7 Innbyggerdeltakelse

7.1 Innledning

Kommuneloven bygger på at innbyggerne lar seg representere av kommunestyret og andre folkevalgte organer. Dette omtales som det representative styringssystem. Kommunestyret er det øverste kommunale organet, jf. kommuneloven § 6. Det treffer vedtak på vegne av kommunen så langt ikke annet følger av lov eller delegeringsvedtak. Kommunestyret kan dermed ikke fraskrive seg ansvaret for å treffe vedtak på vegne av kommunen.

Innbyggernes deltakelse i det lokale styret kan imidlertid skje på mange flere måter enn at de hvert fjerde år velger representanter til kommunestyret. Slik deltakelse kan blant annet skje gjennom folkeavstemning, gjennom ulike måter å ytre sitt syn på (for eksempel høringsmøter, skriftlige innspill, nettdebatt, dialog med folkevalgte, og så videre) eller gjennom ulike måter å fremme forslag på.

Utvalget legger i sin vurdering til grunn at det representative lokaldemokratiet skal utgjøre kjernen i styringssystemet i den nye kommuneloven. Innbyggerdeltakelse vil likevel utgjøre et viktig supplement til det representative lokaldemokratiet. Det vises til kapittel 3 om formålsbestemmelsen hvor utvalget foreslår at kommuneloven skal legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse. Utvalget vil i kapitlet her vurdere nærmere om og på hvilken måte det skal legges til rette for innbyggerdeltakelse utover kommunevalg hvert fjerde år, og hvordan slik deltakelse skal gjenspeiles i kommuneloven.

Utvalget foreslår at reglene om innbyggerdeltakelse og folkeavstemninger i all hovedsak videreføres. Det foreslås ikke noen ytterligere regulering av andre deltakelsesformer, men utvalget redegjør for ulike måter kommunene kan legge til rette for økt innbyggerdeltakelse på.

7.2 Gjeldende rett

7.2.1 Innledning

Kommuneloven inneholder ulike regler om innbyggerdeltakelse. § 39 a inneholder en bestemmelse om innbyggerforslag, og § 39 b inneholder regler om lokale folkeavstemninger. I tillegg følger det av § 45 nr. 3 at innstillingen til årsbudsjett skal legges ut til alminnelig ettersyn minst 14 dager før den skal behandles i kommunestyret. En tilsvarende regel for økonomiplanen finnes i § 44 nr. 7. Reglene om alminnelig ettersyn av årsbudsjettet og økonomiplanen behandles i kapittel 19. Kommunene kan også gjennomføre andre tiltak for å engasjere innbyggerne i den kommunale virksomheten.

7.2.2 Innbyggerforslag

§ 39 a inneholder regler om innbyggerforslag. Bestemmelsen kom inn i kommuneloven i 2003. § 39 a nr. 1 lyder:

Innbyggerne i kommunen eller fylket kan fremme forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til forslaget dersom minst 2 prosent av innbyggerne står bak forslaget. Likevel er 300 underskrifter i kommunen eller 500 i fylket alltid tilstrekkelig. Kommunestyret eller fylkestinget tar selv stilling til om forslaget gjelder kommunens eller fylkeskommunens virksomhet.

Innholdet i forslaget må gjelde kommunens virksomhet, jf. kommuneloven § 2. Dette omfatter både det kommunene er pålagt å drive med, og det kommunene kan drive med. Det følger videre av nr. 2 at kommunestyret som hovedregel plikter å ta stilling til forslaget senest seks måneder etter at det er fremmet.

§ 39 a nr. 3 inneholder enkelte begrensninger på mulighetene for å fremme innbyggerforslag. Etter denne bestemmelsen kan det i samme valgperiode ikke fremmes forslag med samme innhold som et tidligere innbyggerforslag eller samme innhold som en sak som er behandlet av kommunestyret i løpet av valgperioden.

Det følger av § 39 a nr. 4 at det ikke er adgang til å påklage et forslag som blir nedstemt, med mindre dette følger av andre regler.

7.2.3 Lokale folkeavstemninger

Det følger av § 39 b nr. 1 at kommunestyret selv kan bestemme at det skal holdes rådgivende lokale folkeavstemninger. Bestemmelsen ble tatt inn i kommuneloven i 2009. Kommunene kunne likevel holde rådgivende folkeavstemninger også før 2009, jf. kommunenes negativt avgrensede kompetanse. Det er lang tradisjon for å holde rådgivende folkeavstemninger i norske kommuner.

§ 39 b nr. 2 inneholder en bestemmelse om at kommunene plikter å rapportere de opplysninger departementet finner er nødvendig for å offentliggjøre informasjon om lokale folkeavstemninger.

7.3 Andre deltakelsesordninger

Kommuneloven inneholder ikke andre deltakelsesordninger enn de som er nevnt i punkt 7.2.1. Mange kommuner har likevel tatt i bruk en rekke andre ordninger for å legge til rette for større eller mindre grad av innbyggerdeltakelse i kommunens virksomhet. Utvalget vil her kort redegjøre for enkelte slike ordninger.

7.3.1 Konsultasjonsordninger

I konsultasjonsordninger er formålet å innhente informasjon om innbyggeres synspunkter. Slike ordninger kan gi innblikk i hva innbyggerne tenker og dermed danne grunnlag for politikk. Dette dreier seg om kommunikasjon fra innbyggere til beslutningstakere. Her kan kommunene bruke høringer eller meningsmålinger. Disse kan være rettet mot hele befolkningen eller mot bestemte grupper (brukerundersøkelser). Folkemøter er kanskje det mest brukte verktøyet for konsultasjon med innbyggerne. Disse blir gjerne holdt rundt om på forskjellige steder i kommunen og er gjerne organisert av kommunen selv.

Etter eldrerådsloven § 1 skal alle kommuner ha et eldreråd. Eldrerådet er et rådgivende organ for kommunen og skal behandle alle saker som gjelder levekår for eldre. Det følger videre av lov om råd for mennesker med nedsatt funksjonsevne § 2 at kommuner er pålagt å ha en representasjonsordning for mennesker med nedsatt funksjonsevne. Siktemålet er å sikre en åpen, bred og tilgjengelig medvirkning i arbeidet med saker som er særlig viktige for denne gruppen mennesker.

7.3.2 Deliberasjonsordninger

Deliberasjonsordninger innebærer å utveksle informasjon mellom innbyggere og beslutningstakere. Her er målet å bringe innbyggerne sammen for å diskutere. Dette er en ordning inspirert av en demokratioppfatning der det blir vektlagt å få belyst saker fra flere sider, lære av hverandre og komme frem til en enighet som er basert på gode argumenter og som er til felles beste. Rapporten Medvirkning med virkning? Samarbeidsrapport NIBR/Uni Rokkansenteret 2013 (Klausen mfl. 2013) nevner her blant annet tiltak som ordførerbenk, fremtidsverksted og e-dialog som eksempler på deliberasjonsordninger. Ordførerbenken er tatt i bruk i en rekke kommuner. Tanken bak er at ordføreren, og kanskje også andre politikere, skal være tilgjengelig for innbyggerne, slik at de kan ta opp det de måtte ønske. Fremtidsverksted er arbeidsmøter som er bredt sammensatt av ulike interessehavere i lokalsamfunnet. Det er vanlig å ha lang tidshorisont og presentasjon av faglig kunnskap samt legge opp til diskusjoner. E-dialog er en samlebetegnelse på ulike former for elektronisk internettdialog. I slike tiltak kan for eksempel innbyggere melde inn feil og mangler med den tekniske infrastrukturen, komme med forslag til forbedringer og gi ris og ros. Mange kommuner har også opprettet Facebook-sider og er på Twitter.

7.3.3 Idédugnader

Flere kommuner har arrangert idédugnader. Formålet her er å få opp nye ideer, innspill og løsningsforslag knyttet til kommunal virksomhet. Målet er mindre det å ta stilling til foreliggende forslag og mer det å få frem ideer. Idédugnader er ofte åpne for alle, eller de kan forsøke å mobilisere en bestemt målgruppe. Dette er blant annet brukt for å få innspill til rusarbeid, for å få forbedret oppvekstmiljøet og kanskje særlig i kommunenes omdømmearbeid (Klausen mfl. 2013).

7.3.4 Medstyring

Medstyring gir innbyggerne reell innflytelse i beslutningsprosessen. Barn og unge har tradisjonelt vært mindre aktive i lokalpolitikken sammenlignet med den øvrige befolkningen. Kommunene har derfor iverksatt tiltak for å få disse gruppene mer politisk engasjert. De fleste norske kommuner har for eksempel ungdomsråd. De varierer i form, men de tar opp saker på eget initiativ og uttaler seg om relevante kommunestyresaker. Rekrutteringen foregår med utgangspunkt i skolene, og rådene har gjerne fått delegert beslutningsmyndighet over en tildelt sum i budsjettprosessen. Ungdomsråd mangler et klart mandat og en sterk formalisering. Det er derfor i stor grad opp til hver kommune hvordan rådene skal organiseres, og hvor stor innflytelse de skal få. Dersom ungdomsråd fungerer bra, kan det i enkeltsaker engasjere bredden av ungdom.

Nærmiljøutvalg er under det kommunale nivået og dekker et mindre geografisk område. Disse arbeider ofte med stedsutvikling, og medlemmene er rekruttert på forskjellig måte. De er rådgivende instanser i saker som angår det geografiske området, og kan ha beslutningsmyndighet over en tildelt sum.

Deltakende budsjettering innebærer at innbyggerne inviteres til å påvirke lokale budsjettprioriteringer. Hovedprinsippet er at innbyggerne får mulighet til å prioritere en viss pengesum til tiltak de mener er viktige. Beslutninger innbyggerne kommer frem til, kan fattes gjennom diskusjon eller avstemning. Den omfattende varianten av dette er ikke forsøkt i Norge, men det er flere eksempler på at kommuner delegerer ansvar for pengebruk til innbyggerne gjennom nærmiljøutvalg og ungdomsråd.

7.4 Evaluering av ordningen med innbyggerforslag

Ordningen med innbyggerforslag ble evaluert i 2010, jf. Evaluering av innbyggerinitiativordningen Samarbeidsrapport NIBR/Rokkansenteret 2010. Hovedfunnene fra den gang kan oppsummeres slik:

1. Ordningen med innbyggerforslag var lite kjent. 14 prosent av innbyggerne hadde hørt om ordningen, men bare 3 prosent kunne forklare hva ordningen innebar.

2. Det var fremmet innbyggerforslag i cirka 25 prosent av kommunene.

3. Ordningen ble benyttet både av organiserte og ikke-organiserte grupper.

4. Mange av innbyggerforslagene ble avvist med henvisning til omkampbestemmelsen.

5. Forslagsstillerne trekker frem negative erfaringer med bruk av ordningen – det at kommunene er negative, og at mange saker blir avvist. Ordningen ser ikke ut til å ha gitt folk særlig mer dagsordensmakt, men fungerer mer som en sikkerhetsventil som kan benyttes til å få tatt opp saker dersom andre kanaler ikke fungerer.

I 2013 ble internettsiden www.minsak.no lansert. Denne siden har gjort det enklere å samle inn underskrifter til støtte for forslagene. Det lå per 20. oktober 2015 578 forslag på denne siden.

7.5 Utvalgets vurderinger

7.5.1 Innledning

Utvalget gir i dette punktet uttrykk for sin prinsipielle holdning til forholdet mellom det representative demokratiet og ulike deltakelsesformer. Utvalget vil deretter i de neste punktene vurdere nærmere ordningene med innbyggerforslag og folkeavstemninger samt om andre deltakelsesformer bør lovreguleres.

Utvalget mener den representative styringsmodellen fortsatt bør utgjøre kjernen i det formelle lokalpolitiske styringssystemet. Innbyggerne gir ved valg kommunestyrerepresentantene myndighet til å treffe beslutninger på vegne av seg. De velger politiske representanter som skal ivareta felles beste, etter å ha vurdert standpunkter og helhetsinteresser, når beslutninger skal tas.

Medvirkning og deltakelse mellom valg er samtidig verdifullt. Selv om det gjerne er de som allerede er politisk aktive som engasjerer seg i alternative deltakelsesformer, så kan de appellere til ulike målgrupper og føre til økt engasjement. Det å sende ut et signal om at de folkevalgte er interessert i hva folk mener, er viktig for legitimiteten til kommuneinstitusjonen.

Innbyggerdeltakelse sikrer at innbyggerne er nær beslutningsprosessene, noe som skaper legitimitet. Det å møte folk der de er, enten elektronisk eller ved å sette opp ordførerbenker og lignende, kan senke terskelen for deltakelse. Slik medvirkning antas videre å føre til engasjerte, opplyste innbyggere og til gode helhetsløsninger. For å ivareta deltakelsen på sikt er det viktig at kommunene legger til rette for at innbyggerne opplever å bli hørt når de kommer med innspill.

Selv om innbyggerdeltakelse mellom valg er positivt, mener utvalget likevel at det er en del innvendinger mot omfattende bruk av ulike deltakelsesordninger, enten dette er innbyggerforslag, folkeavstemninger eller andre deltakelsesformer. Utvalget vil blant annet trekke frem at omfattende bruk av alternative deltakelsesformer vil kunne svekke det representative demokratiet. Det kan gi større spillerom for egeninteresser og særinteresser og medføre at noen innbyggere får sterk innflytelse i viktige spørsmål. Dette kan føre til en mer fragmentert politikk. Folkeavstemninger kan også gjøre det vanskelig å få til endringer og dessuten virke splittende.

Selv om det ikke nødvendigvis er en motsetning mellom deltakelse mellom valg og politisk arbeid innenfor rammene av det representative demokratiet, kan det etter utvalgets vurdering være utfordrende å legge til rette for omfattende innbyggerdeltakelse uten å svekke rammene for et sterkt representativt demokrati. Utvalget mener likevel at nasjonale myndigheter bør være tilbakeholdne med å fastsette bestemmelser som regulerer kommunenes handlefrihet på dette området. Kommunene bør ha stor frihet til selv å avgjøre hvordan og i hvor stor grad de ønsker å legge til rette for innbyggerdeltakelse.

7.5.2 Innbyggerforslag

Behov for bestemmelse om innbyggerforslag

Formålet med innbyggerforslag er at innbyggerne i en kommune skal ha mulighet til å sette nye saker på den politiske dagsordenen i kommunen. Forslagsretten er ikke ment som en adgang for innbyggerne til å pålegge kommunestyret å ta en avgjort sak opp til ny vurdering, for eksempel fordi de er misfornøyde med utfallet av den politiske behandlingen.

Ordningen er ment å fange opp et saksorientert politisk engasjement og kanalisere dette inn i det representative demokratiet. Innbyggerforslag gir innbyggere muligheten til å presse en sak opp på den politiske dagsordenen.

Selv om det nok i mange tilfeller vil være mulig å få saken opp på dagsordenen ved å henvende seg til medlemmer av kommunestyret, mener utvalget det er viktig at innbyggerne kan få satt en sak på dagsordenen også i tilfeller hvor ingen i kommunestyret ønsker det. Ordningen med innbyggerdeltakelse er etter utvalgets vurdering en god ordning. På denne måten blir politiske saker innbyggerne er opptatt av, løftet inn i det representative demokratiet. Utvalget mener derfor at ordningen med innbyggerforslag bør videreføres i ny kommunelov. Utvalget mener likevel at det er grunn til å gjøre enkelte mindre endringer i utformingen av reglene.

Krav til underskrifter

Etter gjeldende rett plikter kommunestyret å ta stilling til et forslag dersom minst to prosent av innbyggerne står bak et forslag. 300 underskrifter er likevel alltid tilstrekkelig i en kommune, og 500 underskrifter er tilstrekkelig i et fylke. Utvalget har vurdert om dette antallet bør økes. I den sammenheng viser utvalget til at legitimiteten til ordningen med innbyggerforslag etter utvalgets vurdering er avhengig av at innbyggerne oppfatter ordningen som en reell påvirkningsmulighet.

Evalueringen til NIBR/Rokkansenteret tyder på at mange forslagsstillere er misfornøyde med den behandlingen forslaget deres får i kommunestyret. Selv om mye av misnøyen nok knytter seg til at forslag ofte blir avvist, mener utvalget at en grundig behandling av forslaget i kommunestyret vil kunne bidra til å minke denne misnøyen. Etter utvalgets vurdering vil det å øke kravet til antall underskrifter kunne føre til at det ikke blir så lett for kommunestyret å avvise forslaget uten en grundig behandling av saken, noe som vil kunne bidra til å øke legitimiteten til ordningen.

Utvalget vil også vise til at det ofte vil være mulig å få satt en sak på dagsordenen i kommunestyret ved å henvende seg til medlemmer av kommunestyret. Dersom ingen i kommunestyret ønsker å engasjere seg i saken, og det svært lave kravet til antallet underskrifter beholdes, vil saken med svært stor sannsynlighet avvises uten særlig diskusjon i kommunestyret. Det vil etter utvalgets vurdering undergrave ordningen. I tillegg kommer at det nå er blitt enda lettere å samle sammen et tilstrekkelig antall underskrifter, jf. åpningen av internettsiden www.minsak.no. Dette bør etter utvalgets vurdering påvirke kravet til antall underskrifter som skal til for å få en sak behandlet i kommunestyret.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn en økning i kravet til antall underskrifter. Det foreslås å øke det generelle kravet fra to til åtte prosent. For at det ikke skal bli for vanskelig å skaffe de nødvendige underskriftene i større kommuner, foreslås det at 1000 underskrifter likevel alltid skal være tilstrekkelig. Utvalget foreslår videre at det også skal være tilstrekkelig å samle inn 1000 underskrifter i en fylkeskommune.

7.5.3 Lokale folkeavstemninger

Kommuneloven bygger, som nevnt foran, i punkt 7.1, på prinsippet om representativt demokrati. Folkeavstemninger kan svekke dette. I tillegg kan stor bruk av folkeavstemninger medføre fragmentert politikk, virke splittende og vanskeliggjøre nytenkning. Dette er ikke en ønskelig utvikling.

På den annen side kan folkeavstemninger benyttes til å lodde stemningen blant innbyggerne og utvide informasjonsgrunnlaget i konkrete saker. De kan også føre til økt deltakelse og demokratisk læring i kommunene. Rådgivende folkeavstemninger kan på denne måten fungere som et supplement til det representative demokratiet.

Virkeområde

Ordlyden i dagens bestemmelse om lokale folkeavstemninger legger ingen begrensninger på kommunenes adgang til å gjennomføre lokale folkeavstemninger, hverken med hensyn til det saklige virkeområdet eller med hensyn til hvordan slike avstemninger skal gjennomføres. I forarbeidene til bestemmelsen1 er det likevel lagt til grunn at folkeavstemninger blir benyttet som et ledd i hvordan kommunen driver sin virksomhet, det vil si at folkeavstemninger bør forbeholdes saker innenfor kommunenes kompetanseområde. Når det gjelder hvordan folkeavstemninger skal gjennomføres, sier forarbeidene at det kan være naturlig å ta utgangspunkt i valglovens bestemmelser.

Etter utvalgets vurdering bør ikke den nye kommuneloven legge særlige begrensninger på kommunenes frihet til å gjennomføre lokale folkeavstemninger. Det bør imidlertid fremgå av selve lovbestemmelsen at virkeområdet for bestemmelsen er begrenset til kommunens virksomhet, jf. tilsvarende begrensning i bestemmelsen om innbyggerforslag.

Regler for gjennomføring

Utvalget mener det ikke er aktuelt å innføre nærmere regler for hvordan folkeavstemninger skal gjennomføres. Det kan være naturlig å ta utgangspunkt i valglovens regler ved gjennomføringen av folkeavstemninger. Utvalget mener likevel at det bør være opp til kommunene å fastsette de nærmere reglene for hvordan folkeavstemningen skal gjennomføres. Det vil gi kommunene mulighet til å tilpasse regelverket til den enkelte avstemning, noe et generelt regelverk vil kunne legge for sterke begrensninger på. Visse begrensninger i kommunenes handlefrihet må likevel antas å følge av ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper om for eksempel likebehandling. Også annet regelverk, som diskrimineringsloven om etnisitet, vil kunne begrense kommunenes handlefrihet.

Bindende folkeavstemninger

Utvalget har vurdert om kommuneloven bør åpne for å kunne gjennomføre bindende lokale folkeavstemninger. Utvalget har kommet til at det ikke bør innføres en slik adgang. I det norske styringssystemet utøver innbyggerne sin innflytelse gjennom å velge representanter til kommunestyret. Å overføre vedtakskompetanse direkte til innbyggerne vil ikke være i tråd med det representative styringssystemet kommuneloven bygger på, jf. kommuneloven § 6. Utvalget vil understreke at selv om resultatet i en folkeavstemning ikke er rettslig bindende for kommunestyremedlemmene, er dette ikke til hinder for at partiene lover å respektere resultatet av avstemningen. Det vil da kunne bli politisk bindende folkeavstemninger.

Rådgivende folkeavstemning etter initiativ fra innbyggerne

Etter opplæringsloven § 2-5 siste ledd skal det holdes folkeavstemning om målform i skolen når minst 1/4 av de stemmeberettigede krever det. Utvalget mener at hensynet til det representative demokratiet taler mot å innføre en generell bestemmelse i kommuneloven om at et bestemt antall innbyggerne i en kommune skal kunne kreve at en sak blir lagt ut til en rådgivende folkeavstemning. Selv om folkeavstemningen kun er rådgivende, vil det at den er kommet i stand etter et folkelig initiativ, kunne legge et stort press på kommunestyret til å akseptere utfallet av avstemningen. Slike folkeavstemninger kan gjøre det vanskeligere for kommunestyret å treffe vedtak det mener er nødvendige, men som det vet er upopulære. Det vil også kunne gjøre det vanskeligere å føre en helhetlig og langsiktig politikk i kommunen. Mange folkeavstemninger etter initiativrett kan dessuten gjøre politikken mer konfliktfylt. En slik ny regel vil etter utvalgets vurdering styrke aksjonsdemokratiet på bekostning av det representative demokratiet. Det er grunn til å anta at en slik ordning vil bli mest benyttet av organiserte grupper i samfunnet. Slike grupper har allerede mange måter å nå frem med sine synspunkter på. De kan stille liste ved kommunestyrevalget. De kan fremme innbyggerforslag for å få en sak på dagsordenen i kommunestyret, og de kan benytte seg av en rekke andre aksjonsformer for å påvirke politikken i kommunen. Utvalget mener på denne bakgrunn at det ikke bør innføres en rett for et visst antall innbyggere til å kreve rådgivende folkeavstemning om en sak.

Rapporteringsplikt

Kommunene plikter etter kommuneloven § 39 b nr. 2 å rapportere de opplysninger departementet finner er nødvendig for å offentliggjøre informasjon om lokale folkeavstemninger. Statistisk sentralbyrå (SSB) innhenter disse opplysningene fra kommunene via KOSTRA-innrapporteringen. Hjemmelen er nødvendig da SSB ikke har hjemmel i statistikkloven til å innhente denne type informasjon. Informasjon om lokale folkeavstemninger gir nyttig informasjon om en sentral del av det norske lokaldemokratiet samt legger til rette for forskning på og formidling av kunnskap om dette lokaldemokratiske virkemidlet. Utvalget mener derfor at bestemmelsen bør videreføres i ny kommunelov. I og med at opplysningene allerede samles inn gjennom KOSTRA-innrapporteringen, foreslår utvalget å flytte hjemmelen til å kreve slik informasjon fra paragrafen om lokale folkeavstemninger til bestemmelsen om KOSTRA-innrapportering.

7.5.4 Andre deltakelsesordninger

Utvalget foreslår ikke å lovfeste ytterligere deltakelsesordninger utover innbyggerforslag og lokale folkeavstemninger. Utvalget vil heller ikke lovfeste noen generell bestemmelse om deltakelse utover det som ligger i formålsbestemmelsen. Dette fordi utvalget mener det er viktig at kommunene også på dette området skal ha et stort handlingsrom. Kommunene må selv velge i hvilken utstrekning de ønsker å legge til rette for innbyggerdeltakelse mellom valg, og finne frem til de virkemidler som er mest hensiktsmessige lokalt for å legge til rette for innbyggerdeltakelse.

Det er etter utvalgets vurdering rimelig å anta at beslutninger blir bedre gjennom medvirkning mellom valg, siden det tilfører beslutningssystemet informasjon og gjør beslutningene bedre forankret og mer gjennomførbare. Medvirkning oppfordrer til engasjement og virker legitimerende på beslutninger. Utvalget vil derfor oppfordre kommunene til å bruke innbyggerdeltakelse ut fra lokale forutsetninger. Utvalget vil i den forbindelse også å peke på de store mulighetene den teknologiske utviklingen åpner med nye deltakelsesordninger, som høring på nett og questback. Mange nye deltakelsesformer er også allerede tatt i bruk av kommunene, og flere kan tas i bruk og videreutvikles etter hvert.

Utvalget vil samtidig minne om at det er en kjensgjerning at folk lettest engasjeres i de saker de føler seg berørt av, og som er konkrete, avgrensede og med klare beslutningsalternativer. De som deltar, får også mer innflytelse på bekostning av de som ikke deltar i annet enn valg. Utstrakt bruk av innbyggerdeltakelse mellom valg kan svekke det representative demokratiet og føre til fragmentert politikk. Dersom deltakelsen baseres på egeninteresser og særinteresser, kan det også svekke rommet for å fatte gode løsninger for fellesskapet.

Det er derfor etter utvalgets vurdering viktig at kommunenes bruk av ulike deltakelsesordninger ikke skjer på en slik måte og i et så stort omfang at det undergraver det representative demokratiet.