23 Kontroll og tilsyn med kommunene

23.1 Innledning

Dette kapitlet gir for det første en overordnet beskrivelse av kontroll- og tilsynsordninger med kommunene som en innledning til utvalgets drøftelse av de ulike kontroll- og tilsynsordningene i de neste kapitlene. På enkelte punkter gir utvalget også uttrykk for sitt syn på hvordan kontroll og tilsyn bør innrettes, selv om dette hovedsakelig blir gjort i de andre kapitlene.

23.2 Ekstern og intern kontroll

Forvaltningen er lovbundet. Utvalget legger til grunn at alle offentlige organer, også kommuner, skal være underlagt kontroll med at myndighetsutøvelse overfor enkeltpersoner og bruk av offentlige midler er lovlig. I tillegg skal kommunal virksomhet være underlagt kontroll med at handlingsrommet innenfor lovens rammer brukes i tråd med føringer fra kommunens folkevalgte organer. Kontrollen kan være intern, ved at den foretas av kommunen selv, eller den kan være ekstern, ved at den foretas av organer som er uavhengige av kommunen.

Utvalget viderefører at det er kommunestyret som har det overordnede ansvaret for all kommunal virksomhet. Ansvaret omfatter både virksomhetens lovlighet og prioriteringene innenfor lovens ramme. Kommunestyret skal oppnevne et kontrollutvalg til å føre løpende kontroll med kommunens virksomhet på kommunestyrets vegne. I tillegg har kommunedirektøren et ansvar for å føre kontroll med kommunens virksomhet (internkontroll). Disse to elementene utgjør til sammen det som blir kalt kommunens egenkontroll.

Utvalget mener offentlige organer også skal være underlagt ekstern kontroll. Slik kontroll er viktig blant annet for å sikre rettighetene til svake parter. Domstolskontroll og Sivilombudsmannens kontroll er de to hovedsporene for kontroll med kommunal virksomhet i uavhengige organer. I tillegg er det etablert omfattende ordninger for at statsforvaltningen kan føre tilsyn med og kontrollere kommunal virksomhet. Statsforvaltningens rolle er grunnleggende forskjellig fra domstolenes og Sivilombudsmannens rolle. Statsforvaltningens organer skal sørge for at forvaltningsvirksomheten innenfor eget ansvarsområde drives lovlig, og i tillegg skal de ivareta føringer fra overordnet nivå innenfor lovens ramme.

Tilsyn og kontroll med kommuner kan organiseres og innrettes på svært ulike måter. Utvalget mener at måten tilsyn og kontroll fungerer på, har stor betydning for det kommunale selvstyret. I utvalgets arbeid har styrking av kommunenes egenkontroll fått stor vekt. I tillegg har utvalget vurdert elementer i statsforvaltningens tilsyn og kontroll med kommunene.

Figuren viser en oversikt over ordninger for tilsyn og kontroll med kommuner. Den er ikke uttømmende, men angir hovedelementer. Egenkontrollen hører inn under kolonnen til venstre, mens ulike former for ekstern kontroll er beskrevet i de tre øvrige kolonnene. Kommunens kontrollansvar i den første kolonnen er klart mer omfattende enn ansvaret som følger av de øvrige ordningene.

Kommunens kontrollansvar omfatter alt som skjer i kommunen, mens statsforvaltningens ansvar er begrenset til de områdene der det er gitt særskilt regulering i lov. Nasjonale domstoler er den eksterne instansen som kan behandle flest typer saker, men bare dersom noen med søksmålsadgang bringer tvister inn for domstolen.

Kommunenes egenkontroll har altså en helt særegen karakter i dette bildet. Den er til dels også bygd opp på en annen måte enn de øvrige kontrollformene ved at den ene delen av kommunens egenkontroll har folkevalgt ledelse ved kommunestyret og kontrollutvalget. Det faglige grunnlaget i denne kontrollen ivaretas av revisjonen. Statsforvaltningens tilsyn og kontroll ledes av ansatte tjenestemenn. Tilsyns- og kontrollorganene i statsforvaltningen har gjennomgående ansatte med faglig spesialisering innenfor organets ansvarsområde, ofte i et større antall enn det som finnes i den enkelte kommunen.

Utvalget har fokus på kommunens egenkontroll og på statsforvaltningens kontroll med kommunene og går ikke nærmere inn på Sivilombudsmannens og domstolenes rolle.

23.3 Egenkontroll

De ulike elementene i egenkontrollene er nærmere omtalt i kapittel 24 Internkontroll, kapittel 25 Kontrollutvalget og kontrollutvalgssekretariatet, kapittel 26 Revisjon og kapittel 27 Kommunenes styring og kontroll med ekstern virksomhet.

Egenkontroll benyttes som begrep på den kontrollen kommunen fører med egen virksomhet.

Kommunestyret har det overordnede ansvaret for å sørge for at kommunen er organisert og drives slik at lover og forskrifter blir overholdt, samt at målene for virksomheten blir oppfylt. For å kunne ivareta dette ansvaret må kommunestyret skaffe seg informasjon om hvordan virksomheten i kommunen foregår, og hvorvidt målene nås. Dersom det viser seg at virksomheten ikke drives i samsvar med lovverket, eller at målene ikke nås, har kommunestyret det overordnede ansvaret for å bringe kommunens virksomhet i tråd med regelverket og at kommunen når målene sine.

Kommunestyret er avhengig av hjelp fra andre aktører for å kunne oppfylle dette kontrollansvaret. Kommunestyret skal velge et kontrollutvalg som gjennomfører den løpende kontrollen med den kommunale forvaltningen på kommunestyrets vegne. Til å hjelpe seg har kontrollutvalget en faglig uavhengig revisjon. Dette er den ene grunnpilaren egenkontrollen i kommunene hviler på. Den andre grunnpilaren er administrasjonssjefens ansvar for å føre kontroll med kommunens administrasjon, jf. kommuneloven § 23 nr. 2. Administrasjonssjefen har etter denne bestemmelsen et selvstendig lovfestet ansvar for internkontroll med kommunens administrasjon. Internkontrollen er etter utvalgets vurdering helt sentral i kommunenes egenkontroll. Den er viktig i en tidlig fase av kommunens arbeid, og er den kontrollaktiviteten som skal bidra til at administrasjonen utfører sine oppgaver i tråd med loven og de folkevalgtes vedtak. Internkontrollen bidrar også til at innbyggerne får de tjenestene de har krav på. Kontrollutvalgets kontroll er på sin side i mye større grad en etterfølgende kontroll som skal bidra til at feil blir rettet opp, og at de ikke blir gjentatt.

Egenkontrollen er således dels folkevalgt ved kommunestyret og kontrollutvalget (med hjelp av revisjonen), dels administrativ ved administrasjonssjefen (internkontroll).

Kommunene forvalter betydelige ressurser på vegne av innbyggerne, har hånd om arealforvaltningen og er den mest betydningsfulle velferdsprodusenten i landet.

Egenkontrollen skal bidra til at kommunestyrets politikk blir gjennomført, at innbyggerne får de tjenester de har krav på, at andre lovpålagte plikter blir ivaretatt, og at ressursene forvaltes på en effektiv måte.

Egenkontrollen er således viktig for den folkevalgte styringen av kommunen. Et annet viktig formål med egenkontroll er å forebygge misligheter og styrke tilliten til kommunene både blant innbyggerne i kommunen og hos nasjonale myndigheter. En styrket egenkontroll vil bygge opp under det kommunale selvstyret, og det vil kunne legge til rette for redusert statlig tilsyn med kommunene. Dette er omfattende og krevende målsettinger. Utvalget mener det derfor er viktig at all egenkontroll innrettes slik at det er mulig å lære mest mulig av egenkontrollen, for i neste omgang å legge til rette for bedre folkevalgt styring og kontroll og for at feil som er begått, ikke blir gjentatt.

23.4 Statsforvaltningskontroll og kommunalt selvstyre

Ulike former for statsforvaltningskontroll er nærmere omtalt i kapittel 19 Økonomiforvaltning og kapittel 29 Statlig kontroll og tilsyn mv.

Kommunene har ansvaret for forvaltningsoppgaver som det er sterk politisk interesse for på nasjonalt nivå. Statsforvaltningskontroll med kommunene er ett av flere virkemidler for å sikre at kommunene gjennomfører nasjonal politikk. Utvalget er opptatt av at statsforvaltningskontrollen skal innrettes i respekt for at kommunene er selvstendige rettssubjekter. De inngår ikke i statsforvaltningshierarkiet, og de kan ikke instrueres uten at det er gitt særskilt hjemmel for det. Statlig tilsyn og andre former for statlig kontroll med kommunene er inngripende styringsvirkemidler for statsforvaltningen. Kommunene er et eget selvstendig forvaltningsnivå med et selvstendig ansvar for å løse de oppgaver de har fått tildelt, i tråd med lovverket. Staten har imidlertid et overordnet ansvar for alle offentlige oppgaver og tjenester og dermed en legitim interesse av å sikre at kommunene oppfyller de kravene som er fastsatt i lov. På enkelte områder kan derfor hensynet til innbyggernes rettssikkerhet begrunne statlig tilsyn med kommunene. Utvalget mener likevel at statlig tilsyn ikke bør benyttes der hvor hensynet til innbyggernes rettssikkerhet kan sikres gjennom andre kontroll- eller påvirkningsordninger.

Statsforvaltningskontrollen bør etter utvalgets mening ses i lys av øvrige styringsmidler. Nasjonale myndigheters sterkeste virkemiddel er å pålegge kommunene plikter i lov som korresponderer med rettigheter for private. Da vil saken kunne bringes inn for domstolskontroll hvis den private mener at kommunen ikke oppfyller forpliktelsen.

Domstolskontroll og Sivilombudsmannens kontroll er imidlertid ikke ansett som tilstrekkelig til å sikre nasjonale myndigheters kontrollbehov. For private kan domstolskontroll være svært dyrt og tidkrevende, og klage til statsforvaltningen anses som et viktig virkemiddel for å få overprøvd kommunenes vedtak på en raskere og billigere måte. Mange mangler i kommunenes forvaltning blir imidlertid ikke påklaget av private. For å ivareta kontrollbehovet i et bredere perspektiv er det også innført ordninger med statlig tilsyn.

Økonomiske virkemidler som bruk av øremerkede bevilgninger og incentivordninger kan bidra til å sikre at kommunene gjennomfører statlig politikk.

Statsforvaltningsapparatet med sin faglige spesialisering tar også i bruk «mykere» styringsmidler av pedagogisk art. Veiledere om hvordan regelverk som pålegger kommunene plikter, skal forstås, er et typisk eksempel på dette.

Statsforvaltningskontrollen omfatter kontroll med at kommunenes virksomhet er innenfor lovens rammer, men den kan også omfatte kontroll med kommunenes bruk av fritt skjønn. Dette er to kvalitativt ulike kontrollformer. I den utstrekning statsforvaltningskontrollen bare omfatter kontroll av lovlighet, vil kontrollen ha likhetstrekk med andre former for ekstern kontroll. Når kontrollen også omfatter utøvelse av fritt skjønn, får den sterke likhetstrekk med kontrollinjene innad i statsforvaltningshierarkiet. Dette åpner for politisk styring fra nasjonalt nivå utover det som følger direkte av lovgivningen.

Lovgivningen som pålegger kommunene å utføre oppgaver med sterk nasjonal interesse, har ofte ganske vage angivelser av hva kommunene etter loven er forpliktet til. På velferdsområdet finner vi for eksempel formuleringer som «nødvendig» og «forsvarlig». Statsforvaltningen presiserer innholdet i slike forpliktelser gjennom utarbeidelse av forskrifter, tilsyn og klagesaksbehandling. Statsforvaltningskontroll med kommunene har i praksis stor betydning for fastleggelsen av kommunenes lovpålagte plikter.

Statsforvaltningskontroll er etter utvalgets vurdering ikke i seg selv til hinder for kommunalt selvstyre, så lenge den er innrettet ut ifra at kommunene er selvstendige rettssubjekter. Dette innebærer at statsforvaltningen må ha hjemmel i lov for å overprøve kommunene, og at statsforvaltningen ikke skal ha siste ord om innholdet i kommunenes rettslige forpliktelser hvis kommunene ønsker uavhengig rettslig prøving. Det finnes også en yttergrense, der statsforvaltningskontrollen blir så omfattende at det i realiteten ikke gjenstår noe rom for lokal tilpasning på tjenesteområdet, og der det ikke gjenstår noen kommunal kapasitet til å ivareta kommunens egne politiske prioriteringer.

23.5 Statsforvaltningskontroll og egenkontroll

Kommunal egenkontroll og statlig kontroll er i utgangspunktet to ulike kontrollformer. De utføres av ulike organer, de initieres av ulike organer, de kan ha ulike formål, og de kan ta utgangspunkt i ulik metodikk. Det kan likevel være overlapping. Det er derfor viktig å se de to kontrollformene i sammenheng. Målet er å ha kontrollordninger som er treffsikre, effektive og innebærer minst mulig belastning på kommunens tjenesteapparat og øvrige administrasjon. Dersom egenkontrollen styrkes, bør statsforvaltningskontrollen etter utvalgets vurdering kunne reduseres.

Statlig kontroll med kommunene vil være påvirket av vurderinger av hva det er viktig å kontrollere. Utvalget mener god egenkontroll vil kunne redusere behovet for statlig kontroll.1 Dette forutsetter at kommunenes ivaretakelse av viktige forvaltningsoppgaver kan dokumenteres, og at regelverket for internkontroll, kontrollutvalg og revisjon er hensiktsmessig utformet.

Informasjon fra ulike kontrollformer bør kunne gjenbrukes i størst mulig grad. Kommunale virksomheter bør i størst mulig grad slippe å rapportere om det samme til kommunale kontrollorganer og statlige tilsynsmyndigheter.

Statlig tilsyn og kommunal forvaltningsrevisjon er de kontrollformene som har sterkest likhetstrekk. Dette gjelder særlig statlig tilsyn utført som systemrevisjon. For å hindre parallelle kontroller som dekker tilsvarende områder i en kommune, mener utvalget det er viktig med dialog og utveksling av planer mellom fylkesmannen og revisjonen.

23.6 Kontroll og tilsyn, styring og læring

Det overordnede målet med tilsyn og kontroll er å bidra til læring om hva som faktisk skjer, og hva som skal til for å endre det vi ikke er fornøyde med. I noen tilfeller kan endringen oppnås gjennom justeringer på arbeidsplassene som de ansatte gjennomfører innenfor eksisterende rammer, men i andre situasjoner kan endringer kreve sterk styring i form av instrukser og omprioritering av ressurser.

Utvalget mener det er viktig at kommunestyret får tilstrekkelig informasjon om tilsyns- og kontrollvirksomheten til at de folkevalgte kan ivareta det overordnede ansvaret for kommunen. Samtidig må de som utfører oppgavene som er kontrollert, gis anledning til å lære av kontrollen.

Alt kan ikke kontrolleres til enhver tid. Tilsyn og kontroll må innrettes slik at dette utøves på områder der behovet er størst. Faglige og politiske vurderinger må ligge til grunn for de prioriteringene som må gjøres i tilsyns- og kontrollarbeidet.

Tilsyn og kontroll handler ofte om dokumentasjons- og rapporteringskrav. Innføring av dokumentasjons- og rapporteringsplikter kan i seg selv ha betydelig påvirkning på arbeidet som gjøres på ulike tjenesteområder.

Kontroll og tilsyn utføres av ulike aktører i kommunen selv og av mange statlige instanser. Utvalget mener det er stort behov for å samordne slike aktiviteter.

23.7 Viktigste utfordringer

Utvalget anser egenkontrollen som grunnleggende for det kommunale selvstyret og ønsker å styrke denne kontrollformen. Bestemmelser om kommunedirektørens internkontroll bør derfor klargjøres og presiseres samtidig som internkontrollbestemmelsene i særlovgivningen bør oppheves og erstattes med en helhetlig regulering i kommuneloven. Det bør innføres strengere krav til sammensetningen av kommunens organer for folkevalgt kontroll for å styrke kompetansen og for å hindre rolleblanding. Ansvarlige folkevalgte og kontrollorganer bør i større grad sikres adgang til informasjon som er nødvendig for å føre tilsyn og kontroll. Kommunens kontroll med virksomhet som foregår i selskaper og andre organer utenfor kommunen, bør styrkes.

Rammene for statsforvaltningskontrollen med kommunene har stor betydning for det kommunale selvstyret, men viktige deler av dette rammeverket faller utenfor kommuneloven og utvalgets mandat. Utvalget ønsker å klargjøre og presisere statsforvaltningens hjemler for lovlighetskontroll i kommuneloven. Når det gjelder statlig tilsyn, vil utvalget justere reguleringen av kommunens prosessuelle rettigheter i saker om pålegg.

Utvalget vil peke på at det er en ubalanse i forholdet mellom statsforvaltningens styring og det kommunale selvstyret som norske myndigheter bør rette opp i. Utvalget mener kommunene bør gis mulighet til å bringe lovligheten av statsforvaltningens overprøving inn for rettslig prøving i et uavhengig organ.