22 Kommunene som markedsaktør. Forholdet til statsstøtteregelverket

22.1 Innledning

Som redegjort for i kapittel 4 er kompetansen til norske kommuner negativt avgrenset. Dette innebærer at de kan ta på seg enhver oppgave eller aktivitet så lenge det ikke er i strid med lov eller ulovfestede prinsipper, eller oppgaven eksklusivt er lagt til andre. Selv om det er de lovpålagte oppgavene som utgjør kjernen i kommunenes virksomhet, driver kommunene også i betydelig grad med forretningsvirksomhet.

Det har vært en betydelig utvikling i hvordan kommunene organiserer virksomheten sin siden gjeldende kommunelov ble vedtatt i 1992. Blant annet har det vært en betydelig økning i bruken av selskaper og lignende som en måte å organisere den kommunale virksomheten på. Kommunene opptrer også i større grad som aktører i et økonomisk marked ved at de enten selv eller via ulike samarbeid eller selskaper tilbyr tjenester i markedet.

Lovgiver har lagt til rette for denne utviklingen ved å vedta nye organisasjonsmodeller som interkommunale selskaper og kommunale foretak. Begge disse modellene er særlig tiltenkt virksomhet av forretningsmessig art.

Kommunene har eierinteresser i om lag 1800 aksjeselskaper og om lag 250 interkommunale selskaper.1 Videre finnes det cirka 230 kommunale foretak.2 I tillegg er det estimert at det finnes cirka 270 § 27-styrer og i underkant av 200 vertskommunesamarbeid.3 Ikke alle disse selskapene og samarbeidene er involvert i økonomisk aktivitet i markedet.

Samtidig som mer av kommunenes virksomhet foregår i andre organisasjonsformer, og kommunene og enheter kontrollert av kommunene i stadig større grad opptrer som en markedsaktør ved å tilby tjenester i markedet i konkurranse med andre, har det også skjedd store endringer i annet lovverk. EØS-avtalen, som ble vedtatt i 1994, har blant annet medført at det nå gjelder et omfattende og komplisert regelverk om offentlig støtte.

Denne utviklingen har medført at det har oppstått mange problemstillinger i skjæringspunktet mellom regelverket for statsstøtte og kommuneloven og enkelte andre regelverk.

Etter EØS-avtalen, som i hovedsak gjelder som norsk lov etter EØS-loven, er det på visse vilkår forbudt å tildele offentlig støtte til enheter som utøver økonomisk virksomhet. Dette innebærer at dersom kommunene enten selv eller via andre rettssubjekter utøver økonomisk aktivitet i markedet, må de gjøre dette på en slik måte at det ikke innebærer tildeling av ulovlig støtte til virksomheten.

Utvalget redegjør under for ulike statsstøtterettslige problemstillinger som kan oppstå når kommunene opptrer som markedsaktører, og om dette medfører behov for å endre kommuneloven eller annen lovgivning.

Utvalget ser at dette er omfattende spørsmål, og at det her kan være behov for lovendringer. Utvalget er kjent med at regjeringen arbeider med disse problemstillingene. Utvalget fremmer derfor ikke noe lovforslag på dette området. Utvalget mener at det her er mer hensiktsmessig at regjeringen forsetter det arbeidet den har startet. Dette vil legge til rette for gode helhetlige prosesser hvor alle de ulike statsstøtterettslige problemstillingene kan behandles samlet. Utvalget vil likevel understreke at i et arbeid med å tilpasse regelverket til kravene etter statsstøttereglene, er det også svært viktig at det handlingsrommet EØS-regelverket åpner for, blir utnyttet.

22.2 Gjeldende rett

22.2.1 Innledning

Kommunenes kompetanse er, som nevnt foran, negativt avgrenset i kommuneloven. Kommunene står etter denne loven fritt til å engasjere seg i næringsvirksomhet. Kommuneloven inneholder heller ingen bestemmelser om hvordan virksomheten må organiseres dersom kommunen driver med næringsvirksomhet.

EØS-avtalen legger ingen begrensninger på det offentliges adgang til å eie og å drive næringsvirksomhet, så lenge virksomheten drives innen rammen av EØS-avtalens bestemmelser. Dette innebærer at offentlig eid næringsvirksomhet hverken kan diskrimineres eller kan gis konkurransefordeler i forhold til privat eid virksomhet.

Bakgrunnen for at vi her skal se nærmere på statsstøttereglene, er at de kan legge begrensninger på kommunenes adgang til å utøve økonomisk aktivitet i kommunen, inkludert i kommunale foretak, eller i interkommunale samarbeid som er egne rettssubjekter. Statsstøttereglene kan dermed gripe inn i hvordan kommunene kan organisere sin virksomhet. Et eksempel kan illustrere dette. En kommune har opprettet et kommunalt foretak som skal utføre vaktmestertjenester. I tillegg til å utføre vaktmestertjenester for kommunen, tilbyr det kommunale foretaket sine tjenester i markedet til andre i konkurranse med andre leverandører. Dersom foretaket ikke skiller mellom den «interne» delen av virksomheten og den kommersielle delen av virksomheten i driften, vil det være fare for at kostnader som knytter seg til den kommersielle delen, blir belastet den interne delen. En slik «overføring» vil som et utgangspunkt måtte anses som støtte i strid med EØS-avtalen. Utvalget gjør under rede for hvilke tiltak som kan iverksettes for å unngå at det ytes slik støtte. Utvalget vil imidlertid først omtale hva som kreves for at en støtte skal være i strid med EØS-avtalen.

22.2.2 Statsstøtteforbudet i EØS-avtalen artikkel 61 (1)

Økonomisk støtte fra staten vil kunne bedre en virksomhets konkurransedyktighet og dermed medføre en konkurransevridning på det aktuelle markedet. EØS-avtalen artikkel 61 (1) inneholder bestemmelser som forbyr slik støtte.4 Bestemmelsen lyder:

Med de unntak som er fastsatt i denne avtale, skal støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene.

Det kan ut fra denne bestemmelsen settes opp seks vilkår som alle må være oppfylt for at et tiltak skal falle inn under denne bestemmelsen og dermed innebære ulovlig støtte. Hvis ett eller flere vilkår ikke er oppfylt, vil støtten være lovlig etter statsstøttereglene:

1. Støtten må innebære en økonomisk fordel for mottakeren.

2. Støtten må være gitt av staten eller av statsmidler i enhver form.

3. Mottaker av støtten må drive økonomisk aktivitet (foretaksbegrepet).

4. Støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitet).

5. Støtten må vri konkurransen eller true med å vri konkurransen.

6. Støtten må være egnet til å påvirke samhandelen innen EØS-området.

Økonomisk fordel

Støttebegrepet tolkes vidt. Som et utgangspunkt vil alle økonomiske tiltak som innebærer vederlagsfrie finansielle fordeler fra det offentlige, være omfattet av støttebegrepet. Således vil tiltak som skattelettelser, garantier som ikke er gitt på markedsmessige vilkår, lovbestemte selskapsformer som skjermes mot konkurs, salg av fast eiendom til underpris og kryssubsidiering mellom skjermet offentlig virksomhet og konkurranseutsatt virksomhet være omfattet av støttebegrepet.

Statsmidler

Selv om artikkel 61 (1) kun omtaler støtte gitt med statsmidler, er det klart at også støtte ytt av kommuner og andre offentlige organer er omfattet av bestemmelsen. Også støtte gitt av foretak som er offentlig eid eller kontrollert, kan omfattes av bestemmelsen.

Foretak

Statsstøtteregelverket omfatter bare støtte som ytes til foretak. Det er dermed ikke ulovlig å gi statsstøtte til sammenslutninger som ikke anses som foretak etter artikkel 61 (1). Forbudet omfatter heller ikke støtte til privatpersoner eller det offentlige med mindre de opptrer som foretak. I EØS-avtalens forstand brukes begrepet foretak om enhver enhet som utøver virksomhet av handelsmessig eller økonomisk art, det vil si enhver som tilbyr varer og tjenester i et marked. Begrepets nærmere innhold er utviklet gjennom rettspraksis i EU-domstolen, og den nærmere vurderingen er knyttet til virksomheten enheten bedriver. Økonomisk virksomhet omfatter etter domstolens praksis alle de aktiviteter som tilbys i markedet. Dette innebærer at dersom det offentlige tilbyr en tjeneste i markedet i konkurranse med private aktører, vil tjenesten normalt bli ansett som en økonomisk aktivitet.

Støtten må begunstige enkelte foretak

EØS-avtalen artikkel 61 (1) setter videre som vilkår at støtten må begunstige enkelte foretak. Dersom man først har slått fast at det er tale om støtte etter artikkel 61 (1), skal det lite til før støtten anses for å være selektiv. Generelle fordeler av økonomisk karakter ytt av det offentlige på grunnlag av objektive kriterier, og som ikke begunstiger bestemte virksomheter eller ervervssektorer, er ikke omfattet av artikkel 61 (1).

Vri konkurransen

Det skal lite til før et tiltak blir ansett for å vri eller true med å vri konkurransen. Det er nok at tiltaket potensielt styrker foretakets stilling overfor andre aktører. Vedkommende foretak vil da få en konkurransefordel i forhold til konkurrentene.

Påvirke samhandelen

For at en støtteordning skal være omfattet av artikkel 61 (1), må den påvirke samhandelen innen EØS-området. Dersom støtten kun har virkninger internt i en medlemsstat, eller kun har virkning for samhandlingen med tredjestater, gjelder ikke forbudet. Ettersom det indre markedet utvider seg i retning av stadig mer grenseoverskridende handel, er terskelen for når man mener samhandelen påvirkes, i praksis lav. Det er bare unntaksvis at konkurransevridende effekter av offentlig støtte anses for å begrense seg til bare et nasjonalt marked.

Det er nok at samhandelen potensielt påvirkes av støtten. Den aktuelle støttemottakeren trenger ikke være involvert selv i import eller eksport av varer og tjenester. Det er tilstrekkelig at den aktuelle type vare eller tjeneste handles over grensene. Selv om et norsk foretak kun opererer på det nasjonale markedet, vil offentlig støtte kunne føre til at foretaket styrkes slik at potensielle konkurrenter fra EØS-området får det vanskelig med å etablere seg på det norske markedet. Samhandelskriteriet vil i et slikt tilfelle være oppfylt.

22.3 Ulike statsstøtterettslige problemstillinger

22.3.1 Innledning

Som redegjort for foran skjer kommunenes aktivitet i økende grad i ulike samarbeid og selskaper samtidig som kommunene selv i større grad opptrer som markedsaktører og tilbyr tjenester i konkurranse med andre. Tilsvarende tilbyr private aktører i større grad samme type tjenester som det offentlige har ansvaret for.

EFTAs overvåkningsorgan (ESA) har de siste årene tatt opp flere saker med Norge som reiser statsstøtterettslige problemstillinger knyttet til at offentlige instanser utøver økonomisk aktivitet i markeder. Utvalget vil her redegjøre nærmere for disse problemstillingene.

22.3.2 Det generelle skattefritaket

Kommuner er i utgangspunktet fritatt fra skatteplikt. Dette følger av skatteloven § 2-30 (1) bokstav c. Dette unntaket er generelt utformet. Det gjelder ikke bare når kommunene driver med tradisjonell forvaltningsmyndighet, men også når kommunene driver ren forretningsvirksomhet (økonomisk aktivitet). Skattefritaket vil innebære en økonomisk fordel for et foretak (kommunen) etter EØS-avtalen artikkel 61 (1) når kommunen driver økonomisk aktivitet. Skattefritaket vil da være i strid med EØS-avtalen dersom også de øvrige vilkårene i bestemmelsen er oppfylt.

Skatteloven ble endret i 2013 som følge av en sak ESA tok opp om finansiering av den norske avfallssektoren. Bakgrunnen for henvendelsen var at kommunale avfallsselskaper som var en del av kommunen som rettssubjekt, på det tidspunktet ikke var skattepliktig for sin næringsvirksomhet. Som følge av denne saken er det i skatteloven § 2-5 (2) tatt inn en bestemmelse som skattlegger inntekter knyttet til avfallshåndtering.

Problemstillingen som lå til grunn for denne endringen, er imidlertid generell for all kommunal økonomisk aktivitet, og ESA har på denne bakgrunn tatt opp spørsmålet om skatteloven bør endres slik at all kommunal økonomisk aktivitet blir skattepliktig. Denne saken pågår ennå.

22.3.3 Kryssubsidiering

Ulovlig støtte i form av kryssubsidiering vil forekomme dersom det skjer overføring av midler, direkte eller indirekte, fra skjermet offentlig virksomhet og til konkurranseutsatt virksomhet omfattet av støttebegrepet. Kryssubsidiering vil typisk kunne forekomme i tilfeller hvor kommunene i tillegg til å utføre lovpålagte oppgaver også tilbyr tjenester i et marked og dermed driver økonomisk aktivitet i tilknytning til de lovpålagte oppgavene (blandet virksomhet).

Dette kan illustreres med en sak ESA har tatt opp med norske myndigheter. ESA tok opp at en del videregående skoler tilbød sikkerhetskurs som en del av den videregående opplæringen samtidig som de tilbød slike kurs til ansatte i blant annet oljesektoren. Dette var i direkte konkurranse med private tilbydere av tilsvarende kurs.

Den forvaltningsmessige delen av virksomheten er normalt finansiert med offentlige midler. Ved blandet virksomhet er det risiko for at deler av disse midlene kommer den kommersielle delen av virksomheten til gode og dermed bidrar til ulovlig kryssubsidiering. Dette vil bidra til at den kommunale kommersielle virksomheten kan underby sine private konkurrenter.

I saken om sikkerhetskursene viste ESA til at den kommersielle delen av virksomheten ved enkelte skoler syntes å benytte skolenes bygninger, utstyr mv., uten at den kommersielle delen i tilstrekkelig grad ble belastet leiekostnader for dette. Det ble heller ikke ført separate regnskaper (kontoer) for å synliggjøre at det ikke foregikk kryssubsidiering mellom opplæringsdelen og den kommersielle delen av virksomheten.

ESA har i flere saker gitt uttrykk for at enten så må den kommersielle aktiviteten skilles ut i egne rettssubjekter eller så må det etableres regler som sikrer at det ikke kan foregå slik kryssubsidiering. Følgende kumulative tiltak antas å være tilstrekkelig for å unngå kryssubsidiering:

• Det må i den interne kontoføringen skilles klart mellom forvaltningsoppgaven og den virksomhet som tilbys i markedet.

• Alle inntekter og kostnader skal fordeles mellom de ulike delene av virksomheten etter konsekvent anvendte og objektivt begrunnede prinsipper.

• Prinsippene for føring av separate regnskaper skal være klarlagt.

I saken om sikkerhetskursene, og i en del andre saker, har norske myndigheter akseptert å gjennomføre slike tiltak.

ESA har i tillegg gitt uttrykk for at problemet med støtte i form av kryssubsidiering er generelt for all økonomisk aktivitet, og at norske myndigheter bør innføre en felles løsning for å unngå denne type statsstøtte.

22.3.4 Kommunale garantier

Kommuner hefter ubegrenset for alle forpliktelser de påtar seg. Som deltakere i ulike typer interkommunale samarbeid, for eksempel § 27-styrer og interkommunale selskaper, hefter kommunene også ubegrenset for alle samarbeidets forpliktelser. Dette ansvaret gjelder også for forpliktelser som er knyttet til økonomisk aktivitet i markedet. Da en kommune ikke kan gå konkurs, vil leverandører og långivere i slike tilfeller i realiteten være garantert fullt oppgjør. Ansvarsreglene og konkursforbudet innebærer dermed reelt sett en generalgaranti for den økonomiske virksomheten som foregår i kommunen eller i et oppgavefellesskap.5 En slik garanti innebærer blant annet at det vil være enklere for virksomheten å få lån, og at den vil oppnå gunstigere lånevilkår enn det som ville vært mulig uten en slik garanti.

ESA har i brev til norske myndigheter sommeren 2015 gitt uttrykk for at ordninger med slike kommunale garantier sannsynligvis må anses som en form for statsstøtte.

22.4 Erfaringer fra Finland

Den finske kommuneloven ble endret i 2013 som en oppfølging av et vedtak i EU-kommisjonen om at den finske ordningen med konkursbeskyttelse og skattefritak for kommunal virksomhet som tilbød varer og tjenester i en konkurransesituasjon i markedet, ble ansett å være i strid med EUs regler om statsstøtte.

Finland fulgte opp vedtaket til EU-kommisjonen ved å innføre en såkalt «bolagiseringsforpliktelse». Dette innebærer at kommuner som en hovedregel må skille ut oppgaver som utføres i en konkurransesituasjon i markedet i egne rettssubjekter, som aksjeselskaper, foreninger og stiftelser. Det er imidlertid tatt inn en rekke unntak fra dette i den finske kommuneloven.

Den finske kommuneloven inneholder i kapittel 15 regler om kommunens verksamhet på marknaden. § 126 i loven inneholder en plikt til å skille ut virksomhet som kommunen utøver i en konkurransesituasjon i markedet. Bestemmelsen inneholder videre en oversikt over typer av virksomhet som etter loven ikke anses som virksomhet som utøves i en konkurransesituasjon i markedet.

Etter bestemmelsen anses blant annet tjenester som kommunen på grunnlag av lov utfører for sine egne innbyggere eller andre, og som kommunen ifølge lov skal yte tjenester til, ikke som virksomhet som utøves i en konkurransesituasjon i markedet.

Videre vil det ikke regnes som virksomhet som utøves i en konkurransesituasjon i markedet når oppgaven inngår eller utføres i et interkommunalt samarbeid på grunnlag av en lovbestemt samarbeidsforpliktelse og tjenestene produseres for områdets egne innbyggere eller andre som kommunen etter lov skal produsere tjenester for.

§ 127 inneholder enkelte unntak fra utskillingsplikten, selv om kommunen kan anses å drive virksomhet i en konkurransesituasjon i markedet. Utskillingsplikten gjelder blant annet ikke når den den økonomiske virksomheten skal anses å være ubetydelig.

22.5 Utvalgets vurderinger

Innledning

Utvalget skal ifølge mandatet vurdere om det er behov for lovendringer i kommuneloven for å sikre at kommunenes virksomhet er organisert og utøves i overensstemmelse med internasjonale forpliktelser. Det vises i mandatet blant annet til at kommunene, enten selv eller via ulike samarbeid eller selskaper, tilbyr tjenester i markedet, og at dette reiser en rekke statsstøtterettslige problemstillinger.

Det er som nevnt foran flere ulike statsstøtterettslige problemstillinger som kan oppstå når kommunene opptrer som markedsaktør.

ESA har, som nevnt, i sin kontakt med norske myndigheter hittil skissert to hovedmodeller for å forhindre at det ytes ulovlig statsstøtte når kommunene utøver økonomisk aktivitet i markedet. Kommunene kan enten skille ut den økonomiske aktiviteten i et eget rettssubjekt eller føre separate regnskaper for den forvaltningsmessige delen og den kommersielle delen. I sistnevnte tilfelle må alle inntekter og utgifter, både faste og variable, fordeles forholdsmessig mellom de to ulike delene.

Utvalget vil her kort redegjøre for hvilke av disse løsningene som vil kunne løse de ulike statsstøtterettslige problemstillingene som det er redegjort for over.

Skattefritaket

Støtteproblematikken knyttet til skattefritaket kan løses ved at kommunene skiller ut den økonomiske aktiviteten i et eget rettssubjekt som er skattepliktig. Slik lovverket er i dag, er det særlig aksjeselskapsformen som er aktuell. Alternativt kan kommunene føre separate regnskaper for den forvaltningsmessige delen og den kommersielle delen samtidig som alle inntekter og utgifter, både faste og variable, fordeles forholdsmessig mellom de to ulike delene. I tillegg må da skatteloven endres slik at økonomisk aktivitet utøvd av kommunene blir skattepliktig etter skatteloven. Begge disse alternativene vil løse problemet med skattefritak for økonomisk aktivitet i kommunene.

Kryssubsidiering

Det er også to hovedmåter å unngå støtte i form av kryssubsidiering på. For det første kan den kommersielle delen av virksomheten skilles ut i et eget rettssubjekt. Alternativt kan kommunene føre separate regnskaper for den forvaltningsmessige delen og den kommersielle delen samtidig som alle inntekter og utgifter, både faste og variable, fordeles forholdsmessig mellom de to ulike delene. Dette samsvarer med hvordan skattefritaket kan løses.

Kommunale garantier

Der kommuner driver økonomisk virksomhet innenfor kommunen som rettssubjekt, eller i et interkommunalt samarbeid hvor deltakerne hefter ubegrenset for samarbeidets forpliktelser, nyter denne virksomheten godt av en implisitt garanti for alle sine forpliktelser ved at kommunen hefter for virksomhetens forpliktelser. Kommunen kan ikke gå konkurs, og avtalepartnerne til den enheten som driver økonomisk aktivitet, er i realiteten sikret å få sitt tilgodehavende.

Dersom disse ansvarsreglene og konkursforbudet i kommuneloven er i strid med statsstøttereglene i EØS-avtalen, kan dette løses på to måter. Et alternativ er å skille ut den økonomiske aktiviteten i kommunene eller i interkommunale samarbeid hvor deltakerne hefter ubegrenset for samarbeidets forpliktelser, i egne rettssubjekter med begrenset ansvar, i praksis aksjeselskaper. Et annet alternativ vil være å gjøre noe med ansvarsreglene og konkursforbudet.

Behov for lovendringer – videre prosess

Etter utvalgets vurdering fremstår det som klart at det er behov for å gjøre noe med det norske regelverket for å sikre at statsstøtteregelverket overholdes.

Utvalget viser til at ESA har tatt opp flere enkeltsaker om statsstøtte knyttet til utøvelse av økonomisk aktivitet i regi av kommuner. ESA har videre på generelt grunnlag tatt opp behovet for å gjøre tilpasninger i det norske regelverket for å hindre statsstøtte i form av kryssubsidiering, skattefritak og kommunale garantier (konkursforbudet mv.). Utvalget er kjent med at det i departementene blant annet foregår arbeid med å vurdere det generelle skattefritaket, samt at det pågår prosesser mellom norske myndigheter og ESA for å komme til enighet om hvordan de statsstøtterettslige problemstillingene som er gjennomgått i dette kapitlet, kan løses.6 Regjeringen har videre gitt uttrykk for at den mener det er viktig å tilstrebe helhetlige løsninger som er best mulig for kommunesektoren.

Utvalget viser også til at Kommunal- og moderniseringsdepartementet høsten 2014 sendte ut et høringsnotat med forslag til endringer i lov om interkommunale selskaper. Det ble foreslått å endre lovens ansvarsform fra ubegrenset til begrenset ansvar for deltakerkommunene. I tillegg ble konkursforbudet og forbudet mot gjeldsforhandlinger foreslått opphevet, jf. IKS-loven § 23.

På bakgrunn av de pågående prosessene mener utvalget at det ikke er hensiktsmessig at utvalget nå legger frem forslag til lovendringer i kommuneloven som skal sikre at reglene om organisering av kommunal virksomhet i kommuneloven er i tråd med statsstøttereglene i EØS-avtalen. Regjeringen er godt i gang med å utrede disse problemstillingene og har tilgang til personer med spisskompetanse på området. Det er også viktig å se alle prosessene i sammenheng, slik at vi kan få et helhetlig lovverk på dette området.

Utvalget er svært opptatt av at kommunene i så stor grad som mulig får beholde sin handlefrihet på dette området. Det er derfor viktig ikke å legge frem et lovforslag som overoppfyller kravene i EØS-avtalen. Det er i denne forbindelse viktig med tett dialog med ESA for å avklare hvor stort handlingsrommet er innenfor EØS-avtalen. Utvalget vil særlig peke på behovet for nærmere å vurdere om den indirekte garantien som ligger i at kommunene ikke kan gå konkurs, og at de hefter ubegrenset for alle sine forpliktelser, innebærer støtte i strid med EØS-avtalen. En slik forståelse av EØS-avtalen vil i praksis medføre at all økonomisk aktivitet må skilles ut fra kommunene. Utvalget vil peke på at det kan stilles spørsmål ved om et slikt resultat er i samsvar med EØS-avtalen artikkel 125 om at avtalen ikke på noen måte skal berøre avtalepartenes regler om eiendomsretten.

Dersom den indirekte garantien må anses å være i strid med EØS-avtalen, er det viktig at norske myndigheter likevel så langt som mulig utnytter det handlingsrom EØS-regelverket åpner for. Dette for ikke å legge større begrensninger på kommunenes handlefrihet enn hva som er nødvendig. Utvalget vil i denne forbindelse vise til den finske løsningen om utskillingsplikt og peke på at denne, etter utvalgets vurdering, kan være et godt utgangspunkt for en regulering også i Norge.

Det vil være av stor betydning for lokalsamfunnene at det er mulig å få til en del unntak fra utskillingsplikten, slik det er lagt til rette for i Finland. Et eksempel kan illustrere dette. Teknisk etat i en fylkeskommune har en asfalthøvler som de i hovedsak bruker internt i fylkeskommunen, men som de også i begrenset grad leier ut til andre når den likevel ikke er i bruk. Utleie av asfalthøvleren vil da måtte anses som økonomisk aktivitet. Dersom det innføres et krav til å skille ut slik aktivitet i et eget rettssubjekt med begrenset ansvar, vil antakelig resultatet bli at asfalthøvleren for fremtiden kun vil bli brukt internt i fylkeskommunen. Dette vil være uheldig for fylkeskommunen, for andre som har behov for å leie en asfalthøvler, og ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. Det vil derfor være viktig å få inn et unntak for slike tilfeller dersom det innføres en lovbestemmelse om at kommuner som utfører økonomisk aktivitet, må skille ut denne virksomheten i egne rettssubjekter med begrenset ansvar.

Det vil ta noe tid å få på plass et regelverk som skal hindre at kommunene utøver økonomisk aktivitet i strid med statsstøtteregelverket. Det er også knyttet usikkerhet til hvordan dette regelverket vil bli. Utvalget mener likevel at kommunene allerede nå bør starte prosessen med å tilpasse den økonomiske aktiviteten til statsstøtteregelverket. Et første skritt kan være å kartlegge om økonomisk aktivitet kommunene er involvert i, kan være i strid med statsstøtteregelverket.