevernslov, men det er gjort noen justeringer og presiseringer.

En sak for nemnda innledes med en begjæring om tiltak fra kommunen, jf. § 14-8. I ny barnevernslov er det presisert ytterligere hva en begjæring om tiltak skal inneholde, blant annet må det fremkomme i begjæringen hva som er foreldrenes rettslige og faktiske tilknytning, om barnet ønsker partsrettigheter, og om og hvordan barnet ønsker å bli hørt, se § 14-9. Det er også gitt en tydeligere hjemmel til å avvise en begjæring som nemnda har bedt om at rettes, men som likevel ikke rettes, innen en fastsatt frist. Nemnda skal varsle de private parter om begjæringen og sette frist for tilsvar, normalt 10 dager, se § 14-10.

Det er barnevernstjenesten som har ansvaret for å forberede saker for nemndsbehandling, og skal ha gjennomført nødvendige undersøkelser og saksbehandling for å sikre at saken er godt nok opplyst til at nemnda kan treffe vedtak. Nemnda har imidlertid et selvstendig ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst før det treffes vedtak, jf. barnevernsloven § 14-5, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. Nemndleder skal, umiddelbart etter at begjæring om tiltak kommer inn til nemnda, vurdere og eventuelt treffe avgjørelse om den videre behandlingen, blant annet om nemndas sammensetning, behov for møter og behovet for ytterligere bevisførsel, jf. § 14-11.

15.2.2 Behandling av saken i nemndene i forhandlingsmøte

Utgangspunktet er at sakene behandles i et forhandlingsmøte, jf. § 14-15. Alternativt kan det benyttes samtaleprosess, jf. § 14-14. Samtaleprosess omtales nærmere i del 3. I ny barnevernslov er tidsangivelsen for hvor raskt en sak må gjennomføres endret. Det fremgår av loven at saken skal behandles så raskt som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør mulig, se § 14-16. Dette innebærer at tidsangivelsen på fire uker for å gjennomføre forhandlingsmøte i barnevernloven av 1992 er tatt ut av loven. Formuleringen ligger nå nærmere formuleringen i tvisteloven kapittel 36 om saksbehandlingstid ved rettslig prøving av administrative tvangsvedtak i helse- og omsorgssektoren. Bakgrunnen var at tidsangivelsen ble vurdert som urealistisk og lite rettssikkert. Det ble vist til at fristen er i utakt med det faktiske behovet for saksforberedelse og gjennomføring av forhandlingsmøte (Prop. 133 L (2020–2021)).

Nemnda settes normalt med tre personer; en nemndleder, et fagkyndig medlem og et alminnelig medlem, jf. § 14-3 første ledd. Det fagkyndige medlemmet er ofte psykolog med erfaring fra arbeid med barn, ungdom og familier eller lege med videreutdanning innen barne- og ungdomspsykiatri, men det kan også være barnevernspedagoger og sosionomer. Det alminnelige medlemmet velges fra domstolenes meddommerutvalg. Nemndleder kan avgjøre en sak alene, dersom det er forsvarlig og partene samtykker til det, jf. § 14-3 tredje ledd. Nemndlederen kan også avgjøre en sak alene i visse sakstyper dersom nemndlederen finner det ubetenkelig under hensyn til sakens tema, vanskelighetsgrad og behovet for fagkyndighet, se § 14-3 fjerde ledd. Nemndleder kan i disse tilfellene treffe vedtak etter skriftlig behandling eller en kombinasjon av skriftlig behandling og forhandlingsmøte, jf. § 14-16. Skriftlig behandling av nemndleder alene kalles forenklet behandling. Nemndleder kan også beslutte at særlig vanskelige saker skal behandles i utvidet nemnd. En utvidet nemnd består av nemndlederen, to alminnelige og to fagkyndige medlemmer, jf. § 14-3 annet ledd.63

Tvisteloven § 9-15 gjelder ved gjennomføring av forhandlingsmøtet. Dette innebærer blant annet at partenes påstander, påstandsgrunnlag og bevis legges frem. Partene i saken får anledning til å forklare seg og føre bevis og stille spørsmål til motpartens vitner. Det følger av barnevernsloven § 14-5 at nemnda skal sørge for at bevisføringen gir et «forsvarlig avgjørelsesgrunnlag», og nemnda skal foreta en selvstendig og reell vurdering av sakens bevis. Selve forhandlingsmøtet gjennomføres i nemndas lokaler, som er utformet som en rettsal.

I etterkant av forhandlingsmøtet diskuterer nemndas medlemmer saken. Nemnda skal treffe vedtak snarest mulig og senest to uker etter at forhandlingsmøtet avsluttes, med mindre dette ikke er praktisk mulig, jf. § 14-20. Nemndas vedtak skal begrunnes som en dom. Tvisteloven § 19-6 gjelder så langt den passer, og dette innebærer at begrunnelsen skal omfatte en framstilling av saken, partenes påstander med påstandsgrunnlag og nemndas vurdering. Det er presisert i § 14-20 at det skal fremgå av vedtaket hva som er barnets synspunkt, og hvilken vekt barnets mening er tillagt, samt hvordan barnets beste og hensynet til familiebånd er vurdert.64 Presiseringen innebærer at det i nemndas vedtak skal fremgå at det er foretatt en reell avveining av de motstridende interesser, herunder hvilken vekt hensynet til familiebånd, for både barn og foreldre, er tillagt i vurderingene.

Det er fastsatt felles rutiner og retningslinjer som gjelder for hele virksomheten. Disse gjelder blant annet for saksbehandlingen, og ifølge Sentralenheten blir disse gjennomgått og revidert fortløpende. Det foreligger videre en intern kvalitetshåndbok for nemndledere, utarbeidet av en intern arbeidsgruppe og som oppdateres ved behov. Sentralenheten har også utarbeidet et systematisk opplegg for opplæring og informasjon for ansatte, gjennom bruk av opplæringsmoduler for nyansatte, fagmøter, veiledere og retningslinjer for saksbehandlingen. Kompetansetiltakene har vært rettet mot samtaleprosess, barns medvirkning, EMDs avgjørelser mot Norge og digitalisering av saksbehandlingen. Nemndene bruker en mal for oppsett av de skriftlige begrunnelsene. Malen er ikke tilgjengelig på nett.

15.2.3 Praksis ved behandling av saker i nemnda

Tabell 15.1 gir en oversikt over antall innkomne og avgjorte saker i perioden 2019–2021. Det kommer flere saker inn enn de som er avgjort, noe som blant annet skyldes bruk av samtaleprosess, at noen saker trekkes før behandling eller av andre årsaker blir avvist eller hevet. Det har de siste årene vært en nedgang i antallet saker som kommer inn til behandling i nemnda. Tabellen viser at det kom inn 12 prosent færre saker i 2021 sammenliknet med 2020 og 24 prosent færre saker sammenlignet med 2019. Tallene omfatter både saker etter barnevernsloven og helselovgivningen, men hovedtyngden er saker etter barnevernsloven (92,7 prosent i 2021) (Fylkesnemndene, 2022).

I 2021, det første hele året samtaleprosess var i bruk i alle nemnder, fattet nemndene vedtak i totalt 1 722 saker (1 436 hovedsaker og 286 klagesaker på akuttvedtak).

Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for hovedsaker med forhandlingsmøte etter barnevernsloven var i 2021 55 dager, mot 62 dager i 2020 og 54 dager i 2019.65 Det vil si at det tar nærmere 8 uker fra saken kommer inn til forhandlingsmøte er gjennomført. I tillegg kommer tiden det tar å fatte vedtaket i saken, der fristen er to uker.

Det har vært en betydelig nedgang i saksbehandlingstiden siden 2012. Da var gjennomsnittet 99 dager. Det er noen forskjeller mellom nemndene; fra 48 til 70 dager i 2021. (Fylkesnemndene, 2022 vedlegg 1).66 En nemndssak berammes normalt over to til tre dager. I 2018 var gjennomsnittlig lengde på ordinære saker med forhandlingsmøte på 13,2 timer.67

15.2.4 Medhold for offentlig part på ulike saker

Figurene 15.1 og 15.2 viser medholdsprosenten for offentlig part i de ulike nemndene, i saker om henholdsvis omsorgsovertakelse og atferdsplassering på institusjon.68

Forstørr bilde

Kilde: Sentralenheten for barneverns- og helsenemnda. Vedtak etter §§ 4-8 og 4-12 i 1992-loven. n=saker

Forstørr bilde

Kilde: Sentralenheten for barneverns- og helsenemnda. Vedtak etter § 4-24 annet ledd i 1992-loven. n=saker

15.2.5 Nemndas vurdering av plasseringssted

Dersom nemnda kommer til at vilkårene for omsorgsovertakelse i barnevernsloven § 5-1 er oppfylt, og at en omsorgsovertakelse er til barnets beste, jf. § 1-3, skal det fremgå av vedtaket om barnet skal bo i et fosterhjem eller i en barnevernsinstitusjon, jf. § 5-3. Nemnda må imidlertid ikke ta stilling til konkret plasseringssted for å vurdere om omsorgsovertakelse er til barnets beste. Samtidig fremgår det at nemnda også kan stille vilkår for plasseringer. Dette innebærer at nemnda for eksempel kan bestemme at fosterhjemmet skal ha samme kulturelle bakgrunn som barnet, at fosterhjemmet eller institusjonen skal ligge i nærheten av foreldrenes hjem, eller barnet skal plasseres i et konkret navngitt fosterhjem eller institusjon. Saken skal forelegges nemnda på nytt dersom barnet ikke kan plasseres slik det ble forutsatt i vedtaket.

Ved en sak om plassering på institusjon på grunn av at barnet har vist alvorlige atferdsvansker, jf. barnevernsloven § 6-2, må imidlertid nemnda ta stilling til hvilken konkret barnevernsinstitusjon barnet skal flyttes til. Nemnda kan kun treffe vedtak etter bestemmelsen dersom institusjonen faglig og materielt er i stand til å tilby barnet forsvarlig hjelp. Bufetat har bistandsplikt, og skal legge frem forslag til konkret institusjonsplass dersom barnevernstjenesten anmoder om det. Forsvarlighetskravet og hensynet til barnets beste krever at Bufetat må tilby et tiltak som er egnet til å ivareta det enkelte barnets behov.69

15.3 Særlig om samtaleprosess som behandlingsform

15.3.1 Innføringen av samtaleprosess som behandlingsform

Innføring av samtaleprosess gir nemndene en ny funksjon og rolle i barnevernssaker.70 Samtaleprosess innebærer at nemndleder inviterer partene i saken til samtalemøte, med formål om å bedre partenes kommunikasjon og gi dem mulighet til å bli enige om løsninger til barnets beste. Samtaleprosess tar utgangspunkt i meklingsteori og har fokus på å skape større grad av felles forståelse om den faktiske situasjonen og samhandling mellom partene om mulige hjelpetiltak og andre løsninger som er til barnets beste.

Nemndleder kan i alle saker etter barnevernsloven og som er egnet for det tilby partene at saken behandles med samtaleprosess, jf. barnevernsloven § 14-14, dersom det er til barnets beste, jf. § 1-3. Dette gjelder både ordinære saker og klagesaker på akuttvedtak.

Det er gitt nærmere regler i forskrift om samtaleprosess, som nylig trådte i kraft (1. mars 2023). Samtaleprosess krever samtykke fra partene i saken, jf. barnevernsloven § 14-14. Det er presisert i forskriften § 2 at samtykke også skal innhentes fra barn når barnet er part. Når barnevernstjenestens vurderer om samtykke skal gis, skal det særlig legges vekt på om det er til barnets beste å igangsette samtaleprosess, jf. forskriften § 2. Nemndleder har etter forskriften et særskilt ansvar for å forsikre seg om at partene får god og tilrettelagt informasjon om hva en samtaleprosess innebærer, at den er frivillig og om konsekvensene ved ulike utfall av prosessen. Det er presisert at nemndleder skal sørge for at barnet er gitt tilpasset informasjon og har forstått hva samtykket innebærer. Det skal særlig legges vekt på at barnet får informasjon om hva som skiller samtaleprosess fra ordinær prosess.

Tilbud om samtaleprosess kan gis på ethvert trinn av saken, og samtykke kan tidligst gis i forbindelse med tilsvaret, jf. forskriften § 4. Det vil si normalt ti dager etter at privat part er varslet om begjæringen. Samtykke kan trekkes på ethvert trinn i prosessen, jf. forskriften § 2.

15.3.2 Gjennomføringen av samtaleprosess

I retningslinjene til samtaleprosess fremgår det at samtalemøtet skal gjennomføres i et rom som er egnet for dialog og at deltakerne skal sitte sammen rundt et bord. Deltakere i samtalemøte er partene og deres prosessfullmektiger samt eventuelt sakkyndig oppnevnt av nemnda. Den sakkyndiges oppgave er å bistå i samtaleprosessen, dvs. sammen med nemndleder, legge til rette for dialog mellom partene og tilrettelegge for barnets medvirkning og dialogen mellom partene. Sakkyndig har et særskilt ansvar for å bidra til at partene reflekterer over barnets behov, og støtte partene i å utvikle egne løsninger, jf. forskriften § 7. I saker der partene blir enige om å prøve ut en midlertidig ordning fremgår det av forskriften at de også kan bli enige om at den sakkyndige kan foreta observasjoner, og ha samtaler med barnet frem til nytt samtalemøte. Den sakkyndige skal imidlertid ikke gjennomføre barnefaglige utredninger.

Private parter skal representeres av advokat som skal bistå i å ivareta partens interesser. En part som har samtykket til samtaleprosess kan reservere seg mot å delta i samtalemøter, men da har prosessfullmektigen til parten møteplikt, se forskriften § 6. Barn med partsstatus skal gis anledning til å delta i prosessen på lik linje med øvrige parter, jf. forskriften § 3. Nemndleder skal gi barnet og prosessfullmektigen tilbud om et formøte i nemnda, for å gi barnet praktisk og tilrettelagt informasjon om samtalemøtet. Barn uten partsstatus har ikke rett til å delta i møtet, men barnet har rett til å bli hørt. Barnet skal informeres om saken og gis anledning til å uttale seg før samtalemøtet. Nemndleder må avgjøre etter en konkret vurdering hvordan barnet skal høres, hvis barnet ønsker å uttale seg, jf. barnevernsloven § 14-13. Nemndleder skal sørge for at barnets mening kommer klart frem i møtet.71

Samtaleprosess stiller høye krav til nemndleder ved gjennomføringen av samtalemøtet. Nemndleder skal være en tilrettelegger for partenes dialog under samtaleprosessen og skal opptre upartisk og nøytralt. Nemndleder har et særskilt ansvar for å påse at hensynet til barnets beste og private parters rettssikkerhet blir ivaretatt, og nemndleder kan når som helst avbryte samtaleprosessen og henvise saken til ordinær behandling jf. barnevernsloven § 14-14 tredje ledd og forskriftens § 8. Nemndleder skal vurdere hvordan samtalemøtet skal tilrettelegges for å ivareta partene som deltar i møtet, og særlig legge vekt på hensynet til barnets behov. Nemndleder må lede prosessen på en betryggende måte.

Partene kan bli enige om å prøve ut en midlertidig ordning. Det kan for eksempel prøves ut frivillige hjelpetiltak eller endringer av samvær. Nemndleder kan bare gi anledning til å igangsette en midlertidig ordning dersom ordningen er forsvarlig og til barnets beste, jf. § 14-4 tredje ledd og forskriftens § 9. Begjæringen fra kommunen settes i bero mens en midlertidig ordning prøves ut. Det er presisert i forskriftens § 9 at midlertidige ordninger skal ha en klar tidsramme og skal avsluttes senest innen ett år etter at nemnda mottok begjæring. Ved vurderingen av ordningens varighet skal nemndleder legge særlig vekt på sakens karakter og barnets behov for avklaring. Barnevernstjenesten skal forplikte seg til jevnlig oppfølging av barnet og foreldre. Nemndleder har bare anledning til å igangsette en ordning med frivillige tiltak etter barnevernsloven dersom barnevernstjenesten forplikter seg til å fatte vedtak i samsvar med dette. Nemndleder har ikke anledning til å igangsette en midlertidig ordning som forutsetter frivillige tiltak etter barnevernsloven § 6-1 (frivillig opphold i institusjon på bakgrunn av at barnet har vist alvorlige atferdsvansker).

Barnevernstjenesten er forpliktet til å oppdatere saksgrunnlaget mens den midlertidige ordningen prøves ut, og forelegge dette for nemnda i god tid før neste samtalemøte, jf. forskriften § 9. Videre fremgår av forskriften at barnevernstjenesten straks skal melde tilbake til nemnda dersom den midlertidige ordningen ikke blir gjennomført som forutsatt eller dersom forutsetningen for avtalen er vesentlig endret. Nemndleder skal da straks avklare om saken skal henvises til ordinær behandling.

Etter utprøving deltar partene i et nytt samtalemøte, der de enten blir enige om en avtale eller en fortsettelse av en midlertidig ordning, eventuelt vil barnevernstjenesten eller privat part trekke saken, saken avgjøres ved forenklet behandling eller det blir et forhandlingsmøte og saken vil følge de vanlige saksbehandlingsreglene, jf. forskriften § 10.

Samtaleprosessen og utfallet av denne skal dokumenteres i møteboken, jf. forskriftens § 11. Det skal fremgå i møteboken hva partene har blitt enige om i samtalemøte, herunder om innholdet i en midlertidig ordning. Ved en eventuell etterfølgende ordinær sak er møtebøkene fra samtaleprosessen en del av sakens dokumenter, og opplysninger om faktiske forhold som er framkommet under samtalemøtet følger de alminnelige reglene om bevis. Reglene om lukkede dører gjelder også der saken blir behandlet med samtaleprosess, jf. barnevernsloven § 14-17 annet ledd, jf. forskriften § 14.72

15.3.3 Bruken av samtaleprosess – omfang, utfall og saksbehandlingstid

Totalt ble 892 saker behandlet i samtaleprosess i 2021. 32 prosent (281 saker) av disse ble trukket, mens 68 prosent (611 saker) endte i vedtak gjennom enten skriftlig behandling (334 saker, 37 %) eller muntlig behandling (277 saker, 31 %).

Figur 15.3 viser andelen saker med vedtak der det hadde vært samtaleprosess, fordelt på de forskjellige nemndene. Figuren viser at det er store forskjeller mellom nemndene i hvor mange saker det benyttes samtaleprosess. Det er tre nemnder som ligger på 63–76 prosent, seks nemnder som ligger på 36–46 prosent, og tre som ligger på 21–32 prosent. Forskjellene kan bety at i nemnder som ligger høyest i bruken av samtaleprosess bruker dette i et bredt spekter av saker, noe som kan indikere at det i enkelte nemnder foretas en mindre seleksjon av hvilke saker som egner seg for behandling ved samtaleprosess.

Forstørr bilde

¹ Nemnder som deltok i utprøvingen av samtaleprosess

Kilde: Fylkesnemndene (2022), sammenstilling av tall i vedlegg 1 og 4 (for Viken gjaldt samtaleprosess kun for tidligere Akershus, ikke for Buskerud og Østfold)

Samtaleprosess kan i utgangspunktet benyttes i alle sakstyper, det vil si for alle inngrepshjemlene etter barnevernsloven. Utvalget har imidlertid ikke funnet informasjon om hvordan det totale antallet saker som behandles i samtaleprosess fordeler seg på de ulike lovhjemlene.

Figur 15.4 viser utfallet av sakene behandlet med samtaleprosess i de ulike nemndene. Det er en tendens til at nemndene som deltok i forsøket med samtaleprosess har en høyere andel saker avgjort etter skriftlig behandling. Totalt ble 32 prosent av sakene trukket, 31 prosent av sakene avgjort etter muntlig behandling og 37 prosent avgjort etter skriftlig behandling i 2021 (n=892).

Forstørr bilde

Kilde: Fylkesnemndene (2022), vedlegg 4

I nemndenes årsrapport for 2021 uttales det at en samtaleprosess kan gå over lang tid, med flere samtalemøter, og at saken derfor ikke blir avklart like raskt som etter den tradisjonelle formen med behandling ved forhandlingsmøte. Gjennomsnittstiden per hovedsak som først behandles i samtaleprosess, og deretter ved muntlig behandling i forhandlingsmøte var på 174 dager i 2021, det vil si 25 uker. Dette fremgår i tabell 15.2. I 2020 var gjennomsnittstiden 150 dager. For saker med skriftlig behandling var gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 191 dager i 2021.

Utvalget har også mottatt tall for 2022 fra Sentralenheten. Disse viser at ved utgangen av 2022 var 47 prosent av sakene under behandling i samtaleprosess. Tallene viser også at andelen saker som blir behandlet skriftlig er noe høyere enn tidligere år (39 % av sakene).

15.3.4 Evalueringen av prøveordningen med samtaleprosess

Det ble foretatt en evaluering av forsøket med samtaleprosess fra perioden 2017 til 2019 (Viblemo mfl., 2019).73 På bakgrunn av de intervjuer, observasjoner, spørreundersøkelser og dokumentstudier som ble gjennomført konkluderes det i evalueringen med at samtaleprosess er egnet til å gi bedre kommunikasjon i sakene, at partene kan få bedre forståelse av saken og at rettssikkerheten i all hovedsak syntes ivaretatt. Det var veldig få barn og foreldre som medvirket i evalueringer – samlet kun 8 forelder og barn.

Det ble i evalueringen vist til at samtaleprosess vil kunne ivareta barnets beste prosessuelt og materielt. Prosessuelt fordi det kan bidra til at det raskere nås en løsning for barnet. Det ble imidlertid påpekt at det ved utprøving av midlertidige ordninger likevel vil kunne ta lenger tid enn ved ordinær behandling, samt at midlertidigheten kan skape usikkerhet om hvordan en varig ordning vil bli seende ut. Men det må sammenliknes med ordinær prosess, hvor det ofte er høyere konfliktnivå mellom foreldre og barnevern, og hvor det kan bli flere runder med overprøving i domstolene, og årlige endringssaker.

Videre påpekte evalueringen at der barnet selv er part i barnevernssaken, kan det å få være del i en mer uformell og vennligere prosess kunne oppleves som myndiggjørende, og barnet vil kunne oppleve større grad av prosessrettferdighet. Det er dermed lettere å legge til rette for at barnet, ut fra sine forutsetninger, kan delta aktivt og på en meningsfylt måte. Nemndleder og sakkyndig kan legge opp prosessen slik at den tilpasses barnets behov.

Også materielt vil samtaleprosess, ifølge evalueringen, kunne bidra til løsninger til barnets beste; samtaleprosess vil kunne legge til rette for stabile løsninger fordi de er basert på enighet, slik at barnet slipper en uttalt lojalitetskonflikt og usikkerhet om fremtiden. I evalueringen fremgår det videre at samtaleprosess gir et større løsningsrom, idet det kan finnes frem til skreddersydde løsninger utenfor rammene av vedtaks- og domskompetansen. Dette kan omfatte involvering av nettverk til avlastning og bistand og forpliktende planer om løpende evaluering med justeringer av samværsordninger m.m. Videre vil samtaleprosess legge til rette for at barnevernet kan komme i posisjon til å tilby flere hjelpetiltak, som ulike former for foreldreveiledning, kurs og støttekontakt.

Samtidig var ikke evalueringen entydig. I spørreundersøkelsene ble det stilt spørsmål om hvorvidt deltakerne mener at barnets meninger kommer frem og blir vektlagt under samtalemøtet og i samtaleprosessen som helhet. Gjennomgående svarte rundt halvparten at de opplevde at barnets meninger i tilstrekkelig grad kommer frem og blir vektlagt. En mindre gruppe på 9–15 prosent av de sakkyndige og prosessfullmektigene var uenig i dette. Blant nemndlederne mente de aller fleste at barnets meninger kommer frem i tilstrekkelig grad, verken for lite eller for mye. Noen informanter påpekte at det er en fare for at hensynet til barnets beste ubevisst kan bli nedprioritert i situasjoner hvor deltakerne i samtaleprosessen har stort fokus på å komme til enighet.

Funnene fra intervjuene med ungdommene, så vel som resultatene fra evalueringsskjemaer, indikerte at ungdommer i større grad enn andre deltakere i samtaleprosessen, opplevde seg presset til å delta, og at de ikke forstod fullt ut hva en samtaleprosess er. Det samme gjaldt til en viss grad også for foreldre. Det ble i rapporten anbefalt at det i saker med ungdommer må settes krav om eget møte med ungdommene og nemndledere der det særlig fokuseres på hva samtaleprosess er. I dette møtet bør ungdommene ha anledning til å ha med en tillitsperson og/ eller prosessfullmektig. Nemndledere bør også få opplæring i hvordan håndtere saker med ungdom som en egen del av grunnopplæringen. Enkelte andre utfordringer som ble adressert i evalueringen, samt av høringsinstanser, medførte justeringer i reguleringen da samtaleprosess ble innført som en varig ordning i 2020 (Prop. 84 L (2019–2020)).

Et søk i juridiske og barnevernsfaglige tidsskrifter og blader, viser at det finnes noe få artikler og begrenset med diskusjoner om samtaleprosess i nemndene.

15.4 Rettslig prøving i domstolene

15.4.1 Rammer for behandlingen barnevernssaker i domstolen

Nemndas vedtak kan overprøves av tingretten etter reglene i tvisteloven kapittel 36, jf. barnevernsloven § 14-25. Vedtaket kan bringes inn for tingretten av privat part eller av kommunen. Søksmålsfristen er en måned etter partene fikk melding om vedtaket. Det har vært en nedgang i antall barnevernssaker som behandles i tingretten. Tvisteloven kapittel 36 inneholder særskilte prosessregler for enkelte saker etter barnevernsloven, psykisk helsevernloven, smittevernloven og helse- og omsorgstjenesteloven som gjelder tvangsinngrep. Det følger av tvisteloven § 36-5 at hovedforhandling skal berammes straks og prioriteres i domstolen. Saken skal behandles så hurtig som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør mulig. Bestemmelsen gjelder både for tingretten og lagmannsretten.

Tingretten skal settes med to meddommere, hvorav en fagkyndig og en lekdommer. I særlige tilfeller kan retten settes med fem dommere, hvorav to fagdommere og tre lekdommere, hvorav en eller to skal være fagkyndige, jf. tvisteloven § 36-4. Barnevernssaker skal som utgangspunkt bare behandles av embetsdommere, og ikke dommerfullmektiger, se HR-2015-2369-U og rundskriv G-1999-46, som åpner for unntak for Oslo tingrett. På samme måte som i nemndsbehandling er ikke retten bundet av partenes påstander, og kan prøve alle sider av saken innenfor barnevernslovens rammer. Domstolen skal gjøre en nåtidsvurdering ut fra de faktiske forhold som gjelder når saken står for tingretten.

Tingrettens avgjørelse kan ankes til lagmannsretten. Det er imidlertid særlige ankesilingsregler for barnevernssaker som innebærer at det kreves samtykke fra lagmannsretten. Begrensningene i ankeadgangen til lagmannsretten skyldes at saken allerede er behandlet i to instanser – nemnda og tingretten – samt behovet for rask avklaring av barnets omsorgssituasjon, se HR-2020-1789. Det følger av tvisteloven § 36-10 at lagmannsretten kan samtykke til behandling hvis ett av følgende forhold foreligger:

• saken reiser overordnede prinsipielle spørsmål eller rettstilstanden er uavklart

• det har framkommet nye opplysninger som kan ha betydning for avgjørelsen

• det er vesentlige svakheter ved tingrettens avgjørelse eller saksbehandling

• dommen går ut på tvang som ikke er vedtatt av nemnda.

Høyesteretts ankeutvalg har de siste årene stilt strengere krav til saksbehandlingen i saker som gjelder ankenektelser i lagmannsrettene, herunder strengere krav til lagmannsrettens vurderinger og begrunnelser for å nekte saken fremmet (blant annet HR-2017-776-A, HR-2020-661-S, HR-2020-663S, HR-2020-1789-A og HR-2020-1968-A).

Ved anke over dom i lagmannsretten er Høyesterett ankeinstans, jf. tvisteloven § 30-1. Anke over dommer kan ikke fremmes uten samtykke av ankeutvalget i Høyesterett, og samtykke kan bare gis når anken gjelder spørsmål som har betydning utenfor den foreliggende sak, eller det av andre grunner er særlig viktig å få saken avgjort i Høyesterett, jf. tvisteloven 30-4. Tradisjonelt går svært få saker videre helt til Høyesterett. I kjølvannet av Strand Lobben mfl. mot Norge (2019) har imidlertid Høyesterett de siste årene behandlet flere barnevernssaker i storkammer og avdeling.

Dommere i alminnelige domstoler er generalister, og de er i utgangspunktet ikke spesialiserte innen enkelte sakstyper eller rettsområder. I noen domstoler er det imidlertid innført en viss spesialisering i barnesaker. En kartlegging foretatt av Domstoladministrasjonen i november 2021 viser at 40 prosent av tingrettene oppgir at de praktiserer en form for spesialisering i barnevernssaker. Videre oppgir 53 prosent av tingrettene at det er opprettet faggrupper for barneretten.

Det er utviklet en nasjonal veileder for behandling av barnevernssaker (Domstol, 2021). Denne ble utarbeidet på bakgrunn av EMD dommene mot Norge og storkammeravgjørelsene fra Høyesterett 2020, for sikre at sakene blir behandlet fullt ut i samsvar med EMD og Høyesteretts avgjørelser, FNs barnekonvensjon, og til barnets beste. Veilederen inneholder ulike maler, blant annet for innkalling til planmøte i saker etter barnevernsloven og forslag til sakkyndig mandat i ulike barnevernssaker. I veilederen er det inntatt anbefalinger om hvilke forhold som bør inngå i domstolens begrunnelser av en dom. Det finnes også en veileder om praktiske anbefalinger for domstolsbehandling til barnets beste i saker etter barnevernsloven (Domstol, 2019). Formålet med anbefalingene er at de skal være med å sikre en rettslig prosess tilpasset barnas behov, samt å gjøre prosessen mer tilgjengelig for de barn og unge sakene gjelder.

Alle nyutnevnte dommere gjennomgår et introduksjonsprogram som består av et nasjonalt modulbasert program, der barnesaker er eget tema for en av modulene. Domstoladministrasjonen arrangerer også årlige dommerseminarer. Barnerett og barnevern har vært tema på nær alle seminarene siden 2016. Barnevernsrett var også tema på dommerseminaret som ble gjennomført våren 2022.

15.4.2 Antallet barnevernssaker som behandles og utfallet av disse

Tingretten

I nemndenes årsrapport for 2021 fremgår det at 528 saker ble sendt til rettslig overprøving til tingretten. Dette omfatter saker etter både barnevernsloven og helse- og omsorgstjenesteloven. Utvalget har mottatt statistikk fra Sentralenheten som viser utviklingen de siste årene i antallet overprøvinger av barnevernsvedtak. Dette fremgår i tabell 15.3. Tallene fra Sentralenheten viser at det har vært en nedgang i antall saker som kreves rettslig prøvd. I 2021 ble 33 prosent krevd rettslig prøvd, mot 43 prosent i 2018, og 53 prosent i 2017.74 Sentralenheten har også oversendt foreløpige tall for 2022. Disse tyder på en liten økning i antallet saker fra 2021.

Sentralenheten har også opplyst om at 40 prosent av vedtak om omsorgsovertakelse ble krevd rettslig prøvd i 2021, mens i saker som gjaldt tvangsplassering på institusjon var andelen 20 prosent. I en tidligere evaluering av fylkesnemndene ble det vist til at dette gjaldt for 63 prosent av vedtakene fra 2013 (Viblemo mfl., 2015). Ifølge Sentralenheten kan nedgangen skyldes at flere saker behandles og avgjøres ved bruk av samtaleprosess.

Tabell 15.4 gir oversikt over innkomne saker og avgjorte saker i tingretten etter tvistelovens kapittel 36.75 Domstoladministrasjonen har opplyst om at det i saksbehandlingssystemet ikke er mulig å skille ut ulike sakstyper etter barnevernsloven. Tallene fra Domstoladministrasjonen viser den samme utviklingen som i nemndenes rapporteringer på antallet overprøvinger.

Det foreligger ikke statistikk over utfallet av behandlingen av barnevernssaker i domstolen. I en tidligere evaluering av fylkesnemndene ble det vist til at nemndenes vedtak ble stadfestet i 73 prosent av sakene som ble behandlet i tingretten (Viblemo mfl. 2015). I årsrapporten fra nemndene for 2021 er det redegjort for utfallet av overprøvingen av 69 hovedsaker i tingretten. Dette omfattet både barnevernssaker og saker etter helse- og omsorgstjenesteloven. Her fremgår det at av sakene som ble behandlet i tingretten ble nemndas vedtak stadfestet i 67 prosent av sakene (22 saker). I 11 saker ble vedtaket omgjort, og 36 saker ble hevet og ikke behandlet. Det foreligger ikke informasjon om hvorfor sakene ble hevet.

Saksbehandlingstiden i tingretten har i perioden 2016-2019 ligget på mellom 4,6 og 4,9 måneder for saker etter tvisteloven kapittel 36. Men i 2020 og 2021 økte den til henholdsvis 5,5 og 5,3 måneder. Hva dette skyldes er det ikke kunnskap om. For sivile saker for øvrig har saksbehandlingstiden i tingretten ligget på 5,6 måner de to siste årene. Saksbehandlingstiden er beregnet fra saken blir registrert til avgjørelse foreligger. Saksbehandlingstiden er dermed lengre i tingretten enn i nemnda, og tallene tyder heller ikke på store forskjeller i saksbehandlingstiden mellom barnevernssaker (tvisteloven kapittel 36) og sivile saker for øvrig.

Lagmannsretten og Høyesterett

Tabell 15.5 viser antallet innkomne og avgjorte barnevernssaker i lagmannsretten etter tvisteloven kapittel 36. Som for tingretten har det vært en nedgang i antall saker de siste årene.

I Domstolkommisjonens NOU 2020: 11 er det vist til at den ankende part i barnevernssaker fikk medhold og delvis medhold i henholdsvis 31 og 14 prosent av sakene. Det blir også vist til at medholdsprosenten for den den ankende part generelt er høyere i lagmannsretten enn i tingretten. Det fremkommer ikke om den ankende part er privat eller offentlig part.

Lagmannsrettens saksbehandlingstid for saker etter tvisteloven kapittel 36 var i perioden 2016–2019 på mellom 2,0 og 2,3 måneder. I 2020 og 2021 økte saksbehandlingstiden til henholdsvis 4,1 og 3,7 måneder. Det er uklart hva økningen skyldes. Saksbehandlingstiden er likevel tydelig under den generelle saksbehandlingstiden for øvrige sivile saker som de to siste årene har vært på 6,8 måneder. Den ligger også godt under saksbehandlingstiden i tingretten.

Høyesterett har etter EMD-sakene mot Norge tatt flere saker inn til behandling. Avgjørelsene ligger ute på Høyesteretts nettside og på lovdata.76

15.5 System og praksis i andre land

15.5.1 Innledning

Det gis her en omtale av systemene i Danmark, Sverige, England og California. Beskrivelsene er blant annet basert på boken Child protection removals (Burns mfl., 2017) som gir en oversikt over ni lands (inkludert California, USA) prosesser og prosedyrer for barnevernets flytting av barn som ikke kan bo hjemme. Formålet her er å vise at andre lands systemer for å avgjøre saker om omsorgsovertakelse og andre inngripende tiltak, der det er domstolen som fatter beslutningene, saksbehandlingen i domstolen og ulike virkemidler for å sikre et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag.

15.5.2 Danmark

Det er Barn- og ungeutvalget i kommunen som treffer tvangsvedtak, som omsorgsovertakelse, etter serviceloven. Utvalget er ikke et politisk utvalg, men består av to representanter fra kommunalbestyrelsen, en dommer og to pedagogisk-psykologisk fagkyndige. Barne- og ungeutvalget sitt vedtak kan klages inn til Ankestyrelsen av foreldre og barn over 12 år, jf. serviceloven § 168.77 Ankestyrelsen er øverste administrative klageinstans. Ankestyrelsen skal avgjøre klager over Barn- og ungeutvalgets beslutninger innen 8 uker, jf. rettssikkerhetslovens § 73. Ankestyrelsen avgjørelse kan også kreves rettslig prøvd av domstolen, jf. serviceloven § 169 og rettsikkerhetsloven § 73. Det er ikke gitt silingsregler for dette. Byretten behandler sakene etter særskilte prosessregler som følger av rettspleieloven kapittel 43 a.

Partene har rett til fri rettshjelp ved tvangsplasseringer, jf. § 72. De kan også velge å la seg bistå av en bisitter. Partene, advokaten og bisitter har alle rett til å delta og å uttale seg før avgjørelse tas.

15.5.3 Sverige

Sverige har, i likhet med Danmark og Finland, en langt større andel frivillige plasseringer enn i Norge. I 2020 ble 73 prosent av barna frivillige plassert i Sverige, mot 20 prosent i Norge (Socialstyrelsen, 2021a). Tvangsplasseringer foretas med hjemmel i Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Disse sakene behandles i Sverige av forvaltningsdomstolene, som treffer avgjørelse i første instans, på bakgrunn av anmodning fra socialnemnden i kommunen.78 Bakgrunnen for at det er forvaltningsdomstolen som avgjør tvangssaker, er et ønske om å sikre tilstrekkelig rettssikkerhet. Avgjørelsene kan ankes til kammarrätten. I spesielle tilfeller kan anker videre slippes inn for behandling i Högsta förvaltningsdomstolen, jf. forvaltningsprocesslagen.

Prosessen i forvaltningsdomstolen er hovedsakelig skriftlig. I barnevernssaker skal det likevel holdes muntlig forhandling med mindre det er åpenbart unødvendig, se LVU § 34. Retten settes normalt med en juridisk dommer (administrator) og tre meddommere, men ved prøving av akuttvedtak er det kun en juridisk dommer, jf. lag om allmänna förvaltningsdomstolar § 17 og § 18.

De private partene har som hovedregel rett til fri rettshjelp fra en medhjelper, kalt «offentligt biträde», som regel en advokat. Som hovedregel har barnet og foreldrene rett til hver sin advokat. Felles advokat kan oppnevnes dersom barnet og foreldrene ikke har motstridende interesser, jf. LVU § 39. Det er innført særlige krav til barn og unge sin medhjelper. Kun den som på grunn av sin kunnskap og erfaring og ellers er spesielt egnet for oppdraget kan oppnevnes. Lovkravene trådte i kraft 1. mars 2021.

15.5.4 England

I England er det familiedomstolen som avgjør saker om omsorgsovertakelse og andre beskyttelsestiltak. Dommeren må ha gjennomført en spesialisering for å sitte i familiedomstolen.

Før saken behandles av domstolen gjennomfører lokale myndigheter en «pre-proceedings process». Denne prosessen starter med et formelt brev til foreldrene om bekymringene for barnet, som foreldrene får noen uker på seg til å svare på. I denne prosessen gjennomføres også møter med foreldrene. Foreldrene får normalt fri rettshjelp. Dersom lokale myndigheter anser at en domstolsprosess er nødvendig, vil det sende et nytt brev til foreldrene, «letter of issue», som informerer om søksmål blir tatt ut. Lokale myndigheter sender deretter en anmodning til familiedomstolen om omsorgsovertakelse eller annet beskyttelsestiltak. Anmodningen og dokumentasjonen må være i tråd med kravene i PLO-process, Public Law Outline. I PLO fastsettes hvilke plikter kommunen har når de vurderer å ta en sak om omsorgsovertakelse for domstolen. Det er utarbeidet en mal for anmodninger om omsorgsovertakelser, kalt «Local authority social work evidence template» (ADCS and Cafcass, 2016). Det er ikke obligatorisk å benytte denne, men det er anbefalt og den blir ofte brukt (Berrick mfl., 2018). Malen utgjør en del av anmodningen, det er også et eget skjema som gir et sammendrag av saken, detaljer om partene, vurdering av barnet og familiens situasjon og en omsorgsplan.

I en sak om omsorgsovertakelse er det flere ulike typer høringer i domstolen underveis. Det er satt som mål at saker om omsorgsovertakelse i domstolen skal avsluttes innen 26 uker, jf. Children Act 1989 artikkel 32. I perioden 2020–2021 var gjennomsnittlig behandlingstid 41 uker, mens den var 34 uker i perioden 2019–2020 og 31 uker i 2018–2019. Det brukes dermed betydelig lengre tid i domstolsprosessen i England sammenlignet med nemndsbehandlingen i Norge. Utvalget har ikke funnet informasjon om hvor lang tid lokale myndigheter bruker på undersøkelsene før de fremmer sak for domstolene, og dermed hva som er den totale saksbehandlingstiden sammenlignet med Norge. I Berrick mfl. (2016) slås det imidlertid fast at det ikke er en spesifisert tidsfrist i England, men at det er et betydelig politisk press for å ta beslutninger raskt i det de kaller «edge of care»-saker. Ved å undersøke medianverdiene var et funn at halvparten av sosialarbeiderne fra England (n= 89) forventet at de ville bruke 96 timer eller mindre fra de fortalte foreldrene at det kan være behov for å flytte barnet til tidspunktet avgjørelsen ble tatt, mot 4–6 uker i Norge (n= 298). Når det gjaldt tiden fra beslutning om at det var behov for omsorgsovertakelse til anmodning var sendt ble det angitt fra om lag halvparten av sosialarbeiderne at de ville bruke 5 dager eller mindre, mot 4–6 uker i Norge.

I alle saker om beskyttelsestiltak for barn som skal behandles av familiedomstolen, blir barnet automatisk part i saken og domstolen oppnevner en «Children’s Guardian» for barnet. Se nærmere beskrivelse av ordningen i kapittel 7 om Barnerepresentantordning (BRO).

15.5.5 USA – California

Det amerikanske systemet er et risikoorientert system, som er preget av undersøkelser av påstander om mishandling av barn, og at staten griper inn med tvang i familien, enten gjennom domstolsbeslutninger om å delta i ulike programmer eller ved å tvangsflytte barn fra hjemmet (Gilbert mfl., 2011). Det er samtidig høye terskler for å yte tjenester, og et begrenset tilbud av tjenester og få hjelpetiltak. Føderale myndigheter har fastsatt visse standarder/rammer. Det er imidlertid betydelige variasjoner blant de ulike statene og også mellom fylker innad i statene.

I California er det domstolen, Juvenile Dependency Courts, som treffer beslutninger om omsorgsovertakelser på bakgrunn av anmodning fra sosialtjenesten/barnevernet. Vilkårene for omsorgsovertakelse følger av California Welfare and Institutions Code 300, og er utdypet i Official Legislative California Information, 2017.

I California er det utviklet en egen mal for begjæringen om omsorgsovertakelse, kalt «Jurisdiction/Disposition report». Malen/rapporten justeres regelmessig når sosialarbeidere blir bedt om å finne ny informasjon og videresende denne til dommeren. I de fleste fylkene i California er sosialarbeiderne pålagt å bruke et verktøy kalt Structured Decision Making (SDM) der deres beskyttelse- og risikovurderinger inntas. SDM er et internt dokument som ikke deles med domstolene, men «Jurisdiction/Disposition report» er innrettet delvis for å reflektere vurderingene i SDM (Berrick mfl., 2018).

Saker om omsorgsovertakelse kan starte med og uten en akuttplassering. Ved akuttplassering skal saken legges frem for domstolen i løpet av to dager, og det skal gjennomføres en første høring i domstolen ikke senere enn dagen etter. Dersom det for det plasserte barnet fremmes sak om omsorgsovertakelse, skal det gjennomføres en høring, kalt «jurisdictional hearing», innen 15 dager, der det tas stilling til om barnets er utsatt for omsorgssvikt. For barn som blir boende hjemme, men hvor det fremmes sak om omsorgsovertakelse skal høringen gjennomføres innen 30 dager. I denne høringen tar domstolen beslutning om barnet er utsatt for omsorgssvikt og domstolen får jurisdiksjon over barnet. Det gjennomføres deretter en ny høring, kalt «dispositional hearing», der selve avgjørelsen om barnet skal plasseres eller ikke tas. Denne kommer ofte rett i etterkant av forrige høring, men kan ta inntil 30 dager der barnet fortsatt bor hjemme. Det kan såldes ta inntil 60 dager å behandle en sak om omsorgsovertakelse. Domstolen settes med én dommer, og høringene er svært korte. Det ble i 2021 gjennomført over 21 000 plasseringer i fosterhjem. Det har vært en viss nedgang de siste årene, i 2014 var antallet over 30 000 (CCWIP, 2023).

15.6 Hvor trykker skoen?

15.6.1 Innledning

De alminnelige rettssikkerhetsgarantiene som følger av EMK artikkel 6 og artikkel 8 er ansett ivaretatt av nemnda og domstolen (se kapittel 2), og saksbehandlingen ved inngripende barnevernstiltak kan anses å være bedre i Norge enn i mange andre land (Burns mfl., 2017). Det pågår mye arbeid på domstolsfeltet, hvor fire offentlig utvalg de senere årene har levert utredninger hvor også behandlingen av barnevernssaker i nemnd og domstol har blitt diskutert (NOU 2017: 8; NOU 2019: 17; NOU 2020: 11 og NOU 2020: 5), se kapittel 3. Følgende krav til saksbehandlingen i barnesaker for retten er fremhevet av Særdomstolsutvalget:

• Saksbehandlingen må ivareta partenes rettssikkerhet.

• Sakene må behandles så raskt som hensynet til de involverte tilsier.

• Saksbehandlingen må være preget av hensynsfullhet og respekt for partenes verdighet.

• Saksbehandlingen bør ikke være urimelig kostnadskrevende eller unødig belastende for de involverte.

Kilde: NOU 2017: 8, side 22

Utvalgets vurdering av utfordringsbildet er basert på kritikken fra EMD, foreliggende forskning og tilbakemeldinger fra barn, forelder og aktørene på området. Det må fremheves at informasjon, statistikk og forskning om barnevernsprosessene i nemndene og domstolene er beheftet med svakheter, og mer for domstolene enn for nemndene. Det er også mangel på statistikk og kunnskap om saksgangen i samtaleprosess. Det gjør det vanskelig å presist dokumentere problemomfanget. Utvalget har imidlertid identifisert sju utfordringer:

1. Det er grunn til å forvente varierende kvalitet på avgjørelsene og begrunnelsene som fattes i nemnd og domstol.

2. Det er lang saksbehandlingstid, og manglende skånsomhet og effektivitet kan anses som et problem. Dette henger også sammen med mulighetene for full overprøving i flere instanser.

3. Det kan stilles spørsmål ved om barns vern av privatliv blir godt nok ivaretatt.

4. Det er krevende for nemnda og domstol å foreta en reell vurdering av om det er til barnets beste å flytte ut av hjemmet, når det ikke foreligger informasjon om plasseringsalternativ.

5. Det kan stilles spørsmål ved om dagens praksis og regulering av opphold på institusjon når barnet har vist alvorlige atferdsvansker i tilstrekkelig grad ivaretar barns rettigheter.

6. Det er varierende kompetanse hos advokatene som bistår privat part.

7. Samtaleprosess utfordrer barn og foreldres rettssikkerhet på flere områder. Herunder kan det stilles spørsmål om:

   • barns rettigheter blir tilstrekkelig ivaretatt

   • barnets behov for riktig tiltak blir tilstrekkelig hensyntatt

   • det gjennomføres samtaleprosess i de riktige sakene

   • de store regionale forskjellene i bruken av samtaleprosess

   • prosessen er skånsom nok med tanke på saksbehandlingstiden.

15.6.2 Varierende kvalitet på avgjørelsesgrunnlaget og begrunnelser

Utvalget mener at det kan legges til grunn at det på noen områder er varierende kvalitet på saksbehandlingen i nemnda og domstolen, slik det har vært påpekt av EMD. Domstolkommisjonen (NOU 2019: 17) peker på det samme, og nemndenes årsrapporter indikerer ulik praksis. Det er forskjeller mellom beslutningstakere innad i samme enhet, og mellom instansene. Analyser av de skriftlige nemndsavgjørelsene viser svakheter og ulikheter i kvaliteten på begrunnelsene for et vedtak og for redegjørelsene om for eksempel barnets behov og omstendigheter (Gerdts-Andersen, 2020; Krutzinna mfl., 2020; McEwan-Strand og Skivenes, 2020; Helland & Nygård, 2021; Løvlie mfl., 2021). Det er også indikasjoner på at dette gjelder for tingretten (Magnussen mfl., 2015).

Det er samtidig tegn på endringer når det gjelder kvaliteten på avgjørelsene de siste årene. I studien «Samvær etter omsorgsovertakelse» (Alvik, 2021) blir det vist til at EMD-sakene og Høyesterett sine avgjørelser blir fulgt opp gjennom grundige og konkrete begrunnelser og balanserte avveininger i både nemnda og lagmannsretten. Sentralenheten rapporterer om det samme i årsrapporten for 2021 (Fylkesnemndene, 2022). Det ser imidlertid ut som at en utilsiktet konsekvens er at vedtakene er blitt vagere, er at det ikke tas stilling til om en plassering vil være langvarig, selv om saksforholdene tilsier det (Alvik, 2021). Dette temaet blir nærmere omtalt i kapittel 21 om kontinuitet og familieliv for barn som ikke kan tilbakeføres til opprinnelige foreldre.

Sentralenheten opplyser til utvalget at de tradisjonelt har fokusert på målbare kvalitetsmål som saksbehandlingstid, samt enkelte andre prosessrelaterte indikatorer om hvordan og når barn høres, hvor ofte barn gis partsstatus, praksis for samværsfastsettelse og bruk og utfall av samtaleprosess. På disse områdene har Sentralenheten observert at det kan være ulik praksis i nemndene. Sentralenheten oppgir at de følger opp forskjeller i kvalitet i saksbehandlingen gjennom rapportering og styringssamtaler.

Utvalget mener det er tre hovedgrunner til variasjon i kvalitet og begrunnelser: Det dreier seg om vide rammer for skjønnsutøvelse som gir anledning for uønsket variasjon mellom beslutningstakere; kompetanse hos beslutningstakerne i domstolene; og, saksmaterialet som kommer fra barnevernstjenestene.

Beslutningstakerne i barnevernssystemet er gitt vide skjønnsrammer. Det er uunngåelig en fare for forskjeller i kvalitet i vurderinger og beslutninger, fordi skjønnsutøvelsen ikke alltid er rammet inn tydelig. Utvalget viser til kapittel 11 om prinsippet om barnets beste for ytterligere drøftinger av denne problemstillingen. Det er tatt noen grep de siste årene for å regulere skjønnet, i Høyesteretts storkammeravgjørelser og i barnevernsloven er det stilt tydeligere krav til dokumentasjon og begrunnelser. Det er også utarbeidet flere retningslinjer for saksbehandlingen i nemnda og domstolen, og det er iverksatt kompetansehevende tiltak. Dette er etter utvalgets mening viktige og gode tiltak.

Samtidig vil utvalget påpeke at mange ulike forskrifter og retningslinjer er utilstrekkelig med tanke på å normere skjønnsutøvelse og sikre nødvendig likebehandling. Utvalget kjenner ikke til at det har blitt gjort spesifikke tiltak for å normere kommunenes begjæring om tiltak og innholdet i saksmaterialet som oversendes for behandling i nemnda. Det vises også til at utvalget i andre kapitler i utredningen har foreslått tiltak for å ramme inn skjønnsutøvelsen, se kapittel 11 om prinsippet om barnets beste og skjønnsutøvelse.

Ifølge Særdomstolsutvalget (NOU 2017: 8) har flere tatt til orde for at det er behov for mer barnefaglig kompetanse i domstolene. Det har vært økende oppmerksomhet på barnesaker (saker etter barnelova og barnevernsloven) i domstolene de siste årene, se omtale av kompetansetiltak ovenfor i 15.2. I noen domstoler er det dessuten innført en viss spesialisering for barnesaker. Særdomstolsutvalget viste i sin utredning fra 2017 til at seks av de 11 største tingrettene hadde en viss spesialisering som omfattet barnesaker. Domstolkommisjonen (NOU 2020: 11) mener at en moderat spesialisering ser ut til å ha økt de senere årene, men påpeker samtidig at spesialiseringen i stor grad skjer uformelt, særlig i små og mellomstore domstoler. Særdomstolsutvalget mente at det kan være en svakhet ved kompetansetiltak at de ikke er obligatoriske. Samtidig er det en fordel at dommere har en viss bredde i saksporteføljen. Det kan også være behov for særskilt kompetanse om urfolk og minoriteter. Rettssikkerhetsutfordringene for samiske barn og familier, nasjonale minoriteter og barn og familier med innvandrerbakgrunn er særskilt omtalt i kapittel 9.

15.6.3 Problemer med lite skånsom og effektiv saksbehandlingstid

Utvalget mener at det er sentralt at saksbehandlingstiden er så kort som mulig, uten at det går på bekostning av kvalitet og forsvarlig behandling av saken. Barn og foreldre skal behandles så skånsomt som mulig, og har rett til å få avgjort saken innen rimelig tid, jf. EMK artikkel 6 og artikkel 8. Samtidig må hensynet til rask saksbehandling og effektivitet avveies mot kravet om en betryggende behandling av saken. Utvalget legger til grunn som ubestridt at hensynet til effektiv tidsbruk og kort saksbehandlingstid er særskilt viktig for barn og foreldre i barnevernssaker. Dette er også lagt til grunn i NOU 2017: 8, 2019: 17, 2020: 11, samt NOU 2005: 9. Dette har videre departementet lagt til grunn i forarbeidene til ny barnevernslov, Prop. 133 L (2020–2021).

En omsorgsovertakelsessak starter med at barnevernstjenesten bestemmer seg for å fremme en sak for nemnda og begynner å forberede begjæringen til nemnda. Det foreligger ingen lovkrav om saksforberedelsestid ut over forvaltningslovens krav om å forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold, jf. § 11 a, med mindre det er et akutt tvangstiltak i forkant. Det er heller ikke gitt retningslinjer for hvor lang tid barnevernstjenesten kan bruke på å forberede en sak, og det er uklart hvor lang tid det tar før det besluttes å fremme en sak til begjæringen sendes. I en studie fra 2016 ble 363 barnevernsarbeidere er spurt om antatt tidsbruk i forbindelse med forberedelser av begjæring om omsorgsovertakelse for nemnda (Berrick mfl., 2016). Med utgangspunkt i et tenkt scenario svarte de at de vanligvis ville brukt fire til seks uker på å forberede en sak fra det tidspunktet beslutning om omsorgsovertakelse var tatt, til de måtte oversende begjæringen til nemnda. Dette var langt mer enn hva barnevernsarbeiderne i USA (CA) (48 timer eller mindre) og England (96 timer eller mindre) oppga, og også mer enn i Finland, hvor barnevernsarbeiderne estimerte at de ville brukt rundt tre uker.

Nemndene hadde tidligere en veiledende frist til å behandle hovedsaker i løpet av fire uker, etter å ha mottatt begjæringen. Tidsangivelsen ble tatt ut av ny barnevernslov. Dersom man tar utgangspunkt i den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden (55 dager) fra nemnda mottar saken til forhandlingsmøtet er gjennomført og to-ukers fristen for å fatte vedtak i saken, kan det legges til grunn at det tar 10 uker fra en begjæring om tiltak sendes nemnda til vedtaket foreligger. I tillegg kommer tiden som barnevernstjenesten bruker på å klargjøre begjæring.

Partene har dernest 4 uker til å kreve rettslig overprøving, og informasjon som utvalget har mottatt fra Sentralenheten tyder på at om lag 33 prosent av sakene blir brakt inn for tingretten. Fra tingretten mottar krav om overprøving til avgjørelse foreligger går det i snitt 22 uker. Dersom tingrettens dom ankes og blir tatt inn til behandling i lagmannsretten går det ytterligere 15 uker. Totalt utgjør det et fullt år – 53 uker – i nemnds- og domstolsbehandling av en barnevernssak. Hvis saken har vært til samtaleprosess, så må det i snitt legges til fire måneder, og da blir totaltiden for barn og foreldre et år og fire måneder. Det er lang tid i et barns liv, for barn i alle aldre.

Barnet flyttes ut av hjemmet i saker der det vedtas omsorgsovertakelse, selv om foreldrene krever rettslig prøving. Utvalget er likevel bekymret for hvordan lang saksbehandlingstid og prosessen påvirker barna og familiene som er berørt, og særlig de yngste barna der tidsdimensjonen er spesielt viktig. Det vil også være en påkjenning for foreldre. For mange barn er usikkerheten som følger med en rettsprosess en påkjenning.

«Jeg visste ikke om noe kom til å skje, og hva som kom til å skje for det tok så lang tid mellom hver rettssak. Det var som å rive opp gamle sår på nytt når jeg trodde jeg kunne gå videre, samtidig som jeg var sint for at jeg ikke hadde blitt tatt på alvor.»

Kilde: Fra barn som har vært i en rettssak etter å ha opplevd vold eller overgrep, Forandringsfabrikken (2019b), side 48

Få, om noen andre land, har like omfattende saksbehandling som det norske systemet, hvor alle saker kan ha to fulle behandlinger i nemnd og tingretten, og noen saker kan ha opp til tre fulle behandlinger dersom lagmannsretten samtykker til behandling. Det foreligger ingen nasjonale oversikter over utfallet av tingrettens og lagmannsrettens behandling av barnevernssaker, men i en tidligere evaluering av nemndene ble det vist til at i over 70 prosent av sakene ble nemndas vedtak stadfestet i tingretten (Viblemo mfl., 2015).

Særdomstolsutvalget (NOU 2017: 8) foreslo å samle behandlingen av barnevernssaker og foreldretvister i første instans i noen av landets tingretter, at nemndene skulle avvikles og at nemndlederne skulle tilsettes i tingrettene som dommere.79 Særdomstolsutvalget drøftet i denne sammenheng spørsmålet om å begrense muligheten for å anke barnevernssakene til lagmannsretten. Særdomstolsutvalget mente at avgjørelser om tvang i barnevernssaker må kunne overprøves, men viste samtidig til behov for en ordning som kan hindre tid- og ressurskrevende ankebehandling av saker der det er klart at anken ikke kan føre frem, særlig av hensyn til barnet. Flertallet i Særdomstolsutvalget landet på at lagmannsretten alltid skal kunne overprøve tingrettens dom i saker om omsorgsovertakelse og adopsjon, fordi disse avgjørelsene er særdeles inngripende. For øvrige sakstyper mente flertallet at det burde være en viss adgang til å nekte overprøving. Dette ville gi lagmannsretten en viss fleksibilitet, også for tilfeller der det ikke er gitt at anken ikke ville kunne føre frem. Forslaget er basert på at Særdomstolsutvalget foreslo at tingretten skulle behandle barnevernssaker som førsteinstans, noe som innebærer en tydelig reduksjon i antall overprøvingsmuligheter.

Utvalgets oppfatning er at nåværende system virker å ha klare forbedringspunkter uten at det trenger å gå på bekostning av kvalitet og betryggende saksbehandling. Utvalget mener det er behov for å utrede hvordan saksbehandlingen i alvorlige barnevernssaker kan forbedres slik at det er trygghet om at det er riktige beslutninger som fattes, og at det samtidig sikres at saksbehandlingen er skånsom og så effektiv som mulig.

15.6.4 Utfordringer med å verne barns privatliv i rettsprosesser

Barn har rett til vern om sitt privatliv. Barnelovutvalget (NOU 2020: 14) foreslo en bestemmelse om barns personvern og vern om privatlivet (§ 6-7) som i hovedsak retter seg mot hva foreldre kan samtykke til av deling av opplysninger og når barnet selv har samtykkekompetanse. Dette forslaget berører imidlertid ikke reguleringer av hva som skal skje i en rettssak. Barns privatliv er utfordrende å ivareta fullt ut i en barnevernssak som behandles i nemnda og domstolen. Saken skal opplyses og partene skal få innsyn i og mulighet for å imøtegå motpartens argumentasjon og bevis (kontradiksjon). Dette er grunnleggende rettigheter i både forvaltnings- og rettsprosesser. Barnevernsloven § 13-4 gir hjemmel for å gi pålegg om å gi opplysninger som ellers er undergitt taushetsplikt. Disse gjelder både i en nemndssak og ved rettslig prøving. Dette innebærer at det barnet tidligere har sagt i fortrolighet til for eksempel en skolesykepleier, lærer eller barnehageansatt, og som det blir pålagt å gi forklaring om, kan bli ført som bevis.

Dette gjelder også barnets uttalelser direkte til nemndleder eller dommer, gitt i forbindelse med høringen av barnet i forkant av et forhandlingsmøte, eller uttalelser til en talsperson. Det klare utgangspunktet er at det barnet sier skal fremgå av referatet fra samtalen. Nemndleder og dommer skal ikke sitte på viktige opplysninger som partene ikke er kjent med. Dette innebærer at barn kan oppleve at deres liv blir brettet ut i behandlingen av saker, og at ting de har fortalt i fortrolighet blir gjengitt og videreformidlet.

Det er helt sentralt at barnet gis tydelig informasjon om hva som vil skje med informasjonen de gir, før de uttaler seg. Forslaget om å innføre en Barnerepresentantordning (BRO), som et flertall i utvalget foreslår i kapittel 7, vil bidra til å styrke barns rett til privatliv og medvirkning, ved at barnet får veiledning og nødvendig informasjon om hva som skjer med barnets uttalelser. Det løser likevel ikke den grunnleggende problemstillingen om ivaretakelse av barns rett til privatliv i rettsprosesser.

15.6.5 Utfordringer med å vurdere om omsorgsovertakelse og institusjonsplassering er til barnets beste?

Utvalget viser til at det kan være utfordrende for nemnda og domstolen å vurdere om en omsorgsovertakelse eller et institusjonsopphold når barnet har vist alvorlige atferdsvansker, er til barnets beste når nemnda og domstolen har begrenset mulighet til å ta stilling til konkret plasseringssted. I saker om omsorgsovertakelse er det ikke krav om at nemnda/domstolen skal ta stilling til konkret plasseringssted. Det er også sjelden at et fosterhjem er klart mens en sak behandles i nemnda. Dette kan gjøre det vanskeligere å foreta en helhetlig vurdering av om omsorgsovertakelse vil være til barnets beste. Dette kan også til dels være tilfellet i saker som gjelder atferdsplassering, hvor Bufetats forslag til institusjonsplass i mange tilfeller kommer sent, og det er ofte ikke alternativer å velge mellom. Dette utfordrer også kravet om at institusjonen må være egnet til å ivareta formålet med oppholdet, som følger av EMK artikkel 5. Barneombudet (2020a) fant i sin institusjonsundersøkelse at Bufetats og barnevernstjenestens begrunnelser for valg av institusjon ofte er standardpregede og generelle, og ikke knyttet til det enkelte barns behov, samt at nemndene virker lite kritiske i sine vurderinger av institusjonene. Dette kan imidlertid skyldes at hverken barnevernstjenesten eller nemndene i realiteten har alternativer å velge mellom.

Dersom det ikke foreligger reelle alternativer kan det være utfordrende å vurdere om barnevernstiltaket er til barnets beste. Utvalget mener dette kan utgjøre en rettssikkerhetsutfordring, og det er også adressert til utvalget av nemndene selv.

15.6.6 Barns rettssikkerhet ved vedtak om opphold i institusjon når barnet har vist alvorlige atferdsvansker

Utvalget mener det kan stilles spørsmål ved om dagens praksis og regulering i behandlingen av saker om institusjonsopphold, når barnet har vist alvorlige atferdsvansker, i tilstrekkelig grad ivaretar barns rettigheter, herunder retten til vern mot vilkårlig frihetsberøvelse etter EMK artikkel 5. Barn kan være på institusjon, mot sin vilje, i to år.

En frihetsberøvelse, som en plassering på barnevernsinstitusjon, er konvensjonsmessig hvis plasseringen har hjemmel i lov, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig. Når det gjelder kravet om forholdsmessighet er det i EMDs praksis innfortolket et krav omegnethet, det vil si at institusjon må være egnet til å ivareta formålet, jf. blant annet storkammerdommen Blokhin mot Russland (2016) og HR-2021-640-A. Videre er det krav om at tiltaket er nødvendig. Dette innebærer at plasseringen skal benyttes som siste utvei når det er til barnets beste. Når tiltaket ikke lenger er nødvendig, skal tiltaket opphøre. Tiltaket må derfor jevnlig revurderes, også slik at barnet kan kreve å få plasseringen vurdert på nytt, jf. EMDs praksis og FNs barnekonvensjon artikkel 25.I tillegg er det krav om at det foretas en helhetlig og balansert interesseavveining. Lengden av oppholdet er en del av den forholdsmessighetsvurderingen som skal foretas.

De kravene som følger av EMDs praksis blir etter utvalgets oppfatning utfordret på tre områder. Det handler for det første om at barnet kan oppholde seg lenge på en institusjon, inntil to år med hjemmel i § 6-2, med mulighet for å vedta sterke begrensninger og inngrep i privatlivet underveis i oppholdet (se Sivilombudet, 2021). I 2021 var gjennomsnittlig oppholdstid for institusjonsopphold gjennom Bufetat med plasseringshjemmel etter barnevernloven av 1992 § 4-24 (ny lov § 6-2) på 277 dager. I 2020 var den på 302 dager.80

For det andre handler det om manglende vurderinger av institusjonens egnethet i forbindelse med nemndas behandling av saken (se ovenfor i 15.6.5).

For det tredje kan det stilles spørsmål ved om lovverket i tilstrekkelig grad legger til rette for revurdering og kontroll av vedtaket, selv om det er et krav i loven om at barnevernstjenesten både skal revurdere plasseringen etter 6 måneder, og regelmessig skal vurdere behov for endringer. Barnet har imidlertid ikke en rett til å ta spørsmål om tvangsplassering på institusjon opp igjen for nemnda, og barnevernstjenestens beslutninger underveis i oppholdet kan ikke kreves prøvd. Dette er forhold som utfordrer retten til vern mot vilkårlig frihetsberøvelse, og som tilsier endringer i regelverk og praksis.

15.6.7 Varierende kompetanse hos advokater i barnevernssaker

Bufdir viser i sin utredning av kompetansehevende tiltak i barnevernet (2019a) til at det er store forskjeller mellom advokatenes kompetanse og personlige egenskaper i barnevernssaker, og særlig blant private parters advokater. Direktoratet baserer dette på tilbakemeldinger på en spørreundersøkelse til alle barnevernsledere, og en høringsrunde som ble foretatt blant sentrale aktører på barnevernsområdet (inkludert Domstoladministrasjon og Sentralenheten). Det vises også til at kan være vanskelig for private parter å vite hvilke advokater som har forutsetninger for å ivareta deres interesser i en barnevernssak på en god måte. Bufdir anbefaler at det innføres en ordning med faste advokater i barnevernssaker etter modell fra straffesaksområdet. Utvalget viser samtidig til at det ikke foreligger informasjon eller undersøkelser om hvordan private parter opplever advokatenes kompetanse.

15.6.8 Blir rettssikkerheten tilstrekkelig ivaretatt i samtaleprosess?

Samtaleprosess representerer en stor endring fra nemndas tydelige domstolslignende arbeidsmetodikk og prosessform. Dette står i kontrast til noen av de sentrale rettssikkerhetshensynene som ble lagt til grunn ved nemndenes opprettelse.81 Ved en samtaleprosess vil ikke de alminnelige saksbehandlingsregler og de formelle rammene som gjelder ved forhandlingsmøtet benyttes, for eksempel når det gjelder bevisføring, tidsrammer for møtet og nedlegging av påstand. Evalueringen av forsøksordningen viste imidlertid flere fordeler, blant annet at prosessen var egnet til å gi bedre kommunikasjon i sakene (Viblemo mfl., 2019). Organisasjonen for barnevernsforeldre har også overfor utvalget framholdt at foreldre opplever samtaleprosess som positivt.

Behandlingsformen kan føre til større grad av enighet samt resultere i frivillige tiltak eller at det nedlegges felles påstander. Dette vil kunne gi ro og stabilitet for barna som er involvert. Utvalget mener det er svært positivt at en beslutningsmodell basert på kommunikasjon og meklingspremisser tas i bruk i barnevernssaker. Mekling har lenge vært brukt i tingretten i barnefordelingssaker. Det er også viktig at det er frivillighet og at barn og foreldre medvirker, at tiltak er samtykkebasert og utformes i samarbeid med barn og foreldre. Dette er i tråd med de grunnleggende prinsippene og arbeidsmodellene for det norske barnevernssystemet. Utvalget ser likevel grunn til å stille spørsmål ved om rettssikkerheten alltid blir godt nok ivaretatt ved samtaleprosess, i saker som har en slik alvorlighetsgrad at det er tillagt nemnda å fatte vedtak. Utvalget mener samtaleprosess kan utfordre barn og foreldres rettssikkerhet på flere områder, og ser særskilt på om:

• barns rettigheter blir tilstrekkelig ivaretatt

• barnets behov for riktig tiltak blir tilstrekkelig hensyntatt

• det gjennomføres samtaleprosess i de riktige sakene

• de store regionale forskjellene i bruken av samtaleprosess

• prosessen er skånsom nok med tanke på saksbehandlingstiden.

Blir barns rettigheter tilstrekkelig ivaretatt i prosessen?

Utvalget er bekymret for om barns rettigheter blir tilstrekkelig ivaretatt i prosessen. Bekymringen knytter seg til om det velges løsninger på bekostning av barnet, og at barnets medvirkning ikke blir tilstrekkelig vektlagt i prosessen. Dette gjelder særlig barn uten partsstatus. Det er en risiko for at barnets interesser kommer i bakgrunnen og at fokuset blir på de voksnes problem- og løsningsforståelse, selv om nemndleder er gitt et særskilt ansvar for at barnets beste blir ivaretatt. Nemndleder har flere funksjoner og ansvarsområder som kan overskygge en representasjon av barnet i samtalemøtet. Evalueringen av samtaleprosess var ikke entydig når det gjaldt ivaretakelsen av barns medvirkning, fordi barn vanligvis ikke er med på samtaleprosess med mindre de er part i saken. Evalueringen hadde heller ikke fått innhentet særlig med informasjon fra barn.

Blir barnets behov for riktig tiltak tilstrekkelig hensyntatt?

Utvalget er bekymret for om barnets behov for riktig tiltak blir tilstrekkelig hensyntatt. Barn har i snitt mottatt hjelpetiltak over flere år før barnevernstjenesten fremmer sak om omsorgsovertakelse. Terskelen for å fremme sak er ikke endret, noe som innebærer at barnevernstjenesten selv ikke har sett muligheten for at barnets situasjon kan avhjelpes med hjelpetiltak i hjemmet. Ved samtaleprosess går det ytterligere et halvt år før det fattes vedtak, eller ved at barnevernstjenesten trekker saken. Det er godt mulig at de tiltak som iverksettes i denne perioden er bra for barnet, og bedre enn om saken hadde blitt behandlet i forhandlingsmøtet, men det foreligger ikke informasjon og kunnskap om dette. Nær 70 prosent av sakene resulterer i vedtak, og i 37 prosent av sakene ved at det likevel blir gjennomført forhandlingsmøte. Saksbehandlingstiden blir særdeles lang (i snitt nesten seks måneder), og for disse barna kan samtaleprosess bety en forlengelse av en pågående vanskelig livssituasjon som kan påføre barnet ytterligere skader.

Blir samtaleprosess brukt i de riktige sakene?

Utvalget er bekymret for om det gjennomføres samtaleprosess i de riktige sakene. Dette kan ses i sammenheng med at det i utgangspunktet kan tilbys samtaleprosess i alle saker som behandles av nemnda, men nemndleder må foreta en vurdering av om samtaleprosess er egnet og til barnets beste i den enkelte sak. Det foreligger ingen veiledning for egnethetsvurderingen. I evalueringen av forsøket med samtaleprosess ble det vist til at flere informanter oppga at de hadde opplevd tilfeller der samtaleprosess ikke burde ha blitt gjennomført (Viblemo mfl., 2019).

Store regionale forskjeller i bruk av samtaleprosess

Det er også store regionale forskjeller i bruken av samtaleprosess, noe som tyder på ulike vurderinger mellom nemnder og nemndledere i hvilke saker som egner seg for samtaleprosess. Eksempelvis benyttes samtaleprosess i nær 8 av 10 saker i Vestland og bare i 2 av 10 saker i Agder, se figur 15.3. De regionale forskjellene kommer også til uttrykk i hvordan sakene blir avgjort, herunder om sakene blir trukket, går til forhandlingsmøte eller blir avgjort skriftlig. Det foreligger ikke kunnskap om hva som kan forklare forskjellene.

Er prosessen skånsom når det er lang saksbehandlingstid?

Problemet med lang saksbehandlingstid, som det er redegjort for over, blir forsterket gjennom bruk av samtaleprosess. Nemndsbehandlingen av saken tar over dobbelt så lang tid som ved ordinær behandling, uavhengig av om saken avgjøres etter skriftlig eller muntlig behandling. I saker som starter med samtaleprosess, men som avgjøres etter muntlig forhandlingsmøte, varer saksbehandlingen i snitt om lag 25 uker (174 dager), mens saker som avgjøres skriftlig etter samtaleprosess varer i snitt i 27 uker (191 dager). I begge tilfellene tar altså prosessen om lag et halvt år.

15.7 Utvalgets forslag

15.7.1 Innledning

Behovet for tiltak må ses i sammenheng med pågående domstolsreformer, igangsatte kompetansetiltak i nemnd og domstol, samt iverksettingen av ny barnevernslov som på en del områder har rammet inn skjønnsrommet. Dessuten har Høyesterett avsagt flere avgjørelser som gir føringer for nemnda og domstolen.

Behovet for tiltak må også vurderes ut fra utvalgets øvrige forslag. Det er i andre deler av utvalgsarbeidet, foreslått flere tiltak som kan bidra til å bedre kvaliteten på behandlingen av barnevernssaker i nemnda og domstolen, og som vil styrke rettssikkerheten til både barn og foreldre. Forslaget om å innføre en barnerepresentantordning (BRO) for barn i alle saker der barn blir plassert i tiltak utenfor hjemmet, som et flertall har foreslått i kapittel 7, er særskilt viktig i nemnds- og domstolsprosesser. BRO skal formidle barnets stemme og behov, og når det er nødvendig peke på mangler i nemndas og domstolens informasjonsgrunnlag eller argumentere for ytterligere undersøkelser eller utredninger. Dette tiltaket vil også være viktig for å ivareta barns medvirkning i saker som behandles gjennom samtaleprosess. Forslaget om partsrettigheter ved fylte 12 år, se kapittel 8, er også en styrking av barns rettigheter.

Utvalgets forslag til krav om tverrfaglige spesialistvurderinger i saker der det er aktuelt å flytte barnet fra hjemmet (se kapittel 24), mer regulert bruk av sakkyndige (se kapittel 16) og lovfesting av momenter som skal inngå i vurderinger av barnets beste (se kapittel 11) vil også bidra til et bedre avgjørelsesgrunnlag, som igjen kan styrke rettssikkerheten til barn og foreldre ved nemnds- og domstolsbehandlingen av barnevernssaker.

Utvalget mener videre det er behov for ytterligere tiltak som kan bidra til mer likebehandling av saker, bedre avgjørelser og mer effektive prosesser. Disse omtales nærmere nedenfor. Utvalget påpeker også at det er et klart behov for mer kunnskap om nemndenes og domstolens behandling av barnevernssaker. Dette omfatter behov for mer tilgjengelig og kvalitetssikret statistikk om antallet saker, fordelt på ulike sakstyper, utvikling over tid og utfallet av behandlingen. Dette gjelder særlig for domstolen.

15.7.2 Veiledere og maler for å bidra til mer likebehandling

Retningslinjer for nemndas og domstolens behandling av barnevernssaker

Utvalget slutter seg til Domstolkommisjonens uttalelse om at «Retningslinjer, veiledere og maler er en nødvendig og god form for erfaringsutveksling. Det bidrar til å sikre likebehandling av borgerne, styrke kvaliteten og effektivisere saksbehandlingen» (NOU 2020: 11 side 172). Utvalget legger til grunn at barnevernssaker gjelder saker med barn og familier i sårbare situasjoner, og det er særskilt behov for tydeligere rammer for skjønnsutøvelsen i disse sakene. Nemndene og domstolene har allerede etablert retningslinjer, maler og veiledere, og utvalgets inntrykk et at nemndene aktivt bruker disse for å styrke kvaliteten og sikre likebehandling, mens praksisen virker å være mindre systematisk i domstolen. Utvalget støtter Domstolkommisjonens anbefaling om at det etableres et dommersammensatt forum hvor oppgaven er å initiere og kvalitetssikre veiledende retningslinjer og anbefalinger for utøvelse av den dømmende virksomheten, og der medlemmene bør være dommere med betydelig faglig tyngde. Utvalget anbefaler videre at nemndene og domstolene samarbeider om å utvikle retningslinjer for gjensidig læring og erfaringsutveksling. Retningslinjene bør omfatte sentral informasjon om både juridiske, sosiale og psykologiske forhold som vil gjelde generelt i barnevernssaker.

Bruken av retningslinjer, veiledere og maler på barnevernsområdet må følges opp med evalueringer om hvorvidt verktøyene anvendes og fungerer etter hensikten.

Mal for barnevernstjenestens begjæringer til nemnda

Varierende kvalitet på avgjørelsene kan blant annet skyldes utfordringer med kommunenes avgjørelsesgrunnlag og varierende kvalitet i barnevernstjenestens arbeid, inkludert begjæringer (se også kapittel 24). Utvalget foreslår derfor at det utarbeides én nasjonal mal for kommunenes begjæring om tiltak for nemnda, som må benyttes i alle saker. Dette vil i større grad sikre at nemnda får nødvendig informasjon, og vil dermed styrke nemndas mulighet til å etterprøve barnevernstjenestenes faglige vurderinger og kvalitetssikre avgjørelsesgrunnlaget. I kommunenes begjæring av tiltak må det også fremgå hvorvidt barnevernstjenesten vurderer at saken egner seg for samtaleprosess, og begrunnelsen for dette. Nemnd og domstol vil være sentrale i utformingen av hva den nasjonale malen skal inneholde. Det er satt i gang arbeid med mer standardisering ved utviklingen av Barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK) i barnevernstjenesten, som skal gi faglig støtte og prossessveiledning for ansatte i tjenestene. En mal for begjæring bør integreres i BFK (se omtale i kapittel 3 og kapittel 11).

15.7.3 Sikre nødvendig kompetanse i behandlingen av barnevernssaker

Barnevernssaker må behandles av dommere med nødvendig kompetanse

Utvalget mener behandlingen av barnevernssaker krever spesiell kompetanse og erfaring. Dette kan anses som å være godt ivaretatt i nemndene, men mer varierende i domstolen (se også NOU 2017: 8 og NOU 2020: 11). Utvalget støtter i den forbindelse arbeidet som pågår med å heve kompetansen på barnesaksfeltet. Det bør også sikres nødvendig kompetanse om barn og familier med minoritetsbakgrunn.

Utvalget ser videre med bekymring på informasjonen som kommer frem i Domstolkommisjonens utredning (NOU 2020: 11) om at dommerfullmektiger, som vanligvis har få års yrkeserfaring, avgjør barnevernssaker. Dette er i strid med gjeldende retningslinjer (Rundskriv G-46/1999) og føringer fra ankeutvalget (HR-2015-2369-U).82 Utvalget ber Domstoladministrasjonen følge opp at det er embetsdommere, og ikke dommerfullmektiger, som behandler og avgjør barnevernssaker.

Sørge for nødvendig kompetanse om urfolk og samiske barn og familier

Utvalget mener at behandling av saker som gjelder samiske barn bør anses som et særskilt kompetanseområde. Utvalget støtter Domstolkommisjonens flertallsforslag om at en av tingrettene i nord utvikles som en ressursdomstol for samiske saker, og mener dette bør følges opp (NOU 2019: 17).83 Utvalget foreslår videre at en tilsvarende løsning bør formaliseres blant nemndene. Utvalget er kjent med at særlig nemnda i Troms og Finnmark har opparbeidet seg erfaringsbasert kompetanse på urfolks rettigheter og samiske familier, men utvalget mener det også bør utredes mer systematisk kompetanseheving om samiske forhold, samisk kultur og urbefolkningsproblematikk i nemndene i forvaltningsområdet for samiske språk.84 Samtidig er det klart at saker hvor private parter har samisk bakgrunn også vil komme opp i andre deler av landet, og da vil ressursnemnden/domstolen kunne bistå.

Liste over advokater i barnevernssaker

Foreldre har i alle saker som har en slik alvorlighetsgrad at de avgjøres av nemnda krav på advokatbistand og fri rettshjelp. Nemnda skal i henhold til barnevernsloven § 14-7 sørge for at det blir oppnevnt advokat for de private parter. I ny barnevernslov er det inntatt en hjemmel som innebærer at departementet kan gi forskrift om utvalg av en bestemt gruppe advokater som kan oppnevnes for private parter. Utvalget kjenner ikke til om det foreligger konkrete planer om å utarbeide en slik forskrift.

Det har tidligere blitt foreslått at det bør innføres krav til og utarbeides en liste over advokater som skal kunne representere privat part i barnevernet (Bufdir, 2019a). Utvalget har i kapittel 7 foreslått at det etableres lister for advokater som skal bistå barn i barnevernssaker. Utvalget mener at tilsvarende bør gjelde for foreldre, for å sikre at advokatene som benyttes har tilstrekkelig erfaring og egnethet. Det kan vurderes om det bør være Sentralenheten for nemndene som ivaretar og forvalter listene, og det er viktig at det er transparens knyttet til krav og utvelgelse.

Vervene bør være midlertidige, og det kan også, som for barnas advokat, vurderes sanksjonsmuligheter, i tilfelle advokaten ikke lenger oppfyller kravet til egnethet. I tråd med prinsippet om fritt advokatvalg bør samtidig foreldre kunne representeres av advokater som ikke er oppført på en slik vervsliste.

15.7.4 Tiltak for fremme mer skånsom og effektiv saksbehandling

Tydeligere prosedyrer for saksforberedelser i nemnda

Nemnda har et selvstendig ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst før det treffes vedtak.Utvalget foreslår at det gis sterkere føringer til at nemndene jobber aktivt med å sette seg inn i saken og foreta faglige vurderinger i perioden fra begjæringen er mottatt til saken behandles i forhandlingsmøte. Dette bør omfatte å foreta en foreløpig vurdering av saksforholdene og innholdet i begjæringen fra kommunen, blant annet med sikte på å:

• Avklare hvilke saksforhold og bevis som særlig bør belyses i forhandlingsmøtet, slik at den videre behandlingen av saken blir mest mulig effektiv og spisset mot temaer som er omtvistet.

• Kritisk vurdere kvaliteten på beslutningsgrunnlaget fra barnevernstjenesten og om det er behov for å innhente ny informasjon eller oppnevne en sakkyndig for å sikre at saken er tilstrekkelig opplyst.

• Vurdere hvilke saksforhold den videre behandlingen kan baseres på skriftlig materiale, og der det ikke vil være behov for ytterligere vitneforklaringer.

Utvalget mener denne type saksforberedelser som utgangspunkt bør foretas av nemndleder i samarbeid med fagkyndig og alminnelig medlem, og ikke av nemndleder alene. Gjennom slike prosedyrer vil nemnda i større grad enn i dag utnytte det potensiale som ligger i at det er et forvaltningsorgan. Nemndas foreløpige vurderinger bør etterfølges av et saksforberedende møte med partene og deres representanter, inkludert BRO, for å blant annet avklare behovet for vitner og hvordan barnet skal høres.

Forslaget kan bygge på barnevernsloven § 14-11 om at nemndleder kan kalle inn til saksforberedende møte. Det vises i denne sammenheng også til at det ved rettslig prøving kan gjennomføres planmøter etter tvisteloven § 9-4, med en saksforberedende dommer som tar hånd om saksstyringen, jf. tvisteloven § 19-2. Domstolen løser dette ulikt, men eksempelvis i Hordaland tingrett er det en egen saksforberedende gruppe i barnevernssaker, som består av tre dommere som bytter på å ha ansvaret for saksberedelsen. Saksforberedelsen består blant annet i å gjøre en innledende kontroll av at dokumentene er oversendt og registrert riktig, kontroll av partsforhold og identifisere saker med særlig hast og sørger for at det umiddelbart blir sendt ut pålegg om tilsvar/infobrev til partene.

Økt skriftlighet

Utvalget foreslår at det legges til rette for økt skriftlighet i prosessen og konsentrert tidsbruk når det gjelder muntlig bevisførsel. I nemndene kan saken behandles skriftlig dersom det er forsvarlig og partene samtykker til det, jf. barnevernsloven § 14-16 annet ledd. Det kan være tilfellet etter en samtaleprosess. I tillegg kan nærmere bestemte sakstyper behandles skriftlig uten partenes samtykke, dersom nemndlederen finner det ubetenkelig, jf. barnevernsloven § 14-16 tredje ledd. Det fremgår av bestemmelsen at vurderingen skal omfatte blant annet sakens tema, vanskelighetsgrad og behovet for fagkyndighet.

Norge bruker, sammenlignet med andre land i Europa, mye tid i forhandlingsmøte (2–3 dager) og har omfattende rettslige prosesser ved alvorlige inngrep i familien (Burns mfl., 2017). Eksempelvis er praksis i Finland og Sverige at saker i hovedsak behandles skriftlig, og i Danmark benyttes det sjelden mer enn to timer i forhandlingsmøte (NOU 2020: 11). Utvalget ser at høy grad av muntlighet har sterk tradisjon i Norge, og er kjent med argumentene om at muntlighet kan være viktig for å legitimere avgjørelsene og være viktig for private parter. Spørsmålet om skriftlighet kan kobles til de større pågående prosesser med organisering av domstolene, og det har vært en økning i bruken av skriftlig saksbehandling de siste årene, noe som kan ha sin årsak i innføringen av samtaleprosess.

Utvalget understreker at økt skriftlighet ikke skal gå på bekostning av kontradiksjon, men mener likevel at det er effektivitetsgevinster å hente ved å legge til rette for økt skriftlighet i saksbehandlingen. Dette er også i tråd med forslag fra Rettshjelputvalgets (NOU 2020: 5). Grundige saksforberedelser, slik utvalget foreslår, vil bidra til at tiden i forhandlingsmøtet kan effektiviseres og noe av tiden som brukes på muntlig bevisførsel i nemnda kan reduseres. Forhandlingsmøter som er konsentrert om hovedpunktene i saken, kan også bidra til å heve kvaliteten på saksbehandlingen.

Tidsfrister for saker om yngre barn (0–6 år)

Utvalget foreslår at det settes særlige tidsfrister for nemndsbehandling av saker som gjelder yngre barn mellom 0-6 år. Dette bør i utgangspunktet gjelde for alle hovedsaker, men viktigst i saker om omsorgsovertakelse. For små barn er tid særskilt viktig, og de har et særlig behov for å få avklart sin omsorgssituasjon så snart som mulig. Det kan eksempelvis vurderes om den veiledende fristen på fire uker, som ble avviklet i forbindelse med den nye barnevernsloven, bør innføres for akkurat denne gruppen. Basert på tall utvalget har mottatt fra Frischsenteret og Sentralenheten, kan det anslås at disse vil utgjøre om lag en tredjedel av hovedsakene. I denne sammenheng må det også ses nærmere på hvordan det kan sikres at kompetente advokater er tilgjengelige og ikke er til hinder for saksbehandlingsfristen.

Gjennomgå lagmannsrettens kompetanse i ankesaker

Utvalget viser til problemene med at barnevernssaker kan pågå over lang tid, som særlig kan være til belastning for barnet. Dagens system innebærer at alle sider av saken kan prøves på nytt i flere instanser. Tilgjengelig statistikk tyder på en nedgang både i antallet saker totalt sett og andelen saker som overprøves, men her foreligger det begrenset kunnskap om situasjonen i domstolen.

Utvalget mener særlig at det er grunn til å gjennomgå lagmannsrettens kompetanse i ankesaker. Det foreligger i dag silingsregler for saker som ankes videre fra tingrett til lagmannsrett, men dersom ankesaken slippes inn i lagmannsretten, er ankesaken gjenstand for full prøving. Saker om tvang i helse- og sosialsektoren går etter de spesielle reglene i tvisteloven kapittel 36. Et sentralt element er domstolenes plikt til å prøve alle sider av saken. Det vil være lite tjenlig å innføre særregler for barnevernssaker. En begrensning til at lagmannsretten bare kan prøve rettsanvendelse og saksbehandling vil være vanskelig å praktisere siden skjønnsutøvelsen er tett vevd inn i de rettslige sidene av saken. Likevel mener utvalget at det bør vurderes om ankeinstansens funksjon og rolle kan spisses. Ved en slik vurdering bør det samtidig fremskaffes mer informasjon om omfanget av ankesaker og hvilke vurderinger som blir gjort der saker blir tatt inn til behandling i lagmannsretten, herunder hvordan EMD-sakene har påvirket ankesilingen.

Utrede kortere og mer effektiv saksbehandling i nemnd- og domstol

Det er lite skånsomt for barna og foreldrene at det er lang saksbehandlingstid. I snitt er saksbehandlingstiden ett år for sakene som går til lagmannsretten, og nær halvannet år om det har vært samtaleprosess. Dette vil utgjøre en stor del av et barns liv, uansett alder. Det vil være flere fulle behandlinger av samme sak, som betyr at barnet skal involveres. Det kan også stilles spørsmål ved om dette er god bruk av ressurser. Dette må imidlertid ses i sammenheng med utfallet av ankesakene. Utvalget foreslår at det raskt utredes hvordan saksbehandlingen i inngripende barnevernssaker kan forbedres slik at det er trygghet på at beslutninger som fattes er riktige, samtidig som saksbehandlingen er så skånsom og effektiv som mulig. I en slik utredning må saksbehandlingstiden ved bruk av samtaleprosess gjennomgås og vurderes.

15.7.5 Bedre digitale løsninger i nemnd og domstol

Lyd- og bildeopptak

Digitalisering kan lette arbeidsprosesser og bidra til både bedre kvalitet og effektivitet i saksbehandlingen i barnevernssaker. Utvalget er kjent med at det pågår flere digitaliseringsprosjekter i nemndene, og et mål for prosjektet er fulldigitalisering i alle nemndas møterom. Utvalget støtter Domstolkommisjonens forslag om et teknologisk og kompetansemessig digitaliseringsløft i domstolene.

Utvalget mener særlig det er viktig å få på plass teknologisk utstyr til lyd- og bildeopptak i alle domstoler og nemnder, samt sikre at både nemnda og domstolen har tilstrekkelige hjemler til å foreta opptak. I domstolen følger hjemmelsgrunnlaget av tvisteloven, men det bør særlig klargjøres i barnevernsloven at nemnda har denne muligheten. Utvalget er kjent med at spørsmålet om lyd- og bildeopptak i barnevernssaker er under vurdering i departementet.

Utstyr for lyd- og bildeopptak, til vitne- og partsforklaringer, er ikke på plass i alle domstolene i dag.85 Utvalget mener det er en viktig rettssikkerhetsgaranti å få gjennomført opptak i både nemnd og domstol. Dette vil gi overprøvingsinstansene bedre mulighet til å ettergå vitne- og partsforklaringer. Domstoladministrasjonen har siden 2018 gjennomført et lyd- og bildeprosjekt i enkelte domstoler.86 Prosjektet har blitt evaluert og det uttales at erfaringene er positive og at opptak i retten har en tillitsskapende effekt. Det vises til at det kan unngås at det oppstår tvil om hva som kom fram under rettsmøtet og at bevisstheten om at forklaringene blir tatt opp i enkelte tilfeller kan gi økt motivasjon til å snakke sannferdig (Advokatbladet, 2023).

Bruk av fjernmøter

Utvalget foreslår at nemndene får hjemmel til å ta i bruk fjernmøter, og da særlig ved vitneforklaringer. Under koronapandemien ble det gjennom en midlertidig lov gitt mulighet til å gjennomføre fjernmøter, både i forhandlingsmøter, behandling av klagesaker og ved avhør av vitner. Det er vist til at nemndenes inntrykk er at partene stort sett har opplevd bruk av fjernmøter som positivt, selv om det kan forringe tydeligheten av kroppsuttrykk og stemmebruk (Prop. 86 L (2020–2021)). Utvalget mener at fjernavhør av vitner vil kunne bidra til økt effektivitet og bedre tidsutnyttelse som bidrar til kortere saksbehandlingstid og mer skånsom saksbehandling. Dette vil særlig kunne gjelde i tilfeller der vitner har lang reisevei. Dette kan også for barn og unge med partsstatus være mindre skremmende og en mer skånsom måte å delta på. Utvalget legger til grunn at sakens parter og de mest sentrale vitnene som hovedregel bør være til stede i nemnda.

15.7.6 Bedre ivaretakelse av barnets interesser

Nemnda må legge føringer for plasseringssted

Det er innenfor dagens system en klar risiko for at barn som flyttes ut av hjemmet havner i et fosterhjem eller en institusjon som ikke er tilpasset det behov barnet har. Dette kommer blant annet til uttrykk ved at mange barn i barnevernet må flytte mellom tiltak. Feil tiltak kan i ytterste fall føre til at barnets situasjon blir forverret etter en omsorgsovertakelse. Det kan også vises til at en del tilbakeføringssaker nettopp er begrunnet med at man ikke har lyktes å finne et egnet fosterhjem til barnet (se kapittel 4 og kapittel 18). Dette taler for at nemnda må vite hvor barnet skal plasseres for å kunne vurdere om en omsorgsovertakelse er til barnets beste, på samme måte som i saker som gjelder institusjonsplassering begrunnet i barnets atferd.

Utvalget ser samtidig praktiske utfordringer ved at nemnda i alle saker må ta stilling til det konkrete plasseringsstedet, blant annet på grunn av tidsperspektivet i sakene, og at det kan ta tid å finne et egnet fosterhjem. Utvalget foreslår imidlertid at det stilles krav om at nemnda legger føringer for hvilke hensyn som må ivaretas ved valg av plasseringssted, for at tiltaket skal være tilpasset barnets omsorgsbehov. Nemnda har allerede adgang til å gjøre dette, men ingen plikt. Dette er også i tråd med utvalgets forslag til momentliste for å vurdere barnets beste (se kapittel 11), der det blant annet fremgår at barnets rett til kontinuitet og et trygt og tilpasset omsorgsmiljø må vurderes. Dersom føringene for plasseringssted ikke lar seg oppfylle, må saken legges frem nemnda på nytt, slik det også er i dag. Nemnda bør vurdere å kalle inn Bufetat som har bistandsplikt når det ikke foreligger egnet plasseringssted.

Gjennomgang av regelverket og praksis i atferdssaker

Barn og unge kan tvangsplassers i opp til to år på institusjon, og utvalget er bekymret for om barns rettigheter, og herunder retten til vern mot vilkårlig frihetsberøvelse etter EMK artikkel 5, er sikret. Utvalget er kjent med at det pågår arbeid i departementet om å se på regelverk og praksis for vedtak om tvang i atferdssaker, i forbindelse med den varslede gjennomgangen av tvangsregelverket på institusjon i Prop. 133 L (2020–2021).87 Utvalget støtter dette arbeidet og foreslår ikke ytterligere tiltak. Utvalget understreker likevel at inngrepene som kan gjøres overfor barn og unge er så alvorlige at det haster å få på plass nødvendige endringer. Når det gjelder valget av konkret institusjon viser utvalget til at Bufetat bør vitne i saken for å begrunne valg av institusjon. Dette vil gi nemnda et bedre vurderingsgrunnlag.

Utredning av barnets rett til privatliv

Utvalget foreslår at det foretas en juridisk utredning om barns rett til privatliv i behandlingen av barnevernssaker, og om det er behov for å gjøre endringer på området. Det trengs også mer forskning om hvordan retten ivaretas og hvordan nemnda og domstolen håndterer dilemmaer som oppstår mellom ivaretakelse av privatliv og behovet for å opplyse saken. En slik utredning kan ses i sammenheng med den videre oppfølgingen av Barnelovutvalgets forslag om en ny bestemmelse om barns personvern og vern om privatlivet (NOU 2020: 14).

Dobbeltsporsaker

Utvalget er oppmerksom på problemstillinger knyttet til samordning mellom nemnd og tingrett i såkalte «dobbeltsporsaker», det vil si når samme barn er involvert både i en foreldretvist og en barnevernssak på samme tid. Utvalget ser at dette er en kompleks problemstilling, blant annet fordi nemndene ikke kan behandle saker etter barneloven. Det er ikke mulighet innenfor utvalgets rammebetingelser å gå tilstrekkelig grundig inn i problemstillingen, og utvalget legger til grunn at det allerede pågår et arbeid i forbindelse med oppfølging av Domstolkommisjonens og Barnelovutvalgets utredning (NOU 2020: 11 og NOU 2020:14). Utvalget vil imidlertid være tydelig på at for barn og foreldre, så fremstår ikke systemet på dette punkt, å tilfredsstille krav til effektiv og hensynsfull saksbehandling.

15.7.7 Bedre sikring av rettssikkerheten i samtaleprosess

Utfordringsbildet for samtaleprosess er sammensatt,88 og det er flere punkter som utvalget peker på som bekymringsfulle. Dette inkluderer særskilt om barnets behov og rettigheter blir tilstrekkelig ivaretatt, jf. omtalen i 15.6.8. Utvalgets forslag om å utrede hvordan saksbehandlingstiden i nemnd og domstol kan reduseres, som omtales over, er særlig viktig for bruk av samtaleprosess som i snitt varer et halvt år.

Forslaget om Barnerepresentantordningen (BRO) er for flertallet i utvalget (se kapittel 7) et særlig viktig tiltak for å ivareta barnets rettigheter i samtaleprosess, og skal sikre at prosessen blir skånsom og reelt medvirkende for barna. BRO er en løsning på kritikken om at samtaleprosess er en forhandling mellom foreldre og barnevernstjenesten. Forslaget om å senke aldersgrensen for barns partsstatus fra 15 til 12 år (se kapittel 8), er også viktig.

Kriterier for vurdering av sakstyper som er egnet for samtaleprosess

I utgangspunktet kan det tilbys samtaleprosess i alle saker som behandles i nemnda, men nemndleder må foreta en vurdering av om samtaleprosess er egnet og til barnets beste i den enkelte sak. Det foreligger per i dag ingen veileder for egnethetsvurderingen. Utvalget mener at det er noen saker som er mindre egnet for samtaleprosess og noen som er svært godt egnet til denne behandlingsformen. De store forskjellene mellom nemndene i bruk av samtaleprosess tyder på ulike vurderinger, og det er uheldig.

Utvalget foreslår at det utarbeides retningslinjer for vurderingen av hvilke saker som egner seg for samtaleprosess og hvilke som ikke egner seg. Dette vil også medføre at saker ikke drar unødig ut i tid der det bør være ordinær behandling i nemnda.

Utvalgets vurdering av sakstyper som ikke fremstår godt egnet er saker som haster, for eksempel på grunn av vold, overgrep eller alvorlig omsorgssvikt (jf. at dette ble også pekt på i evalueringen, Viblemo mfl. 2019). Utvalget vil tilføye at i de nevnte alvorlige saker er det fare for at barnet selv føler seg ansvarliggjort for de beslutningene som fattes i en samtaleprosess. Utvalget mener også det kan stilles spørsmål ved om samtaleprosess er godt egnet i saker der spørsmålet om institusjonsopphold er begrunnet i barnets smerteuttrykk og atferdsvansker (atferdsbestemmelsen).

Det fremstår for utvalget som at samværssaker og gjenforeningssaker, typisk vil være godt egnet for samtaleprosess, også fordi dette kan være saker hvor det er positivt at det brukes tid for å få til samarbeid, forsoning og gode løsninger.

Utvalget foreslår at det utvikles en veileder om hvilke faktorer og momenter som bør vektlegges i en vurdering av om saken er egnet eller ikke for samtaleprosess. Dette innebærer ikke nødvendigvis at enkelte sakstyper skal fullt ut ekskluderes fra samtaleprosess, men så langt som det er mulig sikre at det blir foretatt reelle vurderinger av egnethet, både i forkant av og underveis i prosessen.

Utvalget viser til at nemnda også vil ha et særskilt ansvar for å vurdere frivilligheten av samtaleprosess, og det bør innføres hyppige sjekkpunkter underveis i prosessen for å vurdere hvorvidt barnets beste blir ivaretatt. Målet er å forebygge at samtaleprosess, som ofte går over lang tid, bidrar til at en uholdbar omsorgssituasjon for barnet blir forlenget eller at det pågår prosesser om spørsmål som barnet klart ikke ønsker. Det må også tas hensyn til at barnet kan stå i en lojalitetskonflikt i disse sakene. Utvalget legger vekt på at man må unngå å havne i situasjoner der barnet opplever å bli ansvarliggjort for at det velges frivillige løsninger, basert på at barnet ikke har motsatt seg det.

Evaluering av samtaleprosess

Utvalget foreslår at det igangsattes en evaluering av samtaleprosess opp mot rettssikkerhetskrav i barnevernssaker. En slik evaluering må følge opp de bekymringer som er pekt på av utvalget, og særlig må det innhentes informasjon fra barn og foreldre. Det kan også være nyttig å ha en sammenligning med ordinær behandling i nemnda. Det som fremstår som en generell utfordring er å innhente mer kunnskap om forholdet mellom frivillighet og tvang i samtaleprosess, hvordan barn og foreldres rettigheter blir ivaretatt i praksis, hvordan samtaleprosess fungerer i ulike typer saker, hvordan den lange saksbehandlingstiden påvirker barn og foreldre, hva som skjer med sakene som blir trukket, og hva de store regionale forskjellene skyldes. Det bør også inngå i evalueringen om det er tilstrekkelig tilgjengelig dokumentasjon i nemndenes vedtak og barnevernstjenestenes journal om begrunnelser og sakshistorikk ved frivillige løsninger, inkludert vurderinger og drøftinger som har ledet frem til frivillige løsninger. Dette gjelder både saker som trekkes av barnevernstjenesten, og saker som blir behandlet skriftlig av nemnda. Dette er informasjon som ikke bare vil være sentralt for de berørte parter, men også i anonymisert form for allmenheten, media og forskere (jf. også forslaget om å tilgjengeliggjøre informasjon i kapittel 28).

Utrede om samtaleprosess i nemnda kan benyttes «forebyggende»

I lys av utviklingen med økt bruk av samtaleprosess og flere frivillige, samtykkebaserte tiltak, i barnevernet, forslår utvalget at det utredes om samtaleprosess i nemndene vil være anvendbart i saker som kan karakteriseres som komplekse og krevende, men som ikke tilfredsstiller vilkårene for eksempelvis å begjære omsorgsovertakelse. Dette betyr å vurdere å om nemnda skal utvide sitt ansvarsområde. Det vises også til utvalgets forslag i kapittel 13 om at samtaleprosess kan vurderes som en egnet prosessform i saker om frivillige plasseringer.

Nemnda med sin kompetanse på myndighetsutøvelse, faglige sammensetning og samtaleprosessens meklingsorientering og konsensussøkende funksjon, kan gi avgjørende drahjelp til barnevernstjenestens arbeid med familier der det er vanskelig å komme i posisjon til å hjelpe, og å få på plass tilstrekkelig gode tiltak tidlig nok. Samtaleprosess kan være særdeles godt egnet til slike saker. Dette kan redusere tidsaspektet som er helt avgjørende for barnet. Gjennom samhandling med en jurist og sakkyndig kan det kanskje identifiseres mer spissede hjelpetiltak, som også kan evalueres i samtaleprosess. Det kan eksempelvis vurderes om barnevernstjenesten skal kunne be om samtaleprosess når det er prøvd hjelpetiltak i ett år uten effekt. Det kan være avgjørende for at en omsorgsovertakelse ikke blir nødvendig. Ett slikt tiltak vil kunne styrke barnets rettssikkerhet, og medføre at foreldre kjenner seg mer ivaretatt i prosessen. Det kan kanskje også medføre at det på sikt blir mer lik praksis i barnevernets arbeid frem mot eventuelle omsorgsovertakelsessaker eller i andre saker som krever nemndsbehandling.

16 Sakkyndige i barnevernssaker

16.1 Innledning

Utvalget er i mandatet bedt særlig om å vurdere bruken, rollen og uavhengigheten til sakkyndige i barnevernssaker, for å bedre kvaliteten på og tilliten til sakkyndig arbeid. Utvalgets vurderinger av barnevernets bruk av sakkyndige er sett i sammenheng med de overordnede føringene i mandatet, om å vurdere tiltak for å sikre riktig myndighetsutøvelse og begrunnede, etterprøvbare avgjørelser på alle nivå av barnevernet.

I veiledende retningslinjer for sakkyndig arbeid i barnevernet fremgår det at en sakkyndig har særlig fagkunnskap eller fagkyndighet, og tar oppdrag med å utrede et saksforhold eller et begrenset tema etter et gitt mandat (Bufdir, 2022s). Sakkyndige utredninger i barnevernet handler gjerne om foreldres fungering og omsorgsevne, og barns utvikling og omsorgsbehov. Mange sakkyndige er privatpraktiserende og jobber alene med de oppdragene de påtar seg.

Sakkyndige som blir brukt i barnevernssaker er i all hovedsak psykologer med klinisk erfaring fra arbeid med barn eller leger med spesialitet i barnepsykiatri. Norsk Psykologforening (NPF) administrerer, på vegne av Barne- og familiedepartementet, et register over barnefaglig sakkyndige. Per februar 2021 var det om lag 240 sakkyndige oppført i registeret, der de aller fleste hadde bosted i sentrale områder i landet. Kostnadene for en sakkyndig utredning kan variere mellom 60 000 og 150 000 kroner.

Barnesakkyndig kommisjon (BSK), som vurderer rapporter fra sakkyndige i barnevernssaker, gjennomgikk til sammen 620 rapporter i 2021. Disse var bestilt av barnevernstjenester (45 %), nemnder (13 %), domstolen (41 %) eller private parter (0,5 %). Rundt 25 prosent av rapportene fikk metodiske eller faglige merknader av mindre alvorlig art, mens 2 prosent av rapportene ble gitt mer omfattende bemerkning. Det har vært en nedgang i bruken av sakkyndige i barnevernssaker de siste årene, og da spesielt i barnevernstjenestenes bruk av sakkyndige.

Det foreligger lite forskning og kunnskap om barnefaglig sakkyndige, kvaliteten på arbeidet og sakkyndiges bakgrunn og kompetanse. Den kunnskapen som foreligger indikerer enkelte problemer med bruken av sakkyndige, selv om noe av informasjonen er motstridende. Det er ikke godt dokumentert at det er utbredt mistillit til sakkyndige, og heller ikke om det faktisk er grunn til å ha mistillit til sakkyndige og deres arbeid. Utvalget diskuterer på denne bakgrunn tre spørsmål:

• om det er for vilkårlig om det benyttes sakkyndige med rett kompetanse

• om det er uheldige variasjoner i sakkyndige utredninger

• om det er manglende nøytralitet og uavhengighet i det sakkyndige arbeidet

Disse problemstillingene må vurderes i lys av at det også er uklart hvor stort behovet for sakkyndige er, gitt stor variasjon i barnevernstjenestenes bruk av sakkyndige. Noe av dette forklares av at barnevernstjenestene har tilstrekkelig kompetanse i egen organisasjon. Den kunnskapen som foreligger tyder samtidig på at sakkyndige ofte blir brukt i spesielt krevende og komplekse barnevernssaker. Særlig nemnda og domstolen vil kunne ha behov for sakkyndige som uavhengige eksperter i tilfeller der det trengs et bedre og mer oppdatert beslutningsgrunnlag. Verken nemnda eller domstolen har i sitt mandat å foreta egne utredninger av barnets omsorgssituasjon. Utvalget mener derfor at det er behov for tiltak som kan bidra til mer kvalitetssikret bruk av sakkyndige og mer likeverdig kvalitet på sakkyndige utredninger.

Etter utvalgets syn bør bruken av sakkyndige hovedsakelig avgrenses til behandling av saker i nemnd og domstol, mens barnevernstjenestens tilgang på den kompetansen som sakkyndige representerer bør sikres på andre måter. Det vises her til kapittel 24 om organiseringen av barnevernet, der utvalget foreslår at Bufetat bygger opp et tilbud av tverrfaglige team som kan bistå barnevernstjenestene i krevende saker. Redusert bruk av sakkyndige i barnevernstjenestene vil samtidig kunne styrke sakkyndiges kapasitet til å påta seg oppdrag fra nemnd og domstol.

Utvalget foreslår videre å forskriftsfeste krav til utforming av mandat og innhold i sakkyndiges rapport. Utvalget mener også at det bør stilles krav til at sakkyndige kan dokumentere spesialkompetanse innenfor det området som skal utredes.

Del 2 i kapittelet tar for seg dagens system og praksis for bruk av sakkyndige i barnevernssaker. Del 3 og 4 beskriver bruken av sakkyndige eksperter i henholdsvis andre sektorer og andre land. Kapittelets del 5 og 6 tar for seg utvalgets vurderinger av problembildet og utvalgets forslag til tiltak.

16.2 Dagens system og praksis

16.2.1 Kort om systemet for bruk av sakkyndige i barnevernssaker

Barnevernsloven gir ingen definisjon av hva som utgjør en «sakkyndig», men det er utarbeidet flere veiledere som tar for seg sakkyndiges arbeid i barnevernssaker. Den siste veilederen ble utarbeidet av Bufdir i 2022, og gir en samlet fremstilling av hvordan sakkyndige bør benyttes i barnevernssaker. Veilederen er rettet mot både barnevernstjenestene, nemnda og domstolen (Bufdir, 2022s).89

I Bufdirs veileder fremgår det at en sakkyndig er en person med særlig fagkunnskap eller fagkyndighet og som tar oppdrag for å utrede et saksforhold eller et begrenset tema etter et gitt mandat, ofte knyttet til foreldres omsorgsevne, barnets utviklingsnivå, fungering og omsorgsbehov. Det fremgår også at sakkyndige kan benyttes til å foreta personlighetsvurderinger, vurdere hvordan foreldrenes psykiske helse, rusmiddelavhengighet, evner, voldsutøvelse m.m. kan påvirke deres omsorgsevne og barnas omsorgsbehov, samt hva som kan være sannsynlige effekter av ulike tiltak og eventuelle plasseringer. Når barn er plassert utenfor hjemmet, kan sakkyndige utredninger gjelde spørsmål om samvær eller tilbakeføring (Bufdir 2022s).

Den sakkyndige kan engasjeres av barnevernstjenesten eller en privat part, eller oppnevnes av nemnd eller domstol. Hensikten med en sakkyndig utredning er å få et godt faglig grunnlag for de beslutninger som tas. Den sakkyndige rapporten vil som regel være en sentral del av avgjørelsesgrunnlaget til barnevernstjenesten, nemnda eller domstolen (Prop. 133 L (2020–2021)).

I utgangspunktet er det oppdragsgiveren som utformer mandatet til den sakkyndige. Det er ikke gitt egne bestemmelser i barnevernsloven om hvordan mandatet til sakkyndige i barnevernssaker skal utformes. Det fremgår i Bufdirs veileder at den sakkyndige selv må avklare om mandatet er relevant og dekkende for oppdraget, og raskt gi oppdragsgiver tilbakemelding dersom mandatet ikke er tilfredsstillende ut fra en faglig vurdering (Bufdir, 2022s).

Det er oppdragsgiver som betaler for sakkyndigoppdraget.90 Den sakkyndige kan kreve honorar for medgått tid til rapportskriving når sakkyndige er oppnevnt av barnevernstjenesten eller nemnda (Bufdir, 2022s). Sakkyndige oppnevnt av retten godtgjøres etter de samme satser som gjelder for offentlig oppnevnte forsvarere, jf. salærforskriften. Salær gis etter en timesats som fastsettes av Justisdepartementet.91 Der barnevernstjenesten er oppgdragsgiver, blir timeprisen avtalt med den sakkyndige. Det vil ofte være den sakkyndiges egne satser som gjelder, og disse er gjerne høyere enn rettssalæret. Kommunene har ulike retningslinjer for hvordan bestilling og avtaler med sakkyndige håndteres.

Det foreligger ikke oversikter om hvor lang tid en sakkyndig utredning tar. På bakgrunn av utvalgets egne erfaringer kan det anslås 40–140 arbeidstimer. Dersom oppdraget innebærer mye reise, kan tidsrammen være lengre. Prisen på en sakkyndig utredning varierer mellom 60 000 og 150 000 kroner (Haugnæss mfl., 2015).

Det foreligger ingen føringer om hvilke typer saker sakkyndige bør benyttes i. Sakkyndigrapporter, og hvilken vekt disse kan tillegges, har vært et tema i flere barnevernssaker som har blitt behandlet av EMD. Høyesterett har på bakgrunn av EMD-sakene (HR-2020-663-S) uttalt at det ikke kan oppstilles noen hovedregel om at det må innhentes uavhengige sakkyndigerklæringer i alle saker om omsorgsovertakelse etter § 4-12 bokstav a og d i barnevernloven av 1992. Om sakkyndig bør oppnevnes, beror på en konkret vurdering der det avgjørende er om saken kan avgjøres på et forsvarlig grunnlag uten slik oppnevning. Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) har samtidig anført at fravær av en oppdatert sakkyndigrapport i inngripende barnevernssaker, der foreldrene hevder at det har vært positive endringer i deres omsorgsevne og det har gått tid siden siste sakkyndigvurdering, vil kunne medføre at EMD mener nasjonale beslutningsprosessen ikke ivaretar prosessuelle krav (NIM, 2020).

Krav til sakkyndige

Det stilles i dag få formelle krav for å kunne bli engasjert eller oppnevnt som sakkyndig i barnevernssaker. Det ble med den nye barnevernsloven innført et generelt krav om at sakkyndige som benyttes av barnevernstjenesten må ha relevant mastergrad, eller utdanning på tilsvarende nivå, jf. barnevernsloven § 15-7, jf. § 15-6. Kravet er det samme som det som gjelder for barnevernstjenestens egne ansatte som har ansvar for å utføre utredningsoppgaver.

Det er for øvrig oppdragsgiverens ansvar å vurdere valg av sakkyndig og hvilken kompetanse den sakkyndige bør ha for å utrede saken. De som brukes er i all hovedsak psykologer med klinisk erfaring fra arbeid med barn, eller leger med spesialitet i barnepsykiatri. Øvrige yrkesgrupper, som barnevernspedagoger og sosionomer, benyttes sjelden (Bufdir, 2022s).

Norsk Psykologforening (NPF) administrerer, på vegne av Barne- og familiedepartementet, et register over barnefaglig sakkyndige. For å bli oppført i registeret må den sakkyndige ha gjennomført et utdanningsprogram for barnefaglig sakkyndighetsarbeid, det vil si saker etter barneloven og barnevernsloven. Utdanningen administreres av NPF, i samarbeid med Den norske legeforeningen.92 Det stilles imidlertid ikke krav til at man må ha fullført utdanningsprogrammet, eller være oppført i registeret, for å kunne benyttes som sakkyndig i barnevernssaker. Registeret gir begrenset informasjon om den enkeltes kompetanse, utdanning og erfaring.

I Bufdirs veileder er det gitt noen mer generelle føringer til sakkyndige. Det fremgår blant annet at den sakkyndige som engasjeres må oppleves som uavhengig og nøytral av den private part. Den sakkyndige har en uavhengig rolle, og partene må kunne ha tillit til at vedkommende gjør en objektiv vurdering. Sakkyndige som påtar seg oppdrag i barnevernssaker er videre underlagt regler om habilitet. Det å være habil betyr at man ikke har en tilknytning til saken, eller sakens parter, som er egnet til å skape tvil om den sakkyndige vil behandle saken på en objektiv og upartisk måte. Den sakkyndige bør levere en skriftlig egenerklæring til oppdragsgiver.

Barne- og familiedepartementet har utarbeidet retningslinjer for egenerklæring for sakkyndige som engasjeres eller oppnevnes i barnevernssaker (Barne- og familiedepartementet, 2014). I egenerklæringen skal sakkyndige opplyse om forhold som kan ha betydning for vurderingen av habilitet. Den sakkyndige skal også gi opplysninger om antall sakkyndigoppdrag samt andre typer oppdrag som vedkommende har hatt for den aktuelle oppdragsgiver de siste to årene. Den sakkyndige skal levere sin CV sammen med egenerklæringen. CV-en skal inneholde opplysninger om grunnutdanning, videreutdanning, spesialitet, kurs, forskning og relevant arbeidserfaring med tidsangivelser og navn på arbeidsgiver.

Krav til den sakkyndiges arbeid

I barnevernsloven stilles det ingen spesifikke krav til de sakkyndiges arbeid eller innholdet i de sakkyndiges rapporter. Det er gitt hjemmel til forskrift om krav til sakkyndiges rapporter, jf. barnevernsloven § 12-7, men det er per i dag ikke utarbeidet en slik forskrift. Det er heller ikke gitt krav i tvisteloven om utformingen av den sakkyndige rapporten. Det er imidlertid stilt krav om at alle rapporter utarbeidet av sakkyndige skal kvalitetsvurderes av Barnesakkyndig kommisjon (BSK), jf. barnevernsloven § 12-7. BSKs rolle omtales nærmere under.

Forskrift 18. desember 2008 nr. 1486 om krav til helsepersonells attester, erklæringer o.l. gjelder så langt den passer for sakkyndige som ikke er helsepersonell, jf. forskrift om Barnesakkyndig kommisjon § 2. I forskrift om Barnesakkyndig kommisjon fremgår det at den sakkyndiges rapport skal være så utfyllende og tydelig at formålet oppfylles. Det er også listet opp en rekke konkrete opplysninger som skal tas med, dersom de er relevante og nødvendige for formålet, slik som bakgrunn, formål, mandat, oppdragsgiver, relasjon til pasienten, rammene for undersøkelser, beskrivelser av dokumentasjon og helsetilstand, funn ved undersøkelse, vurderinger, konklusjon og anbefaling.

I Bufdirs veileder fremgår det at utredningen ikke skal gjøres mer omfattende enn oppdraget tilsier. Barnets rett til medvirkning er understreket. Den sakkyndige skal tilstrebe at både barn og foreldre får god informasjon om rammene og fremgangsmåten for utredningen, og tolk skal benyttes når det er nødvendig (Bufdir 2022s). I veilederen fremgår det også at den sakkyndige ikke skal ta stilling til de juridiske vurderingstemaene i saken, for eksempel om barnevernstjenesten skal overta omsorgen for barnet, men den sakkyndige skal kunne gi en barnefaglig vurdering av hvilke konsekvenser ulike tiltak vil ha for barnet.

Bufdirs veileder inneholder også forslag til hvordan sakkyndiges rapport bør struktureres og hvilke momenter som bør inngå (Bufdir 2022s). Dette omfatter blant annet å gjøre rede for hvordan de involverte har blitt informert og medvirket, redegjørelse og begrunnelse for valg av metodisk tilnærming og gjennomføring av informasjonsinnhenting, samt redegjørelse for eventuelle utfordringer i utredningen og svakheter ved rapporten. Alternative hypoteser og tolkningsmuligheter skal drøftes før det konkluderes. Generelle beskrivelser som «særlig sårbart barn», «stort omsorgsbehov» og «manglende omsorgsevne» må forklares og beskrives konkret.

BSKs kvalitetsvurdering av sakkyndige rapporter

Barnevernstjenesten, nemnda og domstolen kan bare legge sakkyndige rapporter til grunn dersom rapporten er vurdert av Barnesakkyndig kommisjon (BSK), jf. barnevernsloven §§ 12-7, 14-11 og 14-25. Dette gjelder for alle sakkyndige rapporter. Kommisjonen ble opprettet i 2010, og består av 20 medlemmer som er oppnevnt av departementet for en periode på inntil 4 år.93 Det er den sakkyndiges ansvar å sørge for at rapporten, så snart den foreligger, blir forelagt kommisjonen.94 Kvalitetsvurderingen innebærer i praksis at det føres kontroll med at rapporten er i tråd med et sett av gitte kriterier. Blant annet vektlegger BSK følgende:

• Omhandler mandatet forhold som den sakkyndige kan uttale seg om?

• Holder arbeidet en allment akseptert standard med hensyn til omfang og presentasjon?

• Er metoder beskrevet, begrunnet og forklart?

• Fremkommer det klart hva som er premissene for den faglige vurderingen, og hvilke kilder de er hentet fra?

• Har alternative hypoteser blitt drøftet?

• Er den faglige vurderingen spesifisert slik at mandatet blir besvart?

Kommisjonen skal dermed se på om de faglige vurderingene er i overensstemmelse med den informasjonen som gis, og om arbeidet er gjort på en faglig og metodisk allment akseptert måte. Kommisjonen skal komme med bemerkninger når den finner mangler i rapporten.

BSK vurderer ikke kvaliteten på det kliniske arbeidet som er gjort, fordi kommisjonen forholder seg til de opplysningene den sakkyndige gjengir i sin rapport. Kvalitetsvurderingen som gjøres kan dermed i begrenset grad avdekke om faglige vurderinger er riktige eller feilaktige. BSKs arbeid innebærer altså ikke en kvalitetssikring av konklusjonen i den sakkyndiges rapport (Prop. 133 L (2020–2021)).

Antall rapporter vurdert av Barnesakkyndig kommisjon sank med 16 prosent i perioden 2017–2021, fra 745 til 624. I 2013 mottok kommisjonen over 1 000 rapporter (BSK, 2022). Se tabell 16.1 for utviklingen i antallet rapporter fra ulike oppdragsgivere.

Sakkyndige benyttes svært sjelden av private parter. Kun tre av rapportene som ble behandlet av BSK i 2021 var utarbeidet på vegne av privat part. I Haugnæss mfl. (2015) blir det vist til at enkelte advokater frarår foreldre å oppnevne sakkyndig, fordi rapporten antas å bli tolket som et partsinnlegg og ikke en nøytral utredning. Utvalgets egen erfaring er at informasjon fra BSK indikerer svakere kvalitet på sakkyndige rapporter som er utarbeidet på vegne av privat part.

BSK hadde i 2021 bemerkninger av faglig og metodisk art til 26,8 prosent av rapportene. For 0,8 prosent av rapportene ble det anbefalt tilleggsrapport, mens det for 1,1 prosent av dem ble vurdert at de ikke var aktuelle å bruke fordi bemerkningen var alvorlig. Se tabell 16.2 for utviklingen siden 2018.

I en evaluering av BSK fra 2015, gjennomført at Agenda Kaupang, ble det vurdert at opprettelsen av BSK har bidratt til å ivareta rettssikkerheten til sårbare grupper barn og familier som berøres av barnevernsloven (Haugnæss mfl., 2015).95 Evalueringen synes å begrunne dette med at man får luket ut rapporter med spesielt dårlig kvalitet, og at nemndene og domstolen ser ut til å legge vekt på merknadene fra BSK. I evalueringen vises det eksempelvis til at sakkyndigrapporter som hadde fått alvorlige bemerkninger fra BSK ikke ble tillagt vekt av avgjørelsesorganet annet enn der de samsvarte med andre bevis.

Det ble likevel foreslått flere tiltak for å forbedre og videreutvikle arbeidet:

• Intensivere veiledningsvirksomheten mot sakkyndige og bestillere av sakkyndigoppdrag

• Opprettholde dagens praksis med jevnlige møter/samlinger i kommisjonen der vurderingskriterier og praksis drøftes

• Utskiftninger av kommisjonsmedlemmer ved nyoppnevnte kommisjoner slik at nye medlemmer kan tilføre nye perspektiver

• Styrke kompetansen i kommisjonen knyttet til vurderinger av flerkulturelle problemstillinger i sakkyndigrapportene

• Opprette kommunikasjonskanaler mellom BSK og avgjørelsesorganene for å formidle eventuell uenighet knyttet til BSKs vurderinger av sakkyndigrapporter

Det er overfor utvalget opplyst at dette er temaer som BSK har jobbet med å følge opp, men det foreligger ikke spesifikk kunnskap om status på arbeidet.

Tilgangen på sakkyndige

Per 4. februar 2021 var det om lag 240 sakkyndige oppført i NPFs register, der de aller fleste har bosted i sentrale områder i landet. Over halvparten av de sakkyndige på listen var lokalisert i Oslo eller rundt Oslo. Kun et fåtall holdt til i de nordligste fylkene. Dette innebærer at tilgangen på sakkyndige varierer i ulike deler av landet.

Vista Analyse finner, basert på en spørreundersøkelse blant barnevernsledere og kommunedirektører om bruk av private aktører i barnevernet, at sakkyndige brukes mest av store barnevernstjenester (Ekhaugen og Rasmussen, 2016). Dette indikerer at flere forhold enn kommunenes kompetanse og kapasitet har betydning for om det brukes sakkyndige. En mulig forklaring er at bruken av sakkyndige henger sammen med tilgangen, og at tilgangen er bedre i større kommuner.

I en spørreundersøkelse utført av Bufdir oppga respondenter fra både barnevernet, nemnd og domstol at sakkyndige har liten kapasitet, og at det er få sakkyndige med relevant kompetanse (Bufdir, 2021b). Det er i andre rapporter vist til det samme (Særdomstolsutvalgets NOU 2017: 8, Barnevoldsutvalgets NOU 2017: 12, Skarra, 2016). I Bufdirs undersøkelse, basert på svar fra sakkyndige, ble det videre fremhevet at det er lite attraktivt å påta seg sakkyndighetsoppdrag, fordi arbeidet er ensomt, uforutsigbart, eksponert og for dårlig betalt.

Barnevernstjenestens bruk av sakkyndige

Det følger av barnevernsloven § 2-2 fjerde ledd at barnevernstjenesten kan engasjere sakkyndige til å bistå i undersøkelsen. Videre er det presisert i § 12-7 at barnevernstjenesten kan engasjere sakkyndige, noe som innebærer at barnevernstjenesten kan benytte sakkyndige i alle stadier av en barnevernssak. Kommunen har betalingsansvaret for de sakkyndige som kommunen selv benytter.

Barnevernstjenestene stod bak 45 prosent av sakkyndighetsoppdragene på barnevernsområdet i 2021. I saksbehandlingsrundskrivet for barnevernstjenestene er behov for sakkyndig utredning oppgitt som et «særlige forhold» som kan gi grunnlag for at kommunen kan få utvidet undersøkelsesfristen fra tre til seks måneder, jf. § 2-2 annet ledd (Bufdir, 2022s). Sett i forhold til antall saker i det kommunale barnevernet er bruken av sakkyndige begrenset, og det har også vært en nedgang i bruken de siste årene (Christiansen mfl., 2019; BSK, 2022).

I 2020 vurderte BSK 280 sakkyndigrapporter fra barnevernstjenestene. Samme år ble det gjennomført 43 500 undersøkelsessaker, gjort vedtak om tiltak i nær 15 000 saker, og fremmet om lag 600 begjæringer om tiltak fra nemnda. Potensielt kan sakkyndige være brukt hyppig i sakene som ikke fremmes for nemnda, men dette foreligger det lite kunnskap om. I en stor studie av barnevernets undersøkelsesarbeid, som blant annet var basert på data fra 1 123 undersøkelsessaker og intervju av ledere i 14 barnevernstjenester, vises det til at det sjelden blir gjort sakkyndig utredning i nye undersøkelsessaker. Sakkyndige utredninger blir vurdert i saker med mye konflikter eller i saker som har pågått over tid og der tiltakene som barnevernstjenesten har iverksatt ikke har ført til positive endringer (Christiansen mfl., 2019). Dette samsvarer med Helsetilsynets funn, basert på deres gjennomgang av 106 akuttsaker og saker om omsorgsovertakelser. Tilsynet finner at det i sakene om de minste barna ble benyttet sakkyndige i saker med høyt konfliktnivå eller «der barnevernstjenesten av andre grunner ikke kommer i posisjon til å gjøre en god kartlegging» (Helsetilsynet, 2019a, side 88).

Barnevernstjenesten skal bestemme den sakkyndiges mandat og for øvrig hvilke rammer den sakkyndige skal ha for sitt arbeid. Melinder mfl. (2021) finner, basert på analyser av mandater gitt av barnevernstjenester til sakkyndige, at det er svært få mandater som spesifikt angir den juridiske rammen for oppdraget, selv om det noen ganger indirekte fremgår hva saken gjelder. Dette kan føre til et feilaktig fokus i utredningen. Det vises videre til at svært få mandater gir instruks om å samtale med barnet, eller å gjøre rede for tvil og usikkerhet i vurderingene. Det er også vist til at private parter i varierende grad blir involvert i arbeidet med å velge sakkyndig og utforme mandat (Haugnæss mfl., 2015).

I Dickens mfl. (2017) har 767 barnevernsarbeidere med erfaring med omsorgsovertakelser i ulike land,96 svart på en rekke spørsmål om bruk av eksterne eksperter i beslutningsprosesser. Forskerne finner at over halvparten (57 %) opplever at bruken av uavhengige eksperter gir en viktig ‘second opinion’, hvorav respondentene fra Norge var mest enige i denne påstanden (72 %). 55 prosent av barnevernsarbeiderne i Norge var også enige i at eksperter kun brukes når de trenger å hente inn kompetanse de ikke besitter selv i tjenestene. Samtidig var nærmere to tredjedeler (65 %) både i Norge og totalt i alle landene uenige i at deres tjeneste bruker eksperter for mye. Det er imidlertid kun en fjerdedel (26 %) som er enig i at bruken av eksperter bringer inn et barnefokus i beslutningsprosessen, og halvparten stiller seg nøytrale til spørsmålet.

Christiansen mfl. (2019) finner at barnevernslederne begrunner nedgangen i bruken av sakkyndige med at tjenestenes egen utredningskompetanse er styrket, for noen gjennom ansettelse av egen psykolog, samt at utredninger i barnevernet «krever en kompetanse som først og fremst utvikles gjennom erfaring innenfor barnevernkonteksten» (side 224). Det blir også vist til at nedgangen kan ha økonomiske årsaker grunnet i kostnadene ved en sakkyndig utredning. I Dickens mfl. (2017) vises det til at 38 prosent av barnevernsarbeiderne i Norge, mener bruk av eksterne sakkyndige forsinker beslutninger om omsorgsovertakelser.

16.2.2 Bruken av sakkyndige i nemnda

Barneverns- og helsenemnda har et selvstendig ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst før det treffes vedtak, jf. barnevernsloven § 14-5, jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. Nemnda består vanligvis av tre beslutningstakere, hvorav et fagkyndig medlem som i hovedsak er psykolog eller psykiater, men det kan også være sosionomer og barnevernspedagoger.

I nemndas saksforberedelse skal nemndleder blant annet ta stilling til om det er behov for ytterligere bevisførsel, jf. barnevernsloven § 14-11 annet ledd bokstav e. Departementet skriver i Prop. 133 L (2020–2021) at nemnda kan sende saken tilbake til kommunen, jf. også § 14-9. Departementet viser til at dersom det er uhensiktsmessig å sende saken tilbake til kommunen, og det etter en konkret vurdering er nødvendig for å opplyse saken, kan nemnda selv oppnevne sakkyndige. Tvistelovens regler i kapittel 25 om sakkyndigbevis gjelder så langt de passer, jf. barnevernsloven § 14-18 første ledd bokstav d.

Det er begrenset bruk av sakkyndige i barnevernssaker også i nemnda, selv om antallet sakkyndige vurderinger utgjør en høyere andel av den totalet saksmengden, sammenlignet med bruken av sakkyndige i barnevernstjenestene. BSK behandlet 83 sakkyndige rapporter bestilt av nemndene i 2021, ett år nemndene behandlet 1 920 hovedsaker. Målt i antall saker har bruken av sakkyndige i nemndene gått noe opp siden 2017 (se tabell 16.1).

Sakkyndige bistår også i samtaleprosess med å legge til rette for dialog mellom partene og tilrettelegge for barnets medvirkning, i samarbeid med nemndleder. Sakkyndige har da et særskilt ansvar for å bidra til at partene reflekterer over barnets behov, og støtte partene i å utvikle egne løsninger, jf. forskrift om samtaleprosess § 7. I saker der partene blir enige om å prøve ut en midlertidig ordning fremgår det av forskriften at de også kan bli enige om at den sakkyndige kan foreta observasjoner, og ha samtaler med barnet frem til nytt samtalemøte. Den sakkyndige skal imidlertid ikke gjennomføre barnefaglige utredninger. Utvalget har ikke informasjon om hvor ofte sakkyndige benyttes i samtaleprosess.

En studie basert på en gjennomgang av 104 publiserte nemndsvedtak i saker som gjaldt vold i familien (Løvlie, 2022), ble informasjon og kunnskap fra profesjonelle fageksperter brukt i nær alle sakene (97 prosent). Dette omfattet flere typer fagpersoner enn bare sakkyndige, for eksempel psykolog fra BUP. Nemnda brukte informasjonen og kunnskapen i vurderinger av om juridiske vilkår var oppfylt og av barnets omsorgssituasjon og barn og foreldres fungering i 93 prosent av sakene. Fagvurderingene ble sjeldnere brukt i vurderinger av barnets eller familiens behov for hjelp og støtte (32 prosent), eller i barnets beste vurderinger (31 prosent). Studien viser videre at nemnda aktivt vurderer kvaliteten på bevis fra fageksperter, og i 24 prosent av sakene er nemnda tydelig kritisk til informasjon og kunnskap fra profesjonelle, blant annet ved å påpeke at anbefalingene fra fagekspertene fremstår som svakt begrunnet. Dette funnet står i kontrast til tidligere antakelser om at nemnda i liten grad kvalitetssikrer sakkyndige utredninger (NOU 2006: 9; Asmervik, 2015).

16.2.3 Særlig om bruken av sakkyndige i domstolen

Barneverns- og helsenemndas vedtak kan bringes inn for tingretten for rettslig prøving etter reglene i tvisteloven kapittel 36, jf. barnevernsloven § 14-25. Når et vedtak bringes inn for retten, har retten et selvstendig ansvar for at bevisføringen gir et forsvarlig faktisk avgjørelsesgrunnlag, jf. tvisteloven § 21-3 annet ledd. Retten kan derfor oppnevne en sakkyndig til å utrede saken, jf. tvisteloven § 25-2. Retten bestemmer hva den sakkyndige skal utrede, og gir de nødvendige instrukser. Retten kan pålegge partene å utarbeide forslag til mandat for den sakkyndige, jf. tvisteloven § 25-4. Det er retten som sørger for at den sakkyndige får tilgang til de opplysninger det er behov for, og retten betaler også den sakkyndiges honorar. Det kan også oppnevnes sakkyndig etter begjæring fra en av partene, jf. tvisteloven § 25-2.

Målt opp mot antallet saker som behandles, er bruken av sakkyndige størst i domstolen. BSK behandlet i 256 sakkyndigrapporter bestilt av tingretten eller lagmannsretten i 2021. Dette utgjør om lag en tredjedel av sakene som ble avgjort etter tvistelovens kap. 36.97 Tingrettens bruk av sakkyndige har variert noe siden 2017, men BSK behandlet færre rapporter fra tingrettene i 2021 enn i 2017 (se tabell 16.1). Også lagmannsrettens bruk har variert, men her ble det bestilt noe flere rapporter i 2021 enn i 2017.

I Haugnæss mfl. (2015) vises det, basert på intervju av 25 dommere i tingretten, til at domstolen først og fremst oppnevner sakkyndige fordi private parter ber om det. Det kan likevel variere om man etterkommer anmodningen, fordi en sakkyndig utredning tar tid. Dommerne oppgir at anmodningen etterkommes oftere dersom sakkyndig ikke har vært brukt i saken tidligere, eller det er lenge siden en sakkyndigutredning er gjort, og også der en ny rapport kan anses å øke tilliten til rettens avgjørelse. Nøkkelinformanter i feltet mener tilliten til den sakkyndiges rapporten fremstår høyere, og samarbeidet bedre, når retten har oppnevnt sakkyndige enn når øvrige aktører engasjerer sakkyndige (Haugnæss mfl., 2015).

16.3 System og praksis i andre land

16.3.1 Innledning

Det norske systemet for bruk av sakkyndige har mange likhetstrekk med hvordan bruk av eksperter med helsefaglig kompetanse brukes i andre land. Her følger en omtale av ordninger med bruk av eksterne ekspert i Danmark, Finland, Sverige og England. Finland skiller seg noe fra de øvrige landene ved at det at det stilles krav om at tjenestene selv må besitte denne type kompetanse i barnevernssaker, i form av tverrfaglige (multidisiplinære) team. I Danmark fremstår bruken av helsefaglige eksperter som noe mer regulert enn i de andre landene, for eksempel med tanke på hvordan kompetansen skal brukes.

16.3.2 Bruk av eksperter i Danmark

Kommunen har i den barnefaglige undersøkelsen plikt til å avdekke ressurser og problemer hos barnet, familien og nettverket (jf. servicelovens § 50, stk. 4). Dersom det er nødvendig, skal kommunen også la barnet eller den unge bli undersøkt av en lege eller autorisert psykolog. Det skjer gjerne i forbindelse med to særskilte ekspertutredninger kalt tilknytnings- og foreldrekompetanseundersøkelser. Disse undersøkelsene skal gjennomføres av autoriserte psykologer på oppdrag av kommunen (Ankestyrelsen, 2020b; 2022d). Det foreligger retningslinjer fra 2021 fra Socialstyrelsen for bruk av begge typene undersøkelser (Socialstyrelsen 2021d; 2021e). Ordningen kan minne om den norske sakkyndigordningen, men det er ingen kommisjon som vurderer kvaliteten på vurderingene som gjøres.

En foreldrekompetanseundersøkelse er påkrevd dersom kommunen vurderer at det er bruk for en psykologfaglig undersøkelse, for å utvide og forbedre opplysningsgrunnlaget i saken. En slik undersøkelse skal inkludere en såkalt «prognosevurdering». Det er samtidig kommunen som til syvende og sist avgjør om det skal iverksettes en slik undersøkelse. I retningslinjene for utarbeidelse og bruk av foreldrekompetanseundersøkelser er det oppgitt flere årsaker og sakstyper som kan kreve at kommunen foretar og bestiller en foreldrekompetanseundersøkelse. Dette gjelder for eksempel ved omsorgsovertakelser, når det er tvil om det er grunnlag for en plassering eller når forebyggende innsatser som er satt inn overfor barnet ikke har ført til positive endringer. Den psykologfaglige undersøkelsen inngår som en del av kommunenes barnefaglige undersøkelse.

En tilknytningsundersøkelse er påkrevd når kommunen vurderer å fremme sak om enten en videreføring av omsorgsovertakelse (Servicelovens § 68 a – videreført anbringelse) eller adopsjon (Adoptionslovens § 9, stk. 4 – adoption uden samtykke til plejeforældrene). Undersøkelsen tar utgangspunkt i Servicelovens formålsbestemmelse § 46. Formålet med en tilknytningsundersøkelse beskrives slik i retningslinjene:

En tilknytningsundersøgelse er en psykologfaglig helhedsvurdering af et barns eller en ungs tilknytnings- og tilhørsforhold til plejefamilien/anbringelsesstedet, forældrene og eventuelt øvrigt netværk. En tilknytningsundersøgelse kan iværksættes som en del af den børnefaglige undersøgelse.

Kilde: Socialstyrelsen (2021e)

Det er et visst samarbeid mellom sosialarbeideren og psykologen i utarbeidelsen av det endelige oppdragsbeskrivelsen, men det er et klart skille i rollefordelingen der sosialarbeideren har beslutningsmyndighet, mens psykologen er faglig ansvarlig for undersøkelsen. De involverte parter, barn og foreldre, skal informeres om oppdraget og dets innhold, og det oppfordres til at barnet, fosterforeldrene og foreldrene får komme med synspunkter og ønsker til undersøkelsen.

Sosialarbeideren og psykologen har en gjensidig plikt til å informere hverandre om relevante aspekter underveis i undersøkelsesløpet. Det oppgis i retningslinjene at etter rapporten er gitt til kommunen, bør sosialarbeideren samle alle partene til et avsluttende møte hvor rapporten gjennomgås sammen. Det er kommunen som må gjøre en vurdering av hvilket tiltak som er nødvendig, blant annet basert på opplysningene fra den psykologfaglige undersøkelsen.

16.3.3 Bruk av eksperter i Finland

I Finland benytter man ikke uavhengige eksperter eller sakkyndige på samme måte som i Norge. I den finske barnevernsloven av 2007 er det et generelt krav til at kommunene skal kunne tilby multiprofesjonell ekspertise som støtte til sosialarbeiderne i deres barnevernsarbeid (Children welfare act § 14). Kommunen har multidisiplinære team som skal støtte og hjelpe sosialarbeiderne ved forberedelse av omsorgsovertakelse og andre barnevernssaker.98

Lovens ordlyd er slik at kommunene kun er påkrevd å sørge for at slik ekspertise finnes i kommunen, og ekspertene skal kun konsulteres. Det er opp til den enkelte sosialarbeider å vurdere behov for å benytte seg av ekspertisen i en gitt sak. Det er imidlertid enkelte tilfeller der de multidisiplinære teamene har en formell og obligatorisk rolle. Dette gjelder saker som omhandler restriktive tiltak for barn som allerede er under omsorg, og i akuttsaker. Ekspertteamets rolle og arbeid kan variere på landsbasis, og det finnes ingen statistikk over hvor mange team som finnes (Hultman mfl., 2017). Barnevernsarbeidere i Finland har generelt et positivt syn på de multidisiplinære teamene, og er av den oppfatning at de ikke brukes for mye (Dickens mfl., 2017). Samtidig mener nærmere 30 prosent at bruk av eksperter bidrar til forsinkelser i beslutningsprosessen. Dette er imidlertid lavere enn i Norge (38 %) (Dickens mfl. 2017).

Eksperter er også involvert i forberedelser av omsorgsovertakelser, med hensyn til å utrede om hjelpetiltak vil kunne være tilstrekkelig. Typisk vil et forslag om omsorgsovertakelse inkludere uttalelser fra eksperter som har jobbet med barnet eller familien, som lærere, barnehageansatte og leger. Sosialarbeiderne vil konsultere disse ekspertene til å reflektere deres eget syn på saken. Det har ingen betydning om saken er basert på frivillighet eller tvang, reguleringen er den samme.

I tvangssaker som behandles av domstolen, hvor barnet og/eller foreldre motsetter seg tiltak, kan retten kalle inn vitner og uavhengige eksperter.99 Uttalelser i kommunikasjon med utvalget fra professor Raija Huhtanen, indikerer at domstolene sjelden benytter seg av de multidisiplinære teamene, men det er samtidig kun et fåtall av barnevernssakene som behandles av domstolene.

16.3.4 Bruk av eksperter i Sverige

Det finnes ikke spesifikke regler for bruk av eksterne eksperter eller sakkyndige i Sverige.100 Sosialnämnden kan i sin utredning konsultere sakkyndige, og innhente informasjonen som trengs fra øvrige personer. Som oftest benyttes interne eksperter i kommunen. Sosialarbeiderne er forventet å hente informasjon fra profesjonelle med kunnskap om barnet, og lege eller psykolog skal undersøke barnet dersom det anses nødvendig (SoL 11:2). Kommunen betaler dersom det er Sosialnämnden som oppnevner eksperter.

Ved omsorgsovertakelser vil den kommunale Socialnämndens egen utredning, samt søknad om omsorgsovertakelse etter Lag med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), hovedsakelig ligge til grunn for domstolens behandling av omsorgsovertakelse. I forarbeidene til LVU uttales det at det mange ganger vil være umulig å utrede barnets behov for beskyttelse uten informasjon fra andre myndigheter og personell som har vært i kontakt med barnet eller barnets familie, og at disse derfor er viktige for å kunne gi domstolene et fullstendig og riktig beslutningsgrunnlag (proposition 1989/90:28 s. 1103).

Det gjelder også for LVU (32 § LVU) at en medisinsk undersøkelse (läkarundersökning) skal, dersom den ikke av særskilte grunner er unødvendig, gjennomføres før Socialnämnden søker om omsorgsovertakelse etter LVU. Den medisinske undersøkelsen er viktig for å identifisere sykdom, skade eller funksjonsnedsetting og kan da ha betydning for vurderingene av behov for omsorgsovertakelse gjennom LVU, men også for hvordan nemnden planlegger for den videre omsorgen til barnet. Domstolen har også anledning til å ta avgjørelse om at det skal foretas en medisinsk undersøkelse jf. LVU § 32.101 Dersom det er domstolen som oppnevner en ekspert betaler staten.

Utover den medisinske undersøkelsen finnes det ingen spesifikk regulering av sakkyndige eller fageksperter. Domstolen kan imidlertid hente inn vitner om temaer som krever særskilt ekspertise (se regler i 24-27 §§ i förvaltningsprocesslagen (1971:291)). I mange tvangssaker vil en offentlig bistandsadvokat/assistent (offentliga biträdet) oppnevnes for barnet og for de med foreldreansvar for barnet (betalt av staten). Denne personen kan bestemme at en utredning skal utføres, forutsatt at det er skjellig grunnet i behovet for å beskytte rettighetene til barnet eller foreldrene/vergen, og dersom utredningen «inte kan erhållas genom den domstol eller myndighet som handlägger målet eller ärendet». Dette kan, for eksempel innhentes uttalelser fra barnepsykolog eller annen ekspertise (proposition 1994/95:224 s. 57).

I en svensk studie fra Sverige henvises det til en annen studie hvor forskeren, Eva Friis, finner at det ble oppnevnt en uavhengig ekspert i nærmere 70 prosent av sakene om omsorgsovertakelse (Friis og Åström, 2017). Så vidt utvalget bekjent finnes det ingen uavhengig kontroll av rapportene som gis fra eksperter i Sverige.

16.3.5 Bruk av eksperter i England

Bruk av ekspertkunnskap i barnevernssaker er regulert av Section 13 Children and Families Act 2014 (Copp, u.å.) og Part 25 Family Procedure Rules. Utvalget har ikke funnet informasjon som tyder på at det særlig utstrakt bruk av uavhengige eksperter i saksbehandlingen på kommunalt eller lokalt nivå i England. Det har imidlertid vært en debatt om hvorvidt denne typen ekspertise bør benyttes mer før saker oversendes til behandling i domstolen. Argumentene for økt bruk har gjerne handlet om styrke rettssikkerhet for foreldre, eller bunnet i mistillit til utredningskvaliteten i de lokale tjenestene (Masson mfl., 2008).

Eksperters uttalelser brukes relativt ofte som bevis i domstolen ved behandling av saker om omsorgsovertakelse. Domstolen må gi tillatelse til at en ekspert kan oppnevnes, etter søknad fra en av partene. Eksperten skal fremlegge bevisene i form av en rapport som skal følge et gitt oppsett (Practice Direction 25B). Dersom flere av partene ønsker å bruke en ekspert i samme sak, kan retten oppnevne en ‘single joint expert’ som skal gi bevis (Justice, 2022). Retten skal kun bestille en ekspertuttalelse dersom det er «necessary to assist the court to resolve the proceedings justly» (Children Act 1989, side 7A). Ekspertens plikter ovenfor retten er også overordnet den plikten eksperten har ovenfor sin oppdragsgiver.

Det er retten som har skjønnsmessig autoritet til å avgjøre om parten(e) skal få adgang til å oppnevne ekspert eller ikke. De kan vurdere at det ikke tilfører saken noe eller at det vil ta for lang tid. Det er store forskjeller i hvorvidt dommere samtykker til dette mellom de ulike regionale domstolene. Det er også dommeren som vurderer «kvaliteten» på rapportene, og ekspertene kan bli bedt om å vitne i retten.

De økonomiske kostnadene ved bruk av eksperter har vært et kritisk spørsmål i England over lenger tid (Krishnamurthy og Reynolds, 2013; Masson, 2010). Bruken av eksperter i omsorgsspørsmål er anslått å koste 40 millioner pund i perioden 2007–2008 (Ministry of Justice, 2008), og det var en 50 prosent økning i kostnadene mellom 2004/2005 og 2007/2008 (Masson, 2010). I 2012 ble det innført en innstrammende reform av «legal aid» systemet (Cobb, 2013).

I sin gjennomgang av et randomisert utvalg av saker (n=433) finner Krishnamurthy og Reynolds (2013) at 63 prosent involverte en eller to eksperter. Majoriteten var psykologer (34 %), etterfulgt av psykiatere (14 %), «drug and alcohol analysts» (13 %) og uavhengige sosialarbeidere (11 %). Masson mfl. (2008) finner et noe høyere antall basert på sin analyse av 386 randomiserte saker, og viser til at over 91 prosent av sakene har ekspertbevis. Forskjellen kan bero på forskjellige utvalg (både tid og tiltak), eller en utvidet forståelse av eksperter. Cassidy og Davey (2011) finner at rapporter som vurderer foreldrene, gjennomført av psykiatere eller psykologer, utgjorde størstedelen av sakene.

De største utfordringene ved det engelske systemet hevdes å være at innhentingen av ekspertrapporter fører til forsinkelser i saksgangen, i tillegg til de økonomiske kostnadene (Masson, 2010). Bekymringene for forsinkelser er blant annet relatert til mangel på eksperter. Det rapporteres om problemer med å finne egnede eksperter, at utvalgte eksperter ikke kan ta saker på grunn av arbeidsmengde, eller at de ikke overholder frister og at forespørsler om ekspertrapporter kommer for sent i saksløpet.

I en rapport fra 2015, på oppdrag fra Justisdepartementet, henviser Brown mfl. (2015) til en gjennomgang fra 2011 hvor det ble påpekt at det var kultur for «routine acceptance» av behovet for eksperter i familiesaker. Det ble stilt kritiske spørsmål om man bare dupliserte arbeidet som var gjort av de lokale myndighetene. I 2014 ble også regelverket endret, ved at domstolens terskel for å tillate ekspertrapporter ble endret fra «reasonably required» to «necessary», for å innskrenke bruken av eksperter. Endringene inneholdt også nye krav til rapportene som var ment å heve kvaliteten. Ifølge Brown mfl. (2015) har de nye reglene ført til færre oppdrag. Samtidig vises det til en opplevelse av at rapporter blir sendt inn fortere og at tidsfrister blir bedre overholdt. Det vises også til at flere mener at nye retningslinjer for å skrive rapporter er nyttige og har høynet kvaliteten på arbeidet.

16.4 System og praksis i andre sektorer

16.4.1 Bruk av sakkyndige i saker etter barneloven

Særdomstolsutvalget foreslo å utvide ansvarsområdet til Barnesakkyndig kommisjon til også å omfatte vurdering av rapporter avgitt av sakkyndige i foreldretvistsaker (NOU 2017: 8). Dette er fulgt opp (Prop. 114 L (2020–2021) Endringer i barnelova), og gjelder både rapporter fra sakkyndige oppnevnt av retten og rapporter bestilt av en part. BSK har fra august 2022 behandlet saker etter barneloven, og omfanget av rapporter er estimert til å ligge mellom 600 til 700 rapporter årlig.

16.4.2 Bruk av sakkyndige i straffesaker

I straffesaker kan sakkyndige bli rettsoppnevnt etter reglene i straffeprosessloven kapittel 11. Sakkyndige i straffesaker kan også bli engasjert av politi og påtalemyndighet under etterforskningen, jf. straffeprosessloven § 228 og Påtaleinstruksen. Retten, eller påtalemyndigheten, utformer mandat som angir rammen for den sakkyndiges oppdrag i saken.

Den sakkyndige kan være til stede under forhandlingene, og retten skal tillate den sakkyndige å stille spørsmål til parter, vitner og andre sakkyndige når det er nødvendig for å utføre sakkyndigoppdraget. Den sakkyndige vil som regel både avgi en skriftlig erklæring og forklare seg muntlig i retten. Den sakkyndige er underlagt taushetsplikt angående erklæringen (Domstol, u.å.).

Ved rettsmedisinske sakkyndige vurderinger skal den rettsmedisinske kommisjon (DRK) kvalitetssikre innholdet i de sakkyndige erklæringene fra de rettsmedisinske fagmiljøene som hører inn under gruppens ansvarsområde.102 Kvalitetssikringen skjer etter mange av de samme kriteriene som BSK følger i sitt arbeid, og må dermed ikke anses som en kvalitetssikring av konklusjonene i sakkyndigvurderingen. DRK er også pålagt å etablere en oversikt over aktuelle sakkyndige i straffesaker, og har blant annet utarbeidet forslag til maler for sakkyndigerklæring og henvisninger til relevante lovbestemmelser. DRK har også ansvar for sakkyndigutdanning, og holder årlige kurs for alle som påtar seg oppdrag som rettsmedisinske sakkyndige.

Det er i straffeprosessloven inntatt at det som hovedregel bør oppnevnes to sakkyndige for å foreta en rettspsykiatrisk undersøkelse, hvorav en skal være godkjent som spesialist, se Prop. 154 L (2016–2017) og lov 21. juni 2019 nr. 48. Det ble i 2018 etablert en nasjonal enhet for rettspsykiatrisk sakkyndighet (NERS), som veiledende organ ved oppnevning av sakkyndige (NERS, 2022). Det ble også inntatt et skjerpet habilitetskrav for rettspsykiatriske sakkyndige.103

Det er utarbeidet en egen forskrift om rettspsykiatriske undersøkelser og sakkyndige, som blant annet inneholder krav til den sakkyndiges kompetanse og minstekrav til mandat.

16.5 Hvor trykker skoen?

16.5.1 Innledning

Det foreligger lite forskning på sakkyndige, og forholdsvis lite systematisert informasjon om bruk av sakkyndige i det norske barnevernet. Dette har gitt utvalget et begrenset grunnlag for å dokumentere utfordringer og hvilke konsekvenser eventuelle utfordringer har for kvaliteten og rettssikkerheten i barnevernet. Mangelen på kunnskap om bruken av sakkyndige har blitt påpekt i flere sammenheng, og fremstår i seg selv som et problem (Bufdir, 2021b; NOU 2017: 8; NOU 2017: 12; Skarra, 2016).

Problembildet på sakkyndighetsfeltet må ses i sammenheng med hvilke behov sakkyndige er ment å dekke innenfor barnevernet. Utvalget har i sine vurderinger lagt til grunn at behovet for sakkyndige oppstår når det trengs spisskompetanse og ekspertise som beslutningstakerne i de ulike delene av barnevernssystemet ikke besitter selv. Det er grunn til å anta at behovet for sakkyndiges kompetanse er størst i nemnda og i domstolen, fordi deres arbeid bygger på saksfremlegg fra andre instanser, og de besitter ikke egen kompetanse eller kapasitet til å utrede forhold ved saken.

Sakkyndige skal også dekke et behov for «second opinion», ved at enkelte saker og saksforhold belyses av en uavhengig instans med en nøytral rolle overfor både barnevernstjenesten og familien som er involvert i saken. Dette kan i noen tilfeller være nyttig for å styrke tilliten til beslutningene som fattes, og da spesielt hos privat part.

Dersom sakkyndige skal kunne dekke disse to behovene på en god måte, bør det legges noen premisser til grunn. Det må benyttes sakkyndige som har den rette kompetansen til å utføre oppgaven. Resultatet av sakkyndigutredningen må dessuten være personuavhengig. Dersom en annen sakkyndig utredet den samme saken, må det kunne forventes at resultatet i de fleste tilfellene ble det samme. Den sakkyndige må heller ikke ha bindinger eller interesser knyttet til noen av partene i saken som kan farge vurderingene som gjøres.

Kunnskapen som foreligger, kan tyde på at disse premissene ikke blir godt nok oppfylt innenfor dagens system. Utvalget vurderer dessuten at måten sakkyndighetsfeltet er organisert og regulert på, i seg selv medfører en risiko for at sakkyndige ikke blir brukt på en god nok måte. På denne bakgrunn har utvalget gått nærmere inn i tre problemstillinger:

• om det er for vilkårlig om det benyttes sakkyndige med rett kompetanse

• om det er uheldige variasjoner i sakkyndige utredninger

• om det er manglende nøytralitet og uavhengighet

Disse problemstillingene belyses nærmere under.

16.5.2 Er det for vilkårlig om det benyttes sakkyndige med rett kompetanse?

Utvalget mener at det er risiko for at det i barnevernssaker benyttes sakkyndige som ikke har den kompetansen som trengs for å utføre oppdraget. Det er flere forhold ved dagens system som gir grunn til å være bekymret for dette.

Utvalget viser for det første til at tilgangen på sakkyndige er for dårlig i deler av landet, og særlig i distriktsområder. I Bufdirs undersøkelse viste svarene fra sakkyndige at det er lite attraktivt å påta seg sakkyndigoppdrag (Bufdir, 2021b). Det er også blitt vist til at sakkyndige ikke blir tilstrekkelig kompensert for reisetid, noe som kan føre til at noen geografiske områder blir selektert bort eller ikke har tilgang på sakkyndige.

For det andre er det pekt på enkelte mangler ved kompetansen til sakkyndige, både når det gjelder utredningskompetanse, juridisk kompetanse og kunnskap om spesifikke målgrupper. Barnevoldsutvalget stilte seg kritisk til at man kan gjøre sakkyndige vurderinger av foreldres omsorgsevne, barns utviklingsbehov og samspillet i familien uten mer spesialisert barnefaglig eller utviklingspsykologisk kompetanse enn den man har fra grunnutdanningen (NOU 2017: 12). I Bufdirs undersøkelser blir det særlig vist til manglende kunnskap om sped- og småbarn og familier med minoritetsbakgrunn (Bufdir, 2021b).

For det tredje kan det stilles spørsmål ved om registeret over sakkyndige gir tilstrekkelig grunnlag for å benytte sakkyndige som har den rette kompetansen. Registeret gir ikke informasjon om den enkeltes kompetanse, utdanning og bakgrunn, noe som kan gjøre det vanskelig for oppdragsgivere å velge egnede sakkyndige til sine oppdrag. Dette ble blant annet fremhevet av Særdomstolsutvalget, som mente registeret over sakkyndige fungerer dårlig (NOU 2017: 8).

Samlet sett mener utvalget at disse momentene gjør det vanskelig å få tak i sakkyndige som har den kompetansen som trengs i den enkelte sak. Dette utgjør et rettssikkerhetsproblem for barn og familier i de tilfellene der det ikke finnes andre alternativer til å få belyst saken. Manglende rettssikkerhet kan komme til uttrykk i form av forsinkelser i saksbehandlingen eller gjennom dårlig kvalitet på beslutningsgrunnlaget. Det kan ta tid før oppdragsgiver får tak i en egnet sakkyndig, hvis man i det hele tatt får tak i noen, eller det kan oppnevnes sakkyndige som ikke har nødvendig kompetanse eller kapasitet til å utføre oppdraget på en grundig nok måte.

Utvalget kjenner ikke til at det har blitt gjort store grep for å forbedre tilgangen på og kapasiteten blant sakkyndige. Bufdir fikk, i tildelingsbrevet for 2022, i oppgave å vurdere hvordan registeret over barnesakkyndige kan forbedres, og hvordan det bør forvaltes på sikt. Det kan dermed forventes at det blir gjort forbedringer i oversikten og informasjonen om sakkyndige.

16.5.3 Er det uheldig variasjoner i sakkyndige utredninger?

Utvalget mener at det kan være grunn til bekymring for varierende kvalitet på sakkyndige utredninger. Dette henger blant annet sammen med at de sakkyndige ofte jobber alene, tar oppdrag gjennom enkeltpersonforetak, og ikke er del av et arbeidsfellesskap eller et tydelig fagmiljø. De sakkyndige jobber dermed ikke innenfor et system der det er interne rutiner for å kontrollere og ettergå det faglige arbeidet, og det er lite tilgang på kollegastøtte og veiledning. Enkelte undersøkelser tyder også på store variasjoner og enkelte kvalitetsutfordringer.

Utvalget har fått formidlet muntlig noen foreløpige inntrykk fra det pågående forskningsprosjektet «Expert reports as basis for decisions in Norwegian child welfare services», som er forankret ved Høgskulen på Vestlandet (HVL, 2023). I én del av prosjektet skal forskerne gå gjennom et representativt utvalg av rapporter lagret i BSKs arkiv. Ett foreløpig inntrykk er at oppdrag som er knyttet til relativt likelydende mandater kan være ulikt løst. Dette kan eksempelvis gjelde bruken av metoder, omfanget av observasjoner og samtaler, hvilke opplysninger som er hentet inn, bruk av tolk, og hvilke forhold som vektlegges i vurderingene. Det synes også å variere i hvilken grad sakkyndige trekker inn betydningen av kulturbakgrunn, drøfter alternative hypoteser, eller redegjør for hvilke faglige perspektiver som ligger grunn for vurderingene. Et annet inntrykk er at barn i ulik grad blir snakket med. Bufdir peker på mange av de samme svakhetene i sin gjennomgang av sakkyndigfeltet (Bufdir, 2021b).

Også Barnevoldsutvalget så eksempler på at den sakkyndiges anbefalinger var basert på et for dårlig undersøkelsesgrunnlag, for eksempel ved at foreldres omsorgsevne ble vurdert uten at egnet metodikk for slike vurderinger lå til grunn, eller der det ikke var gjennomført samtaler med barn for å undersøke om barnet ble utsatt for vold, seksuelle overgrep eller omsorgssvikt (NOU 2017: 12). Asmervik (2015) hevder at sakkyndige rapporter preges av for stor skråsikkerhet, og i for liten grad belyser tvil og mulige alternative forklaringer.

I en undersøkelse av sakkyndiges vurderinger basert på vignetter, vises det til høy grad av variasjon (Læret, 2017). I denne studien ble sakkyndige psykologer (n=365) presentert for to vignetter som ga fiktive beskrivelser av omsorgssituasjon til to spedbarn, der den ene saken viste tegn til emosjonell omsorgssvikt, mens den andre viste tegn til fysisk omsorgssvikt. Respondentene identifiserte i høy grad de samme risikofaktorene i sakene, men endte likevel med å foreslå ulike barnevernstiltak. Dette var tydeligst i saken som gjaldt fysisk omsorgssvikt, der 46 prosent av respondentene anbefalte hjelpetiltak, mens 54 prosent anbefalte omsorgsovertakelse. Det må samtidig tas forbehold med at denne undersøkelsen var basert på fiktive saker, med begrenset informasjon om saksinnholdet, og ikke på reelle utredninger.

Det er også vist til svakheter ved mandatet til de sakkyndige. Den begrensede kunnskapen som finnes om dette trekker i retning av at mandatene kan være upresise, men også at oppdragsgivere kan be om at utredningen favner bredere enn det det kan forventes at den sakkyndige har kompetanse om (Bernt mfl., 2021; Helsetilsynet 2019a). Aasheim Greve mfl. (2023) finner, på bakgrunn av en litteraturgjennomgang,104 at det er en utfordring at sosialarbeidere mangler kompetanse til å bestille og bruke psykologiske vurderinger og til å evaluere disse. Også dommere mangler trening i å vurdere bevis gitt av eksperter. Generelt vises det til at det er en utfordring at de ulike profesjonene som er involvert i en sak, ikke forstår hverandres arbeid.

Funnene om variasjoner og kvalitetsutfordringer, som er redegjort for over, står samtidig i kontrast til resultatet av BSKs kvalitetsvurdering av sakkyndigrapporter. BSKs vurderinger tyder ikke på store kvalitetsutfordringer. I BSKs årsmelding for 2021 vises det til at de fleste sakkyndige leverer faglig og metodisk solide rapporter. BSK underkjenner sakkyndige rapporter, eller anbefaler tilleggsrapport, i bare 2 prosent av sakene (BSK, 2021). Det er heller ikke påvist store forskjeller mellom BSK og DRK når det gjelder bemerkninger til rapporter (Augusti mfl., 2017).

I evalueringen av BSK syntes alle respondentgrupper å være enige i at sakkyndigrapporter i det store og hele er av god kvalitet, og at BSK har tjent som en god instans for å luke ut rapporter av spesielt dårlig kvalitet. Det ble konkludert med at BSK fungerer godt som en kontrollinstans, og at etableringen av kommisjonen har bidratt positivt til kvalitet på sakkyndigrapporter og prosesser i avgjørelsesorganene (Haugnæss mfl., 2015).

Det er uklart hvordan funnene om store variasjoner og kvalitetsutfordringer skal tolkes i lys av BSKs vurderinger. Utvalget tar likevel høyde for BSK ikke kontrollerer kvaliteten på det kliniske arbeidet som er gjort, fordi BSK kun forholder seg til de opplysningene den sakkyndige gjengir i rapporter. Til tross for BSKs vurdering av rapporter er det derfor en risiko for at like saker likevel blir håndtert og vurdert forskjellig. Dette kan ha store konsekvenser for barn og foreldres rettssikkerhet; særlig fordi sakkyndige gjør vurderinger, ofte i komplekse saker, som kan føre til svært inngripende tiltak, med irreversible konsekvenser for de det gjelder.

Det er ikke, etter det utvalget er kjent med, gjort spesielle grep de siste årene for å møte problemer med variasjon i sakkyndigarbeidet. Bufdirs veileder, som ble lansert i 2022, inneholder imidlertid råd til hvordan sakkyndigarbeidet bør utføres og hvordan rapporten bør utformes. Dette kan bidra til bedre normering av arbeidet. Bufdir har også fått i oppgave å vurdere hvordan utdanningsprogrammet for sakkyndige bør videreutvikles og forvaltes.

16.5.4 Er manglende nøytralitet og uavhengighet et problem?

Det er i flere sammenhenger vist til manglende tillit til at sakkyndige i barnevernssaker opptrer tilstrekkelig nøytralt eller uavhengig (Bufdir, 2021b; Skarra, 2016; Haugnæss mfl., 2015). Dette har også blitt påpekt gjennom innspill fra enkeltpersoner til utvalget. Dette problemet ser ut å gjelde i tilfeller der sakkyndige blir oppnevnt og finansiert av barnevernstjenesten eller foreldre. I slike tilfeller kan den sakkyndige utredningen oppleves som et partsinnlegg, og ikke en nøytral utredning, og kritikken mot bruk av sakkyndige i barnevernstjenesten har blant annet handlet om at sakkyndige kan ha økonomiske interesser i å få fremtidige oppdrag.

Utvalget har samtidig ikke funnet klare holdepunkter for å fastslå at manglende nøytralitet er et reelt eller et utbredt problem, og eventuelle negative konsekvenser av binding mellom barnevernet og sakkyndige er ikke dokumentert gjennom forskning. Utvalget har dessuten også mottatt innspill fra enkeltpersoner om at sakkyndige har en annen forståelse, større faglighet og medmenneskelighet enn barnevernstjenestene (Barnevernsutvalget, 2022).

Utvalget ser samtidig potensielle legitimitetsproblemer ved bindinger mellom barnevernstjenesten, som oppdragsgiver. I evalueringen av BSK, som blant annet er basert på intervjuer med ulike aktører i barnevernssektoren, vises det til at tilliten til sakkyndige er størst blant dommere i retten, og at den er mer varierende i barnevernet og svakest hos den private part, samt at tilliten til sakkyndige rapporter er større når retten har oppnevnt sakkyndige enn når barnevernet som offentlig part og private parter engasjerer sakkyndige (Haugnæss mfl., 2015).

Manglende tillit til at sakkyndige, engasjert av barnevernstjenesten, opptrer nøytralt kan også forsterkes av at private parter i varierende grad blir involvert i arbeidet med å velge sakkyndig og utforme mandat (Haugnæss mfl.,2015), samt at det ikke stilles krav til hvem som kan oppnevnes som sakkyndig.

16.6 Utvalgets forslag

Det er ikke grunnlag for å fastslå at det er store kvalitetsutfordringer ved bruken av sakkyndige i barnevernssaker, basert på det kunnskapsgrunnlaget som foreligger. Utvalget mener likevel at det er grunn til å legge vekt på de strukturelle svakhetene ved bruk av sakkyndige. Dette handler både om manglende tilgang på egnede sakkyndige, og svakheter ved hvordan sakkyndigfeltet er organisert og regulert. Mangel på tydelige føringer for hvordan sakkyndige skal brukes, og hvem som kan engasjeres som sakkyndige, samt at mange sakkyndige jobber alene uten noen form for institusjonell kvalitetssikring, innebærer at dagens system fremstår som sårbart.

Utvalget mener dette, sammen med kunnskapen om at de ulike profesjonene involvert i sakene kan ha utfordringer med å forstå hverandre, gir risiko for at sakkyndige vurderinger benyttes og gjennomføres på måter som kan svekke barn og familiers rettssikkerhet. Dette er urovekkende med tanke på at sakkyndige vurderinger kan tillegges stor vekt og ha stor betydning for utfallet i alvorlige barnevernssaker.

Etter utvalgets vurdering er det behov for å foreta grep for å sikre sterkere normering, mindre variasjon og mer kvalitetssikret bruk av sakkyndige. Dette kan gjøres gjennom å stille tydeligere krav til kompetanse og innhold i det sakkyndige arbeidet og bestillingen av dette. Utvalget foreslår videre at bruken av sakkyndige reduseres og avgrenses, ved at det iverksettes andre tiltak for å møte barnevernstjenestenes behov for kompetanse i krevende saker. Sakkyndige bør, etter utvalgets syn, først og fremst benyttes ved behandling av saker i nemnd og domstol.

Tiltakene som utvalget foreslår, vil kunne supplere de utviklingsprosessene som allerede er igangsatt eller gjennomført på sakkyndigområdet. Videre følger en nærmere omtale av utvalgets forslag til tiltak.

Tilgangen til å benytte sakkyndige avgrenses til nemnd og domstol

Utvalget mener at barnevernstjenestenes behov for kompetanse i krevende barnevernssaker ikke kan baseres på bruk av eksternt engasjerte psykologer, som er mer eller mindre tilgjengelige i ulike deler av landet. Utvalget har i kapittel 24 om organiseringen av barnevernet foreslått å stille krav til spesialistvurderinger i krevende saker, samt at det etableres tverrfaglige fagmiljøer i Bufetat som skal bistå kommuner med behov for bistand til slike vurderinger. Dette vil inkludere sakstyper der barnevernstjenestene benytter sakkyndige i dag. Bufetats tilbud skal dermed erstatte behovet for sakkyndige. Utvalget mener dette vil være en bedre, mer robust og mer kvalitetssikret løsning for å sikre barnevernstjenestene nødvendig tilgang på viktig kompetanse i alle deler av landet. Det vil også løse mulige utfordringer knyttet manglende habilitet, og økonomiske bindinger mellom barnevernstjenesten og sakkyndige.

Muligheten til å kunne benytte sakkyndige, som uavhengige eksperter, vil imidlertid fortsatt være viktig for nemnda og domstolen, både for å kunne få en uavhengig utredning av et saksforhold eller enkelttema i saken, og for å kunne sørge for et forsvarlig og oppdatert beslutningsgrunnlag. Sakkyndige skal videre kunne benyttes for å samtale med barnet. Det følger også av gjeldende rett.

Det må vurderes om det er nødvendig å foreta endringer i barnevernsloven for å tydeliggjøre at bruk av sakkyndige primært skal skje i regi av nemnd og domstol, eksempelvis om det bør foretas endringer i bestemmelsen som regulerer barnevernstjenestens adgang til å engasjere sakkyndige i undersøkelser. Dette må gjøres i lys av endringer som følger av kravet om spesialistvurderinger i krevende saker, samt forslaget om at Bufetat skal bistå kommunene med nødvendig kompetanse. Det kan imidlertid likevel oppstå enkelte tilfeller der barnevernstjenestene kan ha behov for en sakkyndig vurdering, og det er derfor ikke hensiktsmessig at barnevernstjenestene forbys å benytte seg av sakkyndige i enkelttilfeller.

Mer avgrenset bruk vil gi bedre muligheter til å ha oversikt over og føre kontroll med sakkyndiges arbeid samt frigjøre kapasitet blant sakkyndige.

Forskriftsfeste krav til sakkyndiges arbeid og rapport

Utvalget anbefaler at det utformes forskrift med krav til sakkyndiges arbeid og rapport, slik det er gitt hjemmel til i barnevernsloven. Det vises til at sakkyndige ofte får i oppdrag å utrede barnets omsorgssituasjon og foreldres omsorgsevne, og gjerne i alvorlige og komplekse saker. Etter utvalgets syn, krever denne typen utredninger en helhetlig tilnærming og kartlegging av barnets situasjon. Sakkyndige bør derfor, på samme måte som barnevernstjenesten, se hen til momentene som inngår i Barnevernsfaglig kvalitetssystem og kunnskapsmodellen for Barnets beste i sentrum (se nærmere omtale av modellen i kapittel 12). Det bør fremgå av forskriften at rapporten må inneholde informasjon om og vurderinger av saksforhold relatert til henholdsvis 1) barnets helse og utvikling, 2) foreldrenes omsorgsutøvelse og 3) belastninger og ressurser i barnets familie og nærmiljø.

Det bør også presiseres i forskriften at den sakkyndige må uttrykke tvil og usikkerhet når dette er tilfellet, samt gjøre rede for hvilke perspektiv og normative standarder som er lagt til grunn for vurderingene som er gjort. Nærmere krav til innholdet i rapporten kan for øvrig bygge på Bufdirs veileder for sakkyndig utredningsarbeid samt annen kunnskap om hva som utgjør godt sakkyndig arbeid.

Innføring av tydeligere forskriftskrav til sakkyndiges arbeid vil bidra til mer standardisering. Dette vil også kunne styrke BSKs kvalitetssikring av sakkyndige rapporter, ved at det gis flere kriterier og holdepunkter som rapportene må vurdere opp mot. I tillegg vil det kunne bidra til at rapportene blir lettere tilgjengelige.

Forskriftsfeste krav til mandat

Utvalget mener videre at forskriften bør inneholde krav til utforming av sakkyndiges mandat. Det bør i forskriften fremgå at det ved utforming av mandat skal gjennomføres samtaler mellom oppdragsgiver og den sakkyndige om innholdet i mandatet, samt at både barn og foreldre skal få mulighet til å medvirke i utformingen av mandatet og rammene for utredningsarbeidet. Det bør videre presiseres at sakkyndige ikke skal ta stilling til juridiske problemstillinger i sine utredninger, ettersom dette er nemndas og domstolens oppgave.

Formålet er å sikre nødvendig involvering av de saken gjelder, og sørge for at sakkyndiges mandat er tydelig og spisset mot relevante problemstillinger, samt hindre at sakkyndige benyttes til å utrede saksforhold som de ikke har kompetanse til.

Styrke BSKs kontroll gjennom stikkprøver

Utvalget mener det bør vurderes om kontrollen og kvalitetssikringen av de sakkyndiges arbeid kan styrkes, ved at BSK får i oppgave å gjøre stikkprøver på et utvalg rapporter, der kvaliteten på det faglige arbeidet ettergås nærmere. En slik stikkprøvekontroll kan eksempelvis baseres på at det innhentes mer informasjon om hvordan arbeidet har blitt utført, både fra den sakkyndige som har utført arbeidet, fra oppdragsgiver og fra foreldre og barn.

Krav til spesialkompetanse hos sakkyndige i barnevernssaker

Formålet med å bruke sakkyndige som eksperter i barnevernssaker må baseres på at den sakkyndige har spesialkompetanse innenfor det området vedkommende skal utrede. Dette må sikres i større grad enn det som er tilfellet i dag. Utvalget mener det derfor bør stilles krav til at den sakkyndige har rett kompetanse, og at informasjon om den sakkyndiges kompetanse blir gjort tilgjengelig for oppdragsgivere, slik at disse kan velge sakkyndige som er egnet for oppgaven.

Utvalget foreslår for det første at det forskriftsfestes at den sakkyndige må kunne dokumentere spesifikk kompetanse på og erfaring med problemstillingene i mandatet og de målgruppene utredningen gjelder. Forslaget er i tråd med det som ble foreslått av Barnevoldsutvalget (NOU 2017: 12), og skal bidra til at det benyttes sakkyndige som kan belyse saken på best mulig måte. Behovet for tydeligere krav til kompetanse har også blitt spilt inn til utvalget av Norsk Psykologforening.

Eksempelvis må sakkyndige som benyttes i saker som gjelder omsorgssituasjonen til sped- og småbarn kunne dokumentere kompetanse i å vurdere de minste barnas uttrykk og symptomer, for å kunne skille mellom symptomuttrykk som er innenfor ordinær utvikling og de som skal vekke bekymring. På samme måte må den sakkyndige kunne dokumentere flerkulturell kompetanse i saker som gjelder barn og familier med minoritetsbakgrunn samt kompetanse om urfolks språklige og kulturelle rettigheter i saker som samiske barn.

Utvalget mener for det andre at registeret over sakkyndige må videreutvikles, slik at det fremgår tydelig hvilken kompetanse og erfaring den sakkyndige har med ulike sakstyper og målgrupper. Dette vil gi oppdragsgivere en enklere jobb med å finne frem til sakkyndige med rett kompetanse.

Utvalget mener også at registeret over sakkyndige bør videreutvikles slik at det kan innføres krav om at det bare skal benyttes sakkyndige som er oppført i registeret. Dette innebærer at det må vurderes hva som skal være inngangskriteriene for å bli oppført i registeret. Utvalget ser at det kan forekomme tilfeller i dag der sakkyndige har særlig relevant kompetanse for det oppdraget som skal løses, selv om de i dag ikke står oppført i registeret eller har gjennomført utdanningsprogrammet. Dette er momenter som bør hensyntas i det arbeidet som allerede pågår i Bufdir med å kvalitetssikre, og forbedre registeret over sakkyndige. Målet er å bidra til mer transparens og kvalitetssikret bruk av sakkyndige.

Krav til den sakkyndiges kompetanse i den enkelte sak, vil kunne begrense oppdragsgivers tilgang på sakkyndige med rett kompetanse. Ved å avgrense bruken av sakkyndige til nemnd og domstol, slik det er foreslått over, vil likevel den samlede kapasiteten blant sakkyndige bli bedre.

Vurdere om fagkyndige bør involveres i saksforberedelser

Utvalget mener det bør vurderes om fagkyndige med barneverns- eller psykologkompetanse bør få en aktiv rolle i saksforberedelsen i nemnd eller domstol, og ikke bare til selve forhandlingsmøtet og rådslagingen. I dag er ikke fagkyndige involvert i saksforberedelsene. Utvidet bruk av fagkyndige i forberedelse av saker vil kunne bidra til bedre kvalitetssikring av om det foreligger et forsvarlig og oppdatert beslutningsgrunnlaget fra den kommunale barnevernstjenesten, samt bistå nemndleder i vurderingen av om det bør innhentes en sakkyndig vurdering. I tilfeller der det er nødvendig å innhente sakkyndig vurdering, vil den fagkyndiges kompetanse kunne være viktig i utformingen av presise mandater og i vurderingen av rapporten som innhentes. Det vises for øvrig til utvalgets forslag i kapittel 15 om tydelige prosedyrer for saksforberedelser i nemnda.

Behovet for økt involvering av fagkyndige i saksforberedelsene kan samtidig vurderes i lys av forslaget omtalt i kapittel 24 om å stille krav til spesialistvurderinger i krevende saker før disse eventuelt blir oversendt til nemnda. Dette vil også bidra til å gi et bedre beslutningsgrunnlag.

Vurdere bruk av flere sakkyndige i samme sak

Når sakkyndige benyttes i saker som er særlig komplekse og konfliktfylte, så er dette er en stor oppgave å legge på en enkelt sakkyndig. Likevel jobber sakkyndige stort sett alene, uten å ha andre å drøfte problemstillinger med underveis i arbeidet. Utvalget mener dette kan være sårbart ved at det ikke innebærer noen form for intern kvalitetssikring og veiledning. Det er også, i Bufdirs undersøkelser, vist til sakkyndige opplever jobben som både belastende og ensom (Bufdir 2021b). Tilregnelighetsutvalget som blant annet utredet bruk av sakkyndige i straffesaker, foreslo at hovedregelen burde være at det oppnevnes to sakkyndige ved rettspsykiatriske undersøkelser (NOU 2014: 10). Det ble særlig trukket frem to grunner for dette. Den ene var å sikre kvalitetskontroll innenfor fagfeltet, ved å la psykiatrikyndige kontrollere hverandre. Den andre var å bidra til sakens opplysning, ved at de sakkyndige utfyller hverandre. Forslaget fra Tilregnelighetsutvalget er fulgt opp i straffeprosessloven.

Utvalget mener at det samme bør vurderes for sakkyndige som benyttes i barnevernssaker. Det kan vises til at også Bufdir har foreslått at dette bør utredes (Bufdir 2021b). Utvalget er kjent med at enkelte oppdragsgivere allerede har en praksis med å oppnevne to sakkyndige i barnevernssaker, og det bør ses hen til erfaringene disse har. Det kan videre vurderes ulike modeller for samarbeid i sakkyndighetsarbeid; både når det gjelder kompetansesammensetning og oppgavefordeling. Økt bruk av to sakkyndige som jobber i team vil innebære økte kostnader, men det vil ikke nødvendigvis være slik at alle oppgaver må gjøres sammen eller av begge. Utfordringer ved manglende tilgang på sakkyndige bør videre vurderes opp mot eventuelle gevinster ved at en slik organisering kan gjøre sakkyndighetsoppdrag mer attraktive og kan tiltrekke seg flere kvalifiserte fagpersoner.