Del 1
Rettssikkerhet for barn og foreldre

1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Utvalgets mandat

Utvalget ble oppnevnt i statsråd 19. mars 2021 av Solbergregjeringen. Etter regjeringsskiftet høsten 2021 endret regjeringen Støre utvalgets mandat. Det nye mandatet av 9. desember 2021 gjengis under i sin helhet:

Bakgrunn og utfordringer

Barnevernets hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid, og skal bidra til at barn og unge får trygge oppvekstsvilkår. Barnevernet gir hjelp til barn og unge som utsettes for omsorgssvikt og barn og unge med omfattende hjelpe- og behandlingsbehov. Barnevernloven åpner for svært inngripende tvangstiltak. Dette stiller store krav til rettssikkerhet og beslutningsprosesser som ivaretar rettighetene til både barn og foreldre.

Den europeiske menneskerettsdomstolen i Strasbourg (EMD) har fra 2015 tatt flere barnevernssaker mot Norge til behandling. Domstolen har konstatert krenkelse av EMK art. 8 om retten til familieliv. EMD har særlig pekt på myndighetenes plikt til å arbeide for gjenforening av barn og foreldre etter omsorgsovertakelse. Avgjørelsene utfordrer legitimiteten og tilliten til det norske barnevernsystemet. Noen av EMDs dommer har bl.a. vist at barnevernets, nemndas og domstolenes beslutningsgrunnlag, og deres avveining av barn og foreldres motstridende interesser, ikke har vært tilstrekkelige. Høyesterett har i tre storkammeravgjørelser fra 2020 gitt sin tolkning av hvordan EMD-avgjørelsene skal forstås i norsk barnevern, og legger til grunn at EMD har slått fast at det er bred enighet, også i folkeretten, at barnets beste er av overordnet betydning. På samme tid er hensynet til biologisk familie og familiegjenforening viktig i forståelsen av retten til familieliv (HR-2020-661-S, 77–78). Det betyr at begge hensyn må inngå i en vurdering av om et inngrep er nødvendig.

Med bakgrunn i domfellelsene i EMD fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak: «Stortinget ber regjeringen sette ned et ekspertutvalg som skal gjennomgå norsk barnevern med mål om å bedre rettssikkerheten i alle ledd av tjenesten, der hensynet til barnets beste skal ligge til grunn for utvalgets arbeid.» Oppfølgingen av vedtaket er en sentral del av utvalgets formål.

Barnevernet skal være rustet til å ivareta barn og familiers grunnleggende rettssikkerhet i møte med barnevernets myndighetsutøvelse. Barnevernet skal kunne håndtere den nødvendige bredden og kompleksiteten av saker, samt de særskilte krav som stilles i møtet med urbefolkningen, nasjonale minoriteter og familier med innvandrerbakgrunn.

Det er det kommunale barnevernet som har det løpende ansvaret for oppfølgingen av barnet. Det er en utfordring at mange kommuner ikke følger opp barna godt nok mens de er på institusjon, eller legger til rette for gode nok tilbud etter institusjonsoppholdet.

Problemstillingene utvalget skal vurdere

Utvalget skal vurdere tiltak for å styrke rettssikkerheten i alle ledd av barnevernets arbeid, fra undersøkelsesfasen til ettervernsfasen. I dette inngår å sikre riktig myndighetsutøvelse og begrunnede, etterprøvbare avgjørelser på alle nivå av barnevernet. Dette omfatter å vurdere behovet for, og eventuelt foreslå tiltak, med hensyn til:

• kvalitetssikring av barnevernstjenestens beslutningsgrunnlag, vurderinger og avgjørelser, gjennom større grad av etterprøvbarhet, kontroll og åpenhet.

• kvalitetssikring av fylkesnemndenes beslutningsgrunnlag, herunder ordning for andrehåndsvurdering av akuttvedtak, samt tiltak som kan bidra til større åpenhet om fylkesnemndenes arbeid.

• gjennomgang av enkeltsaker der det har skjedd feil eller svikt med sikte på læring.

• tilsynsmyndighetenes rolle i å ivareta rettssikkerheten

• bruken, rollen og uavhengigheten til sakkyndige i barnevernssaker for å bedre kvaliteten på og tilliten til sakkyndig arbeid.

• hvordan barnas og foreldrenes rettssikkerhet kan styrkes gjennom kontrollmekanismer samt gjennom prosesser som ivaretar retten til medvirkning, klageadgang og behovet for forutsigbarhet og kontinuitet.

• hvordan rettssikkerheten til barn som akuttplasseres og barn i institusjon kan styrkes ut fra barnets behov for omsorg, behandling og trygge rammer.

• hvordan barn og foreldre best kan følges opp etter omsorgsovertagelse med sikte på gjenforening, og barns kontakt med søsken, foreldre og biologisk familie.

• hvordan det kommunale barnevernet kan få bedre tilgang til nødvendig kompetanse og tiltak for å ivareta rettssikkerheten i alvorlige og sammensatte saker, f.eks. i form av et utvidet tilbud av statlige andrelinjetjenester eller kommunale samarbeid.

• ordninger for offentlig godkjenning av personell; herunder skal autorisasjon for de i barnevernet som skal jobbe med omsorgsovertakelse, utredes.

• hvordan barnevernet kan utløse bistand som barna trenger fra andre sektorer for at de skal kunne få et tilbud i barnevernet som ivaretar barnas rettssikkerhet.

Føringer for utredningen

Kommunenes ulike forutsetninger for å ivareta rettssikkerheten i vanskelige barnevernssaker må inngå i vurderingene. Utvalget bør i utredningen se hen til erfaringer med hvordan forholdet mellom første- og andrelinjetjenester er organisert i tilgrensende sektorer og i barnevernet i Oslo kommune. Utvalget skal også se hen til andre lands lovgivning og praksis og til EMDs kritikk av det norske barnevernet.

Problemstillingene bør vurderes i lys av tiltak og prosesser som allerede er iverksatt for å styrke kvaliteten og rettsikkerheten i barnevernet. Dette gjelder særlig arbeidet med ny barnevernslov, barnevernsreformen, kompetanseløftet i barnevernet, utviklingen av nye digitale verktøy for barnevernstjenestene, tiltak for å stimulere til kommunesamarbeid og igangsatte tiltak for å styrke samarbeidet mellom barnevernet og helsetjenestene.

Hensynet til barnets beste skal ligge til grunn for utvalgets arbeid. Dette omfatter blant annet barns rett til medvirkning, ivaretakelse av familiebånd og omsorg og beskyttelse.

Utvalget skal videre legge til grunn at:

• Det kommunale barnevernet skal fortsatt ha hovedansvaret for å undersøke barns omsorgssituasjon, fatte vedtak om hjelpetiltak og følge opp barn som mottar tiltak. Utvalget kan imidlertid vurdere ansvarsdelingen mellom kommune og stat ved behandlingen av tvangssaker.

• Fylkesnemndene skal fortsatt bestå som et forvaltningsorgan, og barnevernssakene skal ikke legges til tingrettene i første instans.

• Bruken av store kommersielle aktører innenfor barnevernet skal gradvis utfases.

Dersom utvalget tilrår tiltak til bedring av rettssikkerheten i institusjonsbarnevernet som forutsetter endringer i grunnleggende, lovfestede prinsipper, slik som statens bistandsplikt ved plassering av barn utenfor hjemmet og målgruppedifferensieringen, skal utvalget også utrede alternative rettssikkerhetstiltak som kan gjennomføres på kort sikt uten disse endringene.

Alle vurderinger skal begrunnes. Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av utvalgets forslag skal utredes i samsvar med utredningsinstruksen. Utvalget skal vurdere om forslag kan gjennomføres innenfor gjeldende budsjettramme, og minst ett forslag skal kunne gjennomføres innenfor uendret samlet budsjettramme.

Utvalget kan ta opp spørsmål om tolking eller avgrensning av mandatet med Barne- og familiedepartementet. Departementet kan supplere mandatet ved behov.

Utvalget må legge til rette for å få innspill fra og ha dialog med berørte aktører, herunder innhente kunnskap og erfaringer fra barn og unge som mottar, eller har mottatt, hjelp fra kommunalt og statlig barnevern, samt foreldre med erfaring fra barnevernet. I samråd med departementet bør utvalget tidlig vurdere om det er hensiktsmessig å nedsette en referansegruppe.

Utvalget skal videre i sitt arbeid ta i betraktning internasjonale konvensjoner. Utvalget må også ta høyde for prinsipper og retningslinjer for statlig styring av kommuner.

Utvalget skal utrede eventuelle lovendringer som er nødvendige for tiltak og løsninger som foreslås. Eventuelle forslag til lovtekst må utformes i samsvar med anbefalingene fra Justis- og beredskapsdepartementet i veilederen «Lovteknikk og lovforberedelse» (utgitt mars 2000).

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har hatt følgende medlemmer:

• Marit Skivenes, utvalgsleder, professor i statsvitenskap ved UiB

• Karl Harald Søvig, nestleder, dekan og professor ved juridisk fakultet, UiB

• Ingvild Aleksandersen, assisterende statsforvalter i Oslo og Viken, jurist

• Trygve Apeland, kommunedirektør i Time kommune, barnevernspedagog

• Elin Flatebø, institusjonssjef ved OSF Brusetkollen, barnevernspedagog

• Lars Marius Heggberget, kommuneadvokat for Trondheim kommune

• Anne Grethe Klæboe, assisterende distriktsleder, Aberia Ung, avdeling Øst, vernepleier

• Mimmi Kvisvik, forbundsleder i Fellesorganisasjonen FO, sosionom

• Ingrid Lauvås, advokat og partner i Elden Advokatfirma AS i Haugesund

• Kharim Lekhal, konsulent for LBR-institusjonene, ansatt i Bufetat, region midt, psykologspesialist

• Dag Øystein Nordanger, psykologspesialist ved RVTS vest og professor ved OsloMet

• Kjell Gunnar Salvanes, professor i samfunnsøkonomi ved NHH

• Ruzzel Solberg, erfaringskonsulent ved Kompetansesenter rus Oslo, førskolelærer

• Jorunn Berland Øpsen, privatpraktiserende psykologspesialist og medlem av Barnesakkyndig kommisjon.

• Pål Christian Bergstrøm, regiondirektør i Bufetat, region nord, sosiolog

I perioden har det vært noen endringer i utvalgets sammensetning. Utvalget bestod opprinnelig av 13 medlemmer. I tilknytning til regjeringsskiftet ble det i november 2021 oppnevnt to nye medlemmer, medlemmene Flatebø og Kvisvik. Bergstrøm gikk ut av utvalget i juni 2022 for å bli medlem i det offentlige utvalget som skal vurdere organisering og innhold i barnevernet sitt institusjonstilbud (Barne- og familiedepartementet, 2022b).

Utvalget har hatt et sekretariat bestående av sekretariatsleder Anders Humstad (pedagog) og medlemmene Linda Midttømme (samfunnsøkonom), Linn Fossen Kielland (jurist) og dr. Hege Beate Stein Helland (sosiolog og statsviter).

1.3 Utvalgets tilnærming til mandatet

1.3.1 Styrke rettssikkerheten i alle ledd

I utvalgets opprinnelige mandat ble det etterspurt en utredning av kvalitet og rettssikkerhet i alvorlige og komplekse saker. Mandatet inneholdt i tillegg flere problemstillinger som gjaldt institusjonstilbudet, et område av barnevernet som nettopp kjennetegnes av saker som er alvorlige og komplekse, og med omfattende konsekvenser for ungdommene og familiene som er involverte. Utvalget prioriterte derfor dette området i oppstarten av utvalgsarbeidet. I forbindelse med regjeringsskiftet høsten 2021 ble mandatet endret, og avgrensningen som lå i «alvorlige og komplekse» saker ble tatt ut, sammen med de fleste henvisningene til institusjonsområdet. Det ble i juni 2022 utnevnt et eget utvalg som skal utrede hvilke oppgaver, rammer og omfang fremtidens institusjonsbarnevern skal ha, Barnevernsinstitusjonsutvalget. Endringen i mandatet medførte at utvalget avgrenset sitt arbeid på institusjonsområdet til å vurdere og foreslå tiltak for hvordan rettssikkerheten til barn i institusjon kan styrkes ut fra barnets behov for omsorg, behandling og trygge rammer, se nærmere omtale av avgrensninger i kapittel 2 og kapittel 20.

I det reviderte mandatet ble utvalget bedt om å vurdere tiltak for å styrke rettssikkerheten i alle ledd av barnevernets arbeid, fra undersøkelsesfasen til ettervernsfasen. Det betyr at mandatet favner vidt og spenner over de fleste områdene i barnevernet. Mandatet inneholder i tillegg 11 spesifikke problemstillinger som utvalget er bedt om å vurdere særskilt. Det er ellers gitt enkelte avgrensninger for arbeidet, eksempelvis at nemndene skal bestå som et forvaltningsorgan, og at det kommunale barnevernet skal ha hovedansvaret for å undersøke barns omsorgssituasjon, treffe vedtak om hjelpetiltak og følge opp barn. Utvalget har forholdt seg til disse rammene for utredningen.

Rettssikkerhet er et mangefasettert begrep, men forenklet handler det om at lover skal følges, og alle skal behandles likt og rettferdig i møte med staten. Rettssikkerhetsbegrepet er av utvalget, i tråd med føringene fra mandatet, forstått bredt, og det inkluderer både innholdsmessige og prosessuelle forhold, og innrettes mot både individnivå og systemnivå. En grundigere redegjørelse er presentert i kapittel 2.

Mandatet ber utvalget legge til grunn prinsippet om barnets beste i sitt arbeid. Dette prinsippet er grunnleggende i norsk rett og en av fire grunnpilarer i FNs barnekonvensjon (BK), se artikkel 3. De øvrige tre er ikke-diskriminering i artikkel 2, retten til liv og utvikling i artikkel 6 og retten til å bli hørt i artikkel 12. Norge ratifiserte BK i 1991 og den ble inkorporert i norsk lov 1. november 2003. Det er kun en håndfull land som har gjort det samme (Sverige i 2020, Island i 2013, Mexico i 1991).1 BK og flere menneskerettighetsinstrumenter er en integrert del av norsk rett gjennom menneskerettsloven, som fastsetter at de konvensjonene som er inkorporert gjelder som norsk lov og ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning, se § 3.

Stortinget formulerte sitt anmodningsvedtak om å utnevne utvalget på bakgrunn av blant annet domfellelsene i EMD. Det er siden 2015 avsagt 27 avgjørelser i barnevernssaker per januar 2023, og av disse er det konstatert krenkelse (for hele eller deler av anførte forhold) i 14 saker.2 Noe lignende har ikke skjedd tidligere, verken innenfor europeisk eller norsk barnevernsrett, og dette gir grunnlag for grundige undersøkelser, refleksjon og overveielser. Kritikken fra EMD rettes mot saker som er vedtatt i et rettssystem som generelt sett er vurdert å være rettssikkert og som konsistent er rangert høyt på globale rettssikkerhetsrangeringer.3 I målinger av barns adgang til rettferdig rettergang er også Norge rangert høyt (CRIN, 2016). Internasjonale målinger av status for rettssikkerhetssituasjonen for barnevernet finnes ikke, men det foreligger studier av 8 høyinntektsland i Europa samt California i USA som undersøker de prosessuelle regler for flytting av barn fra hjemmet (Burns mfl., 2017) og adopsjon (Burns mfl., 2019). Disse viser at det norske systemet skårer høyt på sentrale prosessuelle rettssikkerhetsmål. Særdomstolsutvalget uttalte også i NOU 2017: 8 at de tidligere fylkesnemndene, nå barneverns- og helsenemndene, generelt oppfyller kravene til forsvarlig saksbehandling.

Norsk barnevern har likhetstrekk med mange andre lands barnevern, og særskilt de nordiske (Gilbert mfl., 2011), men i en global kontekst skiller Norge og de nordiske land seg ut (Berrick mfl., 2023). Norge er helt i toppen av målinger av brutto nasjonalprodukt (IMF, 2022),4 og har en relativt omfattende offentlig sektor. Den norske samfunnsmodellen og velferdsstaten er barne- og familieorientert, slik også øvrige nordiske land er. Det er vanlig å snakke om en nordisk velferdsstatsmodell (Kuhnle og Kildal, 2018; Arts og Gelissen, 2002). Den nordiske modellen er tuftet på universelle velferdstjenester og har gitt norske borgere forventinger om og tillit til en offentlig sektor som er velfungerende og effektiv. Det norske samfunnet, på lik linje med de fleste andre nordiske land, skårer høyt på målinger av barnevelferd (Clark mfl., 2020; UNICEF, 2020; UNICEF, 2017). I de årlige vurderingene av 185 lands ivaretakelse av barns rettigheter, KidsIndex, er også Norge og nordiske land i øverste sjiktet (KRI, 2022).5

1.3.2 Rettferdig og likebehandlende barnevern

Utvalgets vurderinger og tiltak for et rettferdig og likebehandlende barnevern har sitt normative verdigrunnlag fra barnevernslovens formålsparagraf, jf. § 1-1. Barnevernets arbeid skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Tiltak skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse, og til at barn og unge får gode og trygge oppvekstvilkår. Barnevernet er først og fremt en hjelpeinstans ved at de aller fleste barn og unge som mottar tiltak fra barnevernet bor hjemme med foreldre. Barnevernsloven åpner imidlertid for svært inngripende tiltak, og det stiller strenge krav til rettssikkerhet og kvalitet i beslutningsprosessene. Utvalget har utfra mandatet først og fremst innrettet arbeidet mot inngrep som begrenser barn og foreldres frihet – de alvorlige inngrepene og tiltakene i barnevernet, slik som beslutninger om omsorgsovertakelse og tvangsbruk.

Utvalget har særlig lagt vekt på å ha et barne- og foreldreperspektiv i arbeidet med rettssikkerhet i barnevernet. Individperspektivet gjør at det må undersøkes om betingelsene for at barn og foreldre opplever at deres interesser og rettigheter er formelt og faktisk ivaretatt. Det gjelder helt spesifikt om barn og foreldre får medvirket og deltatt i egne saker på en slik måte at de får lagt frem sine synspunkter, behov og beskrivelser, men også om de blir møtt med respekt og forståelse. Medvirkning betinger klar og tydelig informasjon og kommunikasjon som har betydning for kvaliteten på samhandling og samarbeid mellom barnevern og private parter. Utvalget vurderer at det er viktige forbedringspunkter når det gjelder barn og foreldres mulighet til å ivareta sine interesser, men særskilt er det tydelig for utvalget at barns prosessuelle rettigheter både trenger ytterligere forsterkninger og bedre oppfølging.

Familieliv og stabilitet for barn og foreldre når barn ikke kan bo hjemme er en utfordring som utvalget ser som særlig viktig å diskutere. Mye er gjort på dette området, og utvalget peker på tiltak for ytterligere å muliggjøre at foreldre og barn kan gjenforenes. En alvorlig rettssikkerhetsutfordring som utvalget diskuterer grundig, er livssituasjonen for barn som ikke kan bo hjemme. Beskyttelsen av deres omsorgssituasjon, relasjoner, behov for kontinuitet og forutsigbarhet, er ikke tilstrekkelig sikret. Utvalget foreslår en rekke tiltak knyttet til dette. Utvalget er opptatt av betydningen av å ivareta relasjoner for både barn og foreldre, og særlig når barn ikke kan bo hjemme og opplever store endringer i omsorgssituasjon og relasjoner. Utvalget vektlegger at barn må få en sammenhengende livshistorie i sitt liv, enten de skal bo sammen med foreldrene eller ikke. Utvalget diskuterer hva familieliv innebærer for barn og foreldre i barnevernet når familielivet endres, både muligheten for gjenforening av barn og foreldre som ikke lenger bor sammen, men også ivaretakelse av barns familieliv når barn bor i fosterhjem og har dannet seg relasjoner og tilhørighet i fosterfamilien. Det å ha medlemskap i flere familier er ikke unikt for barn i barnevernet, det gjelder for mange i dagens samfunn.

At utvalget har innrettet arbeidet mot de mer alvorlige sakene betyr at utvalget i begrenset grad har arbeidet med og belyst det mest omfattende området av barnevernets virksomhet, nemlig hjelpetiltakssiden. Utvalget har på dette området vurdert barn og foreldres møte med barnevernet i undersøkelsessaker, knyttet til myndighetsutøvelse og om beslutningsprosesser er forsvarlige, effektive og tillitsvekkende. Utvalgets mandat tilsier heller ikke at utredningen går inn på det viktige arbeidet med å forebygge omsorgssvikt, mishandling og overgrep, men har i kapittel 20 om barn som bor på institusjon pekt på noen utfordringer. Også kapittel 12 om barnevernstjenestens undersøkelser og kapittel 25 om samarbeid og tidlig innsats tar for seg problemstillinger som er relevante i denne sammenheng.

Skjønnsutøvelse er en gjennomgående utfordring i diskusjoner om rettssikkerhet, og et gjennomgangstema i utredningen. Hvordan sikre kvalitet og likebehandling, og samtidig sikre at det foretas konkrete vurderinger for de barn og familier som er berørte? Hvordan sikre at den faglige ekspertisen og det faglige skjønnet får den plassen det skal ha, samtidig som det ikke går på bekostning av kvalitet og likebehandlingsprinsippet? Hvordan sikre at de ulike barnevernstjensten, nemndene og domstolene bruker samme standarder og vurderingstemaer når det fattes avgjørelser om inngrep og tiltak? Norsk barnevern har på mange områder hatt mindre grad av reguleringer av skjønnsutøvelsen enn andre barnevernssystemer. Utvalget ser at dette er i endring, og at det utvikles fagsystemer som skal støtte opp om faglig gode beslutninger. Utvalget følger denne tenkningen, og har på flere områder foreslått måter å ramme inn skjønnet på som skal ivareta både kvalitet og likebehandling. Illustrerende for utvalgets tenkning er kapittelet 11 om prinsippet om barnets beste.

Utvalget vil samtidig peke på at reguleringer og veiledere ikke kan erstatte faglig kompetanse og godt sosialt arbeid. Beslutningskvalitet er avhengig av gode fagfolk. Det kan være en hårfin balansegang mellom å styre skjønnsutøvelsen og å strupe skjønnsutøvelsen. I tillegg til at det må være faglig handlingsrom, så må det være tid til å møte barn og familier. Økt regulering, kombinert med flere kontrolltiltak, kan resultere i at fagfolk bruker mer tid i skjemaer enn i møte med barn og familier. Det er ikke en ønsket situasjon.

Utvalget har vært opptatt av systemrettssikkerhet og hvor skoen trykker i det norske barnevernssystemet. Dette handler både om de kommunale barnevernstjenestenes ulike forutsetninger og rammebetingelser til å sørge for gode og forsvarlige tjenester og trygg saksbehandling, men også om nemndene og domstolene er likebehandlende og effektive når de avgjør de alvorligste sakene.

Utvalget er også oppmerksom på at det er uunngåelig at barnevernssystemet av og til vil gjøre feil. Av og til vil de bomme, og sette i verk tiltak som i ettertid kan synes unødvendig. Av og til risikerer de å gjøre for mye, andre ganger risikerer de å gjøre for lite.

Det er imidlertid bekymringsfulle forskjeller mellom regioner og instanser som utfordrer likhetsprinsippet. Det er spørsmål om kompetansen hos beslutningstakerne, men også om kompetansen til og kvaliteten på arbeidet til andre aktører som er viktige for å ivareta barn og foreldres rettssikkerhet, som advokater, sakkyndige og deler av tilsynet. Kontroll og tilsyn med barnevernssystemet er viktig i seg selv, men også som en arena for læring og utvikling. Tilgjengelig kunnskap og informasjon er grunnleggende for å identifisere og løse problemer, og derfor viktige elementer for et rettssikkert system. En dimensjon ved systemtillit er å ha åpenhet og enkel, tilgjengelig informasjon til brukere og allmenheten. Dette diskuterer utvalget og det foreslås konkrete tiltak.

Barnevernssystemet i Norge har endret seg raskt senere år, med markant reduksjon i antall omsorgsovertakelser og adopsjoner, og det er en tydelig økning i bruk av samtykkebaserte tiltak. Det er en utvikling som endrer på noen av de grunnleggende rettssikkerhetsgarantiene som det norske systemet innførte på begynnelsen av nittitallet. Systemendringer som ble gjort nettopp for å imøtekomme rettssikkerhetskritikk. Utvalget berører noen av disse spørsmålene i utredningen, eksempelvis i diskusjonen av samtaleprosess, men det har ikke vært anledning til å gjøre en overordnet og prinsipiell vurdering av omleggingene som skjer i barnevernet. Det fremstår imidlertid som særlig viktig å foreta en slik analyse av det norske barnevernssystemet og å undersøke om endringene går i en retning som er ønskelig og i overnsstemmelse med BK og borgernes grunnleggende verdier.

Utvalgets tolkning og forståelse av de spesifikke rettssikkerhetsproblemstillingene i mandatet er ytterligere utdypet i kapittel 2, samt i tilknytning til de enkelte kapitler i denne utredningen.

1.3.3 Pågående tiltak og reformer påvirker utvalgets arbeid

Mandatet peker på at utvalget må vurdere og forstå problemstillingene som skal drøftes i lys av pågående tiltak og prosesser som er vedtatt og/ eller iverksatt (se kapittel 3). Det er mange utviklingsprosesser i barnevernet som har betydning for kvaliteten og rettssikkerheten i barnevernet. Dette gjelder særlig ny barnevernslov, barnevernsreformen, kompetanseløftet i barnevernet, utviklingen av nye digitale verktøy for barnevernstjenestene, tiltak for å stimulere til kommunesamarbeid, tiltak for å styrke samarbeidet mellom barnevernet og helsetjenestene og arbeidet med domstolstrukturen. Dette har påvirket utvalgets arbeid på flere måter, og særskilt gjelder det følgende fem forhold:

For det første er ikke virkningene av omfangsrike endringer, som barnevernsreformen og ny barnevernslov, som begge ble iverksatt i løpet av utvalgsperioden, synlige eller evaluert. Utvalget må legge dette til grunn for arbeidet, uten å kunne vurdere eller å ha evalueringer og målinger av hvordan endringene virker.

For det andre, det er omfattende tiltak som er vedtatt og som skal iverksettes, slik som digitale verktøy for arbeidet i barnevernet (barnevernsfaglig kvalitetssystem – BFK), som utvalget mener er særdeles viktig tiltak for å bedre kvaliteten og rettssikkerheten i barnevernet. Utvalget har derfor henvist til arbeidet med BFK som tiltak, med erkjennelsen av at dette er et arbeid som fortsatt pågår, samtidig som utvalget har begrenset informasjon om det faglige innholdet og hvordan dette vil bli implementert. Slik sett er utvalgets anbefalinger knyttet til BFK basert på en antakelse om at systemet vil bedre kvaliteten og rettssikkerheten i barnevernet.

For det tredje, utvalget er opptatt av kompetanse i barnevernet og mener at for å sikre kvalitet og rettssikkerhet, så er det avgjørende at beslutningstakere og behandlere i alle deler av barnevernssystemet har riktig kompetanse og nødvendig utdanning. Her har også utdanningsinstitusjonene et klart ansvar. Faglig god skjønnsutøvelse forutsetter at utdanningene holder høy kvalitet og har forskningsbasert undervisning. Utvalget mener kunnskap, kompetanse og utdanning er helt avgjørende for et rettssikkert barnevern, men dette er likevel et område som utvalget i liten grad uttaler seg om fordi det er vedtatt en kompetansereform som skal være fullt implementert i 2031. Utvalget vurderer imidlertid, som mandatet ber om, en autorisasjonsordning samt hvordan kommunalt barnevern kan få tilgang til bedre kompetanse, og peker også tidvis på kompetansetiltak på enkelte områder.

For det fjerde påvirkes utvalgets arbeid av pågående prosesser ved at det foreligger forslag til tiltak som departementet arbeider med parallelt med utvalgets arbeid. Utvalget har i noen grad kommentert på disse arbeidene, men det har også resultert i at utvalget har avgrenset sitt arbeid eller latt være å gå inn i enkelte problemstillinger. Eksempelvis har det under utvalgsarbeidet blitt innført nye lovbestemmelser om koordinering og samordning av velferdstjenestene, som har høy relevans for hvordan barnevernet kan utløse bistand fra andre tjenester, som utvalget er bedt om å utrede. Utvalget ble også bedt om å vurdere en ordning for gjennomgang av enkeltsaker der det har skjedd feil eller svikt med sikte på læring. Samtidig er det igangsatt et slikt arbeid i Barne- og familiedepartementet under utvalgsperioden, og det er varslet opprettelse av en faglig uavhengig undersøkelseskommisjon for saker der systemsvikt har ført til manglende oppfølging av omsorgssvikt, vold eller overgrep mot barn og unge. Utvalget diskuterer derfor ikke denne problemstillingen.

For det femte har barnevernets praksis endret seg de siste årene. Utvalget har mottatt informasjon og statistikk som tyder på at det har skjedd vesentlige endringer på flere områder i sektoren, for eksempel når det gjelder omfanget av akuttvedtak, omsorgsovertakelser, samvær og hvordan beslutningsprosessene i nemnda foregår med samtaleprosess. Dette er endringer som i liten grad er evaluert eller forsket på, og for utvalgsarbeidet betyr det at forståelsesgrunnlaget er noe svekket ved at tidligere forskning ikke alltid kan legges til grunn og at dagens praksis og endringer ikke er analysert.

Utvalget foreslår nye tiltak og endringer i barnevernsloven, og bidrar derved ytterligere til den høye endringstakten på barnevernsfeltet. Utvalget er ydmyk for dette og har forståelse for behovet for arbeidsro i sektoren. Endringsforslag og reformer skjer alltid i beste mening og med håp om bedre løsninger. I praksis er den forrige reformen knapt gjennomført før den neste kommer, og det kan være en fare for at praksisfeltet ikke gis en sjanse til å holde oversikt. Slik sett er det et ideal for utvalget å komme med forslag til endringer og tiltak som har en viss slitestyrke.

1.3.4 Ytterligere avgrensning av arbeidet

Utvalget har måttet foreta ytterligere noen avgrensninger i sitt arbeid. Selv om BK har vært gjeldende rett i Norge i 20 år, erfarer utvalget at det er flere områder innenfor barnevernsretten hvor det fortsatt kan være uklart hvordan BK skal tolkes og forstås. Utvalget har særlig sett at barns rett til medvirkning og involvering ikke alltid blir godt nok ivaretatt i barnevernssaker. Det kan også være utfordrende å foreta avveininger av motstridende rettigheter og interesser. Dette gjelder eksempelvis avveininger av forholdet mellom barns rett til vern om privatlivet og retten til rettferdig rettergang som krever at saken skal opplyses og at partene skal ha rett til kontradiksjon og bevisføring. Utvalget går ikke inn i de spesifikke juridiske problemstillingene knyttet til dette, men foreslår at dette utredes nærmere (se kapittel 15). Det kan også være krevende avveininger av barn og foreldres interesser og rettigheter, eksempelvis i saker om fastsettelse av samvær. Særlig vil forholdet mellom at samvær skal være til barnets beste, samtidig som at barnet må tåle en viss belastning, være utfordrende. Utvalget har heller ikke på dette området gått nærmere inn i problemstillingen, men viser i kapittel 18 til at det må følges med på utviklingen av praksis på området.

Et annet område som enkelte aktører har adressert at det er behov for å se nærmere på, er enkeltindividets rett til reparasjon ved konvensjonskrenkelser etter EMK artikkel 13 om retten til et effektivt rettsmiddel. Etter denne bestemmelsen må staten sikre at borgerne har effektiv tilgang på en nasjonal myndighet som kan prøve påstander om krenkelser av rettigheter etter konvensjonen, og at eventuelle krenkelser kan bli reparert på en passende måte. Hvilken reparasjon som kreves beror på de nærmere omstendighetene i saken (NIM, 2020). Innen barnevern vil det blant annet handle om hvordan historiske konvensjonsbrudd overfor foreldre kan repareres uten at dette krenker barnets rettigheter etter BK og EMK. Dette er imidlertid ikke en problemstilling utvalget har gått inn i, fordi det inngår i en større problemstilling knyttet til menneskerettighetenes stilling i norsk rett. Det forekommer også flere varianter av håndheving av konvensjonsbrudd i domstolene. Utvalget har heller ikke sett nærmere på andre erstatningsordninger som kan gjelde barnevernssaker, som rettferdsvederlagsordningen og andre kommunale erstatningsordninger. Dette er ordninger som også kan gjelde utenfor barnevernsfeltet, og etter utvalgets oppfatning er dette heller ikke i kjernen av de punktene som utvalget har blitt bedt om å utrede.

1.4 Utvalgets arbeid

1.4.1 Innledning

Utvalget har i sitt arbeid tatt utgangspunkt i utredningsinstruksen og veilederen Utvalgsarbeid i staten. Utvalget har lagt stor vekt på å få innspill og tilbakemeldinger fra foreldre og barn, og fagfolk på alle nivå i barnevernssystemet. Utvalget har også arbeidet kunnskapsbasert. Det er lagt ned mye arbeid i å innhente forskning og bruke kunnskap som foreligger fra Norge og andre land, for å kunne vurdere utfordringsbildet og identifisere hvor skoen trykker. Det har også være viktig for utvalget å foreslå tiltak som har dokumentert effekt. Del II i utredningen gir basisinformasjon for alle kapitler i utredningen. Kapittel 3 omhandler tidligere og pågående reformer og tiltak, og kapittel 4 presenterer kunnskap, statistikk og informasjon om barnevernssystemet, sakene, aktørene og om det vi vet om situasjonen i dag. I tillegg er det i del III om barns prosessuelle stilling et kapittel, kapittel 6, om foreliggende forskning og informasjon om barns medvirkning og involvering, som også gir basisinformasjon som er relevant for utredningens øvrige kapitler. I tillegg er det i hvert av kapitlene i utredningen gitt en utførlig redegjørelse for informasjons- og kunnskapsgrunnlaget som foreligger og som er et grunnlag for problembeskrivelser og forslag. Hensikten har vært å identifisere omfang og alvorlighetsgrad av utfordringsbildet i Norge, og samtidig se det norske barnevernet opp mot andre lands barnevernssystemer for å gi perspektiver og å lære fra andre. Utvalget har innhentet informasjon og kunnskap fra de øvrige nordiske land, men også fra land som har en sterk forskningstradisjon og/ eller har spisskompetanse på enkelte temaer. Det varierer derfor hvilke land som det gjengis informasjon om i de ulike kapitler.

Det er en kjensgjerning at det på barnevernsfeltet er kunnskapshull (Barne- og familiedepartementet, 2022a), og utredningen inneholder derfor et eget kapittel om viktigheten av systematisk kunnskapsinnhenting og tilgjengeliggjøring av informasjon og forskning (kapittel 29).

Det skjer også mye på barnevernsfeltet av reformer og tiltak, som vist ovenfor, og av kunnskapsutvikling og utprøving. Det er mange gode krefter som er i sving, og utvalget er oppmerksom på dette og innser også at det vil være informasjon, tiltak og forskning som utvalget ikke har fått med seg og som derfor ikke er kommet med i utredningen.

Utvalget anerkjenner at det gjøres mye godt arbeid i barnevernet, alle de som utgjør en positiv kraft og forskjell for barn og foreldre, og som har gode systemer og kvalitet i alle ledd. I utredningen blir ikke dette alltid vist frem, og grunnen til det er at mandatet er å være kritisk, å lete etter og identifisere det som kan være eller er svakheter. Det er i så måte en negativ og kritisk innretning på arbeidet. Utvalget har etterstrebet å få frem et nyansert bilde, men det må erkjennes at innretningen går på bekostning av tilstrekkelig å kunne synliggjøre det som fungerer.

1.4.2 Nettside for utvalget

Utvalget har ønsket å være tilgjengelig for allmennheten og har lagt vekt på åpenhet i arbeidet som pågår. Utvalget har derfor prioritert å gi løpende informasjon via sin nettside, www.barnevernsutvalget.no. Her er det gitt utfyllende informasjon om utvalgets mandat (også på engelsk), en beskrivelse for barn og unge, oversikt over utvalgets medlemmer, møtevirksomhet, kunnskapsgrunnlag og innspill som er mottatt. På nettsiden er det også gitt informasjon om møter som utvalget, utvalgsleder og sekretariat har hatt med organisasjoner og enkeltaktører. Det har vært mulig for både organisasjoner og privatpersoner å komme med innspill til utvalget via nettsiden. Innspill fra organisasjoner og virksomheter er publisert på nettsiden, mens innspill fra enkeltpersoner er gjengitt i oppsummert og anonymisert form.

1.4.3 Utvalgsmøter

Utvalget avholdt sitt første møte 31. mai 2021, og har siden avholdt 17 utvalgsmøter, hvorav åtte i 2021, åtte i 2022 og ett i 2023. De fleste av møtene har gått over to dager, og flere av utvalgsmøtene har vært holdt digitalt. De fysiske møtene har i hovedsak vært holdt i Oslo og Bergen, men utvalget har også avholdt møter i København og Tromsø i forbindelse med studiebesøk hos sentrale aktører. Alle temaer i utredningen har vært diskutert i utvalgsmøter, og de aller fleste temaer har vært grundig behandlet på minimum to utvalgsmøter. På utvalgsmøtene har utvalget hørt innlegg fra flere eksterne innledere:

• Thomas Ergo, journalist, om Glassjenta-saken.

• Ann-Britt Holmen fra Storfjord kommune, om utfordringer med små fagmiljøer og lange reiseavstander samt om fordeler med små kommuner.

• Bodil Negård fra Hammerfest kommune, om utfordringer med små fagmiljøer og lange reiseavstander samt om fordeler med små kommuner.

• Rolf-Otto Klemetsen fra Karlsøy kommune, om utfordringer med små fagmiljøer og lange reiseavstander samt om fordeler med små kommuner.

• Hilde Bremnes og Merete Jenssen fra Statsforvalteren i Troms og Finnmark, om tilstanden i barnevernet i Troms og Finnmark.

• Nasjonalt samisk kompetansesenter v/ May Helen Schanche, om barnevernets ansvar for samiske barn og familier, hva som er problembildet og hvordan styrke barnevernets evne til å ivareta barn og familier med ulik språklig og kulturell bakgrunn.

• Professor Randi Sigurdsen, om barn med alvorlige og sammensatte utfordringer i skjæringspunktet mellom barnevern og helse.

• Ansatte ved Tromsø ungdomssenter, om institusjonens arbeid og om hvilke rammer som trengs for å skape et godt omsorgstilbud for ungdom på institusjon.

• Ansatte ved Solbakken barne- og familiesenter, om hvem familiene på senteret er og hva de trenger, hvordan senteret arbeider.

• Mette Lausten og Katrine Iversen v/VIVE, om status for barnevernet i Danmark.

• Thomas Meilnard Nielsen og Caroline Hviid v/Center for tidlige indsatser, døgn- og familieplejetilbud i København, om senterets organisering og tilbud og hvordan de jobber.

• Anne Wenstrup om familiebehandling i tiltaket Arild i København.

• Irene Ildvedsen og Dag Lund Fallingen Halkjær v/Socialstyrelsen i Danmark, om Socialstyrelsens oppgaver og utviklingsområder samt danske kommuners oppgaver på socialområdet.

• Lars Bo Wille fra Fredriksberg kommune, om organiseringen av Socialtilsyn med plasseringstiltak i Danmark.

• Henrik Horster, Marie Bjørn og Linnea W. Nielsen v/Ankestyrelsen, om Ankestyrelsens organisering og oppgaver, herunder behandlingen av saker om tvangsplassering.

• Eva Ejdrup Wintherholdt og Charlotte Aastrup Poole v/Social- og Ældreministeriet, om velferdssystemet i Danmark og departementets arbeid med den nye loven «Barnets lov».

• Torstein Røed, leder for Barneverns- og helsenemnda i Vestland, om akuttplasseringer, institusjonsplasseringer og oppfølgingen av EMD-sakene.

• Helga Arianson, konstituert fylkeslege for Oslo og Viken, om hvordan strukturere samarbeid mellom hjelpeinstansene til beste for barn og ungdom.

• Ansatte i Bergen kommune, om utfordringer og utviklingsarbeid i barnevernstjenesten og hva som kjennetegner de vanskeligste sakene.

• Charlotte Stokstad og Berit Landmark v/Bufdir, om saksbehandlingsrundskrivet, familievernets kommende samarbeidsplikt, DigiBarnevern og Barnevernsfaglig kvalitetssystem.

• Forandringsfabrikken, om barns erfaring fra saker om omsorgsovertakelse og institusjonsopphold.

• Ansatte i Bærum kommune, om hvordan barnevernstjenesten er organisert, arbeidet med kvalitetsutvikling av tjenesten og arbeidet med å forebygge plasseringer.

• Professor Anne Lise Fimreite, om kommunal organisering og forholdet mellom stat og kommune.

• Rune Fjeld, jurist og tidligere dommer, om rapporten fra utvalget for gjennomgang av barnevernssaker i Bergen kommune.

• Professor Jill Berrick, UC Berkeley, om barnevernssystemet i California og USA, og hvordan det jobbes med gjenforening og permanente plasseringer.

• Ken Berrick, grunnlegger av Seneca Family of Agencies, USA, om virksomhetens tilbud til barn og ungdom med store og komplekse hjelpebehov.

• Landsforeningen for barnevernsbarn, om hva som er viktig for barn og unge når det gjelder samvær.

• Professor Kirsten Sandberg, om rettstilstanden knyttet til samvær, oppfølging og gjenforening etter EMDs og Høyesteretts avgjørelser.

• Haldor Øvreeide, psykologspesialist, om hvordan fasilitere barns medvirkning.

• Professor Camilla Bernt, om barn og foreldres rettssikkerhet i samtaleprosess.

• Professor emeritus Harriet Ward v/Loughborough University og Rees Centre ved Oxford University, om risikoutsatte familier med spedbarn i det engelske systemet.

• Ann Eli Osen, Solveig Nyhus Aksnes og Kaja Kristin Næss, journalister i NRK, om åpenhet og tillit i barnevernet.

• Jakob Bråtå, barnevernsleder i Stavanger kommune, om åpenhet og tillit i barnevernstjenesten.

1.4.4 Innspill til utvalget

Barn og unges medvirkning

En særlig viktig del av kunnskapsgrunnlaget er innspill og kunnskap fra barn og unge med erfaring fra barnevernet. Utvalget gjennomførte i august 2021 et innspillsmøte der flere organisasjoner som representerer barn og unge deltok; Landsforeningen for barnevernsbarn, Forandringsfabrikken, Barn av rusmisbrukere, Mental helse ungdom og Skeiv ungdom. Organisasjonene ga innspill til utvalget om hva som er de viktigste forbedringsområdene i barnevernet. Det ble blant annet fremhevet av organisasjonene at barns rett til medvirkning ikke blir godt nok ivaretatt, barnets behov kartlegges ikke godt nok, samhandlingen med andre tjenester svikter, kompetansen i barnevernstjenesten er for dårlig, det er store forskjeller mellom kommuner når det gjelder hvilke hjelpetiltak som tilbys familier, akutte situasjoner oppleves dramatisk og oppfølgingen etter omsorgsovertakelse må forbedres.

Utvalget har også hatt en referansegruppe der representanter fra Landsforeningen for barnevernsbarn og Forandringsfabrikken har deltatt, se mer om referansegruppen nedenfor. Videre har sekretariatet hatt direkte møter med både Landsforeningen og Forandringsfabrikken, og utvalgsmedlemmer har snakket med barn og unge som bor på institusjon.

Forandringsfabrikken og Rambøll har på oppdrag fra utvalget gjennomført undersøkelser for å innhente kunnskap fra barn og unge. Undersøkelsene beskrives nærmere nedenfor om forskning, statistikk og rapporter.

Innspill fra privatpersoner

Utvalget har mottatt innspill fra om lag 60 enkeltpersoner. Innspillene har blitt sendt både via utvalgets hjemmeside og på e-post. De fleste er fra foreldre som har erfaring med barnevernet. Noen få er fra voksne som har erfaringer fra barnevernet fra egen barndom. Det er også kommet innspill fra enkelte fagpersoner. Mange av innspillene inneholder beskrivelser av egne opplevelser og erfaringer med barnevernet, og har av personvernhensyn ikke blitt publisert på utvalgets hjemmeside. Innspillene er oppsummert og formidlet i anonymisert form til utvalget, og inngår som en del av utvalgets kunnskapsgrunnlag. En anonymisert oppsummering av innspillene er også publisert på utvalgets hjemmeside. Innspillene kan kategoriseres i fire hovedtemaer: holdninger, kompetanse, handling og system. Og i alle kategoriene er det i hovedsak et kritisk fokus. Hovedbudskapet er følgende:

• opplevelse av manglende respekt og forståelse og vanskeligheter med å bli hørt

• barnevernstjensten mangler kompetanse innenfor forvaltningsrett, psykologi, samspill, tilknytning og konflikthåndtering

• barnevernstjenesten tar barn fra foreldre uten grunnlag, gir foreldre lite informasjon og veiledning, gir feil hjelpetiltak og gjør feil i saksbehandlingen/begår lovbrudd

• barnevernstjenesten har en uheldig dobbeltrolle, det mangler adekvate hjelpetiltak, tilsynet fungerer ikke, det er for liten mulighet til å forsvare seg i nemnda og domstolen, foreldre har svake rettigheter og sakkyndige er ikke uavhengige.

Innspill fra organisasjoner og virksomheter

Utvalget hadde i oppstarten av arbeidet innspillsmøter med berørte organisasjoner og virksomheter. Målet var å få belyst utfordringsbildet og forslag til tiltak. I tillegg har sekretariatet og utvalgsleder hatt møter med enkelte organisasjoner som har bedt om dette. Nedenfor i tabell 1.1, følger en oversikt over utvalgets møter med ulike organisasjoner og virksomheter.

I tillegg har sekretariatet hatt møter med ulike aktører og virksomheter samt forskere og representanter for myndighetene i Norge og andre land, blant annet fra England, Finland, Danmark, Sverige og Israel, for å innhente kunnskap.

Referansegruppe

Utvalget nedsatte en referansegruppe i samråd med Barne- og familiedepartementet. Formålet har vært å legge til rette for dialog og kontakt med de som er direkte berørt av problemstillingene som utvalget utreder. Referansegruppen har bestått av representanter for:

• Landsforeningen for barnevernsbarn

• Forandringsfabrikken

• Organisasjonen for barnevernsforeldre

• Norsk Fosterhjemsforening

• Akademikerforbundet

• Fagforbundet

• Fellesorganisasjonen

• Norsk barnevernlederorganisasjon

• KS

• Den norske advokatforening

• Sentralenheten for barneverns- og helsenemnda

• Statsforvalteren i Trøndelag

• Bufetat

Utvalget har gjennomført fem digitale møter med referansegruppen. Temaer som har vært drøftet med referansegruppen er kritikken mot og tilstanden i barnevernet, åpenhet og innsyn i barnevernet, kontroll og kvalitetssikring, institusjonsområdet, akuttområdet, det kommunale barnevernets forutsetninger og undersøkelser, Barnerepresentantordningen, senket aldersgrense for partsrettigheter for barn, samt forslag knyttet til adopsjon og en ny ordning med overføring av foreldreansvar til fosterforeldre. Utvalgsmedlemmer har deltatt på referansegruppemøtene, og innspillene fra referansegruppen har også vært oppsummert og lagt frem for utvalget i påfølgende utvalgsmøte. Referansegruppens innspill har vært viktig for utvalget både når det gjelder forståelsen av problembildet og utvalgets vurdering av behovet for tiltak. Referansegruppens innspill har også vært hensyntatt og vurdert i forbindelse med utforming av tiltak. Dette gjelder eksempelvis tiltaket om en Barnerepresentantordning, som utvalgets flertall foreslår i kapittel 7, der problemstillinger referansegruppen tok opp er reflektert inn i og forsøkt hensyntatt i forslaget til en pilotering av ordningen.

Forskning, statistikk og rapporter

Utvalget har basert sitt arbeid på foreliggende utredninger, statistikk og rapporter samt norsk og internasjonal forskning, jf. særskilt kapitlene 3, 4 og 6. Dette gjelder særlig for å belyse dagens situasjon og utfordringer innenfor de ulike temaer som behandles i utredningen. Barn og familier i utsatte livssituasjoner er som nevnt et område av velferdsstaten der det er begrenset med informasjon og forskning, se kapittel 29 som utdyper dette. Det henvises også til litteraturlisten for en fullstendig oversikt over materialet som er benyttet.

Som en del av kunnskapsgrunnlaget for utredningen har utvalgt også selv initiert flere rapporter og undersøkelser samt innhentet statistikk på en rekke områder fra SSB, Bufdir og Sentralenheten for barneverns- og helsenemnda. Utvalget har i tillegg innhentet statistikk fra Frischsenteret, med særlig bistand fra seniorforsker Øystein M. Hernæs. Frischsenteret har nylig, sammen med VID vitenskapelige høgskole, sammenstilt data om og forsket på barnevernet gjennom enkeltindividers historier opp til voksen alder. Både denne forskningen og statistikken utvalget har mottatt har gitt verdifull informasjon om forløpet for barn i barnevernet. Universitet i Bergen har igangsatt et infrastrukturprosjekt kalt Barn-Nemnd, som har som formål å bygge opp en database med metadata for nemndsvedtak fra 1998, 2008, 2018 og 2021. Barne- og familiedepartementet har inngått en avtale med Universitet i Bergen for å innhente mer kunnskap fra dette prosjektet om vedtak om omsorgsovertakelse og opphold på institusjon når barn har vist alvorlige atferdsvansker, og som har blitt delt med utvalget.

Forandringsfabrikken har på oppdrag fra utvalget gjennomført en brukerundersøkelse bestående av to deler; barns synspunkter og erfaringer fra behandling av saker om henholdsvis omsorgsovertakelser og opphold i institusjon. Forandringsfabrikken presenterte funnene for utvalget i et utvalgsmøte. Brukerundersøkelsen er delt med Barnevernsinstitusjonsutvalget.

Professor i psykologi Hanne Braarud har på oppdrag for utvalget utarbeidet et oppdatert notat med oversikt over nyere kunnskap innen utviklingspsykologi med fokus på sped- og småbarnsperioden.6

Konsulentselskapet Rambøll har også gjennomført et oppdrag for utvalget om innhenting av brukererfaringer blant barn og unge på barnevernsinstitusjon. Formålet var å kartlegge, gjennom et digitalt spørreskjema, hvordan barn og unge som bor på barnevernsinstitusjon har det i hverdagen. Rambøll sin undersøkelse er delt med Barnevernsinstitusjonsutvalget.

Utvalget har dessuten innhentet en deskriptiv beskrivelse av den pågående helse- og sosialreformen i Finland (se vedlegg 1). Oppdraget ble gjennomført av forsker Jenni Repo ved universitet i Tampere, Finland.

I tillegg har medieanalysebyrået InfoMedia gjennomført en analyse for utvalget av hvordan barnevernet fremstår i mediebildet for perioden 2013 og til juni 2022. Dette omfatter hvordan utviklingen vært over tid, hvilke oppfatninger som presenteres fra ulike aktører, om kritikk gjelder enkeltsaker eller systemkritikk og i hvilken grad kritikken har betydning for tilliten til barnevernet.

1.4.5 Oppbygningen av utredningen og terminologi

I utredningen har utvalget etterstrebet å være hensynsfull i beskrivelser og bruk av terminologi om alle de som er berørt i en barnevernssak og som arbeider i barnevernsfeltet. Utvalget omtaler familier, og barn og unge, som er i sårbare livssituasjoner, men livssituasjoner er ikke definerende for hvem noen er. Utvalget prøver å unngå stigmatiserende uttrykk slik som atferdsproblemer, eller objektiverende utrykk slik som flytting av barn, men må samtidig i flere sammenhenger, for å være forståelige, bruke de etablerte lov- og systemuttrykkene.

Utredningen består av syv deler. Del I omhandler beskrivelser av utvalgets arbeid og grunnleggende prinsipper og hensyn i vurderingen av rettssikkerheten for barn og foreldre i barnevernet. I del II gis en grundig omtale av viktig basisinformasjon som utvalget har lagt til grunn for sine vurderinger av rettssikkerheten i barnevernet. Del III omhandler særskilte rettssikkerhetsutfordringer for barn i barnevernet og utvalgets viktigste forslag for å styrke barnets stilling i barnevernet. I del IV tar utvalget for seg de ulike beslutningsprosessene i barnevernet, og i del V gjennomgås ulike barnevernstiltak når barn ikke kan bo hjemme. Del VI handler om systemene for rettssikkerhet og kvalitet i barnevernet. Til slutt blir utvalgets forslag, inkludert forslag til lovendringer, oppsummert i Del VII. Her gir utvalget også sin vurdering av forslagenes økonomiske og administrative konsekvenser. Utredningen har tre vedlegg; i tillegg til den nevnte beskrivelsen av den pågående helse- og sosialreformen i Finland (vedlegg 1), er det utarbeidet et sammendrag av utredningen på nord-samisk (vedlegg 2) og et sammendrag på engelsk (vedlegg 3).

Utvalgets utredning har støtte fra alle utvalgsmedlemmene med mindre annet er oppgitt i teksten.

Utvalget har fått utarbeidet en egen tilpasset versjon av utredningen for barn og unge – en NOU for barn og unge om rettssikkerhet i barnevernet – på bokmål og nord-samisk. Dette er aller første gang det er laget en egen NOU for barn og unge. Formålet er å gi barn og unge informasjon om utvalgets forslag og dermed også gi barn og unge et bedre grunnlag for å kunne fremme sine synspunkter om utvalgets forslag. NOU-en for barn og unge er laget av Agnete Bersvendsen og UNICEF Norge. Den samiske oversettelsen er gjort av Inger-marie Oskal og Inger Anne Eira-Andersson.

2 Rettssikkerhet og riktige beslutninger

2.1 Innledning

For innbyggerne i det norske samfunnet er det viktig at arbeidet som barnevernet gjør er av god kvalitet, og at beslutninger som fattes er riktige. Vi som fellesskap må kunne være trygge på at når familier sliter og når barn og unge lever under skadelige forhold, så får barna og familien hjelp som er tilpasset deres behov. De fleste som er i kontakt med barnevernet får hjelpetiltak. Dette er i tråd med den norske velferdsstatens ideologi om at de som trenger hjelp, skal få hjelp fortrinnsvis i form av frivillige tiltak og mens barnet blir boende i familien. Imidlertid har barnevernet en helt spesifikk oppgave som går ut på å beskytte barn hvis foreldre ikke kan eller vil gi tilstrekkelig omsorg og beskyttelse, slik FNs barnekonvensjon (BK) artikkel 197 slår fast:

1. Partene skal treffe alle egnede lovgivningsmessige, administrative, sosiale og opplæringsmessige tiltak for å beskytte barnet mot alle former for fysisk eller psykisk vold, skade eller misbruk, vanskjøtsel eller forsømmelig behandling, mishandling eller utnytting, herunder seksuelt misbruk, mens en eller begge foreldre, verge(r) eller eventuell annen person har omsorgen for barnet.

2. Slike beskyttelsestiltak bør omfatte effektive prosedyrer for utforming av sosiale programmer som yter nødvendig støtte til barnet og til dem som har omsorgen for barnet, samt andre former for forebygging, påpeking, rapportering, viderehenvisning, undersøkelse, behandling og oppfølging av tilfeller av barnemishandling som tidligere beskrevet og, om nødvendig, for rettslig oppfølging.

Kilde: FNs barnekonvensjon artikkel 19

Barnevernet har gjennom lovvedtak fra Stortinget fått myndighet til å fatte beslutninger som innebærer noen av de mest inngripende tiltakene staten kan gjøre overfor egne borgere. Barnevernet kan begrense foreldre og familiens frihet, flytte barnet ut av hjemmet, og også frata foreldreansvaret. Dette stiller strenge krav til rettssikkerhet både overfor barn og foreldre. Utvalget vil understreke at BK, Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), Grunnloven og barnevernsloven pålegger forvaltning og domstoler å ivareta rettssikkerheten til barn i barnevernet. Barn har individuelle rettigheter, prinsippet om barnets beste er grunnleggende, og barns rett til medvirkning og å uttale seg er tydelig formulert i barnevernsloven.

Utvalgets mandat er å vurdere og foreslå tiltak som kan bedre rettssikkerheten i alle ledd av barnevernet, og med barnets beste som grunnleggende hensyn. Rettssikkerhet er vanskelig å definere fordi begrepet ikke har et skarpt avgrenset innhold. Helt enkelt dreier rettssikkerhet seg om at inngrep overfor borgerne skal ha hjemmel i lov, og myndighetene skal følge loven i sin saksbehandling og behandle like tilfeller likt.

I demokratiske rettsstater skal borgerne ha frihet til å leve sine liv som de ønsker, så lenge de ikke skader andre (og seg selv i særskilte tilfeller). EMK artikkel 8 knesetter prinsippet om at alle individer i et samfunn har rett til respekt for privatliv og familieliv, og staten kan kun begrense friheten i gitte tilfeller. Dette følger også av Grunnloven og andre internasjonale konvensjoner. Ved frihetsberøvende tiltak, som tvangsplassering av barn og unge på institusjon, inntrer særskilte menneskerettslige regler om vern mot frihetsberøvelse (blant annet EMK artikkel 5 om retten til frihet og sikkerhet). En generell ledetråd er at jo mer inngripende vedtak, jo grundigere må saksbehandlingen være. Det norske barnevernssystemet legger derfor opp til at alle alvorlige inngrep, for eksempel omsorgsovertakelser, skal vedtas av barneverns- og helsenemnda, også om foreldre samtykker. På dette punkt skiller Norge seg fra øvrige nordiske land, som i langt større grad baserer seg på samtykke fra private parter ved alvorlige inngrep, og uten domstolsbehandling (Leviner, 2014;Pösö og Huhtanen, 2017; VIVE, 2021).

Kritikken som rettes mot barnevernet dreier seg ofte om rettssikkerhetsspørsmål knyttet til svikt i barnevernstjenesten, i nemnda og i domstolen. For eksempel har tilsyns- og kontrollmyndigheter avdekket feil og mangler i barnevernstjenestenes dokumentasjon av egne vurderinger, barn og foreldres medvirkning og barnevernstjenestens arbeid med undersøkelser (Helsetilsynet, 2022b og Riksrevisjonen, 2022). Behandlingen av barnevernssaker i nemnda og domstolen har også vært gjenstand for kritikk. På bakgrunn av Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) sine avgjørelser mot Norge og Høyesteretts avgjørelser, er det særlig pekt på svakheter ved avgjørelsesgrunnlaget, begrunnelsene og avveiningene ved beslutninger om inngrep overfor barn og foreldre. Mange av henvendelsene utvalget har mottatt fra enkeltpersoner går også på at de mener det begås saksbehandlingsfeil i ulike deler av barnevernssystemet.

Rettssikkerhet henger naturlig og uløselig sammen med kvaliteten på barnevernsarbeidet og det å fatte riktige og rettferdige beslutninger. Godt barnevernsarbeid er i tråd med rettssikkerhetsgarantiene, som blant andre Fjeld-utvalget fremhever (Fjeld mfl., 2020, side 15).8 De grunnleggende kravene til rettssikkerhet gjelder på alle stadier i en barnevernssak fra undersøkelse til eventuell omsorgsovertakelse, og for alle instanser, både barnevernstjenesten, nemnda og domstolen. Samtidig kan det være noen forskjeller i hvor langt kravene rekker. Barnevernstjenesten er en del av forvaltningen og den utøvende makt, mens domstolene er en del av den dømmende makt.

Venezia-kommisjonen9 utarbeidet en liste over kjernekriterier som gjelder for all myndighetsutøvelse:

• krav om klart hjemmelsgrunnlag («legal certainty)

• mekanismer for å hindre misbruk av myndighet («prevention of abuse/misuse of powers»)

• likhet for loven og ikke-diskriminering («equality before the law and non-discrimination»)

• tilgang til rettssystemet («access to justice»).

Kjernekriteriene er utviklet i en sjekkliste for rettssikkerhet, «rule of law checklist», (Venice Commission, 2013). Det norske rettssystemet skårer konsistent høyt på disse målingen (se kapittel 1).

Ordlyden i EMK artikkel 8 om vern om retten til familieliv og privatliv oppstiller ikke krav til saksbehandlingen. Imidlertid har EMD i praksis stilt slike krav. Begrunnelsen har vært at et tiltak ikke kan anses «nødvendig» i et demokratisk samfunn uten at prosessen er rettferdig og ivaretar de interessene som artikkel 8 skal beskytte. Disse saksbehandlingskravene etter artikkel 8 overlapper til en viss grad med EMK artikkel 6 om retten til rettferdig rettergang,10 men rekker lengre ved at den også stiller krav til forvaltningens saksbehandling og beslutningsprosesser. Alle borgere som møter forvaltningen har krav på en forsvarlig saksbehandling, og kravene skjerpes som nevnt når det utøves tvang eller det settes begrensninger ved individers autonomi og frihet.

Erfaringen fra EMD-sakene mot Norge har vist at på alle vesentlige punkter er både praksis og regelverk i tråd EMD sine saksbehandlingskrav etter artikkel 6 og 8 (se kapittel 15 for redegjørelse av de grunnleggende kravene til nemnds- og domstolsbehandling og kapittel 10 om kritikken fra EMD knyttet til enkelte sider av saksbehandlingen). Høyesterett har påpekt at de alminnelige rettssikkerhetsgarantiene som er innfortolket i EMK artikkel 8 også følger av prosesslovgivningen som gjelder for nemndene og domstolene.11 EMD har bare unntaksvis rettet kritikk mot saksbehandlingen, og da bare på noen punkter. Høyesterett har oppsummert EMD-sakene mot Norge slik:12

Noen av EMDs dommer har vist at beslutningsgrunnlag, avveining eller begrunnelse ikke alltid har vært tilstrekkelig. Særlig har EMD konstatert krenkelser i tilknytning til myndighetenes plikt til å arbeide for gjenforening av barn og foreldre.13

Kilde: HR-2020-661-S, avsnitt 112

Flere domstolsutvalg (NOU 2017: 9 og NOU 2019: 17)har også slått fast at nemnda og domstolene er gode og rettssikre beslutningsorganer.14 Videre skriver NIM i sin rapport Hvorfor dømmes Norge i EMD? En statusrapport om barnevernsfeltet:

Det kan videre utledes av EMD-dommene at de alminnelige rettssikkerhetsgarantiene som er innfortolket i EMK artikkel 8 er godt ivaretatt i fylkesnemndene og domstolene. Med det siktes det til at foreldrene er representert ved advokat, at det settes av god tid til behandlingen av sakene, at det er bred bevisførsel og muligheter for anke. Dette følger også av alminnelige norske prosessregler.

Kilde: NIM (2020), side 7

Samtidig har EMD siden 2016 og frem til årsskiftet 2022/2023 konstatert krenkelse i 1415 barnevernssaker mot Norge. Dette er alvorlig. Direkte gjelder krenkelsene saker som har versert i det norske rettssystemet, og slik sett er det de aktuelle dommene og avgjørelsen fra domstolene som blir vurdert og kritisert. Sakene startet i barnevernstjenestene, og det er nemndenes vedtak som danner grunnlaget for rettslig overprøving i tingretten. Det betyr at en del grunnleggende premisser blir lagt tidligere, og slik sett blir også dette arbeidet kritisert. Kritikken fra EMD har imidlertid aldri vært rettet mot at sakene er brakt inn for nemndene, og med ett unntak, aldri heller mot selve vedtaket om omsorgsovertakelse.

Selv om utvalget legger til grunn som et generelt utgangspunkt at saksbehandlingen for norske myndigheter oppfyller EMK sine rettssikkerhetskrav, så er det også tydelig for utvalget at det er utfordringer og forhold i dagens system som krever grundigere analyser. Foreldre og barn har krav på at alle ledd i barnevernets arbeid er rettssikkert, fra undersøkelsesfasen til ettervernsfasen, slik det pekes på i mandatet. I lys av iverksatte og pågående tiltak, er det utvalgets vurdering at det er særlig seks kritiske områder som utfordrer barn og foreldres rettigheter, likebehandling og at det blir rettsriktige beslutninger:

• Involvering av berørte personer

• Forsvarlig beslutningsgrunnlag

• Skjønnsmessige regler

• Skånsom saksbehandling

• Statens plikt til å yte hjelp og tiltak

• Forståelig informasjon

I tillegg kommer rettssikkerhetsutfordringer knyttet til organisering, tverrfaglig samarbeid, systemer for kontroll og læring, og åpenhet.

I dette kapittelets del 2 presenteres overordnede rettssikkerhetselementer i norsk barnevern, inkludert en beskrivelse av EMD-avgjørelsene, Høyesteretts forståelse av disse og myndighetenes tiltak i kjølevannet av avgjørelsene. Noen særskilte forhold ved barnevernsretten følger i del 3 sammen med en utlegning av rammene for rettsriktige beslutninger i barnevernet. Kapittelet avsluttes med en beskrivelse av utvalgets vektlegging av rettssikkerhetselementene i utredningen i del 4.

2.2 Rettssikkerhet og barnevern

2.2.1 Overordnet om rettssikkerhetsbegrepet

Rettssikkerhet er et uttrykk som brukes ofte, både i dagligtale, juridiske fremstillinger og offentlige dokumenter. Rettssikkerhet er særpreget ved at uttrykkets innhold kan være uklart og under kontinuerlig utvikling, slik at det verken er mulig eller ønskelig med en eksakt definisjon.

Det er vanlig å dele inn i materiell og prosessuell rettssikkerhet. Materiell rettssikkerhet stiller krav til innholdet i avgjørelsen, for eksempel ved at inngrep i familielivet må ha hjemmel i lov og at rettigheter som er gitt i loven oppfylles. Prosessuell rettssikkerhet stiller krav til fremgangsmåten, for eksempel krav om at barn og foreldre må høres. Kravet har to funksjoner. For det første skal kravene bidra til best mulige vedtak, og dermed bidra til den materielle rettssikkerheten. For det andre kan enkelte elementer ha en verdi i seg selv. Den prosessuelle rettssikkerheten er fremtredende når foreldre og barn har partsstatus i en sak. Voksne vil alltid være part i en sak som angår dem. Samtidig har barn krav på prosessuell rettssikkerhet også i saker der de ikke er part, se diskusjonen om barns partsstatus i kapittel 8, men da må deres rettssikkerhet ivaretas gjennom bestemmelser slik som at de skal høres og at deres syn tillegges vekt.

Et annet særpreg med rettssikkerhet er at det har en dobbelt rolle. Rettssikkerhet inngår i den eksisterende rettstilstanden, gjennom henvisning i lovgivning, forarbeider, rettspraksis og juridisk teori. Rettssikkerhet brukes også som målestokk for rettstilstanden, i den forstand at uttrykket brukes for å evaluere om «rettssikkerheten er god nok».

Mandatet tilsier en vid rettssikkerhetstilnærming

Juridisk faglitteratur har gjennom en årrekke diskutert innholdet i og forholdet mellom et vidt og et snevert rettssikkerhetsbegrep. Et vidt begrep stiller krav til det verdimessige fundamentet for reglene, for eksempel at de må ivareta menneskerettighetene og ha en etisk forankring. Mandatet til utvalget bygger på en vid forståelse av rettssikkerhetsbegrepet. Dette betyr at rettssikkerhet ikke bare skal ivareta grunnleggende krav til hjemmelsgrunnlag, saksbehandling og skjønnsutøvelse, men også inkludere verdimessige vurderinger slik som blant annet følger av menneskerettighetene og yrkesetiske krav. Slike verdimessige vurderinger vil uansett være førende, og det er slik sett mer et spørsmål om disse skal inkluderes i rettssikkerhetsbegrepet, eller vurderes særskilt. Fordelen med en snever forståelse er at en da lettere kan dele opp ulike spørsmål. Ut fra mandatet mener imidlertid utvalget at det i denne utredningen er nødvendig å operere med en vid forståelse av rettssikkerhet. Utvalget har i arbeidet tatt utgangpunkt i barnevernslovens formålsparagraf:

Loven skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid. Loven skal bidra til at barn og unge møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse.

Loven skal bidra til at barn og unge får gode og trygge oppvekstvilkår.

Kilde: Barnevernsloven § 1-1

Det vises også til at rettssikkerhetskrav som følger av Grunnloven eller internasjonale menneskerettigheter som er inkorporert gjennom menneskerettsloven (slik som BK og EMK), er absolutte betingelser for utvalgets arbeid, selv om det tidvis kan være utfordrende å angi akkurat hvor langt disse strekker seg. Dessuten er menneskerettighetene dynamiske, med håndhevingsorgan som har en praksis i stadig utvikling, slik at «målet er bevegelig».

Bakgrunnen for rettssikkerhetsbegrepet i barnevernsretten

Opprinnelig var rettssikkerhet særlig knyttet til strafferettspleien. Etter andre verdenskrig ble blikket også rettet mot forvaltningen, og da særlige ulike former for inngrep. Senere kom også den spesielle forvaltningsretten i søkelyset. Stortingsmelding nr. 32 (1976–77) Rettssikkerhet i sosial- og helseinstitusjoner var skjellsettende, og mye av det som står i meldingen har fremdeles interesse. I takt med utbyggingen av velferdsstaten fikk også rettssikkerhet ved tildeling av ytelser økt oppmerksomhet, og uttrykket dekket ikke lenger bare borgernes vern mot inngrep. Da barneretten vokste frem som eget rettsområde, kom barns rettssikkerhet i fokus. Gerd Benneches bok Rettssikkerheten i barnevernet var et viktig bidrag (1967). Et av hennes sentrale poenger var at det manglet basale rettssikkerhetsgarantier når barnevernet fattet vedtak.

Utviklingen på barnefeltet var litt annerledes enn på andre rettsområder. Tidligere hadde voksne stått i sentrum, med egne rettigheter, selv om de var begrenset for enkelte grupper. Innenfor barneretten var mye av oppmerksomheten rettet mot å fremholde barn som egne selvstendige individer med individuelle rettigheter. Barnets beste kom inn som førende prinsipp og barnets eget syn skulle inngå i vurderingen. Et tidlig eksempel er barneloven av 1981. Avgjørelser om foreldreansvar og bosted skulle først og fremst rette seg etter «det som er best for barnet», og barnets syn skulle tillegges stor vekt (opprinnelig fra fylte 12 år). Barnets beste og betydningen av barnets egen mening er nå tatt inn som et lovvilkår i tallrike bestemmelser og fremholdt i rettspraksis. Flere av de elementene som fanges opp av rettssikkerhetsbegrepet vil også falle inn under prinsippet om barnets beste, noe utvalget kommer tilbake til i kapittel 11.

2.2.2 Krav om lovhjemmel (legalitetsprinsippet)

En sentral del av rettssikkerhet er krav til utforming av lovbestemmelsene. Særlig gjelder dette ved inngrep, der vi også møter legalitetsprinsippet. I Grunnloven § 113 fremgår at myndighetenes «inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov». Bestemmelsen kom inn i Grunnloven ved revisjonen i 2014. Bestemmelsen «krever at inngrep overfor enkeltindivider må ha et formelt, rettslig grunnlag» (HR-2020-1967-A, avsnitt 35). I tillegg «må lovhjemmelen oppfylle visse krav til klarhet – den må være tilgjengelig og så presis som forholdene tillater». Ved vurderingen må en se på hvor vidtrekkende inngrepet er. Jo hardere det rammer, jo sikrere må forankringen være i ordlyden (se HR-2020-1967-A, avsnitt 36). Den siterte avgjørelsen i HR-2020-1967-A er fra barnevernsfeltet. Saken gjaldt adgangen til å begrense telefon- og nettkontakt mellom en gutt som bodde i fosterhjem og hans biologiske familie. Dette var før dagens barnevernslov, jf. § 7-2 fjerde ledd, som regulerer annen kontakt enn samvær. Den tidligere loven regulerte bare «samvær», jf. barnevernloven av 1992 § 4-19. Spørsmålet for Høyesterett var om lovbestemmelsen også ga hjemmel for å begrense annen form for kontakt. Høyesterett uttalte i denne sammenheng at av mange grunner er det «umulig å formulere lover slik at enhver tenkelig mulighet går fram av selve lovteksten» (avsnitt 37).

Lovens ordlyd står sentralt ved tolkningen, men ved tolkningstvil må saken løses ut fra hva som er best i samsvar med en avveining av samtlige rettskildefaktorer og som sikrer tilstrekkelig klarhet og forutsigbarhet for borgerne (Rt. 2014 s. 1281, avsnitt 48). Samtidig må loven nødvendigvis også tolkes i tråd med samfunnsutviklingen (HR-2020-1967-A, avsnitt 38). Det kan bety at inngrep som «ikke var aktuelle da loven ble gitt, likevel kan ha hjemmel i dag», forutsatt at bestemmelsen «har en ordlyd som åpner for en slik gradvis tilpasning til samfunnsutviklingen». I den aktuelle saken kom Høyesterett til at lyd- eller bildesamtale over telefon, Skype eller lignende kunne begrenses for foreldrene og grandtanten som også hadde rett på samvær (dissens 4–1 om den konkrete vurderingen).

Det er viktig at lovbestemmelsene kan leses og forstås av alle borgere i Norge, inkludert barn, selv om dette selvsagt vil bero på modenhet. Utvalget har selv prioritert å få laget en tilpasset versjon av NOU-en for barn og unge.

Et tilbakevendende problem innen barnevernsretten er at inngrepsbestemmelsene nødvendigvis må være skjønnsmessige. Grunnlaget for barnevernloven av 1992 ble lagt av sosiallovutvalget i NOU 1985: 18. Utvalget beskrev utfordringen slik:16

Det som her er påpekt om problemer med å formulere vilkårene for [omsorgsovertakelse], betyr at hensynet til barnets og foreldrenes rettssikkerhet bare i begrenset utstrekning kan ivaretas gjennom de bestemmelser som gjelder vilkårene for [omsorgsovertakelse]. Skal man få en rimelig praksis, må det derfor legges meget stor vekt på å få en saksbehandling som garanterer for at sakene blir allsidig belyst og vurdert. Som rettssikkerhetsgaranti vil saksbehandlingsreglene antagelig være viktigere enn de formuleringer som velges i bestemmelsene om adgang til å overta [omsorgen].

Kilde: NOU 1985: 18 Lov om sosiale tjenester m.v., side 157

Svaret på rettssikkerhetsutfordringen med skjønnsmessige vilkår ligger i saksbehandlingsreglene. Denne tilnærmingen er fulgt opp i gjeldende lov.17

For så vidt gjelder vern av retten til familieliv etter EMK artikkel 8, har EMD hatt en tilsvarende diskusjon. Bestemmelsen stiller krav til at inngrepet må være i samsvar med loven. I Olsson I mot Sverige (1988) hevdet klagerne at lovgivningen ikke satte skranker for skjønnsutøvelsen og var formulert så vagt at det var vanskelig å forutsi rettsstillingen (avsnitt 60–63). EMD uttalte at det var vanskelig å formulere en barnevernslovgivning som tok høyde for alle eventualiteter. Dessuten var skjønnsutøvelsen nærmere rammet inn gjennom forarbeidene, og tiltak var undergitt grundig domstolskontroll.

Selv om det ikke er mulig å unngå skjønnspregete bestemmelser, skrev Sosiallovutvalget at oppgaven er å «finne klarest mulige problemstillinger, som dessuten gir veiledning om momenter som skal ha vekt ved utøvelsen av skjønnet» (NOU 1985: 18, side 157). Denne innfallsvinkelen er treffende også i dag, og utvalget har derfor tilstrebet å gi best mulig veiledning for skjønnsutøvelsen på de punktene hvor utvalget foreslår lovendringer. Vedtak innen barnevernsretten vil ofte være fremtidsrettede, og de vil treffes under usikkerhet. Disse elementene kan ikke elimineres gjennom utformingen av reglene, men det kan skape bedre forutsetninger om momenter for skjønnsutøvelsen fremheves i lovbestemmelsene eller i forarbeidene, slik at beslutningstakerne har de for øye når de treffer vedtak. Saksbehandlingsreglene kan også bidra til å skape best mulige forutsetninger for de vurderingene som må foretas.

2.2.3 Tilgang til rettsorganer og overprøving

Tilblivelsen av barnevernloven av 1992 sprang ut av sterk rettssikkerhetskritikk, som blant andre nevnte Gerd Benneche, journalist og jurist, satte på den offentlige dagsorden. Innføringen av fylkesnemndene (nå barneverns- og helsenemndene), som et beslutningsorgan sammensatt av jurister, barnefaglige eksperter og legpersoner, og som opererte etter domstolens prosessregler, innebar en kraftig styrking av rettssikkerheten. Nemndene brakte inn kompetanse om barn, juss og kompetanse fra «vanlige folk» som beslutningstakere. Saksbehandlingen ble lagt tett opp mot domstolsprosessen, men muntlige forhandlinger og bevisføring. Det ble også vektlagt at hensynet til en rask saksbehandling skulle ivaretas med innføring av nemndene. Det avholdes i dag to til tre dagers forhandlingsmøte og det avgis skriftlige avgjørelser på 15–20 sider. Foreldre og barn som har partsstatus har fri rettshjelp under nemndsbehandlingen. Se omtale i kapittel 15 om nemnds- og domstolsbehandling av barnevernssaker.

Ett element i prosessuell rettssikkerhet er retten til overprøving. Bakgrunnen er at en fornyet vurdering av en kvalifisert instans gir størst sannsynlighet for et innholdsmessig forsvarlig resultat. Samtidig kan ikke en slik overprøving være ubegrenset. Hensynet til at partene får ro tilsier at sakene må få sin avslutning, men også ressursmessige hensyn spiller inn (NOU 2005: 9 Ressursbruk og rettssikkerhet i fylkesnemndene for sosiale saker).

Avgjørelser av barneverns- og helsenemnda kan bringes inn for tingretten for overprøving etter de særlige reglene i tvisteloven kapittel 36. Normalt kan tingrettens avgjørelser bringes inn for lagmannsretten, men i barnevernssaker kreves lagmannsrettens samtykke, jf. tvisteloven § 36-10 tredje ledd. Disse begrensningene i overprøvingsadgangen kom inn i loven for å sikre barn ro og unngå unødvendige omkamper. Reglene er utformet for å søke og balansere dette hensynet opp mot å sikre et forsvarlig resultat, og foreldrenes rett til å hindre urettmessige inngrep i deres familieliv. I alle saker gjelder et krav om samtykke fra ankeutvalget for å fremme saker for Høyesterett, jf. tvisteloven § 30-4. Her gjelder ingen særregler for barnevernssaker. Som diskutert i kapittel 8 foreslår utvalget å senke aldersgrensen for barns partsstatus fra 15 til 12 år. En konsekvens av dette er at barnet da kan ta initiativ til rettslig overprøving.

Barnevernssaker er særpreget av at de er fremtidsrettete og preget av usikkerhet. Dermed gjelder det i barnevernssaker særlige regler for fornyet prøving, nettopp fordi forholdene kan ha endret seg i forhold til den tidligere avgjørelsen. Barn og foreldre kan her ha ulike interesser. Foreldrene har sjelden behov for ro dersom de mener det er urettmessige inngrep i deres familieliv, mens barna både har et slikt behov og dessuten en annen opplevelse av tid enn voksne.

Barnevernsloven inneholder flere særregler knyttet til å få en avgjørelse vurdert på nytt. For det første gjennom reglene om oppheving av vedtak, jf. § 5-7 om oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse og § 5-9 om oppheving av vedtak om fratakelse av foreldreansvar. Vilkårene for oppheving av vedtak om omsorgsovertakelse er formulert ut fra barnets situasjon, slik at det er andre vilkår for oppheving enn for når omsorgsovertakelsen vedtas første gang.

For det annet gjennom reglene om sperrefrist. Både ved omsorgsovertakelse og fratakelse av foreldreansvar gjelder et krav om at partene ikke kan kreve ny overprøving før «de første tolv månedene etter at nemnda eller domstolen har avsagt endelig eller rettskraftig avgjørelse i saken», jf. henholdsvis § 5-7 annet ledd og § 5-9 annet ledd. For spørsmål om endringer i samværet fremgår det av § 7-4 at de private parter ikke kan kreve at barneverns- og helsenemnda behandler en sak om samvær de første 18 månedene etter at nemnda eller domstolen har avsagt endelig eller rettskraftig avgjørelse i saken. Sperrefristene er basert på en avveining av kryssende hensyn mellom barnets behov for ro og foreldrenes interesse i fornyet vurdering av inngrepet i familielivet.

For krav om oppheving av et vedtak om omsorgsovertakelse gjelder dessuten en særregel. Foruten en ny tidsfrist på tolv måneder gjelder også et innholdsmessig krav. Dersom et krav om oppheving ikke er blitt tatt til følge fordi barnet er blitt så knyttet til mennesker og miljøet der det er, at flytting kan føre til alvorlige problemer for barnet, må «det foreligge opplysninger om vesentlige endringer i barnets situasjon for at sakens parter kan kreve at en ny sak behandles», jf. § 5-7 annet ledd. Her er barnets interesse og behov for ro den bærende begrunnelse. I C.E. mot Norge (2021) hevdet klager at denne begrensete prøvingen innebar en krenkelse av de saksbehandlingskravene som følger av EMK artikkel 8. EMD kom til at klagen var åpenbart grunnløs og fremholdt at det hadde vært en fullstendig vurdering av situasjonen i den første saken om tilbakeføring, og at klager ikke var hindret fra å kreve tilbakeføring senere.

Dersom domstolen eller nemnda ikke har fattet vedtak om omsorgsovertakelse, gjelder verken ny sperrefrist eller innholdsmessig skranke for å fremme ny sak om omsorgsovertakelse. Slik sett er det en asymmetri her, som er begrunnet i barns behov for beskyttelse.

Et vedtak om adopsjon er endelig når fristen for å begjære rettslig prøving er utløpt, eller en eventuell dom er rettskraftig. Slik sett skiller adopsjon seg fra andre barnevernstiltak. Derimot er det en begrenset adgang til gjenåpning etter reglene i tvisteloven § 30-6. Vilkårene her er snevre og gjelder for alle sivile dommer, og de er basert på en avveining mellom ønsket om ro i saken etter endelig dom opp mot hensynet til å kunne revidere avgjørelser som er uriktige. I kjølvannet av Abdi Ibrahim mot Norge (2021) begjærte mor gjenåpning av adopsjonssaken. Hun vant ikke frem for norske domstoler, og hennes klage til EMD ble avvist.

2.2.4 Kravet til begrunnelse

Et element i prosessuell rettssikkerhet er kravene til begrunnelse. Kravene til begrunnelse skal bidra til å ivareta retten til overprøving. Gjennom begrunnelsen skal partene settes i stand til å angripe avgjørelsen. Kravet skal også støtte opp om kravet til forsvarlig beslutningsgrunnlag (se 2.3.3).

Barnevernsloven inneholder enkelte særskilte begrunnelseskrav. En henleggelse av undersøkelsessak skal være skriftlig, og begrunnelsen skal inneholde faglige vurderinger, jf. § 2-1 annet ledd. Et generelt krav til begrunnelse for barnevernets vedtak følger av § 12-5. Det skal fremgå av vedtaket «hvilke faktiske opplysninger og barnevernsfaglige vurderinger som er lagt til grunn for avgjørelsen». Videre følger det av bestemmelsens annet punktum at det skal fremgå av vedtaket «hva som er barnets mening, og hvilken vekt barnets mening er tillagt». Endelig skal det fremgå hvordan «barnets beste og hensynet til familiebånd er vurdert». Dette innebærer at det i vedtaket skal fremgå at det er foretatt en reell avveining av de motstridende interesser, herunder hvilken vekt hensynet til familiebånd, for både barn og foreldre, er tillagt i vurderingene (Prop. 133 L (2020–2021)).

Nemndas vedtak skal begrunnes på samme måte som dommer i sivile saker, jf. § 14-20. Her er også de samme særskilte begrunnelseskravene som i § 12-5 annet punktum gjentatt. I saker som går for domstolene gjelder kravet til begrunnelse etter tvisteloven § 19-6. Det er ingen særregler i tvisteloven for barnevernssaker, men de samme særskilte kravene som fremgår av barnevernsloven § 14-20, må også gjelde for dommer i barnevernssaker.

Jevnt over vil barn og foreldre ha sammenfallende interesser når det gjelder krav til begrunnelse. Imidlertid kan de ha forskjellige interesser med tanke på sakens utfall. Både Søvig (2009) og Haugli (2009) har tidlig fremhevet at barn og foreldres rettssikkerhet kan være forskjellig. I disse tilfellene må beslutningstakerne i sin begrunnelse få frem en eventuell interessekonflikt, og hvordan avveiningen er foretatt.

2.2.5 Krav til saksbehandlingstid og forsvarlig saksbehandling

Et element i prosessuell rettssikkerhet er kravene til saksbehandlingstid. Både barn og foreldre har en felles interesse i at sakene avgjøres så raskt som mulig, samtidig som beslutningstakerne må få tilstrekkelig tid til å behandle dem forsvarlig, jf. barnevernsloven § 1-7. Krav til saksbehandlingstid i barnevernstjenesten følger av forvaltningslovens regler, jf. § 11 a. Saken skal avgjøres «uten ugrunnet opphold». I tillegg gjelder særlige krav til saksbehandlingstid for bekymringsmeldinger og undersøkelsessaker, jf. barnevernsloven §§ 2-1 og 2-2. Overskridelse av disse tidsfristene kan sanksjoneres med mulkt, jf. § 17-6. Også ellers har barnevernsloven noen særskilte krav til saksbehandlingstid, jf. for eksempel § 11-3 om utredning i omsorgssenter.

Ved nemndsbehandling følger et krav om rask og effektiv saksbehandling av § 14-5, og saken skal behandles så hurtig som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør mulig, jf. § 14-16. Barnevernsloven inneholder også en rekke krav til saksbehandlingstid under nemndsbehandlingen, som dels er veiledende («bør») og dels absolutte («skal»), se blant annet § 14-20 og § 14-23. Ved domstolsprøvingen skal denne sakstypen «prioriteres og behandles så hurtig som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør mulig», jf. tvisteloven § 36-5 annet ledd.

Det er sentralt ut fra alvorligheten i avgjørelsene, at de beslutninger som fattes av barnevernstjenesten og nemnda er riktige fra starten av. Det er også en særlig utfordring i barnevernsretten at sakene samlet sett kan pågå gjennom store deler av barndommen til de involverte, på grunn av mulighetene for overprøving og til å kreve endringer. Barn har en særlig interesse i ro under oppveksten, og opplevelsen av tid er annerledes under barndommen enn i voksenlivet. Dette er en egeninteresse for barnet, som ikke nødvendigvis samsvarer med foreldrenes rettigheter til overprøving.

2.2.6 Barns rett på tiltak

Barns rett til barnevernstiltak følger av barnevernsloven § 1-6 og ble lovfestet i forbindelse med behandlingen av Prop. 169 L (2016–2017) Endringer i barnevernloven mv. (bedre rettssikkerhet for barn og foreldre).18 Før 2018 manglet barnevernsloven en slik bestemmelse. Kommunen hadde plikt til å gi hjelp til barn, men dette var ikke fulgt opp med en tilsvarende rettighet for barnet. Slik sett var ikke barnevernsloven en rettighetslov, selv om en kunne argumentere for at barn hadde rettigheter på grunnlag av inkorporerte menneskerettigheter og ulovfestede prinsipper.

Det fremgår nå av § 1-6 at barn har rett til nødvendige barnevernstiltak når vilkårene for tiltak er oppfylt. Forarbeidene fremhever at barn kan få rett til samtlige tiltak etter barnevernsloven når vilkårene for tiltak er oppfylt, både frivillige tiltak og tvangstiltak. Barnet er imidlertid kun gitt en rett til de tiltak kommunen allerede er forpliktet til å iverksette etter barnevernsloven. Rettighetsfestingen innebærer dermed ikke nye plikter for kommunene, og det innskrenker ikke det handlingsrommet kommunen har ved valg av tiltak og tiltakets omfang. Hva barnet har krav på avhenger av barnets situasjon og behov. Tiltaket må imidlertid være forsvarlig og til barnets beste, jf. § 1-3 og § 1-7. At barn har rettskrav på nødvendige barnevernstiltak, er også understreket av Høyesterett i HR-2020-1929-A avsnitt 82. Denne saken gjaldt fratakelse av foreldreansvar og adopsjon, mot foreldrenes vilje.

2.2.7 Statens plikt til å hjelpe foreldre

Staten har en plikt til å beskytte barnet mot omsorgssvikt, jf. blant annet Grunnloven § 104 og BK artikkel 19. Dette innebærer også en plikt til å hjelpe foreldre og sette inn nødvendige tiltak i familien, jf. blant annet BK artikkel 18 og 27.

Det følger av barnevernsloven § 1-10 at barnevernet har plikt til å sette inn tiltak tidlig for å forebygge alvorlig omsorgssvikt og atferdsvansker.Når barnet på grunn av sin omsorgssituasjon eller atferd har særlig behov for hjelp, skal barnevernstjenesten tilby og sette i verk hjelpetiltak for barnet og foreldrene. Hjelpetiltak skal være egnet til å møte barnets og foreldrenes behov og bidra til positiv endring hos barnet eller i familien, jf. § 3-1. Barneverns- og helsenemnda kan også pålegge hjelpetiltak til foreldre som ikke samtykker, jf. § 3-4. Ved alle type barnevernstiltak har barnevernstjenesten en plikt til å følge opp foreldre og utarbeide planer for oppfølgingen, jf. barnevernsloven kapittel 8. En del av oppfølgingsplikten er å formidle kontakt med øvrige hjelpeinstanser, dersom foreldrene ønsker det. Ved en omsorgsovertakelse er staten positivt forpliktet til å beskytte familielivet, og det vil blant annet innebære å bistå med egnede tiltak.

2.2.8 EMD og brudd på menneskerettighetene

Europarådet har 46 medlemsland etter at Russland ikke lenger er part i EMK. EMD avsa i 2021 986 dommer for brudd på EMK, og over halvparten av dommene (57 prosent) var mot Russland, Tyrkia, Italia, Ukraina og Romania.19 Norge er dømt av EMD for brudd på EMK i 44 saker i perioden 1959–2021, Finland har blitt dømt 142 ganger, Sverige 62 ganger, mens Danmark har blitt dømt 21 ganger og Island 26 ganger. En god del av dommene mot Norge har kommet det siste tiåret, og gjelder barnevernssaker og brudd på EMK artikkel 8. Norge er trolig det landet som har flest barnevernssaker som er behandlet i EMD i hele EMDs historie.

Behandlingen av barnevernssaker i EMD

De norske barnevernssakene som har blitt klaget inn for EMD gjelder barnevernstiltak uten foreldres samtykke, og de fleste sakene er begrunnet i mangler ved foreldrenes omsorgsevne. Majoriteten av sakene gjelder samværsfastsettelse og adopsjon, sett i sammenheng med at omsorgsovertakelse for tidlig har vært ansett for langvarig. Dessuten har enkelt sider ved saksbehandlingen bidratt til å konstatere krenkelse. Selve omsorgsovertakelsen har knapt vært kritisert fra EMDs side.

Den mest sentrale saken ble behandlet i EMDs storkammer, Strand Lobben mfl. mot Norge (2019). EMD kom i saken til at et mangelfullt beslutningsgrunnlag hadde ført til en vurdering av de kryssende interesser som ikke var tilstrekkelig balansert til å avgjøre om fratakelse av foreldreansvar og adopsjon var nødvendig.20

Høyesterett om barnevernssaker i EMD

Høyesterett har tatt flere barnevernssaker til behandling på bakgrunn av EMD-sakene mot Norge, og utvalget har lagt Høyesteretts føringer til grunn for utredningsarbeidet. Utvalget følger professor Kirsten Sandberg (2020) sin vurdering av at Høyesterett i disse avgjørelsene på en god måte har klart å balansere hensynet til å følge EMDs anvisninger uten at dette skal gå på bekostning av barnet.

Føringer for saksbehandlingen

I flere av sakene hvor Norge er blitt domfelt for brudd på retten til familieliv, har EMD stilt spørsmål ved beslutningsgrunnlaget for avgjørelsene. EMD har pekt på viktigheten av at avgjørelsene baserer seg på et tilstrekkelig bredt og oppdatert beslutningsgrunnlag. Dette gjelder særlig ved de mest vidtgående avgjørelsene, og når det anføres at omsorgsevnen har utviklet seg i positiv retning.21 Høyesterett har oppsummert kravene til tvangsvedtak slik:

Vedtakene etter barnevernloven må bygge på et tilstrekkelig og oppdatert beslutningsgrunnlag, inneholde en balansert og tilstrekkelig bred avveining og ha tilfredsstillende begrunnelse. Hvilke krav som stilles, beror på omstendighetene i den enkelte sak og hva slags tiltak det er tale om.

Kilde: HR-2020-661-S, avsnitt 171

Høyesterett påpeker i samme dom at dersom gjenforeningsmålet oppgis, er det et skjerpet krav til begrunnelse (HR-2020-661-S, avsnitt 165).22 Begrunnelsen må vise at det foretas en grundig og balansert avveining av motstridende interesser hvor alle relevante momenter er løftet frem og vurdert. EMD har i noen av sakene vært kritiske til mangelfulle begrunnelser knyttet til barnets sårbarhet, og hvor dette har vært en del av domstolens begrunnelse for krenkelse.23 Høyesterett viser til at konvensjonspraksis tyder på at myndighetene bør så langt det er mulig gi en konkret begrunnelse av barnets sårbarhet, med henvisning til de faktiske forhold, av årsaken til sårbarheten, hva den består i, om den kan avhjelpes med hjelpetiltak, og dens betydning for barnets omsorgssituasjon (HR-2020-661-S, avsnitt 169).

Føringer for arbeidet med gjenforening

Høyesterett har videre slått fast at plikten til å arbeide for tilbakeføring ved omsorgsovertakelse følger både av EMK og barnevernsloven.24 Ved en omsorgsovertakelse har staten en positiv plikt til aktivt å arbeide for at relasjonen mellom barn og foreldre opprettholdes, slik at de kan gjenforenes. Ifølge Høyesterett må dette «innebære at myndighetene kontinuerlig følger utviklingen» og for dette er «[s]amvær og hjelpetiltak (…) viktig» (HR-2020-661-S, avsnitt 143). Høyesterett har vist til at EMD i flere av sakene mot Norge har vært særlig kritisk til at norske myndigheter synes å ha gitt opp gjenforeningsmålsettingen på et tidlig tidspunkt, uten en nærmere begrunnelse og i kombinasjon med sjeldent samvær, samvær uten den nødvendige kvalitet eller utilstrekkelige hjelpetiltak. Slike forhold kan føre til at situasjonen befester seg og vanskeliggjør gjenforening.25 Dette har skjedd ved at plasseringen er blitt ansett som varig. Når dette har ført til svært begrenset samvær, har ikke myndighetene oppfylt sin positive plikt til å legge til rette for gjenforening (Sandberg, 2020). Høyesterett uttaler samtidig at det ikke kan være noe i veien for at barnevernet tidlig i prosessen tar utgangspunkt i at plasseringen sannsynligvis vil være langvarig, så lenge dette ikke får betydning for samværet. Det avgjørende er at barnevernet gjør det de kan for å oppnå tilbakeføring (HR-2020-661-S, avsnitt 145 og 146).

Barnets beste er grunnleggende

Både EMD og norske domstoler har fastslått at hensynet til barnets beste går foran foreldrenes og barns vern av familielivet, dersom disse interessene ikke kan forenes. Høyesterett viser til at EMD har slått fast at hensynet til barnets beste er av «overordnet betydning», og det vil etter forholdene kunne bety at foreldrenes rett til familieliv med barnet må vike. Høyesterett uttaler at hvis barn og foreldre har motstridende interesser, må foreldrenes interesser vike for avgjørende forhold på barnets hånd (HR-2020-661-S, avsnitt 82 og 84).

Oppgivelse av gjenforeningsmålet

Alle inngrep i familielivet fra myndighetenes side som innebærer at barnet flyttes ut av hjemmet, skal ha gjenforening av barn og foreldre som målsetting, men gjenforeningsmålsettingen er ikke absolutt. Med henvisning til EMDs avgjørelse i Strand Lobben mfl. mot Norge (2019) uttaler Høyesterett i storkammer at gjenforeningsmålsettingen kan oppgis der de biologiske foreldrene er særlig uegnet, dersom tiltaket kan skade barnets helse og utvikling og dersom det har gått betydelig tid siden omsorgsovertakelsen, slik at barnets behov for stabilitet veier tyngre enn hensynet til gjenforening (HR-2020-661-S, avsnitt 146 og 147, se også Sandberg 2020).

En konsekvens av dette er at også i de tilfeller der myndighetene har gjort for lite for å legge til rette for gjenforening, kan ikke et tiltak som adopsjon være utelukket hvis foreldrene er særlig uegnet og dette er en varig situasjon.

Kulturell, språklig og religiøs bakgrunn

Barn og foreldres rett til å bevare deres kulturelle, språklige og religiøse bakgrunn har også vært tema i noen av EMD-sakene mot Norge, blant annet i storkammerdommen Abdi Ibrahim mot Norge (2021). Det kan på bakgrunn av denne avgjørelsen legges til grunn at barnevernet ikke er rettslig forpliktet til å finne et fosterhjem med samme kulturelle bakgrunn som barnet, men det må gjøres en innsats for å finne det dersom det anses å være til barnets beste og er et ønske hos foreldrene. Dersom det ikke er mulig å finne et fosterhjem med samme bakgrunn, må barnevernstjenesten sørge for at barnets bakgrunn ivaretas på annen måte. Det vil også være vesentlig for gjenforeningsmålet etter EMK artikkel 8.

Kritikk av EMD og EMD avgjørelsene

Utvalget er kjent med at det er ulike synspunkter på og vurderinger av EMD sine avgjørelser i barnevernssaker. Blant de kritiske argumenter til EMD sin behandling av barnevernssaker inngår at barnet ikke har en selvstendig tilstedeværelse i sakene, men er inkludert som medklager sammen med opprinnelige foreldre (NIM, 2020).26 Andre mener EMDs nyere praksis på barnevernsfeltet, eksemplifisert med Strand Lobben mfl. og A.S. mot Norge (2019), representerer et tilbakeskritt for barns rettigheter ved at domstolen ikke anerkjenner deres interesser som «paramount» (Fenton-Glynn, 2021; NIM, 2020). Det er også argumentert for at EMDs tilnærming til barnets beste hindrer den pågående utviklingen i nordisk rett hvor barnet sees som en selvstendig rettighetsbærer (Mørk mfl., 2022).

I en studie av rettspraksis fra EMD i barnevernssaker konkluderer den irske menneskerettighetsjuristen, professor, O´Mahony (2019) at praksisen er inkonsistent og uklar (se også Breen mfl. 2020). Eksempelvis gjelder dette terskler for brudd på artikkel 3 (forbud mot tortur) og artikkel 8. I noen saker gjøres en samlet analyse av om det er brudd på bestemmelsene, mens det i andre saker gjøres et skille og hvis det er konstatert brudd på artikkel 3, så gjøres ikke en vurdering av om det er brudd på artikkel 8 (se side 670 ff. for detaljer). O´Mahony påpeker at en konsekvens av den uklare rettspraksisen på barnevernsfeltet i EMD gjør det «… more difficult for similarly sitiuated victims to vindicate their rights without bringing repetitive applications to Strasbourg.» (side 660).

Et annet forhold som har vært kritisert er at EMD ser ut til å vurdere fysiske overgrep på en annen måte enn emosjonell svikt (se følgende saker om voldsbruk A.A. mot Norge (2021), S.A. mot Norge (2021), O.S. mot Norge (2021) og E.M. og T.A. mot Norge (2021). Fra en norsk posisjon kan det også pekes på utfordringen som ligger i at EMDs oppgave er å håndheve EMK, og at da blir andre menneskerettighetsinstrumenter sekundærkilder. Barnekonvensjonen er imidlertid norsk lov som forplikter norske domstoler og beslutningstakere, på lik linje med EMK og Grunnloven.

Iverksatte tiltak på bakgrunn av EMDs og Høyesteretts avgjørelser

Norge har levert handlingsplaner og rapporter til Ministerkomiteen om oppfølgingen av dommene fra EMD mot Norge på barnevernsfeltet.27 Etter storkammerdommen Strand Lobben mfl. mot Norge (2019) besluttet Ministerkomiteen oppfølging gjennom en såkalt forsterket prosedyre, som innebærer en tettere oppfølging og med mulighet for blant annet at saken debatteres i Ministerkomiteen. Det har blitt gjennomført flere høringer, sist den 21. september 2022. Neste handlingsplan skal leveres i juni 2023.

Føringene fra Høyesteretts storkammeravgjørelser ble formidlet til kommunene gjennom et informasjonsskriv juni 2020 (Barne- og familiedepartementet, 2020).Bufdir har også holdt kurs for alle landets barnevernstjenester, der dommene i EMD og Høyesterett var et tema. Videre er det gjennomført kompetansehevingstiltak i nemndene og domstolene. Det er gjennomført kurs, seminarer og konferanser der menneskerettigheter, herunder om betydningen av EMDs og Høyesteretts avgjørelser, har vært tema. Statsforvalterne har også fått i oppgave fra Bufdir å kartlegge barnevernstjenestenes oppfølging av foreldre. I proposisjonen om ny barnevernslov gis en nærmere omtale av Norges menneskerettslige forpliktelser, inkludert praksis fra EMD og Høyesterett (Prop. 133 L (2020–2021)). Dette gjelder særlig for temaene omsorgsovertakelse, samvær, tilbakeføring, bruk av sakkyndige og krav til begrunnelser i vedtak. Det gis også nærmere føringer i proposisjonen om hva som forventes av barnevernstjenesten for å oppfylle kravet om at begjæringen skal gi grunnlag for en forsvarlig behandling av saken. EMDs avgjørelser og føringene fra Høyesterett ligger også til grunn for flere presiseringer i barnevernsloven, som trådte i kraft 1. januar 2023. Dette omfatter særlig følgende:

• Minste inngreps prinsipp og retten til familieliv er synliggjort gjennom en overordnet bestemmelse som fastslår at barn har rett til omsorg og beskyttelse, fortrinnsvis i egen familie, og at barnevernets tiltak ikke skal være mer inngripende enn nødvendig, jf. § 1-5.

• Det er lovfestet at nemnda skal fastsette samvær etter en konkret vurdering og hvilke hovedhensyn som skal vektlegges ved fastsettelsen av samværet, jf. § 7-2. Hovedhensynene er å sikre barnets rett til beskyttelse og utvikling samt barnets og foreldrenes mulighet til å opprettholde og styrke båndene mellom seg. Det er lovfestet at samværet kan begrenses eller falle helt bort bare der det foreligger spesielle og sterke grunner. Det er også synliggjort i lovteksten at nemnda kan pålegge tilsyn ved samvær. Barnevernstjenestens plikt til å utarbeide en plan for gjennomføring av samvær og kontakt er lovfestet, og det er presisert at barnevernstjenesten med jevne mellomrom skal undersøke om omstendighetene har endret seg, og jevnlig vurdere om det er behov for endringer, jf. § 7-6.

• Det er presisert i loven at det også skal fremgå av barnevernstjenestens og nemndas vedtak hvordan hensynet til familiebånd er vurdert, jf. § 12-5 og § 14-20. Det innebærer at det må fremgå at det er foretatt en reell avveining av de motstridende interesser, og hvilken vekt hensynet til familiebånd, for både barnet og foreldrene, er tillagt i vurderingene.

• For å tydeliggjøre plikten til å arbeide for gjenforening etter en omsorgsovertakelse, er det presisert i loven at barnevernstjenesten, som en del av oppfølgingen av barn og foreldre, systematisk og regelmessig må vurdere om vedtak om omsorgsovertakelse kan oppheves, jf. § 8-3.

2.3 Rettsriktige beslutninger i barnevernet

2.3.1 Innledning

Når beslutninger i barnevernssaker er komplekse med et uavklart, usikkert og potensielt motstridende fakta- og kunnskapsgrunnlag, så stiller det høye krav til beslutningstakerne (NOU 2017: 8 kapittel 16; NOU 2005: 9 kapittel 7 og 8). Det er noen særtrekk ved barnevernssakene som gjør barnevernsretten og beslutningskriteriene noe annerledes enn andre rettsområder. Selv om det er høy kompleksitet, så skal beslutningstakere fatte vedtak når vilkårene i loven er oppfylt, og de er slik sett under en beslutningstvang. I tillegg til rettssikkerhetens doble funksjon, som en del av rettstilstanden og som målestokk, så kan rettssikkerhet også forstås som beslutningsprosedyrer.

2.3.2 Særpreg ved barnevernsretten

Utvalget skal spesifikt vurdere tilstanden på barnevernsrettens område, og konsentrerer beskrivelsen til hovedtrekkene ved systemet med særskilt vekt på hvordan systemet virker for barn og foreldre når det skal fattes rettssikre og rettferdige beslutninger. Det er allerede ovenfor pekt på flere forhold som virker inn på rettssikkerhetsvurderingene på barnevernsfeltet. I det følgende peker utvalget på åtte forhold som kan sies å særprege barnevernsretten og som har betydning for rettssikkerhetsforståelsen og beslutningsprosessene (se også NOU 2017: 8, kapittel 16; NOU 2020: 14, kapittel 8), selv om disse forholdene også kan gjelde andre rettsområder.

Barn i sårbare situasjoner

Barnevernssaker gjelder barn i den privat sfære som muligens opplever omsorgssvikt. Barn har ikke utviklet alle sine kompetanser og evner, og er avhengige av voksne for å kunne ivareta sine interesser. Det setter barn i en potensiell sårbar situasjon som beslutningstakere på alle nivå av barnevernssystemet må hensynta. Beslutningstakere må inneha nødvendig kompetanse og kunnskap om hva barn som er i sårbare situasjoner trenger av særskilt støtte og tilrettelegging, både for at de skal møtes med respekt og anerkjennelse, men også for at de skal kunne fortelle hva de opplever og trenger.

Iboende motsetningsfylte interesser

Sakene involverer flere personer som kan ha ulike krav og interesser og dermed forskjellige forventninger til rettssikkerhet. Det som foreldrene betrakter som et inngrep i sitt familieliv, kan barn oppfatte som en sikring av deres rett til stabile oppvekstsvilkår. Spesielt for barnevernsretten er at ikke-inngrep kan ha vidtfavnende konsekvenser for de aktuelle barna. Også andre kan ha beskyttelsesverdige interesser i en barnevernssak, for eksempel kan fosterforeldre etter tilbakeføring hevde at mangel på kontakt med barnet er et inngrep i deres familieliv (se Kopf og Liberda mot Østerike (2012)), og det samme med besteforeldre og søsken (Sandberg, 2021).

Skjønnsmessige vurderingstema

Det vil alltid være innslag av skjønn når avgjørelser skal tas i barnevernssaker. Det er helt nødvendig at barn og foreldre blir møtt som unike, enkeltstående individer med behov og interesser, med styrker og svakheter og at sakene dreier seg om dem – ikke noen generaliserte andre personer. Det er grunnleggende i barnevernet at det skal foretas konkrete vurderinger. Her har regler om skjønnsutøvelse og saksbehandling en særlig rolle ved å ramme inn skjønnet og gi et tilstrekkelig grunnlag for beslutningene, jf. diskusjonen foran.

Usikkerhet om faktum

Beslutninger vil i større grad enn på andre områder være truffet under høy grad av usikkerhet. Det skyldes både at det dreier seg om forhold i den private sfære som det er vanskelig å få entydig og klar informasjon om, og at det involverer et barn som trenger bistand for å komme i en posisjon til å ivareta egne interesser og som ikke skal forventes at kan stå opp for egne rettigheter. Dessuten er det sjelden at én enkeltsituasjon fører til tiltak, men den samlede situasjonen. Likevel vil enkeltepisoder ofte komme i forgrunnen, men da som indikasjoner på den samlede situasjonen for barnet og familien.

Prognostiske beslutninger

Barnevernets beslutninger er fremtidsrettete, og vil således alltid være prognostiske. Selv om et barn har vært utsatt for omsorgssvikt, kan dette skyldes en enkeltstående situasjon som ikke nødvendigvis vil gjenta seg. Det er heller ikke gitt hvordan barnet vil håndtere svikten som han, hun eller hen har opplevd. Det er mange faktorer som spiller inn på hvordan man skal forstå og forklare folks handlinger, og vurdere fremtidsutsiktene. Selv om det er alvorlige og konsekvensrike inngrep som gjøres, er beviskravene forskjellige fra strafferetten. Der strafferetten har en høy terskel for å være sikker på at uskyldige ikke skal dømmes, har barnevernsretten lavere terskel, fordi barnevernet har plikt til å beskytte barnet. Dessuten er det andre forskjeller mellom de to rettsfeltene. Strafferetten skal sanksjonere en foretatt handling og er slik sett tilbakeskuende. Barnevernsretten skal være fremtidsskuende og sikre den kommende oppvekstsituasjonen til barnet.

Iboende irreversibilitet

Mange avgjørelser er irreversible, eller de er så skjellsettende at de har avgjørende innvirkning på ettertiden. En gjennomført adopsjon kan normalt ikke endres. Selv om avgjørelser kan reverseres, for eksempel at en omsorgsovertakelse kan endres ved en oppheving, eller ved at unnlatt omsorgsovertakelse på ett tidspunkt ikke utelukker senere omsorgsovertakelse, er avgjørelsene inngripende for familielivet og kan få store konsekvenser. Dessuten er det en viss terskel for å oppheve iverksatte tiltak, jf. drøftelsene over i kapittelets del 2. Avgjørelsenes alvor tilsier derfor en høy forventning om at de er riktige, både for barn og foreldre, første gang det fattes beslutninger. Dette vil alltid være en forventning i en rettsstat, men den er mer til stede i barnevernsretten enn på en del andre rettsområder. Feil eller svikt kan i liten grad repareres ved et senere vedtak og/eller en økonomisk erstatning, og det vil uansett aldri kunne kompensere tapt familieliv.

Skånsom saksbehandling

I barnevernsretten er kravet om skånsom saksbehandling særlig fremtredende (NOU 2005: 9; NOU 2017: 8). Dette er et rettssikkerhetskrav som skiller seg fra andre prosessuelle garantier. Mens øvrige saksbehandlingskrav gjennomgående henger sammen med at de skal bygge opp under målsettingen om et forsvarlig resultat, har skånsom behandling av barn og foreldre en egenverdi i seg selv. Det har nok fått mindre oppmerksomhet enn mange andre krav. Ofte vil det være sammenfall mellom interessene til barn og foreldre, selv om det kan være motsetninger. Barnevernsloven har få bestemmelser som knesetter krav om skånsom saksbehandling, men undersøkelser skal gjennomføres så skånsomt som mulig, jf. § 2-2 tredje ledd, og det stilles krav om at barnevernets saksbehandling skal være forsvarlig, jf. § 1-7, samt at nemndas saksbehandling skal være rettferdig, forsvarlig, rask, effektiv og tillitsskapende, jf. § 14-5. Ved opphold i barnevernsinstitusjon skal tiltak gjennomføres på en så skånsom måte som mulig, jf. lovens kapittel 10. Utvalget mener at det er viktig med oppmerksomhet om at saksbehandlingen skal være så skånsom som mulig, men det kan være vanskelig å formulere slike krav gjennom konkrete lovbestemmelser. Derimot er det viktig å ha for øye at dette er et rettssikkerhetskrav som har sin misjon, og som kan komme inn som et element ved tolkning av enkeltbestemmelser.

Frivillighet og tvang

Grensen mellom frivillige og tvungne tiltak kan volde utfordringer. Selv om lovgivningen definerer et tiltak som frivillig, kan barn eller foreldre oppleve å være i en situasjon hvor de har få valgmuligheter. På enkelte områder har lovgiver løst dette ved å definere bestemte tiltak som tvang, for eksempel omsorgsovertakelse. Her vil saksgangen som gjelder for omsorgsovertakelse følges, selv om foreldrene samtykker til tiltaket. Samtidig kan saksgangen på noen punkt tilpasses situasjonen, jf. kapittel 15 der skriftlig behandling i barneverns- og helsenemnda omtales. Det er også tiltak som ligger i yttergrensen av hva som kan karakteriseres som tvang, for eksempel begrensninger under samvær, slik som krav til hvilke språk som foreldre skal kommunisere med barna på. Informasjon til foreldre og barn, både om hva et tiltak innebærer og hvilke rettigheter de har, er to viktige aspekter når det skal samtykkes til frivillige tiltak.

2.3.3 Fem nødvendige krav til rettsriktige beslutningsprosesser

Regelverket skal sikre at det er god samhandling mellom de profesjonelle og barn og foreldre, og forenklet sagt skal saksbehandlingsreglene sikre at riktige beslutninger fattes ved at det presenteres og diskuteres synspunkter, fakta og interesser med mål om å komme til et resultat som er til barnets beste. For at en beslutning skal kunne bli riktig og rettferdig, må saksbehandlingsprosedyrene som et minimum sikre at fem kriterier er oppfylt (jf. Eriksen og Weigård, 1999). Dette omfatter at berørte og relevante parter må inkluderes; relevant informasjon, kunnskap og fakta må være med; det må være diskusjon og vurdering av informasjonsgrunnlaget som gir anledning til å stille spørsmål og oppklare misforståelser; det må være bistand og støtte til de som trenger hjelp til å tale sin sak; og, det må være former for innsyn ved at det er flere til stede og flere som fatter beslutningen. I det følgende redegjøres det for disse fem kriteriene.

Krav om inklusjon av berørte parter (i vid forstand)

Prinsippet om at berørte parter skal bli hørt og gis mulighet til å bidra med informasjon, stille spørsmål og å få svar er grunnleggende i forvaltningsretten, og i barnevernet. For foreldre går dette tydelig frem av barnevernsloven:

§ 12-2 Foreldres partsrettigheter og barnevernstjenestens plikt til å gi informasjon om vedtak

Barnevernstjenesten skal alltid vurdere om foreldrene er part i saken, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav e. Dette gjelder også når foreldrene ikke bor sammen.

Barnevernstjenesten skal informere foreldre med foreldreansvar om alle vedtak som treffes. Lovbestemt taushetsplikt er ikke til hinder for at barnevernstjenesten gir slik informasjon. Barnevernstjenesten kan unnlate å informere foreldre med foreldreansvar om vedtak dersom det kan utsette barnet eller andre personer for fare eller skade. Informasjon om vedtak kan også unnlates i saker der forelderen ikke er tilgjengelig.

Kilde: Barnevernsloven § 12-2

Det er også et krav i barnevernsloven § 1-9 om at barnevernet så langt som mulig skal samarbeide med både barn og foreldre og skal behandle dem med respekt.

Som hovedregel er barn som har fylt 15 år part i barnevernssaken og i saker som gjelder tiltak for barn som har vist atferdsvansker eller tiltak for barn som er utsatt for menneskehandel, er barnet alltid part, jf. § 12-3 første ledd. For disse barna er deres prosessuelle rettssikkerhet tydelig, jf. diskusjonen om barns partsstatus i kapittel 8. Sentralt er også barns rett til medvirkning, som er nedfelt både i Grunnloven § 104 og BK artikkel 12, og i barnevernsloven § 1-4. I saker som behandles av nemnda, er det nemnda som etter en konkret vurdering i den enkelte sak beslutter hvordan barnet skal høres, jf. barnevernsloven § 14-13. Barnet kan uttale seg «direkte til nemnda, eller nemnda kan oppnevne en talsperson for barnet eller oppnevne en sakkyndig til å snakke med barnet». Barns rett til medvirkning er særlig viktig i saker der barnet ikke er part. En viktig dimensjon er at retten til å bli hørt gjelder i alle forhold som vedrører barnet etter barnevernsloven, jf. § 1-4. Dermed gjelder den ikke bare ved beslutninger om barnevernstiltak. Barns rett til medvirkning inneholder både et prosessuelt element (retten til å bli hørt) og et innholdsmessig element (deres mening skal tillegges vekt), og utvalget har særlig sett på det prosessuelle elementet (se del III i utredningen).

Hensikten med å involvere foreldre og barn er også pragmatisk, i den forstand at de kan komme med informasjon om hva som er viktig for dem, hvilke behov de har og hvordan de vurderer situasjonen. Dette er helt avgjørende å få frem i en beslutningssituasjon om tiltak og inngrep.

Krav til forsvarlig beslutningsgrunnlag

Et element i prosessuell rettssikkerhet er kravet til forsvarlig beslutningsgrunnlag. Dette vil dels ivaretas gjennom retten til kontradiksjon, men beslutningstakerne har også et selvstendig ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Direkte gjelder bestemmelsen bare enkeltvedtak, men den er uttrykk for et generelt forvaltningsrettslig prinsipp. Etter ordlyden i § 17 første ledd er utredningsplikten generell og svært omfattende. Det ville likevel føre til unødig ressursbruk om forvaltingen hadde plikt til å greie ut forhold som var uten relevans for saken, jf. HR-2017-2376-A, avsnitt 33–34, med henvisning til forarbeidene. Høyesterett pekte på at det må foretas en avveiing mellom hensynet til å oppnå et forsvarlig resultat og en tjenlig ressursbruk, og i denne forbindelse er det et moment hvor inngripende vedtaket er. Selv om barnevernssaker er inngripende, er det forskjeller mellom tiltakstypene (for eksempel pålegg om hjelpetiltak kontra adopsjon).

Barnevernsloven inneholder også enkelte særbestemmelser om utredningsplikt. For eksempel skal barnevernstjenestens undersøkelse gjennomføres systematisk og grundig nok til å kunne avgjøre om det er nødvendig å iverksette tiltak etter loven, jf. § 2-2 tredje ledd. Videre skal nemnda sørge for et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag, jf. § 14-5 annet ledd. Under domstolsbehandlingen har retten utvidet prøvingskompetanse, jf. tvisteloven § 36-5 tredje ledd. Dette henger sammen med at tiltakene som kan domstolprøves etter denne bestemmelsen er svært inngripende og fordrer en særlig grundig kontroll. Derfor har domstolene også utvidet ansvar for sakens opplysning, jf. tvisteloven § 11-4. Gjennomgående vil barn og foreldre ha sammenfallende interesse i at beslutningsgrunnlaget er forsvarlig, og der de ikke samsvarer vil beslutningstakerne ha et selvstendig ansvar for å sikre at saken er tilstrekkelig opplyst til å sikre interessene til både barn og foreldre.

I flere av dommene mot Norge i EMD har manglende oppdatert sakkyndig vurdering vært et bærende element for krenkelse. I Strand Lobben mfl. mot Norge (2019) fremholdt EMD at det ville være for vidtrekkende alltid å kreve en oppdatert sakkyndig utredning i saker om samvær etter omsorgsovertakelse, men at dette kunne være påkrevd ut fra omstendighetene i den enkelte sak, særlig ut fra barnets alder og modenhet. Manglende oppdatert sakkyndig utredning ble også trukket frem av EMD i F.Z. mot Norge (2021). Om det må fremlegges en oppdatert sakkyndig vurdering må avgjøres ut fra en konkret vurdering.28

Det er en glidende overgang mellom kravene til begrunnelse og kravene til tilstrekkelig bredde i beslutningsgrunnlaget I Strand Lobben mfl. mot Norge (2019) hadde oppmerksomheten under kammerbehandlingen (dissens 4–3) vært rettet mot selve adopsjonsvedtaket, mens storkammeret (dissens 13–4) særlig vurderte de ulike tiltakene og saksbehandlingen frem mot adopsjon. Kritikken gikk også på at den sakkyndige utredningen ikke var oppdatert, jf. foran. I dommen fant EMD det påfallende at det ikke forelå en oppdatert vurdering av mor, særlig siden hennes situasjon hadde endret seg ved å ha omsorgen for yngre barn. Manglende bredde i vurderingsgrunnlaget sto også sentralt i E.H. mot Norge (2021). Tingretten hadde i stor utstrekning trukket frem hensynene som talte for adopsjon, uten å trekke inn de konsekvensene dette hadde for familiebåndene. I A.S. mot Norge (2019) påpekte EMD at det var særlige utfordringer når svakheter ved omsorgsevnen var knyttet til mors personlighet, og ikke psykiske utfordringer. EMD understreket behovet for et tilstrekkelig bredt og oppdatert beslutningsgrunnlag, særlig siden adopsjon er et vidtrekkende tiltak. Mor hadde anført at omsorgsevnen var bedret, og EMD fant det påfallende at tingretten hadde forkastet alle mors anførsler uten videre, eventuelt med en svært kortfattet begrunnelse. Også Høyesterett har understreket behovet for et tilstrekkelig og oppdatert beslutningsgrunnlag.

Krav til kontradiksjon (og muligheten til å fremme synspunkter)

Et element i prosessuell rettssikkerhet er muligheten til å fremme egne synspunkter (kontradiksjon). For å sikre at saken er best mulig opplyst, skal de involverte få fremme egne synspunkter og imøtegå de som er fremmet av andre. Det skal være mulig å stille spørsmål og å få korrigert feil og misforståelser. Om nødvendig, skal de involverte få hjelp til å fremme sine synspunkt gjennom fullmektig eller advokat, jf. nedenfor om rettslig bistand. Særlige utfordringer er også knyttet til barn eller foreldre som har vanskeligheter med å sette seg inn i saken, for eksempel på grunn av språkferdigheter eller funksjonsnedsettelser. Retten til kontradiksjon er viktig for både barn og foreldre. De kan riktignok ha ulike syn i saken, men ved utøvelsen av retten er det ikke motsetningsforhold mellom barn og foreldres interesser.

En side ved kontradiksjon er retten til dokumentinnsyn. Gjennom å få tilgang til informasjon kan en bedre fremme sine synspunkter. For foreldre og barn med partsrettigheter følger retten til dokumentinnsyn under barnevernstjenestens saksbehandling av § 12-6 og forvaltningslovens bestemmelser, og under saksbehandlingen i barneverns- og helsenemnda av § 14-6. Under behandlingen i domstolen følger retten til dokumentinnsyn av tvisteloven § 36-6 tredje ledd. Alle bestemmelsene gir hjemmel for visse unntak, og jevnt over er det er flere unntak fra retten til dokumentinnsyn under barnevernstjenestens saksbehandling enn under nemndsbehandling og rettslig overprøving. Unntaksbestemmelsene er dels gitt for å ivareta barns interesser i at opplysninger ikke kommer ut. Etter § 1-4 annet ledd skal barn informeres om hvem som kan få innsyn i opplysninger fra barnet, og barnet har også en lovbestemt rett til å uttale seg før opplysninger deles.

Et særskilt dilemma er forholdet mellom barns rett til vern om sitt privatliv og partenes rett til informasjon og kontradiksjon. I saker for nemnda og domstolen er det utfordrende å ivareta barns rett til privatliv fullt ut. En sentral del av beslutningsgrunnlaget vil kunne være opplysninger og informasjon som barnet har gitt til andre personer eller gjennom å bli hørt. Dette blir gjort kjent for alle parter fordi det er en grunnleggende rett å få innsyn i sakens dokumenter og motpartens bevisføring. Utvalget foreslår at dette er forhold som utredes og at de juridiske grensene tydeliggjøres (se kapittel 15 om nemnds- og domstolsbehandling av barnevernssaker).

Krav til at private parter får bistand

Et element i prosessuell rettssikkerhet er kravene til rettslig bistand. Selv om ulike saksbehandlingskrav og innholdsmessige regler ivaretar barn og foreldre, er det ikke gitt at disse selv evner å ta i bruk disse. Derfor er bistand, for eksempel i form av støtteperson, tillitsperson og fri rettshjelp, viktig for at ulike rettigheter faktisk tas i bruk. Barn og foreldre som er parter i en barnevernssak har rett til å la seg bistå av en fullmektig i alle møter med barnevernstjenesten, jf. forvaltningsloven § 12. I utgangspunktet kan parten velge selv hvem den ønsker å ha som fullmektig. Barn kan i møter med barnevernet gis anledning til å ha med seg en person som barnet har særlig tillit til, jf. barnevernsloven § 1-4. I saker som behandles av barneverns- og helsenemnda, har partene rett til advokatbistand og nemnda har et ansvar for å oppnevne advokat for de private partene, jf. barnevernsloven § 14-7. Ved behandling av en barnevernssak i nemnda eller domstolen har partene krav på fri rettshjelp etter rettshjelpsloven. Det stilles i dag ingen særskilte krav til advokater som representerer private parter i en barnevernssak. Det er imidlertid en hjemmel i barnevernsloven til å gi forskrift om utvalg av en bestemt gruppe advokater som kan oppnevnes for private parter, jf. § 14-7.

Krav til åpenhet

Poenget med åpenhet i beslutningsprosesser kan ha ulike formål, og krav til begrunnelser er viktig for å ettergå, klage og kontrollere barnevernstjenestens, nemndas og domstolens beslutninger. Premisset er at lukkede fora som er uten innsyn kan skape kulturer og praksiser som er uønsket. Hvis det er flere som er til stede og hører på diskusjonen, så vil det bedre kvaliteten på resonnementene. Dårlige argumenter, begrunnelser og egeninteresser kan bedre avsløres når flere hører etter, selv om det ikke er en garanti. Det vil si at dommere, saksbehandlere og andre beslutningstakere fatter beslutninger som i prinsippet kan forsvares for andre ikke-berørte parter. I mange barnevernstjenester er det vanlig å jobbe i team og at ledere blir trukket inn i beslutningsprosessen på avgjørende punkter. I nemnd og domstol vil det alltid være flere til stede i forhandlingsmøtet/hovedforhandlingen, og som oftest er det flere beslutningstakere. Åpenhet i denne forstand fungere derfor som en støtte til kravet til forsvarlig beslutningsgrunnlag, og kravene til begrunnelse skal sikre at beslutningstakeren har tatt hensyn til alle relevante forhold. Når eksempelvis barnevernstjenestenes ledere, dommere og nemndledere har fått tildelt myndighet til å utøve skjønn og fatte beslutninger, så ligger det i dette også at de skal kunne holdes ansvarlig. Et sentralt punkt er om begrunnelsene for vedtakene som gjøres hviler på gode argumenter som står seg mot kritikk.

2.4 Utvalgets innretting av utredningen

Utvalget har i sin utredning lagt til grunn at den norske rettsstaten er i særlig god posisjon til å kunne ha et barnevernssystem og en barnevernspraksis som er rettsriktig og rettferdig for barn og foreldre, i tråd med både BK og EMK. Kritikken fra EMD synliggjør imidlertid at det er mangler som må rettes opp, og det er iverksatt en rekke tiltak på bakgrunn av EMDs og Høyesteretts avgjørelser.

Inngrep og beslutninger skal være rettsriktige og stå seg mot begrunnet kritikk. Barnevern er et komplekst beslutningsområde hvor det er usikkerhet om informasjon og vurderinger, samtidig som hensynet til skånsom og effektiv saksbehandling er særlig fremtredende i disse sakene. Barnevernssystemet må også legge til rette for forståelse og forsoning. Barn trenger sammenheng i sitt liv, og foreldre kan kjenne på urettferdighet og tap. Dette er i randsonene av rettssikkerhetsdiskusjonene, men er også viktige forutsetninger for å ivareta barn og foreldre sine interesser og for å forstå noen av reaksjonene som kommer.

Samtidig som utvalget i sine vurderinger har lagt til grunn at beslutninger i barnevernet skal være riktige og oppfylle høye standarder og krav, må det erkjennes at dette er et område av velferdsstaten hvor det ikke er ett gyldig svar eller én beste praksis. Beslutningstakere, som har gjennomført gode beslutningsprosesser og fulgt etablerte prosedyrer, kan likevel komme til ulike konklusjoner i en sak. Det er også en grunnleggende feilbarlighet i beslutningene i barnevernssaker, og det betyr at det må anerkjennes og inkluderes i vurderinger av barnevernets handlinger at feil skjer og vil skje. Dette er likevel vanskelig, ja nær umulig, å akseptere når alvorlig feil faktisk skjer og går utover konkrete mennesker.

Utvalgets oppgave har både vært å vurdere behovet for tiltak og å foreslå tiltak der hvor dette er påkrevd. Utvalget har derfor vurdert om det er systematiske rettssikkerhetsmangler i det norske barnevernssystemet, i henhold til mandat og de avgrensninger som mandatet gir, jf. kapittel 1, og i lys av iverksatte og pågående tiltak. Det er særlig seks kritiske gjennomgangstemaer som utfordrer foreldre og barns rettigheter, likebehandling og rettsriktige beslutninger:

• Involvering av berørte personer

• Forsvarlig beslutningsgrunnlag

• Skjønnsmessige regler

• Skånsom saksbehandling

• Statens plikt til å yte hjelp og tiltak

• Forståelig informasjon

I tillegg kommer rettssikkerhetsutfordringer knyttet til organisering, tverrfaglig samarbeid, systemer for kontroll og læring og åpen og tilgjengelig informasjon.

Det dreier seg om manglende involvering av berørte parter, og særlig gjelder det barna. Det er mangler både ved praksis, men også ved ordningene som er etablert for å sikre barns rettigheter. Utvalget ser at denne problemstillingen er gjennomgående og gjelder eksempelvis i akuttssaker, frivillige plasseringer og når barna bor i fosterhjem eller på institusjon. Selv om foreldre er i en bedre posisjon når det gjelder å bli involvert, formelt og i praksis, er det også her svakheter, som i undersøkelsessakene. Utvalget har i sine vurderinger lagt vekt på at det foreligger tydelig dokumentasjon på at barns rett til medvirkning ikke blir ivaretatt godt nok, selv om barna har tydelige rettigheter i lovverket. Problemene kommer til uttrykk på flere områder. Barna som mottar hjelp fra barnevernet får ikke den informasjon de trenger, de får ikke på en trygg måte sagt hva de føler, tenker og ønsker, de får ikke sikret sitt privatliv eller være med å ta beslutninger eller får ikke klaget på beslutningene. Det er mange forskjellige fremmede personer som barn må forholde seg til, og det er også store utskiftninger blant kontaktpersoner og andre profesjonelle.

Når de som er berørt ikke får delta skikkelig, vil det svekke beslutningsgrunnlaget fordi det er barn og foreldre som har førstehåndskunnskap både om hva som har skjedd og hva som kan være gode tiltak. Barnevernsloven har gode anvisninger på hvilken informasjon som skal innhentes, men på noen områder, slik som for undersøkelser av bekymringsmeldinger, er det lite anvisning og veiledning å hente, og reglene kan oppleves rigide. Tverrfaglig samarbeid og bruk av sakkyndige er også relevant for kvaliteten på beslutningsgrunnlaget.

Skjønnsmessige regler er et eget punkt, og utvalget tar opp ulike tilnærminger til innramming av beslutningstakernes skjønnsutøvelse og diskuterer dette opp mot prinsippet om barnets beste, utfordringer ved barnevernstjenestenes undersøkelsesarbeid, frivillige plasseringer og spørsmålet om barnevernstjenestens praksis samsvarer tilstrekkelig med lovens intensjon. Utvalget har på en rekke områder, slik som prinsippet om barnets beste og gjenforening og kontinuitet for barn, foreslått konkrete vurderingsmomenter eller at det utformes vurderingskriterier. Generelt har utvalget vært opptatt av å ramme inn det faglige skjønnet, slik at beslutningstakere får hjelp til å identifisere vurderingstemaene. Det vil sikre både kvalitet og likebehandling, slik utvalget vurderer det. Vide rammer for skjønnsutøvelsen medfører en risiko for at vilkår og prinsipper blir forstått ulikt. Dette kan igjen føre til ulik behandling av barn og foreldre, og dårlig kvalitet på beslutninger og tiltak.

Skånsom saksbehandling innbefatter særlig tidsdimensjonen. Barn har en kort barndom som er i konstant forandring, fra de første steg til første skoledag, ungdomsårene og valg av videregående utdanning. Ett år av et barns liv er lenge, uansett hvilken alder, og utvalget ser at det er mange tidkrevende prosesser knyttet eksempelvis til klager og nemnds- og domstolsbehandling, som ikke er tilpasset barns livssituasjon og tidslinje. Utvalget har vurdert om saksbehandlingen i barnevernstjenesten og ved behandling av saker i nemnd og domstol er tilstrekkelig skånsom og effektiv for barnet og foreldrene, jf. kravet om forsvarlig saksbehandling i barnevernsloven § 1-7 og § 14-5 (se kapittel 12 om barnevernstjenestens undersøkelser og kapittel 15 om nemnds- og domstolsbehandling av barnevernssaker). Dette handler for det første om hvorvidt saksbehandlingen, og de aktiviteter og prosesser som blir iverksatt, er rimelige og står i forhold til formålet, eller om barn og foreldre opplever at saksbehandlingen er mer omfattende og inngripende enn det den trenger å være. Det handler for det andre om hvorvidt tiden det tar før saker avklares er rimelig, og hvorvidt varigheten av ulike prosesser i barnevernet utsetter barn og foreldre for unødig belastning og manglende forutsigbarhet.

Plikten til å yte hjelp og tiltak er et område hvor utvalget har identifisert flere mangler. Utvalget har vært opptatt av foreldres muligheter til å komme i posisjon til å få barnet hjem igjen. Det er avgjørende at foreldre får oppfølging i slike situasjoner, og at det er tilbud om nødvendig og tilstrekkelig hjelp for de som ønsker å benytte dette. Plikten til å arbeide for at barn og foreldre skal kunne gjenforenes må starte med en gang, og det er viktig at barnevernet og det offentlige handler hurtig i situasjonen. Barn har rett på barnevernstiltak når vilkårene for dette er oppfylt, og barnevernstjenesten plikter å gi familier og foreldre nødvendig hjelp, enten barnet bor hjemme eller i tiltak utenfor hjemmet. Målet er blant annet å sørge for at barnet opplever god omsorg og samtidig forebygge behovet for sterkere inngrep. Det er dokumentert forholdvis omfattende mangler ved barns rett til god og forsvarlig hjelp på en rekke områder, for eksempel er det mange barn som opplever flyttinger og ustabilitet i sin omsorgssituasjon eller som ikke får den oppfølgingen de har krav på. Mangler ved rettssikkerheten for denne gruppen av barn anses som særlig alvorlig.

Det er en betingelse for å bruke sine rettigheter og kunne ivareta egne interesser, at barn og foreldre i barnevernet har informasjon som er forståelig. Det handler også om kommunikasjonsutfordringer og mangler med hensyn til å sikre at informasjonen som formidles til barn og foreldre er hørt og forstått. En stor utfordring i møte med barnevernet er at det ikke er godt nok tilrettelagt for at foreldre og barn kan finne frem og få tilstrekkelig informasjon. I barnevernet kan dette enkelt illustreres med minoriteter som ikke har norsk som morsmål, men også møter med barn krever tilpasset språk og informasjon. Det er også et fragmentert system, som gjør at informasjonen kan være vanskelig å finne, og informasjon fra ulike tjenester og nivåer kan fremstå motstridende. Barns rett til å få tilstrekkelig og tilpasset informasjon er slått fast i barnevernsloven § 1-4.