Del 2
Reformer og grunnleggende informasjon om barnevernet

3 Barnevernsreformer og tiltak siste ti år

3.1 Innledning

Det har de siste ti årene blitt gjennomført en rekke reformer og endringer i det norske barnevernssystemet (jf. kapittel 1). Felles for mange av disse er at de har vært begrunnet i svikt og kvalitetsutfordringer, særlig i det kommunale barnevernet. Dette er utfordringer som er fremkommet gjennom tilsyn, rapportering, statistikk, forskning og utredning. Flere av endringene er også begrunnet i uklare ansvarsforhold og samhandlingsutfordringer mellom stat og kommune i barnevernet, og i at mange barn og unge i barnevernet ikke får dekket sine behov for tiltak og tjenester fra tilgrensende sektorer. Sakene fra EMD har også satt sitt preg på det norske barnevernssystemet, og det er foretatt endringer i lover og forskrifter, utformet retningslinjer og satt i gang opplæring av beslutningstakere i barnevernstjenestene, nemnder og domstoler.

Utvalgets arbeid er gjennomført parallelt med at barnevernsreformen ble implementert 1. januar 2022 og ny barnevernslov trådte i kraft 1. januar 2023. Arbeidet gjennomføres også samtidig med arbeidet til to andre offentlige utvalg som ser på problemstillinger tett knyttet til deler av utvalgets mandat; Barnevernsinstitusjonsutvalget og Generalistkommuneutvalget. Førstnevnte ble oppnevnt i juni 2022, og skal komme med forslag til endringer som gir barn som flyttes til institusjon bedre hjelp.1 Sistnevnte utvalg ble oppnevnt i november 2020 og skal blant annet vurdere forutsetninger og rammer for å kunne være en generalistkommune i dagens og framtidens velferdssamfunn, og eventuelle alternativer til generalistkommunesystemet.2 Disse utvalgene skal også levere sine utredninger i løpet av 2023.

Dette kapittelet gir en kortfattet oversikt over større tiltak og regelverksendringer som er gjort på barnevernsområdet de siste ti årene. Oversikten gir en innføring i større endringer som utgjør et viktig bakteppe for utvalgets forståelsesramme og vurderinger. I noen av utredningens kapitler redegjøres det i ytterligere detalj om relevante reformer og tiltak. Det redegjøres i del 2 av kapittelet for tiltak for å styrke barns medvirkning og andre rettigheter, i del 3 for tiltak for kvalitet i det kommunale barnevernet og i del 4 for endringer knyttet til barneverns- og helsenemndene og domstolene. I del 5 omtales gjennomførte tiltak for bedre samarbeid mellom barnevernet og andre tjenester, mens det i del 6 beskrives endringer i ansvarsdelingen i barnevernet. Til slutt omtales det i del 7 tiltak for bedre kvalitet på tiltakene som gis barn som må bo utenfor hjemmet.

3.2 Endringer i bestemmelser om barns medvirkning og andre grunnleggende rettigheter mv.

Ved behandlingen av Prop. 106 L (2012–2013) Endringer i barnevernloven vedtok Stortinget i 2013 en ny bestemmelse som tydeliggjorde barnevernets plikt å gi barn mulighet til å medvirke under hele saken og forløpet i barnevernet. Det ble også inntatt at barnet kan gis anledning til å ha med seg en person som barnet har særlig tillit til i saker der barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for barnet. Bakgrunnen for endringene var rapporter fra tilsyn og innspill fra aktører som viste at barns medvirkning ikke alltid ble tilstrekkelig ivaretatt i praksis. Endringene trådte i kraft i 2014, da også barns rettigheter fikk en egen bestemmelse i Grunnloven § 104.

I 2018, ved behandlingen av Prop. 169 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven mv. (bedre rettssikkerhet for barn og foreldre), ble barnets rettssikkerhet i barnevernssaker ytterligere styrket. Blant annet ble barns rett til medvirkning og rett til tilpasset informasjon lovfestet i en ny overordnet bestemmelse. Det ble også inntatt krav om at det skal fremgå av barnevernstjenestens og nemndas vedtak hva som har vært barnets synspunkter, hvilken vekt barnets synspunkt er tillagt og hvordan barnets beste er vurdert. Et mål med endringen var å styrke barns medvirkning i praksis. Videre ble barnevernloven av 1992 en rettighetslov; det ble lovfestet at barn har rett til nødvendige barnevernstiltak når vilkårene for tiltaket er oppfylt. Det ble også tatt inn i lovens formålsbestemmelse at loven skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse. I tillegg ble det inntatt i en ny overordnet bestemmelse at barnevernet skal utøve sin virksomhet med respekt for og så langt som mulig i samarbeid med barnet og barnets foreldre. Endringene var en delvis oppfølging av Barnevernslovutvalgets NOU 2016: 16 Ny barnevernslov — Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse. Lovendringene trådte i kraft 1. juli 2018.

Ny barnevernslov ble vedtatt ved Stortingets behandling av Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven i juni 2021, og trådte i kraft i januar 2023. Ny lov tar utgangspunkt i NOU 2016: 16. Bakgrunnen for arbeidet med ny barnevernslov var å få en mer tilgjengelig lov tilpasset dagens samfunn. Det er inntatt flere presiseringer som tydeliggjør menneskerettslige forpliktelser, blant annet på bakgrunn av EMD-sakene mot Norge. Barnets beste som et grunnleggende hensyn er fremhevet i en ny overordnet bestemmelse. Også andre grunnleggende rettigheter og prinsipper har fått et uttrykk i lovens innledende kapittel; barns rett til omsorg og beskyttelse, retten til familieliv og minste inngreps prinsipp. Barns medvirkning tydeliggjøres også ytterligere, og barns mulighet til å ha med seg en tillitsperson er utvidet til å gjelde alle møter med barnevernet. I tillegg er det lovfestet to unntak fra partenes rett til dokumentinnsyn, som vil legge bedre til rette for at barnet skal kunne forklare seg mest mulig fritt til barnevernstjenesten. Videre er det tydeliggjort at nemnda kan høre barn direkte, og det åpnes for at barn under 15 år i større grad kan innvilges partsrettigheter i saker for nemnda. Se kapittel 6 for nærmere om gjennomførte tiltak for å styrke barns medvirkning.

3.3 Tiltak for kvalitet i det kommunale barnevernet

3.3.1 Saksbehandling

Ved behandlingen av Prop. 106 L (2012–2013) vedtok Stortinget våren 2013 å lovfeste kravet om forsvarlige tjenester i barnevernet. Det ble i proposisjonen vist til at dette ville være en rettslig standard, hvor innholdet i kravet vil endre seg i takt med blant annet utviklingen av fagkunnskap og kompetanse på barnevernsområdet. Bakgrunnen for presiseringen var blant annet å styrke tilsynsmyndighetenes mulighet til å kontrollere tjenesten.

På bakgrunn av Prop. 169 (2016–2017) ble det i 2018 inntatt i loven presiseringer som tydeliggjør barnevernstjenestens oppfølgingsplikt. Det ble blant annet presisert i bestemmelsen om oppfølging etter omsorgsovertakelse, at der hensynet til barnet ikke taler mot det, skal barnevernstjenesten legge til rette for at foreldrene kan få tilbake omsorgen for barnet. Det ble også stilt tydeligere krav til barnevernstjenestens oppfølging av barn og foreldre ved akuttvedtak.

I ny barnevernslov, jf. Prop. 133 L (2020–2021), er krav til barnevernets arbeid og saksbehandling tydeliggjort. Barnevernets journalplikt er lovfestet, og det stilles nærmere krav til begrunnelse for vedtak. Det skal fremgå av vedtak hvordan hensynet til familiebåndet mellom barn og foreldre er vurdert. Overordnede krav til undersøkelsens innhold er tydeliggjort. Det stilles krav om plan for undersøkelsen, og at barnevernstjenesten ved avslutningen av undersøkelsen skal foreta en samlet vurdering av opplysningene i saken. Plikten til å involvere familie og nettverk i alle faser av saken, og hensynet til barnets bakgrunn, er inntatt i egne bestemmelser i lovens innledende kapittel.

Kravene til barnevernstjenestens oppfølging og planer ved barnevernstiltak er også ytterligere tydeliggjort i ny lov. Blant annet stilles det krav om planer ved akuttvedtak. Ved omsorgsovertakelser er det presisert i bestemmelsen om oppfølging, at barnevernstjenesten systematisk og regelmessig skal vurdere om det er nødvendig å endre tiltaket, eller om omsorgsovertakelsen kan oppheves. Presiseringen ble inntatt på bakgrunn av et ønske om å tydeliggjøre gjenforeningsmålsettingen, og at omsorgsovertakelser i utgangspunktet er midlertidige.

Som følge av EMD-dommene har Bufdir justert saksbehandlingsrundskrivet etter de delene av dommene som fører til justeringer i fortolkningen av gjeldende rett (Bufdir, 2022i).

3.3.2 Digitale verktøy i saksbehandlingen

Prosjektet DigiBarnevern ble påbegynt i 2016. Målet med prosjektet er at barn og familier som trenger hjelp skal få hjelp som virker til rett tid. De skal møte et samarbeidende barnevern som gir reell mulighet til medvirkning, og skal gis styrket rettssikkerhet. I tillegg skal DigiBarnevern bidra til at barnevernet oppleves trygt for barna, yter likeverdige tjenester, og at tilliten til barnevernet styrkes. Prosjektet ble startet i et samarbeid mellom Bufdir, KS og åtte utvalgte kommuner. Bakgrunnen er at utilstrekkelig IT-støtte vurderes å begrense barnevernets evne til å gi god og effektiv hjelp til barn og unge som trenger det, og at manglende faglig støtte fra IT-løsninger hindrer barnevernet i å nå formålet med barnevernsloven.

Prosjektet inkluderer utvikling av et digitalt barnevernsfaglig kvalitetssystem (BFK) som skal gi ansatte i barnevernet faglig og juridisk støtte i arbeidet. Et av målene med BFK er å bidra til likere og mer kvalitetssikret utøvelse av barnevernsfaglig praksis i alle landets barnevernstjenester. Det utvikles også løsninger for trygg, digital meldingsutveksling og automatisk rapportering, noe som igjen kan gi bedre styringsdata for myndighetene. Se nærmere omtale av hvordan dette er tatt i bruk i kapittel 29. BFK skal kunne integreres i barnevernets saksbehandlingssystemer (Bufdir, 2023a).

Kunnskapsgrunnlaget i BFK bygger på Assessment Framework, og særlig BBIC i Sverige. Det vil, som i Sverige og Danmark, være frivillig for kommunene å ta i bruk systemet. Bufdir har, i tildelingsbrevet fra departementet for 2023, fått som resultatkrav at det faglige innholdet i BFK er ferdig og gjort tilgjengelig på Bufdirs nettsider. Det er i tillegg satt et om at minst 100 kommuner har implementert BFK i løpet av 2023.

Systemet vil innrettes slik at undersøkelsesarbeidet fortsatt må baseres på stor grad av faglig skjønn, både når det gjelder hvordan prosessene legges opp, hvilke forhold som vurderes og hvordan faktiske forhold blir vurdert. BFK vil inneholde råd og tips om hvilke forhold som bør undersøkes, og hvordan undersøkelsesarbeidet bør legges opp, men uten at det er påkrevd at barnevernstjenestene følger disse rådene. Dette er blant annet begrunnet med at BFK ikke skal inneholde krav som går lengre enn kravene som stilles i loven, samt at omfanget av en undersøkelse må tilpasses innholdet i bekymringsmeldingen, og ikke gjøres mer omfattende enn nødvendig.3

DigiBarnevern inkluderer i tillegg utvikling av en portal for innbyggertjenester, som skal la barn og foreldre få innsyn i egen sak og samarbeide tettere med barnevernstjenesten (Bufdir, 2023a). Denne løsningen utvikles av KS, som også skal forvalte den. Digitale innbyggertjenester skal gjøre det lettere for unge og foresatte å få kontakt med saksbehandlere i barnevernstjenesten i barnevernstjenesten, få oversikt over dokumenter, vurderinger og beslutninger i egen sak, finne informasjon om barnevernet, inkludert rettigheter og plikter og samtykke, medvirke og komme med innspill til dokumenter som for eksempel referater og rapporter (KS, 2023).

3.3.3 Styring

Frem til 2014 hadde BFD ivaretatt rollen som fagdirektorat overfor det kommunale barnevernet. Ved Stortingets behandling av Prop. 106 L (2012–2013) ble Bufdir gitt ansvar for generell faglig utvikling på barnevernsområdet, og Bufdir ble dermed fagdirektoratet for hele barnevernet, både det kommunale og det statlige.

Ved Stortingets behandling av Prop. 73 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreform) ble det varslet tiltak for å styrke kommunens styring av barnevernet. Bakgrunnen var blant annet at tilsyn flere ganger hadde pekt på at svak styring og ledelse er en betydelig kilde til svikt i det kommunale barnevernet. Dette gjaldt både den daglige ledelsen og den overordnede styringen fra kommunen. Det ble også vist til at kommunenes politiske og administrative ledelse kan oppfatte barnevernet som et lukket system, samt at det betydelige innslaget av interkommunale barnevernstjenester har bidratt til svekket styring i kommuner som ikke har vertskommuneansvaret.

Bufdir etablerte i 2018 en kommunemonitor for barnevernsområdet på sine nettsider, slik at kommunene enklere kan finne tall og informasjon om egen barnevernstjeneste. Statsforvalterne fikk samme år i oppgave å gjennomføre dialogmøter med kommune- og barnevernsledelsen i alle kommuner, for å drøfte tilstanden i kommunenes barnevernstjeneste. I etterkant av møtene gjennomførte statsforvalterne i 2020 risikovurderinger av barnevernstjenestene og hadde oppfølgingsmøter med kommunene det var grunn til å være bekymret for.

Det ble i 2018 også etablert et nasjonalt tilbud om veiledningsteam til kommuner der det er påvist omfattende svikt i barnevernet. Bakgrunnen var at tilsyn med barnevernet gjentatte ganger hadde vist svikt i styringen og ledelsen av barnevernstjenestene. Veilederne er i all hovedsak personer som jobber som barnevernsledere i andre kommuner, og veiledningsteamene administreres og følges opp av Regionalt kunnskapssenter for barn og unge i Midt Norge. Veiledningen er rettet mot kommune- og barnevernsledelsen, og har som formål å styrke den lokale forankringen av barnevernet og få på plass rutiner og systemer i tjenestene. Veiledningen pågår over to år. Fra 2018 til 2020 ble tilbudet gitt til 13 kommuner,4 og fra høsten 2020 utvidet til ytterligere 20 barnevernstjenester som omfatter 44 kommuner.5 En evaluering av tiltaket viser til at det er relevant og et tiltak som fremstår som godt egnet for å møte utfordringene i kommuner med sårbare barnevernstjenester (Oslo Economics, 2021a).

Stortinget vedtok ved behandling av Prop. 84 L (2020–2021) Endringer i barnevernloven (samtaleprosess, årlig tilstandsrapportering mv.) å innføre krav om årlig tilstandsrapportering fra barnevernstjenesten til kommunestyret. Rapporteringen skal bidra til å bedre kommunens styring og ledelse av barnevernstjenesten. Kravet om tilstandsrapportering trådte i kraft 1. januar 2021.

Det ble, i både barnevernloven av 1992 og ny barnevernslov, innført endringer som skal styrke kommunens ledelse av både kommunens forebyggende arbeid og av barnevernstjenesten. Ansvaret for å forebygge omsorgssvikt og atferdsvansker er tydelig lagt til kommunen som sådan, med plikt for kommunestyret til å lage en plan for kommunens forebyggende tiltak. Det presiseres at det overordnede ansvaret for å utføre oppgavene etter barnevernsloven ligger hos kommunens øverste ledelse, og ikke hos barnevernstjenestens leder.

3.3.4 Kompetansesatsingen i barnevernet

Solberg-regjeringen lanserte høsten 2017 en kompetansestrategi for det kommunale barnevernet. Denne skulle gjelde for perioden 2018–2024 (Barne- og likestillingsdepartementet, 2017). Strategien har inneholdt en rekke tiltak for å øke kompetansen blant de ansatte i tjenestene. I tillegg ble det varslet et mer langsiktig arbeid med å videreutvikle bachelor- og masterutdanninger for arbeid i barnevernet og innføre kompetansekrav for ansatte. Målet har blant annet vært å ruste kommunene for økt ansvar som følge av endringene i Barnevernsreformen, samt øke kompetansen i å utrede barns omsorgssituasjon og tilpasse tiltaksarbeidet til barns behov. Det har også blitt lagt vekt på å øke forvaltningskompetansen og den analytiske kompetansen i barnevernet.

De sentrale kompetansetiltakene rettet mot ansatte i strategiperioden har vært:

• Tilbud om ulike videreutdanninger som skal gi ansatte økt kompetanse i utrednings- og tiltaksarbeid. Dette har omfattet videreutdanning i vurderinger av barns beste, juss i barnevernsfaglig arbeid, relasjonskompetanse, barnevernsfaglig veiledning, minoritetskompetanse og barnevernsledelse. Det er etablert en tilskuddsordning som skal dekke tjenestenes utgifter ved å ha ansatte i videreutdanning.

• Tilbud om opplæringsprogrammer rettet mot barnevernstjenestene, som primært har bestått av to programmer kalt «Tjenestestøtteprogrammet» og «KOMBA». Førstnevnte omhandler barnevernstjenestenes arbeid med undersøkelser og tiltak, mens sistnevnte er rettet mot arbeid med barn og familier med minoritetsbakgrunn. I 2020 holdt Bufdir kurs for barnevernstjenestene om grunnleggende forvaltningsforståelse og konsekvensene av EMD-dommene.

• Etablering av kommunale læringsnettverk i alle fylker, som skal bidra til at kommunene samarbeider om kvalitetsutvikling med utgangspunkt i lokale behov. Statsforvalterne forvalter midler til utviklingsprosjekter der kommunene kan samarbeide om tiltaks- og kvalitetsutvikling. Det har innenfor læringsnettverkene vært en særskilt satsing på at kommunene utvikler felles veilednings- og oppfølgingstilbud til fosterhjem.

Parallelt med disse kompetansetiltakene har det pågått arbeid med å videreutvikle innholdet i utdanningene som leder til arbeid i barnevernet. Det ble i 2019 fastsatt nye nasjonale retningslinjer som angir læringsutbytte i bachelorutdanninger i barnevern og sosialt arbeid. Videre ble det i 2021 fastsatt nasjonale retningslinjer for to barnevernsfaglige mastergradsutdanninger; master i barnevern for barnevernspedagoger og master i barnevernsfaglig arbeid som er rettet mot flere utdanningsgrupper. De nye masterutdanningene startet opp i 2022, og tilbudet utvides fra høsten 2023. Det ble videre i 2022 innført krav om at barnevernstjenestene og Bufetat må ta imot praksisstudenter.

I barnevernsloven ble det, på bakgrunn av Prop. 133 L (2020–2021), lovfestet krav om barnevernsfaglig eller annen relevant mastergradsutdanning for ansatte i det kommunale barnevernet, som vil gjelde for ledere og ansatte med utrednings- og saksbehandlingsoppgaver.6 Kravene skal gjelde fra 2031, med en overgangsordning for de som allerede jobber i tjenestene, der kravet kan oppfylles gjennom gjennomført videreutdanning kombinert med fire års relevant erfaring. De samme kravene vil gjelde for ledere på barnevernsinstitusjoner samt for sakkyndige, private aktører og ansatte i Bufetat som bistår barnevernet i utredning av barns omsorgssituasjon. Det er også fra 2022 innført krav om at alle nyansatte i barnevernsinstitusjoner må ha relevant bachelorutdanning.

3.3.5 Kapasitet

Fra og med 2011 til og med 2021 var en andel av tilskuddet fra staten til kommunene øremerket til bruk på stillinger i det kommunale barnevernet. Små og sårbare kommuner var prioritert. Bakgrunnen for tiltaket var at det frem mot 2011 over tid hadde vært en betydelig økning i saker til barnevernstjenesten, uten at dette ført til vesentlige endringer i antallet årsverk i tjenestene. Det var også vist til høy turnover og relativt omfattende brudd på lovkrav, som overholdelse av frister i undersøkelser, utarbeiding av tiltaks- og omsorgsplaner for barn i tiltak og krav til antall tilsyns- og oppfølgingsbesøk i fosterhjem. Det ble fra departementet lagt vekt på at de øremerkede midlene skulle resultere i bedre kapasitet (målt i færre barn med undersøkelse og tiltak per årsverk) og færre brudd på kravene i barnevernsloven.

Bevilgningen holdt seg relativt uendret fra 2013 og var i 2021 på 820 mill. kroner. Dette dekket omlag 1 026 årsverk i det kommunale barnevernet. Fra og med 2022 var midlene ikke lenger øremerket, og inngår nå i kommunenes frie inntekter. Kommunene står derfor fritt til å bruke midlene slik de ønsker. Departementet viste til at innlemmingen ville være i tråd med at frie inntekter er hovedmodellen for finansiering av kommunene (Prop. 1 S (2021–2022) for Barne- og familiedepartementet).

Antall årsverk i det kommunale barnevernet økte med over 80 prosent i perioden 2010 til 2021. I 2020 var det om lag 6 430 årsverk i de kommunale barnevernstjenestene.7 Veksten i antall årsverk var høyere enn det som var bevilget gjennom øremerkingen. Stillingsveksten skjedde parallelt med at antall saker i barnevernstjenesten holdt seg relativt stabilt, noe som har medført bedre kapasitet i tjenestene. I samme periode viste rapporteringer fra kommunene store forbedringer i barnevernstjenestenes oppfyllelse av lovkrav. Det er ikke dokumentert endringer i den høye turnoveren i barnevernet, og til tross for den store økningen i årsverk er det flere aktører i sektoren som fortsatt peker på manglende kapasitet som et hovedproblem i barnevernet.

3.4 Tiltak knyttet til barneverns- og helsenemndene og domstolene

3.4.1 Særdomstolsutvalgets utredning

Særdomstolsutvalget ble oppnevnt i 2015 for å utrede om nye særdomstoler kan bidra til trygging av rettssikkerheten, økt fagkompetanse, økt legitimitet og tillit til avgjørelsene samt mer effektiv behandling i rettsvesenet. I NOU 2017: 8 Særdomstoler på nye områder? foreslo særdomstolsutvalget å samle behandlingen av tvangssaker etter barnevernsloven og foreldretvister etter barneloven i noen tingretter. Forslagene innebar at nemndene skulle legges ned og nemndlederne utnevnes til tingrettsdommere. Etter særdomstolsutvalgets oppfatning kunne en særskilt opplæring og spesialisering bidra til en generell styrking av kompetansen hos dommerne som skal behandle slike saker. Det ble også foreslått å innføre lovbestemte obligatoriske kompetansekrav for dommere i disse sakene. Formålet var å etablere et sterkt fagmiljø.

Det ble i 2019 besluttet at det bare skulle arbeides videre med å samle rettslig overprøving av barnevernssakene og foreldretvistene i noen tingretter, jf. Prop. 1 S (2019–2020) for henholdsvis Barne- og familiedepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet. Videre ble det besluttet at lovbestemte obligatoriske kompetansekrav for dommere ikke skulle innføres. Det ble således besluttet at nemndene skulle bestå som det forvaltningsorgan som fatter vedtak når det er foreslått større inngrep overfor barn og foreldre i barnevernssaker. Dette begrunnet regjeringen med et ønske om å hegne om domstolenes rolle som kontrollør av forvaltningen i barnevernssakene; det skal treffes et forvaltningsvedtak før domstolene behandler sakene. Det ble lagt til grunn at nemndene behandler barnevernssakene på en betryggende måte og fungerer godt som vedtaksorgan. Det ble blant annet vist til Helsetilsynets gjennomgang av 106-saker (Helsetilsynet, 2019a). Det videre arbeidet med å samle overprøving av barnevernssakene og foreldretvistene i noen tingretter, må ses i sammenheng med oppfølgingen av Domstolkommisjonens utredninger.

3.4.2 Domstolkommisjonens utredninger

Domstolkommisjonen ble oppnevnt i august 2017 for å utrede domstolenes organisering og uavhengighet. Kommisjonens arbeid ble delt inn i to. Den første delrapporten ble overlevert i oktober 2019; NOU 2019: 17 Domstolstruktur. Hovedanbefalingen var å utvide rettskretsene til tingretten, men at domstoler i områder med spredt befolkning og store avstander skulle ha rettssteder flere steder i rettskretsen. Det ble tilrådt en tingrettsstruktur med 22 rettskretser og 30 bemannede rettssteder. Domstolkommisjonen la til grunn Særdomstolsutvalgets anbefaling, om at domstoler som skal behandle barnesaker bør ha minst 10 dømmende årsverk, og foreslo en struktur på bakgrunn av dette. Den den andre delrapporten, NOU 2020: 11 Den tredje statsmakt – Domstolene i endring, tok for seg domstolenes funksjon og rolle, domstolenes uavhengighet og oppgaveløsningen i domstolene. Kommisjonen anbefalte i utredningen at det legges til rette for større grad av moderat spesialisering i domstolene i blant annet barnesaker (barnevernssaker og foreldretvister etter barneloven).

Det ble på bakgrunn av Domstolkommisjonens utredning vedtatt en domstolsreform i 2021, jf. Prop. 11 L (2020–2021) og Innst. 134 L (2020–2021). Med domstolsreformen ble antall rettskretser for tingrettene redusert fra 60 til 23, mens antall rettssteder ble opprettholdt. I proposisjonen fremgår det at Barne- og familiedepartementet og Justisdepartementet sammen vil vurdere hvordan det skal tilrettelegges ytterligere for en enhetlig moderat spesialisering i barnesakene. På bakgrunn av Hurdalsplattformen sendte imidlertid Justisdepartementet i januar 2022 på høring forslag om gjeninnføring av den gamle strukturen for domstolene. Høringssaken er fortsatt til oppfølging i departementet.

3.4.3 Rettshjelpsutvalgets utredning

Rettshjelpsutvalget ble oppnevnt i oktober 2018 og leverte sin utredning 2020: 5 Likhet for loven — Lov om støtte til rettshjelp (rettshjelpsloven) i april 2020. Utvalget hadde flere forslag som berører barnevernsfeltet og behandlingen av barnevernssaker i nemnd og domstol, blant annet:

• at hovedregelen for forhandlingsmøte bør være delvis skriftlig behandling og at muntlig forhandling avholdes på en dag, som blant annet innebærer færre vitner.

• normering i barnevernsloven av tid til hovedforhandlinger. Hovedregelen bør være at en barnevernssak ikke berammes over mer enn én dag.

• regler om individuelt fastsatte tak for forberedelse. Men samtidig anbefales tydelige føringer for hva som skal anses som normalt nivå, eksempelvis omtrent 20 timer forberedelse i en ordinær nemndssak om førstegangs omsorgsovertakelse.

• økt rettshjelp på rettsrådsstadiet i barnevernssaker, som vil si veiledning og hjelp i juridiske spørsmål utenfor rettergang (ved frivillige plasseringer og skjønnsmessig adgang til å innvilge fri rettshjelp i saker som ellers ikke omfattes av ordningen).

Barne- og familiedepartementet og Justisdepartementet arbeider fortsatt med oppfølgingen av Rettshjelpsutvalgets utredning.

3.4.4 Innføring av samtaleprosess og andre endringer i nemndas saksbehandling

Ved Stortingets behandling av Prop. 84 L (2019–2020) Endringer i barnevernloven (samtaleprosess, årlig tilstandsrapportering mv.) ble samtaleprosess innført som en alternativ prosessform for behandling av tvangssaker i nemndene. Endringen trådte i kraft 1. juli 2020. Før dette hadde prosessformen vært prøvd ut i fem nemnder siden 2016, og utprøvingen var evaluert. Samtaleprosess innebærer at nemndleder, i alle saker etter barnevernsloven og som er egnet for det, kan invitere partene i saken til samtaler, for blant annet å undersøke om de kan bli enige om en løsning til barnets beste. Samtaleprosess innebærer en endring fra nemndas domstolslignende arbeidsmetodikk og prosessform, som ble lagt til grunn ved nemndenes opprettelse. Målet med samtaleprosessen er å bedre samhandlingen mellom partene og gi mulighet til å komme frem til hel eller delvis løsning på saken, til barnets beste.

Med ny barnevernslov ble fylkesnemndas navn endret til barneverns- og helsenemnda, og det ble inntatt enkelte endringer i saksbehandlingsreglene for nemndene (Prop. 133 (2020–2021)). Det er i ny lov presiseringer som bringer kravene til barnevernstjenestens begjæring om tiltak nærmere tvistelovens krav til stevning. Blant annet er det inntatt at begjæringen skal gi grunnlag for en forsvarlig behandling av saken i nemnda. Barnevernloven av 1992 hadde en tidsangivelse på fire uker for når saker i nemnda skal behandles. Denne tidsangivelsen er i ny lov erstattet med en formulering som er mer lik tvisteloven; nemnda skal behandle saken så raskt som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør mulig. Bakgrunnen for endringen var at de tidligere fristene ble vurdert å være urealistiske og ikke møtte det faktiske behovet for saksforberedelse. Det er i ny lov også gitt mulighet for grundigere behandling av klager over akuttvedtak. I særlige tilfeller kan nemnda settes med ordinær nemnd, og med mulighet for noe mer omfattende muntlige forhandlinger. Ved behandlingen av Prop. 133 L (2020–2021) anmodet Stortinget regjeringen om å utrede og fremme forslag om å innføre en ordning med annenhåndsvurdering av akutt/hastevedtak, jf. Innst. 625 L (2020–2021) og utvalgets mandat.

3.4.5 Kompetansehevingstiltak i nemnd og domstol

Det er de siste årene gjennomført flere kompetansehevingstiltak i nemndene og domstolene, inkludert fagdager og konferanser, om blant annet samtaleprosess, barns medvirkning og menneskerettigheter, herunder om betydningen av EMDs og Høyesteretts avgjørelser. Nemndene har også utarbeidet en egen veileder om barns medvirkning, der det gis nærmere anvisning for gjennomføring av nemndas samtale med barnet. Domstolene har utarbeidet retningslinjer for barnevernssaker etter EMD-avgjørelsene, som blant annet omhandler barns deltakelse (Domstol, 2021). Domstolsadministrasjonen hadde forut for dette utarbeidet praktiske anbefalinger for domstolsbehandling til barnets beste i saker etter barnevernloven (Domstol, 2019).

3.5 Tiltak for bedre samarbeid mellom barnevern og andre tjenester

Det ble i 2016 utarbeidet retningslinjer for samarbeid og ansvarsdeling mellom barnevernet og NAV, som tar for seg sektorenes ansvar for hjelp til familier som opplever levekårsutfordringer og ungdom som mottar ettervernstiltak (NAV, 2021). Retningslinjene tar først og fremst for seg ansvarsdelingen mellom barnevernet og NAV, for eksempel når det gjelder spørsmål om økonomiske ytelser. De inneholder lite informasjon om hvordan barnevernet og NAV bør jobbe sammen for å hjelpe familier i barnevernet som har store levekårsutfordringer, for eksempel når det gjelder lavinntekt, fattigdom og svak tilknytning til arbeidslivet. Det er ikke evaluert om retningslinjene har bidratt til bedre samarbeid og tydeligere ansvarsforhold.

Ved behandlingen av Prop. 12 S (2016–2017) Opptrappingsplan mot vold og overgrep (2017–2021) gjorde Stortinget et anmodningsvedtak der regjeringen ble bedt om å utrede hvordan det kan lovfestes at barnevern og politi skal samarbeide bedre, og hvilket ansvar og hvilke rutiner barnevernet skal følge ved mistanke om vold og overgrep. Anmodningsvedtaket ble vurdert i arbeidet med ny barnevernslov. I Prop. 133 L (2020–2021) vises det til at barnevernets generelle samarbeidsplikt med andre offentlige instanser videreføres i ny barnevernslov, og at det ikke er hensiktsmessig med særskilte regler om samarbeid mellom barnevern og politi. I denne sammenheng ble det vist til at Politidirektoratet og Bufdir har utarbeidet nasjonale retningslinjer for samhandling mellom politi og barnevern ved bekymring om at barn utsettes for vold og/eller seksuelle overgrep av omsorgspersonene sine (Bufdir, 2020a). I tillegg har Bufdir utarbeidet retningslinjer for å tydeliggjøre hvilket ansvar de ansatte i barnevernstjenestene og på barnevernsinstitusjon har når barn og unge begår eller står i fare for å begå lovbrudd (Bufdir, 2021c).

For å styrke barnevernets og skolens kunnskap om hverandre, og vise hvordan begge kan samarbeide for å gi barn og unge i barnevernet best mulig oppfølging, er det utviklet en veileder om samarbeid mellom skole og barnevern og et e-læringsprogram om skole for ansatte i barnevernet og skolen (Bufdir, 2018a). Det prøves også ut et hjelpetiltak, Skolelos, som skal støtte barn i skolearbeidet og styrke oppfølgingen av skolegang hos barn som bor hjemme (Bufdir, 2022e).

Ved behandlingen av Prop. 100 L (2020–2021) Endringer i velferdstjenestelovgivningen (samarbeid, samordning og barnekoordinator) vedtok Stortinget i juni 2021 endringer i flere lovverk, inkludert barnevernloven av 1992, som harmoniserer reglene om samarbeid og individuell plan. Lovendringene trådte i kraft 1. august 2022. Formålet med endringene er å styrke oppfølgingen av utsatte barn og unge og deres familier gjennom økt samarbeid mellom velferdstjenestene. Blant annet er kommunens ansvar for å samordne tjenestetilbudet til det enkelte barn presisert, og velferdstjenestenes plikt til å samarbeide med hverandre, når det er nødvendig for at barnet skal få et helhetlig og koordinert tilbud, er lovfestet. Reglene om individuell plan i de ulike velferdslovene er også harmonisert. Lovendringene er også inntatt i ny barnevernslov.

3.6 Endringer i ansvarsdeling

Ved behandlingen av Prop. 106 L (2012–2013) ble det vedtatt å videreføre hovedlinjene i gjeldende ansvarsdeling mellom stat og kommune. Kommunene ble imidlertid gitt noe økt finansieringsansvar for institusjonsplasser og kommunenes faglige autonomi ble presisert. Det ble videre vedtatt at det statlige barnevernet (Bufetat) skulle avvikle enkelte faglige støtteoppgaver for kommunene. Dette omfatter det som ble kalt «fagteam» i Bufetat, som bisto kommunene i enkeltsaker, med blant annet utredning, faglig rådgivning og veiledning og valg av tiltak for og oppfølging av barn og unge med tiltak. Avviklingen av statens oppgaver ble gjennomført i 2014 og førte blant annet til endringer i Bufetats rolle ved valg av tiltak for det enkelte barn og Bufetats organisering av inntaksprosessen ved institusjonsplasseringer.

I 2017 vedtok Stortinget barnevernsreformen på bakgrunn av Prop. 73 L (2016–2017). Endringene trådte i kraft 1. januar 2022. En bakgrunn for reformen var regjeringens ambisjon om større og mer robuste kommuner, jf. Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner. Et viktig mål med endringene var å gi kommunene insentiver til å styrke sitt arbeid med forebygging og tidlig innsats, gjennom økt kommunalt finansieringsansvar. Hjelpen skulle også bli bedre tilpasset barn og familiers behov og ressursbruken mer effektiv. Bufdir viser til at målene med reformen kun kan oppnås gjennom endringer i hele oppvekstsektoren, og at reformen derfor omtales som en oppvekstreform. En nasjonal koordineringsgruppe, ledet av Bufdir, skal legge til rette for god gjennomføring av reformen (Bufdir, u.å.d). Barnevernsreformen følgeevalueres av Menon Economics i samarbeid med Bufdir. Første delrapport fra evalueringen ble fremlagt ved årsskiftet 2022/23 (Pedersen mfl., 2022b).

Bufetat har etter gjennomføringen av Barnevernsreformen fortsatt ansvar for å ha et tilbud av spesialiserte hjelpetiltak. Etatens ansvar et imidlertid presisert, ved at det lovfestes at Bufetat kan tilby slike tiltak. Dette i motsetning til tilbudet av institusjonstiltak og fosterhjem der Bufetat har en plikt til å tilby tiltaket. Målet med presiseringen er en tydeligere avgrensning og større forutsigbarhet om hvilke tiltak som skal inngå i Bufetats tilbud. På samme måte er det innført at Bufetat kan tilby spesialiserte utredninger av familier med barn i alderen 0-6 år og spesialiserte fosterhjem. Bufetats ansvar for generell veiledning av fosterhjem er avviklet og inngår nå i kommunenes ansvar for å følge opp fosterhjem.

3.7 Tiltak for bedre kvalitet på tiltak utenfor hjemmet

3.7.1 Tiltak for bedre helsehjelp til barn med behov for tiltak utenfor hjemmet

Det er siden 2013 foreslått, igangsatt og gjennomført en rekke tiltak for å gi barn i barnevernet bedre helsehjelp og skaffe ulike instanser tilstrekkelig informasjon om barnet i forbindelse med valg av plasseringssted, innhold i tiltak og oppfølging. Det er innført en funksjon som helseansvarlig i barnevernsinstitusjon og barnevernsansvarlig i psykisk helsevern for barn og unge (BUP) (i 2016), etablert egne omsorgs- og behandlingsinstitusjoner for barn med behov for langvarig omsorg utenfor hjemmet og samtidig psykisk helsehjelp (i 2019) og utviklet pakkeforløp for kartlegging og utredning av psykisk helse og rus hos barn og unge (i 2020). Det er også utviklet et digitalt opplæringsprogram om psykisk helse for ansatte i barnevernsinstitusjon, etablert bedre tilgang til ambulante BUP-team for barnevernsinstitusjoner, tilrettelagt for bruk av digitale verktøy som en del av psykisk helsehjelp i barnevernsinstitusjoner, og utarbeidet nasjonale føringer for innhold i samarbeidsavtaler mellom barneverns- og helsesektoren.

Ved behandling av Prop. 222 L (2020–2021) Endringer i barnevernloven mv. (tverrfaglig helsekartlegging), vedtok Stortinget våren 2022 en plikt for barnevernstjenesten til å anmode Bufetat om tverrfaglig helsekartlegging ved omsorgsovertakelser, atferdsplasseringer og frivillige plasseringer utenfor hjemmet. Det ble samtidig vedtatt lovfestet at Bufetat kan tilby tverrfaglig helsekartlegging til kommunene. Tilbudet forutsetter at spesialisthelsetjenesten bidrar med nødvendige ressurser. Formålet med tverrfaglig helsekartlegging er å skaffe barnevernstjenesten tilstrekkelig informasjon om barnet, slik at barn som skal flyttes ut av hjemmet kan få mer treffsikker hjelp og oppfølging. Det er besluttet delt ikrafttredelse. Bestemmelsen om lovfesting av Bufetats tilbud om tverrfaglig helsekartlegging trådte i kraft i juni 2022. Bestemmelsen om kommunens plikt til å anmode Bufetat om tverrfaglig helsekartlegging har ennå ikke trådt i kraft. Innføringen av helsekartlegging bygger blant annet på utredninger fra Helsedirektoratet og Bufdir og erfaringer fra forskningsprosjektet Children at risk evaluation (CARE). Universitetet i Oslo har siden 2017 prøvd ut kartlegging av helse, utvikling og omsorgsbehov i samarbeid mellom barnevernet og helsetjenesten hos barn som er i særlig risiko. Målgruppen har i hovedsak vært barn som barnevernstjenesten har overtatt omsorgen for eller planlegger omsorgsovertakelse av.

3.7.2 Tiltak for bedre kvalitet på institusjonstilbudet

Institusjonsområdet har over tid fått betydelig oppmerksomhet fra media, tilsynsmyndigheter, Riksrevisjonen, Barneombudet, politikere og brukerorganisasjoner, på bakgrunn av flere alvorlige saker der barn og unge på institusjon ikke har fått den hjelpen de har behov for. Delvis som en konsekvens av dette er det gjennomført flere undersøkelser, både av BFD, Bufetat og andre aktører, for å avdekke utfordringer og forbedringsområder på området. I 2022 ble, som nevnt, også Barnevernsinstitusjonsutvalget nedsatt for å vurdere hvilke oppgaver, rammer og omfang fremtidens institusjonsbarnevern skal ha, og alternative måter å organisere det samlede tilbudet (Barne- og familiedepartementet, 2022b).

Det har vært få regelverksendringer i barnevernloven av 1992 på institusjonsområdet de siste ti årene. Noen få endringer ble gjort ved behandlingen av Prop. 106 L (2012–2013), blant annet presiseringer av at midlertidig akuttvedtak inngår i den totale plasseringstiden som gjelder for atferdsplasseringer. Det ble også vedtatt en ny bestemmelse om institusjoner med hjem, som først trådte i kraft med ny barnevernslov.

Prop. 133 L (2020–2021) om ny barnevernslov inneholdt enkelte forslag på institusjonsfeltet som kan styrke kvaliteten i tilbudet. Det vises i proposisjonen særlig til innføring av kompetansekrav for ansatte i institusjon. I tillegg til krav om master for ledere og stedfortredere i institusjon ble det innført krav om at alle nyansatte i barnevernsinstitusjon skal ha relevant bachelorutdanning. Overordnede krav til kvalitet er i ny lov flyttet fra forskrift til lov. Det er også inntatt krav om godkjenning av statlige institusjoner, ikke bare private og kommunale. Det er videre inntatt en tydeligere hjemmel til å kartlegge barn på institusjon, for å kunne tilpasse tilbudet til barnet samt hjemmel til å gi forskrift om barnevernstjenestens plikt til å følge opp barn på institusjon.

Forskrift om rettigheter og bruk av tvang på barnevernsinstitusjon (rettighetsforskriften) ble revidert i 2011 og ny rettighetsforskrift trådte i kraft i 2012. I ny barnevernslov er sentrale bestemmelser fra rettighetsforskriften lovfestet. Formålet er å gi et tydeligere hjemmelsgrunnlag som vil bedre rettssikkerhet for barna. I tillegg har departementet igangsatt en gjennomgang av regelverket for rettigheter og bruk av tvang under opphold i barnevernsinstitusjon, slik det ble varslet i Prop. 133 L (2020–2021).

Det er planlagt, satt i gang eller iverksatt flere tiltak og utviklingsprosjekter i institusjonstilbudet, blant annet standardiserte forløp som skal sikre at alle institusjoner jobber systematisk og faglig godt med å ivareta barns grunnleggende behov og rettigheter (Bufdir, 2021e).

3.7.3 Tiltak for bedre kvalitet i fosterhjem

Det ble i 2018 innført krav i barnevernloven av 1992 om at barnevernstjenestene alltid skal vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem, jf. Prop. 73 L (2016–2017) og Prop. 169 L (2016–2017), og med barnevernsreformen fikk kommunene fullt ansvar for oppfølgingen og finansieringen av ordinære fosterhjem, jf. Prop 73 (2016–2017). Bufetat skal fortsatt bistå kommunene med plassering av barn i fosterhjem, og rekruttere og gi grunnleggende opplæring til fosterhjemmene. Det er i fosterhjemsforskriften innført krav om at alle fosterforeldre må gjennomføre opplæring, slik at de blir godt forberedt på fosterhjemsoppdraget. Opplæringen skal være i tråd med nasjonale anbefalinger.

Regjeringen la i 2021 frem en fosterhjemsstrategi med tiltak som både fulgte opp Fosterhjemsutvalgets NOU 2018: 18 Trygge rammer for fosterhjem og Prop. 73 L (2016–2017) (Barne- og familiedepartementet, 2021). Strategien inneholdt blant annet faglige anbefalinger for fosterhjems økonomiske rammevilkår. Anbefalingene innebærer en fast grunnstøtte, standardisert periode med frikjøp fra arbeid etter at barnet har flyttet inn og tydeligere kriterier for lengre perioder med frikjøp.

Fosterhjemsutvalget foreslo å innføre en ordning for kompensasjon for tapt opptjening av tjenestepensjon, men mente at utforming og avgrensning av en slik ordning må utredes nærmere. Departementet har ikke tatt stilling til forslaget, men varslet i fosterhjemsstrategien av det vil utredes ulike modeller for kompensasjon for tapt opptjening av tjenestepensjon.

Bufdir fikk i 2021 i oppdrag å sette i gang et utrednings- og utviklingsarbeid som skal resultere i anbefalinger for departementet om videreutvikling av tiltaksporteføljen for barn og ungdom som det er vanskelig å finne egnede fosterhjem til. Målgruppene er særlig barn under 13 år med store oppfølgingsbehov, søskenflokker og eldre barn og ungdom der verken fosterhjem eller institusjon fra Bufetat anses som et egnet alternativ.

4 Fakta og informasjon om barnevernet

4.1 Innledning

I dette kapittelet gis en samlet beskrivelse av fakta om barna og familiene i barnevernet, og de ulike sakstypene i barnevernet. Formålet er at leseren i dette kapittelet skal finne utdypende informasjon om temaene som behandles i utredningen. På denne måten blir også de ulike kapitlene mer leservennlige. Kapittelet inneholder informasjon som ligger til grunn for utvalgets vurderinger i de påfølgende kapitlene, og supplerer innholdet i disse kapitlene.

Utvalget har ved mange anledninger støtt på utfordringer med at kunnskapsgrunnlaget har vært mangelfullt. Det mangler statistikk og informasjon om helt sentrale deler av barnevernets virksomhet, og dette påvirker kvaliteten på den hjelpen som skal gis barn og foreldre. I kapittel 29 om forskning og kunnskapsutvikling foreslår utvalget en rekke tiltak for å bøte på denne situasjonen.

I del 2 av kapittelet beskrives kunnskap om hvordan det går med barn og unge som har hatt tiltak fra barnevernet, mens del 3 beskriver kjennetegn ved og situasjonen for barn og foreldre i barnevernet og med ulike typer barnevernssaker. Del 4, 5, 6 og 7 beskriver kjennetegn ved de forskjellige sakstypene i barnevernet; saker med hjelpetiltak i hjemmet, akuttsaker, saker med ulike former for tiltak utenfor hjemmet og adopsjonssaker.

4.2 Hvordan går det med barna?

Det er begrenset med norsk forskning om hvordan det går med barn og unge og unge i barnevernet når de blir voksne. Det er også mangel på forskning på årsakene til at den kunnskapen som finnes tilsier at det går dårligere med disse barna enn med barn som ikke har hatt tiltak fra barnevernet. Det er for eksempel uklart hva som henger sammen med de risikofaktorene som fører til at barnevernet kommer inn i bildet, og hva som henger sammen med det som skjer etter at barnevernet har kommet inn.

Unge med erfaring fra barnevernet har større utfordringer i voksenlivet enn unge uten slik erfaring, selv når de sammenlignes med andre unge med lignende bakgrunn (Kääriälä og Hiilamo, 2017; Drange mfl., 2022; Backe-Hansen, 2014a). Dette kan for eksempel gi seg utslag i grad av fullføring av videregående opplæring (Drange mfl., 2022). Kääriälä og Hiilamo (2017) viser, i en systematisk gjennomgang og metaanalyse av 20 studier av utfall for unge voksne med erfaring fra fosterhjemssystemet i de nordiske landene, at de scorer høyere på risiko for utfordringer på samtlige utfallsmål sammenlignet med den generelle befolkningen. Dette gjelder også når det kontrolleres for variabler knyttet til foreldrenes bakgrunn.

Backe-Hansen mfl. (2014a) finner at 84 prosent av voksne uten barnevernserfaring hadde en positiv overgang til voksenlivet, mens dette gjaldt 42 prosent av de som hadde vært i barnevernet.8 Disse resultatene er likelydende i andre land. Det måles generelt bedre utfall for de som er plassert utenfor hjemmet tidlig som barn.

Unge med erfaring fra barnevernet kan også oppleve overgangen til voksenlivet som ensom og belastende. Særlig vil ungdom som har hatt tiltak utenfor hjemmet kunne miste kontakten med fosterfamilien og de som har vært deres omsorgspersoner (Paulsen mfl., 2020).

4.3 Kjennetegn ved barn og foreldres situasjon

4.3.1 Om foreldres bakgrunn

Sosioøkonomisk status

Barn i familier med lav sosioøkonomisk status er tydelig overrepresenterte i barnevernet (Kojan og Storhaug, 2021; Drange mfl., 2021). Drange mfl. (2021) finner, basert på registerdata over alle barn og familier fra begynnelsen av 1990-tallet og frem til 2018/2019, store forskjeller i sannsynlighet for å motta tiltak fra barnevernet etter foreldrenes utdanning og trygdestatus. For eksempel har barn av mødre uten fullført videregående opplæring fem ganger større sannsynlighet for å motta tiltak enn barn av mødre med høyere utdanning. Dersom mor mottar økonomisk stønad er det 17 ganger så sannsynlig med tiltak enn om verken mor eller far mottar økonomisk stønad, uføretrygd eller arbeidsarbeidsklaringspenger. Også barn av foreldre som minst én gang er dømt for en kriminell handling har langt større sannsynlighet for å få et tiltak fra barnevernet enn andre barn i løpet av et år.9

Sosioøkonomisk status har også betydning for hvilke tiltak familiene mottar fra barnevernet (Kojan og Storhaug, 2021; Drange mfl., 2021; Clifford mfl., 2015). Kojan og Storhaug (2021) viser, på bakgrunn av en registerstudie av 1995- og 2005-kohortene, at hjelpetiltak utgjør om lag 82 prosent av tiltakene som gis familier med lav og medium sosioøkonomisk status, mens tiltak utenfor hjemmet utgjør om lag 18 prosent. For familier med høy sosioøkonomisk status utgjør hjelpetiltakene 41 prosent av tiltakene, mens 59 prosent av tiltakene er utenfor hjemmet. Fosterhjems- og institusjonstiltak utgjør altså en betydelig større andel av tiltakene som gis familier med høy sosioøkonomisk status.

Samtidig finner Clifford mfl. (2015), i en studie av saker der mors sosioøkonomiske status var oppgitt, at når mor ikke var sysselsatt hadde barnevernet overtatt omsorgen for barna i 80 prosent av sakene der barna var i tiltak utenfor hjemmet, mot 13 prosent av plasseringene i sakene der mors bakgrunn var i den kategorien med høyest sosioøkonomisk status.10 Foreldrene med høyest sosioøkonomisk status var blitt enig med barnevernet om frivillig plassering for 45 prosent av sine plasserte barn, mot 10 prosent av plasseringene i saker der mor ikke var sysselsatt. Forskerne viser til at det kan virke som om middelklasseforeldre har større evne til å forhandle med barnevernet i forbindelse med plassering, eller at barnevernet kan være mer innstilt på å komme frem til forhandlingsløsninger med disse foreldrene.

Kojan og Storhaug (2021) finner at av familiene med lav eller medium sosioøkonomisk status mottar om lag 40 prosent hjelpetiltak for å styrke foreldreferdighetene, mens dette gjelder 19 prosent av familiene med høy sosioøkonomisk status. For hjelpetiltak for styrke barnets utvikling er det mindre forskjeller mellom gruppene. Likevel finner forskerne at tiltakene som anvendes for gruppen med lav sosioøkonomisk status i liten grad er målrettet mot sosioøkonomiske forhold. Funn i Drange mfl. (2021) tilsier likevel noe høyere sosioøkonomisk status blant familier som mottar tiltak for å styrke foreldreferdighetene enn blant familier med tiltak for å styrke barnets utvikling eller tilsyns- og kontrolltiltak.11

Foreldre som selv har hatt tiltak fra barnevernet

Forskning viser at foreldre som selv hadde barnevernstiltak da de var barn er overrepresentert blant familiene som mottar hjelpetiltak. Drange mfl. (2021) finner at 20–30 prosent av mødrene som har barn med hjelpetiltak12 selv har hatt barnevernstiltak som barn, mot fem prosent i befolkningen for øvrig. For fedrene er andelen 17–25 prosent, mot fire prosent i befolkningen for øvrig.

Clifford mfl. (2015) finner, basert på intervjuer med 96 familier i barnevernet, at plassering uten for hjemmet og omsorgsovertakelser av barn er mest i vanlig i familier der foreldre har egen historie med omsorgssvikt i barndommen, turbulente ungdomsår, skolevansker og skolevegring, tidlig rekruttering til miljø med rusmisbruk, tidlig graviditet og mangel på støtte fra familie og nettverk. Rusmisbruk, psykiske vansker og turbulente og til dels voldelige parforhold har satt preg på foreldrenes tidlige voksenliv.

At foreldre med barn med omsorgstiltak ofte har barnevernsbakgrunn selv, bekreftes av flere studier (DIPA, 2021; Ruiken, 2022; Drange mfl. 2021). 39 prosent av mødrene og 24 prosent av fedrene til barn i fosterhjem har selv hatt barnevernstiltak som barn (Drange mfl., 2021). For mødrene er dette den tiltakskategorien der det er vanligst at mor har hatt tiltak selv. For fedrene er det bare for hjelpetiltak i form av tilsyn og kontroll det er litt vanligere at far selv har hatt tiltak (Drange mfl., 2021). Foreldrene har gjerne flere barn under offentlig omsorg (DIPA, 2021; Ruiken, 2022).

Innvandrerbakgrunn

Etterkommere av innvandrere er overrepresentert når det gjelder tiltak i hjemmet, men underrepresentert når det gjelder tiltak utenfor hjemmet (Drange mfl., 2021). Berg mfl. (2017) finner, basert på registerdata, at store deler av overrepresentasjonen i hjelpetiltak blant innvandrere kan forklares av flyktningstatus og sosioøkonomiske forhold.13 Også Drange mfl. (2021) finner, gjennom regresjonsanalyser, at selv om både innvandrere og barn av innvandrere har større sannsynlighet for å motta barnevernstiltak enn barn med norskfødte foreldre, endres bildet til noe lavere sannsynlighet for tiltak når det tas hensyn til kjennetegn ved foreldrenes inntekt, utdanning og trygdestatus. For mer om dette se kapittel 9.

4.3.2 Situasjonen for barn og familier i akuttsaker

Familier som opplever akutte omsorgsvedtak kjennetegnes ofte av komplekse problemer. Storhaug mfl. (2020) fant i intervjuer (n=16) at flere av familiene var kjennetegnet av sosial og økonomisk marginalisering, og helseutfordringer. Familiene beskrev opplevelser av fattigdom, ustabil økonomi og dysfunksjonelle eller manglende nettverk. Dette gjaldt særlig innvandrerfamilier.

Foreldre i akuttsaker synes å ha flere levekårsutfordringer sammenliknet med foreldre som har andre barnevernstiltak (Drange mfl., 2021). De har noe lavere yrkesinntekt, flere har mottatt sosialhjelp, og de har noe oftere kontakt med fastlegen. Mødrene har oftere hatt kontakt med fastlege og voksenpsykiatri enn fedrene. Foreldrene har imidlertid noe sjeldnere hatt tiltak fra barnevernet selv, og foreldrene bor oftere sammen.

Mange av barna med akuttvedtak har hatt kontakt med fastlegen og hyppigere enn barna med andre barneverntiltak, og noe hyppigere kontakt med BUP. Dette tyder, ifølge Drange mfl. (2021), på at barna med akuttvedtak har noe oftere helseproblemer enn andre barn i kontakt med barnevernet.

Barn med innvandrerbakgrunn er overrepresentert i akuttsaker (Storhaug mfl., 2020; Drange mfl., 2021). Storhaug mfl. (2020) fant i sin studie av 175 barnevernsjournaler at 53 prosent av barna hadde minst én utenlandsfødt forelder. Se også kapittel 9.

4.3.3 Situasjonen for familier der barn flyttes ut av hjemmet

Helsetilsynet fant, i sin gjennomgang av 106 saker om akuttvedtak og omsorgsovertakelser, at situasjonen som fører til at barn må flyttes fra hjemmet er komplekse og alvorlige (2019a). Det er i stor grad snakk om barn som trenger beskyttelse. Helsetilsynet viser til at foreldrene i disse sakene ofte har store, sammensatte problemer, inkludert levekårsutfordringer (lavinntekt/ arbeidsledighet, lav utdanning og dårlige boforhold) og problemer med psykisk helse og rus. Tilsynet viser videre til at foreldrenes utfordringer ofte er så alvorlige at barnevernstjenesten ikke alene har kompetanse til å gi den nødvendige hjelpen, og at barnevernet ofte mangler egnede tiltak for å kunne hjelpe. Det vises videre til at familiene gis hjelp som er for lite intensiv, og at barnevernet tar en observerende eller overvåkende rolle. Det har vært satt inn bistands- eller plasseringstiltak fremfor intervensjonstiltak, og tiltakene har vært rettet mot barnet og ikke mot hjemmesituasjonen, familiefungering og foreldrenes omsorg.

Drange mfl. (2021) finner at familiene til barn i fosterhjem har større sosioøkonomiske utfordringer, det vil si lavere utdanning, lavere yrkesinntekt og oftere mottar sosialhjelp enn familiene til barn med hjelpetiltak.

Nærmere halvparten av foreldrene til ungdommer i institusjon er registrert uten yrkesinntekt, mens 25 prosent av ungdommene har to foreldre uten inntekt. Foreldre med inntekt har stort sett lave til middels inntekter, men det er også en del med inntekter over 500 000 kroner, spesielt blant fedre. Rundt 40 prosent av både mødre og fedre har fullført utdanning på videregående skole eller høyere. 16 prosent av fedrene og syv prosent av mødrene hadde minst én straffereaksjon (Drange og Hernæs, 2020).

Ruiken (2022), som bruker tall fra UiBs gjennomgang av alle nemndsvedtak fra 2018, og deres beskrivelse av mors risikofaktorer, viser at nemndene pekte på mangler i omsorgsevnen (74 % av sakene), utfordringer med psykisk helse (42 %), stoff- eller alkoholmisbruk (24 %) eller andre risikofaktorer som vold, kriminalitet, forhistorie med barnevernet, andre barn under omsorg eller fysiske utfordringer. Fedre er generelt mindre omtalt enn mødre i vedtakene. For fedrene i 45 prosent av vedtakene er mangler i omsorgsevnen nevnt (n=90), 26 prosent er beskrevet å ha problemer med sin psykiske helse (n=51), mens det i 21 prosent av vedtakene er beskrevet at far er voldelig (n=41 vedtak).14 Barnets far er også ukjent eller fraværende i en mindre andel av sakene.

En gjennomgang av 76 saker om omsorgsovertakelse av nyfødte i nemndene i 2016 viser at foreldrenes manglende omsorgsferdigheter er den hyppigste risikofaktoren (DIPA, 2021). Dernest er det beskrevet at to av tre mødre og 16 prosent av fedrene hadde mentale helseutfordringer. Nærmere 50 prosent av mødrene og 14 prosent av fedrene er beskrevet å ha lærevansker eller kognitive utfordringer. For 30 prosent av mødrene og 18 prosent av fedrene er det beskrevet at de har unnlatt å beskytte det nyfødte barnet eller utsette det for skade. En fjerdedel av mødrene og én av åtte fedre beskrives å ha et rusproblem, som kan omfatte ulovlige rusmidler eller misbruk av reseptbelagte medisiner, alkohol eller uspesifisert misbruk av rusmidler.15

4.3.4 Situasjonen for barn med tiltak utenfor hjemmet

Evalueringen av CARE-Models16 viser at syv av ti barn, som i hovedsak ble flyttet i tiltak utenfor hjemmet, oppfylte kriterier for en psykisk lidelse, mens seks av ti oppfylte kriteriene for en diagnose innen somatisk helse (Myrvold mfl., 2020). Det ble hyppigere konstatert kriterier for en psykisk lidelse blant de eldre barna enn blant de yngste (40 prosent blant de under 3 år). For somatisk helse var dette omvendt. I den samme evalueringen blir det også sett på hvilke tjenester som ble anbefalt for barna i rapportene fra helsekartleggingen, uavhengig av alder. De to tjenestene som ble hyppigst nevnt, var PPT og Psykisk helsevern for barn og unge (BUP mv.). For syv av ti barn ble disse tjenestene nevnt som aktuelle for å bistå barnet. Også fastlegen ble ofte nevnt (47 %), og også helsestasjon/helsesykepleier på skolen (39 %).17

I fosterhjemsundersøkelsen for 2022 oppga nær 80 prosent av fosterforeldrene at barnet har betydelig større omsorgsbehov enn andre barn på samme alder, mens 68 prosent oppga av de anser at barnet trenger særlig tilrettelegging og tilpassede hjelpetiltak (Norsk Fosterhjemsforening, 2022c). En annen undersøkelse, som Fosterhjemsforeningen gjorde på vegne av utvalget blant fosterforeldre i spesialiserte fosterhjem, viser hvordan fosterforeldrenes beskriver vanskene barna har. Se figur 4.1.

Forstørr bilde

Kilde: Norsk Fosterhjemsforenings undersøkelse på vegne av utvalget

Barn på institusjon har høyere forekomst av psykiske vansker enn barn og unge ellers i befolkningen. En studie fra 2015 som kartla den psykiske helsen til 400 barn og unge på institusjon, viser at 76 prosent hadde fått diagnostisert minst én psykisk lidelse, som førte til funksjonsnedsettelse i løpet av de siste tre månedene (Kayed mfl., 2015). Til sammenligning antas det at 15–20 prosent av alle barn og unge i Norge har psykiske lidelser eller vansker, og at ca. åtte prosent av barnebefolkningen har så alvorlige plager at de er behandlingstrengende (Dybing og Stoltenberg, 2006). Kayed mfl. (2015) viser videre at 33 prosent av unge i institusjon med en psykisk lidelse innen de tre siste måneder, hadde fått hjelp for denne. Forskerne mener dette kan være på nivå med hva man vil forvente at ungdom i befolkningen generelt får av hjelp, men at det er overraskende at ungdommene på institusjon, som er i profesjonelle hjelperes konstante søkelys, ikke får hjelp oftere enn ungdom i den generelle befolkningen.

Barn og unge på institusjon får vesentlig hyppigere oppfølging fra barne- og ungdomspsykiatrien, enn barn med andre barnevernstiltak. Halvparten av barn og unge på institusjon har hatt minst fem besøk hos BUP, mot 27 prosent av de som bor i fosterhjem og 29 prosent av alle barn i barnevernet. Andelen barn og unge utenfor barnevernet med tilsvarende kontakt med BUP er fire prosent (Drange og Hernæs, 2020).En kartlegging gjort av Sintef viser at ungdommer på institusjon opplever utfordringer med å gjøre seg forstått og frustrasjon over ikke å bli tatt på alvor i møte med helsepersonell. Flere har en oppfatning av at man ikke kan få psykisk helsehjelp før man er alvorlig psykisk syk (for eksempel selvskading og suicidalitet). Det er også antydninger til at det å oppsøke hjelp på egen hånd oppleves som vanskelig og stigmatiserende. Det er, ifølge rapporten, utfordrende for ungdommene å komme med innspill til hva som kan hjelpe når man har det vanskelig, hva de forventer eller ønsker av helsetjenestene, men det å bli tatt på alvor, taushetsplikt og det å bli sett som individer er noe de fleste er svært opptatt av (Kaasbøll og Aanonli, 2016).

Også utvalgets egen undersøkelse blant barn og unge som bodde på institusjon våren 2022, tegner et bilde av at barn og unge på barnevernsinstitusjon sliter mer med psykiske helsebelastninger, enn barn og unge i den generelle befolkningen.18 For mer om denne undersøkelsen, se kapittel 20 om institusjon.

Det synes å være mindre kunnskap om den fysiske helsen til barn og unge på institusjon enn den psykiske. I Drange og Hernæs (2020) fremkommer det, basert på registerdata, at barn og unge på institusjon i større grad oppsøker fastlegen sin enn både andre barn i barnevernet og, ikke minst, barn som ikke er i kontakt med barnevernet. Undersøkelsen sier imidlertid ingenting om årsakene til kontakten med fastlegen. I internasjonal forskning er det avdekket store udekkede behov knyttet til somatiske lidelser og tannhelseutfordringer blant barn og unge i lukkede institusjoner. Vinnerljung mfl. (2018) viser for eksempel, basert på en studie av 91 ungdommer som nettopp hadde flyttet på institusjon, at 75 prosent av jentene og vel 50 prosent av guttene hadde minst ett tidligere helseproblem som ble dårlig fulgt opp, eller som ikke var kjent før vurderingen av ungdommene ved plassering.

Når det gjelder barnas utdanning og skolegang viser Bufdirs årsrapport for 2020 til at barn på institusjon i utgangspunktet er en gruppe med høyere risiko for svake skolekarakterer og frafall i skolen, og at de har et bekymringsfullt høyt skolefravær. Andelen barn og unge med 100 prosent oppmøte på skole i henhold til avtalt plan, holder seg på et stabilt lavt nivå, både i grunnskole og videregående (Bufdir, 2021a).

43 prosent av barn og unge i alderen 15–17 år med institusjonstiltak har vært siktet for et lovbrudd minst én gang.19 23 prosent har mottatt en straffereaksjon før eller under institusjonsoppholdet.20 Blant barn og unge i samme aldersgruppe utenfor barnevernet er det én prosent som har mottatt en straffereaksjon. Andelen som har vært siktet og etterforsket for et lovbrudd minst én gang økte fra 43 prosent blant 15- til 17-åringer som bodde på institusjon i 2013 til 48 prosent i 2018. Økningen har særlig skjedd blant de yngste på institusjon, det vil si 13- og 14-åringene (Drange og Hernæs, 2020).

Drange mfl. (2021) finner at om lag 62 prosent av de som bodde i fosterhjem som 17-åringer fortsetter med dette etter fylte 18 år, mens 14 prosent ikke får noen form for ettervern. Blant unge på institusjon fortsetter om lag 34 prosent å bo på institusjon etter fylte 18 år,21 mens 28 prosent ikke får noen form for ettervernstiltak.

4.3.5 Situasjonen for barn som adopteres

Helland og Skivenes (2019)22 viser at 72 prosent (n=217) av barna som ble adoptert i perioden 2011–2016 hadde flyttet til fosterhjemmet før de fylte ett år, og at de hadde bodd hos adoptivsøkerne i i gjennomsnitt fire år på det tidspunktet nemnda vedtok adopsjon. Nærmere halvparten av barna (42 %) var plassert utenfor hjemmet første gang som nyfødte eller spedbarn. Det fremkommer at dette er stabile plasseringer, at omsorgsovertakelse sjelden vedtas samtidig med adopsjonen (14 saker i perioden 2011–2016) og at barna ikke har store omsorgs- eller hjelpebehov, selv om noen av barna har alvorlige og sammensatte problemer. I nærmere en fjerdedel av sakene gjennomføres adopsjonene med samtykke fra en eller begge foreldrene.23

Det er også vanlig at barna har søsken. Minst to tredjedeler av barna har enten ett eller flere hel- eller halvsøsken. Disse barna er også ofte under barnevernets omsorg eller adopterte (66 %), men det er sjelden at adopsjonssaker omhandler flere enn ett barn om gangen (7 prosent av sakene). I sakene der søsknene ikke er under barnevernets omsorg, har disse ofte en annen far eller mor med foreldreansvar.

En tredjedel av barna i sakene har en eller to foreldre med utenlandsk opphav, og foreldrene er i størstedelen av sakene norske statsborgere. Det vanligste er at barna har to foreldre uten innvandrerbakgrunn (52–65 %) eller én forelder med utenlandsk opphav (minst 18 %), men for 16 prosent av barna har begge foreldrene opphav utenfor Norge. Dette er ikke ensbetydende med minoritetsetnisk bakgrunn, men blant disse barna er det en overvekt av foreldre med opphav fra afrikanske eller asiatiske land, etterfulgt av europeisk bakgrunn, ofte fra øst-europeiske land.

4.4 Kjennetegn ved saker med hjelpetiltak i hjemmet

Ved utgangen av 2021 mottok om lag 21 000 barn hjelpetiltak fra barnevernet.24 Disse utgjorde i overkant av 70 prosent av barna som mottok barnevernstiltak på dette tidspunktet. Av disse fikk om lag 90 prosent tiltak i hjemmet, mens resten fikk hjelpetiltak i form tiltak utenfor hjemmet.

Bruken av hjelpetiltak i hjemmet har, på samme måte som barnevernstiltak generelt, gått ned siden 2017.25 Antall barn med hjelpetiltak i hjemmet er redusert med 14 prosent i perioden, og andelen er redusert fra nesten 20 per 1 000 barn til 17,3. Se tabell 4.1.

Hjelpetiltak kan også pålegges foreldre av nemnda. Nemndene gjorde i 2021 22 vedtak om pålagte hjelpetiltak, hvorav foreldreveiledningstiltak var vanligst, etterfulgt av pålagt opphold i sentre for foreldre og barn (Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker, 2022).

Mange barn mottar hjelpetiltak over relativt lang tid. For fødselskullene til og med 1999-kullet viser Drange mfl. (2021) at barn og unge med hjelpetiltak i hjemmet i gjennomsnitt har disse tiltakene i noe over 40 måneder.26 Ser man på sammenhengende tiltaksperioder er det betydelige forskjeller mellom ulike typer hjelpetiltak i hjemmet. Tiltak som innebærer tilsyn og kontroll og undersøkelse og behandling er relativt kortvarige. Om lag 80 prosent er avsluttet innen to år. Tiltak for å styrke foreldreferdighetene og særlig tiltak for å styrke barnets utvikling er noe mer langvarige. Blant disse er henholdsvis om lag 70 og 50 prosent avsluttet innen to år. Tiltak for å styrke barnets utvikling har den lengste «halen» blant hjelpetiltakene – barna med lengst tiltaksforløp kan motta tiltak i opp mot 11 år (Drange mfl., 2021).

Christiansen mfl. (2015) finner i en studie av 245 barn som har mottatt hjelpetiltak, at om lag halvparten (n=94) av foreldrene mente at hjelpetiltakene hadde gjort barnas situasjon bedre, mens 37 prosent mente at dette gjaldt i noen grad. 46 prosent (n=88) mente tiltakene hadde gitt konkret hjelp til foreldreoppgaven, mens 33 prosent mente dette gjaldt i noen grad.

4.5 Kjennetegn ved akuttsaker

4.5.1 Omfang

932 barn ble akuttplassert med tvang i 2021 (Bufdir, 2022l).27 Dette utgjør om lag 0,9 barn per 1 000 barn i alderen 0–17 år og omfatter akutte omsorgsovertakelser og akuttplasseringer begrunnet i barnets atferd. I tillegg kommer frivillige akuttplasseringer. Barna som ble akuttplassert i 2019 var i gjennomsnitt litt over ni år gamle. Gjennomsnittsalderen økte fra 8,7 år i 2017 til 9,2 år i 2019.28

Omfanget av akutte tvangsplasseringer har endret seg de siste 15 årene. I perioden fra 2008 til 2013 økte antall barn som ble plassert etter § 4-6 annet ledd i barnevernloven av 1992. Økningen var betydelig større enn for andre typer tiltak. Etter 2013 er antallet halvert. Nedgangen har vært størst for de yngste barna (Storhaug mfl., 2020). Også antall akutte atferdsplasseringer etter § 4-25 i 92-loven er redusert over flere år, men her har utviklingen vært mer stabil. Se figur 4.2. Antall akutte tvangsplasseringer er nå omtrent på samme nivå som tidlig på 2000-tallet.29 Tallene for frivillige akuttplasseringer er usikre. Kommunenes halvårsrapporteringer til Bufdir tyder på at antall frivillige akuttplasseringer har holdt seg relativt stabilt de siste årene, på om lag 800 saker i året.

Forstørr bilde

Kilde: Bufdir (2022l)

4.5.2 Geografiske forskjeller

Tall fra Bufdir viser at det er forskjeller mellom små og store kommuner, og mellom fylker, i andelen barn av barnebefolkningen som blir akuttplassert. Små kommuner hadde i 2020 i gjennomsnitt en større andel barn med akuttvedtak enn store kommuner. Kommunene i Finnmark og Nordland skiller seg ut, med flere akuttvedtak enn de øvrige fylkene, mens Agder og Vestland har en spesiell lav andel.

Bufdir har samtidig, på vegne av utvalget, analysert hvor store de geografiske forskjellene er samt hvorvidt forskjellene er statistisk signifikante. I tillegg har Bufdir analysert hva som kan forklare forskjellene, inkludert sentralitetsgrad, utdanningsnivå i befolkningen, andel barn i familier med vedvarende lavinntekt, andel barn i familier som mottar sosialhjelp, andel arbeidsledige i befolkningen og antall barn med undersøkelse eller tiltak per saksbehandlerstilling i barnevernstjenesten (kapasitet).30 Bufdirs analyser viser at dersom man sammenligner kommuner av ulik størrelse, men som har like levekår og lik kommuneøkonomi, er det ikke signifikante forskjeller i andel barn med akuttvedtak. Det er heller ikke signifikante forskjeller mellom fylker, med unntak av Finnmark som har signifikant flere akuttvedtak enn andre fylker, selv om man korrigerer for befolkningskjennetegn.

4.5.3 Forløp

Storhaug mfl. (2020) finner at det for 73 prosent av barna hadde vært gjennomført minst én undersøkelse forut for akuttplasseringen, og at 36 prosent av barna hadde aktive tiltak ved akuttplasseringen. 25 prosent hadde hatt tiltak i mer enn tre år før akuttplasseringen. Hvorvidt familien hadde hatt tidligere tiltak varierte ut fra innvandrerbakgrunn. 73 prosent av familier uten innvandrerbakgrunn hadde hatt tidligere tiltak, 62 prosent av familiene med vestlig innvandrerbakgrunn og 39 prosent med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn hadde hatt tiltak tidligere.

Drange mfl. (2021) finner at 45 prosent av barna med akutte tvangsvedtak har hatt hjelpetiltak i løpet av de to foregående årene. Det virker som at det er en økt bruk av frivillige hjelpetiltak i hjemmet før akuttplassering. Data utvalget har mottatt fra Frischsenteret viser at 11-åringene som ble akuttplassert i 2019 i gjennomsnitt hadde mottatt hjelpetiltak i 22 måneder i løpet av livet – 4 måneder mer enn en 11-åring med akuttvedtak i 2017. Samtidig var barna med akutte tvangsvedtak i 2019 yngre da de fikk sitt første barnevernstiltak, enn barna med akuttvedtak i 2017. For eksempel var 14-åringer med akuttvedtak i 2019 i gjennomsnitt 7 år gamle da de mottok sitt første barnevernstiltak, mens 14-åringene med akuttvedtak i 2017 i gjennomsnitt var 10 år.31 Forholdet mellom reduksjonen i alder ved første tiltak og endringen i antall måneder med hjelpetiltak i hjemmet varierer noe mellom aldersgruppene. I enkelte aldersgrupper er det totale antallet måneder med hjelpetiltak redusert, selv om barna har vært i barnevernet lenger enn før (yngre ved første tiltak). Dette gjelder særlig blant de som er 12 år eller eldre. For disse barna kan det altså synes som om tiltaksbruken fra barnevernet har blitt mindre intensiv, dersom man sammenligner 2019 med 2017.32

Forstørr bilde

Kilde: Sammenstilling av tall mottatt fra Frischsenteret. Frischsenteret har brukt registerdata på barnevernstiltak (basert på kommunenes årlige KOSTRA-rapportering) og demografi fra Statistisk sentralbyrå og filuttrekk fra Sentralenheten for barneverns- og helsenemndas fagsystem. Inkluderer kun vedtak der nemnda har gitt medhold til akuttvedtaket

4.5.4 Hva skjer etter akuttvedtaket?

Over tid har om lag 80 prosent av barn og unge med akuttiltak bodd i beredskapshjem eller fosterhjem, mens om lag 20 prosent har bodd i institusjon.33 Også oppholdstiden iakuttinstitusjon og beredskapshjem via Bufetat har vært relativt stabil over tid, med i overkant av 150 dager i beredskapshjem og om lag 50 dager på akuttinstitusjon. Unntaket er et noe høyere antall oppholdsdager i 2020. Bufetats målsetting om at opphold i beredskapshjem og akuttinstitusjoner ikke skal overstige henholdsvis tre måneder og seks uker, oppnås kun ved om lag halvparten av plasseringene.34

Storhaug mfl. (2020) viser at av 175 undersøkte akuttplasseringene varte 27 prosent under én måned, 35 prosent 1–3 måneder, 15 prosent 3–5 måneder, 11 prosent, 5–8 måneder, 6 prosent 8–12 måneder og fem prosent mer enn 12 måneder.35 Over 60 prosent av barna hadde altså flyttet hjem eller videre til andre tiltak innen tre måneder, hvorav nesten halvparten av disse innen en måned. For alle barna som hadde langvarige plasseringer, var det levert begjæring til nemnda om omsorgsovertakelse etter § 4-12 i 1992-loven, eller hjemmelen var innen seks uker endret til en frivillig plassering i beredskapshjemmet (ved ett tilfelle i institusjon). Alle var fortsatt plassert samme sted. Storhaug mfl. (2020) viser videre at det særlig var to grunner til at plasseringer i beredskapshjem ble langvarige; det tok tid før saken om omsorgsovertakelse eller atferdsplassering ble behandlet i nemnda, og noen barn ble boende etter nemndsbehandlingen i påvente av egnet fosterhjem.

Storhaug mfl. (2020) fant videre at etter akuttplasseringen ble 52 prosent av barna i de 175 undersøkte sakene flyttet hjem. 43 prosent fikk hjelpetiltak i hjemmet, mens ni prosent ble flyttet hjem uten at det ble satt inn hjelpetiltak. I 24 prosent av sakene ble det gjennomført omsorgsovertakelse, mens barna i seks prosent av sakene ble flyttet i fosterhjem som frivillig tiltak. Seks prosent ble også flyttet til institusjon som frivillig hjelpetiltak, og fem prosent ble flyttet til atferdsinstitusjon.

4.6 Kjennetegn ved ulike former for tiltak utenfor hjemmet

4.6.1 Omfang

Det var i perioden 2017–2021 en betydelig nedgang i antall vedtak om omsorgsovertakelser, både av nyfødte etter § 4-8 i 1992-loven, men særlig etter § 4-12. Se tabell 4.2. I 2022 var det 393 vedtak om omsorgsovertakelse etter § 4-12 og 166 vedtak etter § 4-8 i 1992-loven. BFD har i tildelingsbrevet for 2023 gitt Bufdir i oppdrag å etablere et kunnskapsgrunnlag som forklarer nedgangen i omsorgsovertakelser.

Også antall barn som er under omsorg til enhver tid er redusert i perioden, med om lag 15 prosent. Ved utgangen av 2021 var om lag 7 660 barn under omsorg i Norge. Målt per 1 000 barn er antall barn under omsorg redusert fra om lag 8 til 6,8. Se tabell 4.3.

Det har også vært nedgang i antall barn som har tiltak utenfor hjemmet som hjelpetiltak, såkalte frivillige plasseringer. Fra 2017 til 2021 ble antall barn med slike tiltak redusert med om lag 30 prosent. Se tabell 4.4.

Ved utgangen av 2021 bodde 7 910 barn 0–17 år i ordinære fosterhjem i eller utenom familie og nære nettverk. Dette utgjorde 0,7 prosent av befolkningen 0–17 år og over 90 prosent av de samlede institusjons- og fosterhjemstiltakene. Av nye barn som flyttet i tiltak utenfor hjemmet i løpet av året, flyttet 73 prosent i fosterhjem. Om lag 85 prosent av barna som bodde i fosterhjem ved utgangen av 2021 bodde der på bakgrunn av et omsorgsvedtak, mens om lag 15 prosent bodde der frivillig.36

Ved utgangen av 2021 var det 834 barn og unge som bodde på barnevernsinstitusjon, hvorav tre var 0–2 år, 70 6–12 år og 761 13–17 år. I tillegg var det 137 unge 18–24 år som bodde på institusjon på dette tidspunktet.37 Barn og unge på institusjon utgjorde i overkant av åtte prosent av alle barn i tiltak utenfor hjemmet og om lag 0,08 prosent av alle barn og unge i alderen 0–17 år.38 Bufdir har opplyst til utvalget at i perioden fra januar til november i 2022 bodde 223 enslige mindreårige asylsøkere 0–15 år i omsorgssentre. Antallet varierer imidlertid mye fra år til år.

4.6.2 Hvor lenge bor barn i fosterhjem?

Datagrunnlaget for varigheten av fosterhjemsplasseringer er til dels sparsomt. Drange mfl. (2021) gir imidlertid informasjon om varigheten av tiltak utenfor hjemmet. Fordi 92 prosent av barna under omsorg bor i fosterhjem, noe over 7 000 barn ved utgangen av 2021,39 sier dette noe om hvor lenge barn bor i tiltak utenfor hjemmet. For fødselskullene de kunne observere hele oppveksten til, frem til fylte 19 år (det vil si de som ble født før år 2000), finner Drange mfl. (2021) at den gjennomsnittlige botiden i fosterhjem var i underkant av 60 måneder (fem år).40 Litt under halvparten av fosterhjemsoppholdene varte i tre år eller mer (36 måneder). Videre finner de at det i perioden 2011–2018 var:41

• Om lag 25 prosent av barnas fosterhjemsopphold som varte syv år eller mer.

• Om lag 10 prosent av barnas fosterhjemsopphold som varte 13 år eller mer.

• Om lag 187 barn som bodde i fosterhjem i 18 år.

For nærmere informasjon om varighet av fosterhjemtiltak se figur 4.4.

Forstørr bilde

Kilde: Sammenstilling av tall mottatt fra Frischsenteret. Viser antall tiltak, ikke antall barn. Det kan dermed være mer enn ett forløp per barn. Tiltak telles på årsnivå, slik at det bare er nytt forløp hvis det har vært opphold i minst et helt kalenderår. For eksempel er to fosterhjemsopphold i løpet av ett år slått sammen. Samme med to fosterhjemsopphold i to etterfølgende år selv om de ikke fortsetter kontinuerlig

Også Fosterhjemsforeningen har undersøkt varigheten på fosterhjemsplasseringer i sin årlige undersøkelse (Norsk Fosterhjemsforening, 2022), der 1 300 fosterhjem har svart på hvor lenge plasseringen av barnet har vart. Undersøkelsen viser at de fleste plasseringene var langvarige; 19 prosent hadde vart i 10 år eller mer, 28 prosent i 6–10 år, og 34 prosent i 2–6 år.

Videre indikerer Clausen og Valset (2012), basert på registerdata, at svært mange av de yngste barnevernsbarna forblir i barnevernssystemet gjennom barndommen. For barn som var yngre enn seks år i 1995 (n=6 600) var det 2 769 av dem som fremdeles fikk tiltak fra barnevernet 13 år senere, når barna var mellom 13 og 18 år.42 Dette stabiliserte seg allerede etter fem år, hvor antallet barn ligger på rundt 3 000 hvert år, eller rundt 42 prosent av de yngste barna.

I en longitudinell studie av varighet av fosterhjemsopphold i perioden 1993–2005 (Clausen og Kristofersen 2008), ble det vist til at om lag 30 prosent av barna i fosterhjem hadde fosterhjemsopphold som varte mer enn fire år. Det er ikke skilt mellom barn under omsorg og barn i frivillige plasseringer og akuttplasseringer. Dette påvirker tallene.

4.6.3 Hvor lenge bor barn på institusjon?

Drange mfl. (2021) viser at barn og unge med institusjonstiltak i gjennomsnitt bor på institusjon i 16 måneder i løpet av sine første 20 leveår, men ikke nødvendigvis sammenhengende. De finner videre at de aller fleste institusjonstiltakene varer 12 måneder eller mindre. Ifølge Bufdirs årsrapport for 2021 er det store forskjeller mellom de forskjellige institusjonstypene og mellom statlige og private institusjoner. Barn og unge i omsorgsinstitusjoner har den lengste oppholdstiden – gjennomsnittlig 15 måneder.

Gutter har i gjennomsnitt lengre oppholdstid enn jenter, og ungdommer med kortere opphold tenderer til å ha en noe mer ressurssterk foreldrebakgrunn. Ellers er det stort overlapp i kjennetegnene til ungdommer registrert i korte, middels og lange opphold. For ungdom som bodde på institusjon i 2015, og da var minst 17 år, var det nærmere 50 prosent av guttene og 40 prosent av jentene som også var i institusjon året etter (Drange og Hernæs, 2020).

4.6.4 Hvor lenge er plasseringene ment å vare?

Det finnes begrenset med kunnskap om hvor stor andel av plasseringene som er ment å vare over lang tid, og om dette har endret seg med reduksjonen i at antall omsorgsovertakelser. Ulik begrepsbruk knyttet til om en plassering er permanent eller langvarig, fører også til at informasjonen som foreligger spriker noe. Sørensen (2020) finner, i en gjennomgang av 100 fylkesnemndsvedtak fra 2018, at det i 68 vedtak uttrykkelig ble lagt til grunn at plasseringen sannsynligvis ville bli langvarig, mens det i kun 11 vedtak ble uttrykt at varigheten var usikker eller midlertidig.

Tall fra UiBs gjennomgang av nemndsvedtak om omsorgsovertakelser, kan tyde på en større tilbakeholdenhet i nemndene i 2021 med å angi at plasseringen er langvarig (Ruiken, 2022). UiB har, basert på gjennomgang av alle nemndsvedtak som omhandler omsorgsovertagelse i 2018 og første halvår 2021, kartlagt hvorvidt nemnda har angitt plasseringen som en såkalt «oppvekstplassering» eller «langvarig plassering». Dette gjaldt for 32 prosent av barna i 2018 (n=282 av 868 barn), men kun fem prosent av barna første halvår 2021 (n=16 av 321 barn).43

Alvik (2021) finner, basert på en dokumentanalyse av 37 publiserte nemndsavgjørelser på lovdata, i perioden 27. mars til 31. desember 2020, en mulig tendens til at nemndene har blitt tilbakeholdne med eksplisitt å uttale at det vil bli en langvarig plassering. I 16 av de 37 vedtakene fremgår det at plasseringen mest sannsynlig vil bli langvarig. I rapporten blir det samtidig pekt på at ytterligere 16 vedtak inneholdt beskrivelser av faktum og vurderinger som gir grunn til å tro at det var snakk om en langvarig plassering, men uten at plasseringens varighet nevnes i vedtaket.

4.6.5 Forløp

Statistikk fra nemndene, sammenstilt av Frischsenteret på oppdrag fra utvalget, viser at det i familier der det ble fattet omsorgsvedtak i perioden 2017–2019 hadde vært gitt hjelpetiltak i hjemmet i en periode som totalt utgjorde om lag 40 prosent av barnas liv.44 I tillegg kommer perioder der barna tidligere har bodd i fosterhjem eller institusjon. Tabell 4.5 viser eksempelvis at det i familiene til de 62 7-åringene med omsorgsvedtak i 2019, var gitt hjelpetiltak i til sammen 28 måneder, og at barna i gjennomsnitt var 3 år da første tiltak ble satt inn. For de 56 14-åringene var det gitt hjelpetiltak i til sammen 50 måneder siden barna var 6 år.

Barn og unge i alderen 0–17 år med frivillige plasseringer i 2018, hadde i gjennomsnitt mottatt hjelpetiltak i hjemmet i om lag 30 prosent av livet sitt før de flyttet i tiltaket.45 Dette viser tall sammenstilt av Frischsenteret for utvalget.46 Tidligere norske studier har vist at gjennomsnittlig lengde på hjelpetiltak før plassering var tre og et halvt år (Clausen, 2003).

4.6.6 Flyttinger

Det foreligger litt informasjon om flyttinger av barn i barnevernet. Blant barn i alderen 0–5 år, som SSB har fullstendig datagrunnlag for, som bor i fosterhjem utenfor familie og nettverk har om lag 30 prosent flyttet to eller flere ganger siden de ble plassert første gangen, inkludert opphold i beredskapshjem. I underkant av 10 prosent har flyttet tre ganger eller mer.47 Flyttinger er hyppigst det første plasseringsåret, og situasjonen stabiliserer seg over tid. Uansett hvor lang tid det har gått siden første plassering, er det flest flyttinger blant barna over 12 år. Det er færre flyttinger blant barn som bor i fosterhjem i familie og nettverk.

Også internasjonale studier viser at brudd i hovedsak skjer i løpet av de første to årene av plasseringen, og at mellom 20 og 50 prosent av plasseringene ender med utilsiktet flytting (Backe-Hansen mfl., 2013).

Det finnes mindre kunnskap om flyttinger blant barn og unge på institusjon. Det er i Kjelsaas mfl. (2020) vist til en analyse fra Bufdir om at 67 prosent av barn og ungdom som bodde på institusjon i mai 2019, hadde tre eller flere flyttinger bak seg. Dersom en ser bort fra akuttplasseringer, er andelen på 38 prosent.48 Tall utvalget har mottatt fra Bufdir, viser at 15 prosent av barn og unge som bodde på institusjon i 2021 hadde opplevd flere enn fire flyttinger siden første plasseringstiltak gjennom Bufetat, det vil si at eventuelle flyttinger hjem eller til ordinære fosterhjem kan komme i tillegg.

4.7 Saker der barn adopteres av fosterforeldrene

I perioden 2011–2016 ble i gjennomsnitt 0,6 prosent av fosterbarn under barnevernets omsorg adoptert hvert år. De siste to årene har det vært en vesentlig reduksjon i antall adopsjoner av fosterbarn (se figur 4.5).

Barna var i gjennomsnitt 5 år på tidspunktet for vedtak i nemnda, men alderen på barna varierte fra tre måneder til 17 år. Se figur 4.6.

De fleste sakene om adopsjon som sendes fra barnevernstjenestene til nemnda ender med vedtak om fratakelse av foreldreansvar og adopsjon, 96 prosent av sakene i tidsrommet 2011–2016 og 90 prosent i 2021. Det er svært sjelden at avgjørelsen tas med dissens (3,5 %).

Forstørr bilde

¹ Det er noe diskrepans i oppgitt antall adopsjonsvedtak mellom figur 4.5 og tabell 21.1 kapittel 21 for 2018. Dette skyldes at det er benyttet ulike kilder, henholdsvis Sentralenheten for barneverns- og helsenemnda og Bufetat, der kildene har oppgitt ulike antall adopsjonsvedtak for 2018

Kilde: Sentralenheten for barneverns- og helsenemnda og Helland mfl. (2020)

Forstørr bilde

Kilde: Helland og Skivenes (2019)

Det er imidlertid noe forskjell i hvor mange saker som ender med adopsjon mellom nemndene; mens kommunen fikk medhold i 100 prosent av sakene i fem av nemndene, var tilsvarende andel i overkant av 80 prosent i Agder (Helland og Skivenes, 2019).49 Det hører med til sjeldenhetene at adopsjon bestemmes med utvidet nemnd (17 %), og det er ulik praksis i nemndene for bruk av utvidet nemnd; blant sakene som ble bestemt med utvidet nemnd i perioden 2011–2016 var tre av fire saker behandlet ved tidligere Fylkesnemnda i Oslo og Akershus (Helland og Skivenes, 2019).

Et trekk som skiller saksmassen som er fremmet i årene etter storkammerdommen i EMD i 2020 fra sakene før, er at sakene i økende grad er fremmet med samtykke fra barnets foreldre. Se tabell 4.6. De to siste årene er nær halvparten fremmet med samtykke (barnevernloven av 1992 § 4-20 femte ledd). Til sammenligning utstedte Bufetat i 2015 kun seks adopsjonsbevillinger for fosterbarn der foreldre samtykket (Helland og Skivenes, 2021), samme år som nemnda samtykket til adopsjon i 50 saker uten foreldrenes samtykke.50 Blant disse 50 sakene forelå det imidlertid samtykke til adopsjon fra begge foreldrene i én sak, og samtykke fra enten mor eller far i ytterligere 10 saker (DIPA, 2022c).51

I perioden 2011–2016 ble 40–71 prosent av nemndas adopsjonsvedtak sendt til rettslig overprøving i tingretten, i senere tid er det færre, jf. tabell 4.7 og 4.8.

I om lag en tredjedel av sakene i 2011–2016 ble det vedtatt besøkskontakt med en eller begge foreldrene (Helland og Skivenes, 2019). Det var oftest besøkskontakt mellom barnet og begge foreldre, tett etterfulgt av kun med mor, og i sjeldne tilfeller kun far. Hovedårsaken til at det ikke vurderes eller vedtas besøkskontakt oftere er manglende samtykke fra fosterforeldre (55 %). I en mindre andel av sakene er det heller ikke et krav fra biologiske foreldre (8 %), og i noen tilfeller er private ordninger avtalt (Helland og Skivenes, 2019). I perioden 2018–2021 forelå det vedtak om besøkskontakt i rundt halvparten av sakene, og offentlig part fikk medhold i majoriteten av disse vedtakene. Se tabell 4.9.