Sammendrag

Innledning

Utvalget har hatt som mandat å vurdere tiltak for å styrke rettssikkerheten i alle ledd av barnevernets arbeid. Arbeidet har omfattet å vurdere tiltak for å sikre riktig myndighetsutøvelse og begrunnede, etterprøvbare avgjørelser når alvorlige inngrep gjøres. Utvalget har dessuten blitt bedt om å vurdere behovet for tiltak på en rekke nærmere spesifiserte områder. Mandatet har vært omfattende, og utvalget har lagt opp til en vid forståelse av rettssikkerhet. Utvalget har gjennomgått rettssikkerheten på både individnivå og på systemnivå. Enkelt sagt handler rettssikkerhet om at lover skal følges, og at alle skal behandles likt og rettferdig i møte med staten.

Utredningen har syv deler. Del I omhandler utvalgets sammensetning, arbeid og mandat, samt grunnleggende prinsipper, og hensyn i vurderingen av rettssikkerheten for barn og foreldre i barnevernet. Utvalgets tilnærming til arbeidet, tolkning av mandat, sentrale begrep og avgrensninger er omtalt nærmere i utredningens kapittel 1 og 2. Her redegjøres det blant annet for kriteriene for rettsriktige beslutninger, som er angitt i lov og regelverk for å fremme god samhandling mellom familier og profesjonelle. For at en beslutning skal kunne bli riktig og rettferdig, må saksbehandlingsprosedyrene og prosessene som et minimum sikre at berørte og relevante parter blir inkludert; all relevant informasjon, kunnskap og fakta må presenteres; det må åpnes for diskusjon og alternative vurderinger av informasjonsgrunnlaget – og det må være anledning for partene til å stille spørsmål og oppklare misforståelser. De som trenger hjelp til å få frem sine synspunkter må få bistand til dette. Til slutt, så må det være en type kontroll med det som diskuteres, i form av at flere er til stede og det er flere som fatter beslutningen.

I del II gis det en omtale av sentral bakgrunnsinformasjon og forskning som utvalget har innhentet og brukt i arbeidet med utredningen. Kapitlene i denne delen har ingen forslag til tiltak, men innholdet er viktig for de vurderinger og forslag utvalget kommer med senere i utredningen. Kapitlene redegjør for endringsprosesser som er satt i gang i barnevernet de siste 10 årene, samt sammenfatter statistikk og nøkkelinformasjon knyttet til ulike tiltak og prosesser i barnevernet.

Dette sammendraget oppsummerer utvalgets vurderinger i utredningen. En fullstendig gjennomgang av utvalgets forslag er å finne i utredningens kapittel 30.

Styrket stilling for barn i barnevernet

Del III i utredningen tar for seg særskilte rettssikkerhetsutfordringer for barn i barnevernet, og utvalgets vurderinger og forslag for å møte disse. Situasjonen for barn med minoritetsbakgrunn behandles særskilt i eget kapittel. Barns rettssikkerhet i møte med barnevernssystemet har vært et hovedtema i utvalgets arbeid, fordi dette har, tross stor innsats fra myndighetene, vist seg vanskelig å få til.

Utvalget har i sine vurderinger lagt vekt på at det foreligger tydelig dokumentasjon på at barns rett til medvirkning ikke blir ivaretatt godt nok, selv om barna har tydelige rettigheter i lovverket. Problemene kommer til uttrykk på flere områder. Barna som mottar hjelp fra barnevernet får ikke den informasjon de trenger, de får ikke på en trygg måte sagt hva de føler, tenker og ønsker, de får ikke sikret sitt privatliv eller være med å ta beslutninger eller får ikke klaget på beslutningene. Det er mange forskjellige fremmede personer som barn må forholde seg til, og det er også store utskiftninger blant kontaktpersoner og andre profesjonelle. Det er også dokumentert forholdvis omfattende mangler ved barns rett til god og forsvarlig hjelp på en rekke områder, for eksempel er det mange barn som opplever flyttinger og ustabilitet i sin omsorgssituasjon eller at de ikke har det bra der de bor. Problembildet er utfyllende beskrevet i kapittel 6 i utredningen.

Utvalget mener situasjonen er alvorlig og presserende. Svakhetene med dagens system og praksis tilsier at det er behov for å gjøre omfattende systemendringer for å sikre barn rettssikkerhet og tilstrekkelig medvirkning. Dette gjelder særlig for barna som må flytte i fosterhjem og på institusjon. Utvalget har mindre tro på at det vil ha vesentlig effekt å lappe videre på eksisterende ordninger, gjennom flere presiseringer i regelverket, innføring av flere rutiner og gjennom nye enkeltstående kompetansetiltak.

Flertallet i utvalget foreslår i kapittel 7 i utredningen at det etableres en barnerepresentantordning (BRO) som kun skal ha barnets rettigheter i fokus. BRO skal sikre barn uavhengig representasjon i alle saker der det vurderes at barn må flytte ut av hjemmet. Barnerepresentanten skal ha barnefaglig kompetanse slik at barn kan bli forstått, at barn opplever seg forstått ut fra sine forutsetninger og alder, og at barn får omsorg og bistand til egne utviklingsprosesser. BRO skal samarbeide med en advokat når det er behov for juridisk kompetanse. Flertallets forslag innebærer at BRO skal følge barnet fra tidspunktet det vurderes å flytte barnet og i hele perioden mens barnet bor i fosterhjem eller institusjon. BRO skal erstatte ordningene med talsperson, tilsynsperson og tillitsperson, samt når sakkyndige har vært brukt for å innhente barnets mening. Utvalget foreslår at ordningen piloteres før den gjennomføres nasjonalt.

Utvalget mener videre at barns stilling i barnevernet bør styrkes ved at aldersgrensen for barns partsstatus senkes fra 15 til 12 år, samt at barns muligheter til å klage og be om overprøving i sine saker forbedres. Disse tiltakene omtales nærmere i kapittel 8.

Utvalget har omtalt innvandrere, nasjonale minoriteter og urfolk i barnevernet i et eget kapittel, kapittel 9. Utvalget mener enslige, mindreårige asylsøkere må likebehandles. Det foreslås også tiltak rettet mot innvandrere, nasjonale minoriteter og urfolk i andre av utredningens kapitler.

Beslutninger i barnevernet

I Del IV i utredningen har utvalget behandlet ulike deler av beslutningsprosessen i barnevernssaker og denne delen innledes med et kapittel om prinsippet om barnets beste som en beslutningsnorm i barnevernet, se kapittel 11. Videre behandler utvalget barnevernstjenestens undersøkelser i kapittel 12, beslutninger om frivillige plassering i kapittel 13, barnevernets akuttiltak i kapittel 14, beslutningsprosessene i nemnda og domstolen i kapittel 15 og bruken av sakkyndige i barnevernssaker i kapittel 16.

Prinsippet om barnets beste og skjønnsutøvelse

Prinsippet om barnets beste er det mest sentrale prinsippet og den ledende beslutningsnormen for alle som jobber i barnevernet. I Norge er det likevel gitt få føringer i lovverket for hvordan beslutningstakere skal vurdere prinsippet om barnets beste i barnevernssaker. Utvalget mener at vide rammer for skjønnsutøvelsen medfører en risiko for at prinsippet blir forstått ulikt. Dette kan igjen føre til ulik behandling av barn og foreldre, og dårlig kvalitet på beslutninger og tiltak. Utvalget foreslår derfor å ramme inn beslutningstakernes skjønnsutøvelse ved å innta en momentliste i barnevernsloven som angir viktige vurderingstemaer. Momentlisten er ikke ment å være uttømmende og står ikke i motsetning til faglig skjønnsutøvelse.

Barnevernstjenestens undersøkelser

Barnevernstjenestens undersøkelser er ofte det første møte med foreldre og barn, og er også avgjørende for hva som skjer videre i en sak. Utvalget har i sitt arbeid lagt vekt på at det er påvist utfordringer ved barnevernstjenestenes undersøkelsesarbeid. Dette omfatter flere forhold, som at det ikke foretas grundige nok vurderinger i alvorlige saker, det er for liten fremdrift og systematikk i arbeidet og undersøkelsenes omfang er for lite tilpasset alvorlighetsgraden i sakene. Kunnskapen som foreligger, viser også at tjenestene ikke i tilstrekkelig grad involverer barn og foreldrene i undersøkelsen. Utvalget mener videre at det bør ses nærmere på hvilken hjelp som gis til barn og familier i saker som barnevernet henlegger.

Utvalget foreslår at det innføres en ny modell for undersøkelsesarbeidet som kan bidra til økt fremdrift, raskere avklaringer og bedre differensiering mellom alvorlige og mindre alvorlige saker i undersøkelsesarbeidet. Utvalget foreslår videre at det iverksettes tiltak som gjør at foreldre blir mer involvert i undersøkelsen. Dette handler blant annet om at foreldre kan ta med en støtteperson i møter med barnevernstjenesten. Utvalget foreslår også at det innføres krav om at barnevernstjenesten, ved henleggelser av saker, bistår barnet eller familien med å etablere kontakt med andre instanser som kan bidra med rett hjelp.

Frivillige plasseringer

Frivillige plasseringer er etter loven ment å benyttes når barn midlertidig ikke kan bo hjemme med foreldre. I utgangspunktet kan frivillige plasseringer utenfor hjemmet være gode løsninger og til barnets beste. Det er et kvalitetstegn ved arbeidet at barnevernstjenesten og foreldre og barn kommer til enighet om hvilken hjelp det er behov for. Den kunnskapen som foreligger, tyder likevel på at barnevernstjenestens praksis ikke samsvarer tilstrekkelig med lovens intensjon. Utvalget mener det er grunn til å spørre om frivillige plasseringer benyttes i de riktige sakene, om beslutningsprosessene er sikre nok, om samtykket som gis av barn og foreldre er reelt, og til slutt, om foreldre og barn får god nok oppfølging etter plassering.

Utvalget foreslår derfor at det i lovverket presiseres tydeligere at frivillige plasseringer er ment å være midlertidig. Utvalget foreslår også at det gis mer utdypende føringer om hvordan barnevernstjenesten skal følge opp barn og foreldre i slike saker. Det bør også utredes om nemnda kan foreta en legalitetskontroll av vedtak om frivillige plasseringer samt om frivillige plasseringer bør avklares gjennom samtaleprosess.

Barnevernets akuttiltak

Akuttplasseringer av barn er et svært inngripende tiltak for både barn og foreldre, og akutte situasjoner vil i seg selv kunne utgjøre en stor belastning for familien. Omfanget av akuttplasseringer er et tema som har vært på dagsorden over flere år. Utvalget legger samtidig vekt på at antallet akuttplasseringer har blitt vesentlig redusert de siste årene. Resultatene fra datagjennomganger indikerer ikke at det er større rettssikkerhetsfeil i akuttsaker. Utvalget ser imidlertid at det er utfordringer i måten barn blir fulgt opp på etter akuttplasseringer, og at mange barn blir boende lenge i midlertidige tiltak. Dette gjelder også for barn som blir frivillig akuttplassert.

Flertallet i utvalget mener at det per i dag ikke er grunnlag for å foreslå endringer i måten akuttvedtak behandles på. Det understrekes likevel at akuttplasseringer er et svært inngripende tiltak, og det er viktig at departementet følger med på utviklingen og på nemndas behandling av klager på akuttvedtak. Det bør videre jobbes med å implementere faglige anbefalinger i tjenestene til hvordan akutte situasjoner best kan håndteres og følges opp. Det er lagt til grunn at innføring av BRO vil være viktig for å styrke barnets stilling i akuttsaker.

Nemnds- og domstolsbehandling av barnevernssaker

Barneverns- og helsenemnda (tidligere fylkesnemnda) har ansvaret for å fatte beslutningene i de mest inngripende barnevernssakene. Nemndas avgjørelser kan kreves rettslig prøvd i domstolen av sakens parter. Kunnskap om det norske systemet tilsier at prosessene i både nemnda og domstolen generelt sett er grundige og holder høy kvalitet. Utvalget er likevel bekymret for variasjoner på kvaliteten på avgjørelsene som fattes, og varierende kompetanse hos både advokater og dommere i barnevernssaker. Saksbehandlingen kan dessuten fremstå som lite skånsom, og det kan ta unødig lang tid før barn og foreldre får en avklaring i saken. Utvalget stiller videre spørsmål ved om samtaleprosess ivaretar barns rettssikkerhet tilstrekkelig. Bekymringen knytter seg særlig til om det velges løsninger på bekostning av barnets behov, at barnets medvirkning ikke blir tilstrekkelig vektlagt, store regionale forskjeller og tidsbruken ved samtaleprosess.

Utvalget foreslår flere tiltak for å styrke rettssikkerheten for barn og foreldre. Dette omfatter utvikling av kriterier, veiledere og maler for behandling av saker for å sikre mer likebehandling, samt tiltak som bedre kan sikre at aktørene har rett kompetanse. Utvalget foreslår også flere tiltak som kan bidra til kortere saksbehandlingstid og mer skånsom og effektiv behandling av barnevernssaker, blant annet gjennom tydeligere prosedyrer for saksforberedelser i nemndene og særlige tidsfrister for behandlingen av saker som gjelder de yngste barna. Utvalget mener videre at det bør iverksettes tiltak som særlig omhandler samtaleprosess, blant annet at det utvikles kriterier for å vurdere hvilke sakstyper som er egnet for samtaleprosess og at det gjennomføres en følgeevaluering av samtaleprosess. Det er lagt til grunn at innføring av BRO vil være viktig for å styrke barnets stilling i nemnds- og domstolsprosesser.

Sakkyndige i barnevernssaker

Sakkyndige skal bidra med spisskompetanse eller belyse en sak fra et uavhengig ståsted. Utvalget har i sine vurderinger lagt vekt på at det må benyttes sakkyndige som har den rette kompetansen til å utrede ulike typer barnevernssaker på en god måte. Kunnskapen som foreligger tyder på at dette ikke blir tilstrekkelig sikret innenfor dagens system. Det er svak tilgang på sakkyndige med rett kompetanse i ulike deler av landet og oversikter over sakkyndige og deres kvalifikasjoner er mangelfulle. Forskningen som foreligger, indikerer variasjon i sakkyndige utredninger, og dette forsterkes av at det er gitt få føringer til hvordan arbeidet skal utføres. Mange sakkyndige jobber alene uten noen former for intern kvalitetssikring eller kollegaveiledning.

Utvalget mener at sakkyndige primært bør benyttes på oppdrag fra nemndene og domstolen, i saker der det er behov for en uavhengig utredning for å belyse saken bedre. Barnevernstjenestenes behov for kompetanse i krevende barnevernssaker bør ivaretas på andre måter, ved at Bufetat i større grad må bistå kommunene med tverrfaglige spesialistvurderinger. Utvalget foreslår videre at det stilles tydeligere krav til sakkyndiges mandat og rapport og til den sakkyndiges kompetanse.

Tiltak når barn bor utenfor hjemmet

I del V av utredningen har utvalget vurdert rettssikkerheten i tiltak for barn som ikke kan bo hjemme. Over 30 prosent av barna som mottar tiltak fra barnevernet bor i et tiltak utenfor hjemmet. Når barn må flytte ut av hjemmet, så er dette alvorlige inngrep for barna og familiene det gjelder. I kapittel 18 tar utvalget for seg barn og foreldres rett til gjenforening og samvær. Fosterhjem og institusjon behandles i henholdsvis kapittel 19 og 20. Kapittel 21 handler om barns behov for kontinuitet, mens utvalget i kapittel 22 ser nærmere på ettervern og unges overgang til voksenlivet.

Barn og foreldres rett til gjenforening og samvær

Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har dokumentert brudd på barn og foreldres rettigheter i spørsmål om gjenforening. Utvalget har i sine vurderinger lagt til grunn at det har skjedd store endringer på disse områdene de siste årene, blant annet ved at omfanget av samvær har økt, og det er en klar tendens til at gjenforeningsmålet opprettholdes i de fleste saker. Den nye barnevernsloven inneholder også flere endringer og presiseringer for å møte kritikken fra EMD. Tilstanden er derfor en annen i dag enn den var for ganske få år tilbake.

Utvalget mener en hovedutfordring er at oppfølgingen av foreldre etter omsorgsovertakelse fremstår som mangelfull og lite systematisk. Utvalget mener også at det kan stilles spørsmål ved om det foretas tilstrekkelige konkrete og individuelle vurderinger i fastsettelsen av samvær og i saker om gjenforening. Bekymringen gjelder særlig om barnas behov blir tilstrekkelig ivaretatt. I lys av de grep som er gjort og de utviklingsprosesser som pågår mener utvalget likevel at det ikke er behov for å foreslå nye store tiltak på samværsområdet. Utvalget foreslår imidlertid flere tiltak for å styrke oppfølgingen av foreldre etter omsorgsovertakelse. Dette omfatter tydeligere føringer for innholdet i oppfølgingen, og hvem som har ansvar, samt at oppfølgingen må vedvare etter tilbakeføring. Foreldre bør få tilbud om terapeutisk støtte kort tid etter en omsorgsovertakelse, og det bør vurderes om samtaleprosess kan benyttes ved fastsetting av plan for oppfølging av foreldre.

Fosterhjem og institusjon

Utvalget har i sine vurderinger av behovet for tiltak på institusjons- og fosterhjemsområdet vært opptatt av at barn og unge skal få riktig hjelp og oppfylt sin rett til trygghet, kjærlighet og forståelse. Omsorg innenfor rammen av en familie er en uttalt målsetning og forpliktelse for barnevernet. Utvalget mener det er grunnleggende at barn og unge i barnevernet får trygge og gode relasjoner til omsorgsgivere.

Utvalget har tilpasset sitt arbeid på dette er området, ettersom det allerede pågår parallelle prosesser; i 2018 leverte Fosterhjemsutvalget sin NOU 2018: 18, og senere i 2023 skal Barnevernsinstitusjonsutvalget levere sine forslag til tiltak på institusjonsområdet. Utvalget legger til grunn at arbeidet som pågår vil bidra til bedre kvalitet og rettssikkerhet i både fosterhjems- og institusjonstilbudet.

Utvalget har imidlertid sett nærmere på særskilte forhold som kan bedre barns omsorgssituasjon i fosterhjem og institusjon. I vurderingen av fosterhjemstilbudet er særlig fosterforeldrenes rolle og posisjon til å kunne gi god omsorg og følge opp barnet i det daglige vektlagt. Utvalget mener blant annet at det er behov for å klargjøre fosterforeldres rammevilkår og hvilken mulighet fosterforeldre har til å ta avgjørelser på vegne av barnet. For å unngå flytting eller for å sikre barnesensitiv flytting foreslår utvalget at det innføres obligatorisk rådslagning med de som er involverte.

Utvalget tar videre til orde for at flere barn og unge bør få mulighet til å bo i fosterhjem fremfor institusjon. Bakgrunnen er at utvalget mener institusjon som tiltak i for liten grad kan ivareta barns behov for omsorg, trygghet og gode relasjoner, og at dagens institusjonstilbud i for liten grad skaper positiv endring for barn og unge. Utvalget ser at opphold i institusjon kan være nødvendig for noen barn, men foreslår at det må gis en særskilt begrunnelse i barnevernets avgjørelser og begjæringer ved bruk av institusjon. For at flere barn og unge skal bo i fosterhjem må tilbudet av spesialiserte fosterhjem utvides og utvikles, og Bufetat bør få en plikt til å tilby dette, slik at flere barn og unge kan få fosterhjem som er tilpasset deres behov. Det er avgjørende at tiltaket utformes slik at støtteapparatet rundt barna og fosterhjemmet er skreddersydd og tilpasset behovene og styrkene barna og fosterhjemmet har. Innføringen av BRO vil være viktig for barna som bor utenfor hjemmet, og særlig for barn og unge på institusjon.

Kontinuitet og stabilitet for barn som ikke kan tilbakeføres til opprinnelige foreldre

Mange barn som bor utenfor hjemmet, kan ikke flytte hjem til sine opprinnelige foreldre. Barna vokser opp under offentlig omsorg, med barnevernstjenesten som hjelper, kontrollør og beslutningstaker.

Forskning tyder på at adopsjon har klare fordeler sammenlignet med omsorgstiltak i regi av barnevernet, fordi det gir barn tilhørighet, trygghet og rammer for en oppvekst hvor barnet hører til i familien og skal være der uansett hva som skjer. Utvalget finner imidlertid at barnevernet har varierende praksis i vurderingene av permanente familieløsninger for barn, og adopsjon som tiltak benyttes lite. Utvalget foreslår derfor å lovfeste en tydelig plikt for barnevernstjenesten til regelmessig å vurdere om barnets situasjon tilsier at det bør treffes vedtak som i større grad sikrer barnets behov for kontinuitet, tilhørighet og familieliv.

Utvalget foreslår også et nytt tiltak, kalt oppvekstadopsjon, som innebærer at nemnda, for barn som ikke kan gjenforenes med opprinnelige foreldre, kan treffe vedtak om overføring av foreldreansvar fra opprinnelige foreldre til fosterforeldre. Oppvekstadopsjon kan være aktuelt i situasjoner der barn og opprinnelige foreldre ønsker og har behov for å beholde juridiske bånd, og/eller det er omstendigheter i fosterfamilien som gjør at adopsjon ikke er ønskelig. Utvalget mener videre at barnevernstjenesten fortsatt bør ha en plikt til å bistå barnet og familien ved behov etter ordinær adopsjon eller en oppvekstadopsjon.

Ettervern for gode overganger til voksenlivet

Ungdom som har vært i barnevernet kan møte store utfordringer med overgangen til voksenlivet. Ettervern skal bidra til at de får nødvendig hjelp og støtte på veien til selvstendighet og redusere risikoen for marginalisering på lang sikt. Likevel er det mange ungdommer og unge voksen som ikke får den hjelpen de trenger fra barnevernet.

Utvalget foreslår derfor at unges rett til representant gjennom BRO gjelder frem til fylte 25 år. Representanten skal være en pådriver for at den unges interesser og rettssikkerhet ivaretas. I påvente av at ordningen etableres bør ungdom som har bodd i tiltak utenfor hjemmet få bistand av advokat når de nærmer seg 18 år, slik at det bedre kan sikres at de får ivaretatt sin rett til ettervernstiltak.

Systemer for bedre rettssikkerhet og kvalitet

I del VI vurderer utvalget behovet for endringer i de grunnleggende systemene i og rundt barnevernet, for å styrke rettssikkerheten og kvaliteten i barnevernet. Kapittel 24 tar for seg organiseringen av barnevernet, mens utvalget i kapittel 25 vurderer barnevernets rolle i det tverrsektorielle samarbeidet. Systemet for tilsyn, kontroll og læring behandles i kapittel 26. Utvalget er også bedt om å se særskilt på behovet for godkjenning av personell i barnevernet, og dette behandles i kapittel 27. Til sist i denne delen av utredningen behandles temaer knyttet til åpenhet og tillit i barnevernet (kapittel 28) og behovet for mer forskning og kunnskapsutvikling i sektoren (kapittel 29).

Organiseringen av barnevernet

Sterke og stabile fagmiljøer er viktig for å kunne sikre gode tilbud til barn og familier i alle deler av landet. Utvalget er bekymret for om barnevernstjenestene har de forutsetningene og rammebetingelsene de trenger for å kunne levere gode tjenester. Svake rammebetingelser kan gjelde både store og små kommuner, men ser likevel ut til å ramme små distriktskommuner hardest. Etter utvalgets vurdering er forutsetningene for å levere gode barnevernstjenester dårligere jo mindre barnevernstjenestene er.

Utvalget mener at de mange tiltakene som allerede er iverksatt overfor det kommunale barnevernet vil kunne ha positive gevinster, for eksempel tiltak for å styrke kompetansen hos ansatte. Det er likevel høyst usikkert om endringsprosessene som pågår vil kunne løse mer grunnleggende og strukturelle problemer knyttet til manglende stabilitet i tjenestene og manglende mulighet til å bygge opp nødvendig kompetanse og erfaring på krevende saker.

Utvalget mener det er behov for tydeligere krav og forventninger til kommunene, både når det gjelder hva som er beste praksis, hvilke rammebetingelser som må være på plass for at en barnevernstjeneste skal være forsvarlig og hvilken kompetanse og erfaring som trengs for å kunne håndtere de krevende sakene. Utvalget mener videre at det er behov for å foreta organisatoriske grep som både gjør det mulig for barnevernstjenestene å etterleve kvalitetskrav og gjøre tilbudet i førstelinjen mindre sårbart i de utsatte barnevernstjenestene. Utvalget foreslår blant annet at Bufetat gis en plikt til å bistå kommunene i krevende barnevernssaker. Utvalgets flertall mener også at det bør utredes om ansvaret for barnevernet på sikt bør flyttes fra kommunene og samles på ett forvaltningsnivå, eventuelt i kombinasjon med at noen flere kommuner bør få den samme muligheten som Oslo til å ivareta det helhetlige ansvaret for barnevernet selv.

Samarbeid og tidlig innsats

Samarbeid mellom ulike tjenester, profesjoner og instanser er høyst nødvendig i barnevernssaker. De siste årene er det igangsatt flere tiltak som vil bidra til bedre tverrsektorielt samarbeid i barnevernssaker. Det omfatter presiseringen av kommunenes ansvar gjennom barnevernsreformen, og gjennom utprøvinger av tiltak som er rettet mot familier med komplekse problemer. Det er også foretatt endringer i velferdsregelverket som tydeliggjør og harmoniserer velferdstjenestenes plikt til å samarbeide og sørge for koordinerte tilbud, og det er utarbeidet flere veiledere som tar for seg barnevernets samarbeid med helsetjenestene og andre instanser.

Utvalget mener den videre innsatsen bør bygge på de tiltakene som allerede er iverksatt. Utvalget tar til orde for at enkelte satsinger bør forsterkes med sikte på nasjonal implementering, eksempelvis tiltaket Sammen på vei og metodikken FACT Ung, samt tiltak som har som siktemål å styrke skolegangen til barn i barnevernet.

Utvalget har også sett spesielt på tilbudet til familier med nyfødte og spedbarn i utsatte livssituasjoner. Dette er grupper som er særlig avhengige av at både barnevernets hjelpetiltak og tiltak fra andre sektorer er tilgjengelige på et tidlig tidspunkt og tilpasset deres behov. Utvalget mener det bør vurderes hvordan barnevernet kan samarbeide med helsetjenesten overfor gravide der det er høy risiko for at barnet kan bli utsatt for omsorgssvikt etter fødsel. I tillegg bør det utvikles et bedre oppfølgingstilbud til kommende førstegangsforeldre som selv har hatt tiltak fra barnevernet.

Tilsyn, kontroll og læring

Barnevernssaker kan være komplekse og krevende, og det kan skje feil med potensielt store konsekvenser for barn og familier. Systemet må derfor være organisert på en måte som gjør at feil oppdages og repareres, og de underliggende årsakene til feilen utbedres. Utvalget har først og fremst vurdert statsforvalternes rolle som tilsynsmyndighet på barnevernsområdet.

Utvalget ser at dagens system for tilsyn og kontroll er fragmentert. Det handler om at mange aktører har til dels overlappende ansvarsområder. Samtidig blir tilsyn gjerne gjennomført sektorvis eller med den enkelte virksomhet, noe som gjør det vanskelig å fange opp mangler ved det helhetlige tilbudet til barn og unge. Det kan videre stilles spørsmål ved om tilsynet i tilstrekkelig grad fører til læring og bedre kvalitet i tjenestene. Utvalget har også vurdert hvorvidt tilsyn fungerer som rettssikkerhetsmekanisme i enkeltsaker. Mange barn og foreldre opplever å ha en svak posisjon i klagesystemet. Det kan ta lang tid før klager blir behandlet og påviste avvik fører ikke nødvendigvis til at feil blir rettet opp i den enkelte sak.

Utvalget mener det er behov for å se nærmere på om systemet kan gjøres enklere, mer oversiktlig og effektivt, og foreslår at departementene gjennomgår de ulike tilsyns- og kontrollordningene på velferdsområdet. Utvalget foreslår videre at statsforvalterne får en mer aktiv rolle og et tydelig oppdrag med å bidra til å samordne og ansvarliggjøre tjenester i saker der barn trenger hjelp fra flere instanser. Dette er allerede prøvd ut i enkelte embeter, gjennom modellen for tilsynsmøter. Utvalget foreslår også at det etableres mer tilgjengelige ordninger der både barn og foreldre kan ta kontakt og få hurtig respons dersom de opplever at barnevernstjenestens arbeid ikke er i tråd med regelverket.

Godkjenning av personell i barnevernet

De ansatte i barnevernet utfører oppgaver og tjenester som er rettet mot særlige sårbare grupper. Utvalget har i den forbindelse vurdert om det er behov for mekanismer som kan sikre at barnevernets personell er skikket og egnet til jobben. Utvalget har særlig vurdert om det bør innføres en ordning for autorisasjon og offentlig godkjenning av personell, men utvalget har også sett hen til andre ordninger for skikkethetsvurderinger som allerede er etablert i sektoren. Flertallet i utvalget vurderer at det ikke er behov for å innføre krav om autorisasjon, men foreslår i stedet enkelte andre tiltak som kan forebygge at uskikkede personer kan jobbe i barnevernet.

Åpenhet, dialog og tillit i barnevernet

Barnevernet bedriver myndighetsutøvelse og kan fatte beslutninger om alvorlige inngrep i barn og foreldres familieliv. Dette skal kunne etterprøves, begrunnes og legitimeres innad i barnevernssystemet og overfor barn og familier, men også overfor befolkningen, media og politikere. En del av kritikken mot det norske barnevernet har nettopp gått på at barnevernet oppfattes som et lukket system, som det både er vanskelig å styre og å ha tillit til. Utvalget legger til grunn at åpenhet er et grunnleggende prinsipp innenfor barnevernssystemet, men det kreves samtidig tydelige avgrensninger for at barn ikke blir skadelidende og at personvernet til de som er involvert ikke blir krenket.

Utvalget finner at det er forholdvis høy tillit til barnevernet i det norske samfunnet, dersom det sammenlignes med situasjonen i andre land. Tilliten har også holdt seg konstant til tross for internasjonal og nasjonal kritikk og domfellelsene i EMD. Utvalget mener likevel at det trengs mer åpenhet og informasjon om barnevernets arbeid, som er tilgjengelig for alle. Det kreves i dag temmelig inngående kunnskap om barnevernssystemet for å kunne vite hvor man skal finne relevant informasjon. Fragmentert og mangelfull informasjon om barnevernet påvirker også den offentlige og politiske debatten. Det er vanskelig å få tak på hva som er den faktiske tilstanden i barnevernet og diskusjoner om barnevernet blir for anekdotiske og unyanserte.

Utvalget mener at all informasjonsmateriell, statistikk og oversikter om barnevernssystemet bør samles på ett sted, i en felles barnevernsportal. Det bør videre innføres en regelmessig rapportering om situasjonen på barnevernsområdet opp mot menneskerettslige forpliktelser, og særskilt opp mot FNs barnekonvensjon og EMK. Det foreslås også at det etableres ulike former for brukerforum der barn og foreldre med erfaring fra barnevernet bedre kan komme til orde i kommunene og det politiske ordskiftet.

Forskning og kunnskapsutvikling

Utvalget ser at forskningsinnsatsen på området for barn og unge i utsatte og vanskelige livssituasjoner har svakheter. Gjennom arbeidet har utvalget støtt på utfordringer med at kunnskapsgrunnlaget på flere områder har vært mangelfullt. Utvalget peker på en rekke konkrete områder innenfor barnevernets praksis der det i dag er store kunnskapshull. Det er dessuten mangler ved tilgangen på statistikk, basisinformasjon om barnevernet, generaliserbar forskning og kunnskapsbaserte tiltak. En hovedutfordring er at det ofte er fravær av forskning på barn og unges erfaringer og opplevelser. Det er også svakheter når det gjelder foreldrenes erfaringer. Disse manglene påvirker kvaliteten på den hjelpen som skal gis barn og foreldre og muligheten til å få gode, kunnskapsbaserte tiltak som virker til beste for barn og familier. Det er utvalgets vurdering at bedre rettssikkerhet i barnevernet forutsetter mer inngående kunnskap og forskning av høy kvalitet, og utvalget mener at forskningen og kunnskapsutviklingen må ha et tydeligere barneperspektiv.

Utvalget foreslår derfor både tiltak for å styrke forskningsinnsatsen på barnevernsområdet og at det opprettes forsknings- og analysesentre. Det er behov for å forbedre tilgangen på kunnskap, og det bør satses mer på forskning om implementering av kunnskapsbaserte tiltak. Utvalget mener at det bør utarbeides strategier for å utvikle og spre kunnskapsbaserte metoder i samarbeid med praksisfelt, barn og foreldre.