3 Formål

3.1 Innledning

Kommunelovens formålsbestemmelse er en overordnet, verdibasert bestemmelse som sier noe om målsetting for de øvrige bestemmelsene i loven. Utvalget mener det har vært viktig å gjennomgå formålsbestemmelsen for å sikre at den er godt tilpasset den nye loven. I tråd med mandatet legger formålsbestemmelsen vekt på å styrke det kommunale selvstyret ved blant annet å benytte dette begrepet i selve formålsbestemmelsen. Utvalget har også vurdert at kommunens helhetlige samfunnsansvar, som kommer til uttrykk gjennom dens rolle som tjenesteyter, demokratisk arena, myndighetsutøver og samfunnsutvikler, bør komme klarere til uttrykk i loven.

Utvalget foreslår en ny formålsbestemmelse og gjennomgår her hvilke elementer en slik bestemmelse bør inneholde.

3.2 Gjeldende rett

Dagens kommunelov har i § 1 følgende formålsbestemmelse:

Formålet med denne loven er å legge forholdene til rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre, og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteressene innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling. Loven skal også legge til rette for en tillitskapende forvaltning som bygger på en høy etisk standard.

Formålsbestemmelsen var ny med kommuneloven av 1992 og ble foreslått av kommunelovutvalget.1 Lovtekstens frase og med sikte på en bærekraftig utvikling var ikke med hverken i kommunelovutvalgets forslag eller i departementets lovproposisjon,2 men ble tatt inn av Stortinget ved dets behandling av lovforslaget. Formålsbestemmelsens siste setning om tillitskapende forvaltning og høy etisk standard ble føyd til i 2009.

Kommunelovutvalget uttalte følgende i merknaden til bestemmelsen:3

Utvalget vil foreslå at den nye Kommune- og fylkeskommunelov får en innledende formålsparagraf hvor man nevner de sentrale verdier som knytter seg til det kommunale og fylkeskommunale selvstyre. I bestemmelsen fremheves folkestyre, rasjonalitet og effektivitet, samt innpasningen i det nasjonale fellesskap.

Videre står det i merknaden:

[b]estemmelsen antas ikke å ha selvstendig rettslig betydning utover det som også i dag følger av den etablerte forståelsen av det kommunale selvstyrets formål og rammer.

Ifølge merknadene til bestemmelsen i lovproposisjonen4 er det tre sentrale hensyn som ligger til grunn for formålsbestemmelsen. Det er hensynet til det lokale demokrati, hensynet til optimal utnyttelse av tilgjengelige ressurser med sikte på å gi best mulig tjenestetilbud samt hensynet til overordnede nasjonale/statlige interesser. Som eksempel på det siste nevnes i proposisjonen rettssikkerhet, likeverdighet i tjenestetilbud, miljøvern og bærekraftig utvikling i kommuner.

Formålsbestemmelsen bruker begrepet kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre. Dette understreker innbygger- og demokratiperspektivet. Det er ikke i forarbeidene redegjort uttrykkelig for hva forskjellen mellom disse begrepene er, og hvorfor folkestyre ble valgt fremfor selvstyre. Begrepet kommunalt selvstyre er imidlertid valgt bort og erstattet med kommunalt folkestyre. Lovteksten benytter heller ikke uttrykket. I begrunnelsen vises det blant annet til at kommunenes rolle og oppgaver over tid er endret og har økt. Dette gjør at det ikke lenger er mulig å skille skarpt mellom hva som er kommunale og hva som er statlige oppgaver. Budskapet i forarbeidene er mer i samsvar med en idé om integrasjon og sammenfiltring mellom stat og kommune enn en idé om desentralisering og lokal autonomi. Begrepsbruken er tilknyttet perspektiver på kommunens rolle i samfunnet:5

Det som var det opprinnelige innholdet i det kommunale selvstyret, nemlig et relativt stort spillerom med hensyn til «kommunale anliggender» (innbefattet muligheten til å ikke gjøre noe med dem), vil dermed kunne avløses av et lokalt folkestyre som har som sitt fremste mål å samordne den offentlige virksomhet og tilpasse den til lokalsamfunnets behov og forutsetning.

Samtidig er kommunalt selvstyre omtalt som begrunnelse og bakgrunn for formålsbestemmelsen. Det fremkommer av kommunelovutvalgets merknader at de har ment å inkludere det kommunale selvstyre i formålsbestemmelsen, selv om de valgte ikke å ta begrepet inn i bestemmelsen. I forarbeidene6 til bestemmelsen ble det sagt at

[u]tvalget har i sitt forslag til Kommune- og fylkeskommunelov bygget inn en formålsparagraf, en bestemmelse som uttrykkelig slår fast prinsippet om lokalt selvstyre. På dette punkt innebærer utvalgets forslag således ikke noe brudd på gjeldende rett. Bestemmelsen er snarere et forsøk på å gi prinsippet om kommunalt selvstyre et klarere lovmessig uttrykk enn i de eksisterende kommunelover.

Denne uttalelsen i forarbeidene indikerer at kommunalt selvstyre ble ansett å ligge i begrepet folkestyre.

I forbindelse med ratifisering av det europeiske charteret om lokalt selvstyre7 ser det også ut til å ha bli lagt til grunn at begrepet kommunalt folkestyre i formålsparagrafen dekker charterets krav til kommunalt selvstyre. Denne forståelsen er imidlertid senere blitt trukket i tvil.8

Kommunenes helhetlige samfunnsansvar og de fire hovedrollene til kommunen som tjenesteyter, demokratisk arena, myndighetsutøver og samfunnsutvikler er ikke regulert direkte i formålsparagrafen, selv om det finnes en rekke lovbestemmelser både i kommuneloven og i særlovgivningen hvor disse rollene gjenspeiles.9 Samfunnsansvaret og disse rollene er imidlertid indirekte beskrevet ved at loven skal legge til rette for «… forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling».

3.3 Utvalgets vurderinger

3.3.1 Innledning

En lovs formålsbestemmelse sier noe om lovens intensjon og målsettinger. Innholdet gjenspeiler de andre lovbestemmelsene og de hensyn som ligger til grunn for disse. En formålsbestemmelse gir i seg selv ikke rettigheter eller plikter og er således annerledes innrettet enn øvrige lovbestemmelser. Konkrete rettigheter og plikter må følge av andre lovbestemmelser.

En formålsbestemmelse skal fungere som en slags programerklæring for hva lovgiver ønsker å oppnå med loven. Bestemmelsen kan ha betydning for hvordan de andre bestemmelsene i loven skal tolkes. I tillegg kan den gi indikasjoner på hvordan det frie skjønnet bør utøves.

Også ved tolkningen av andre lover vil en formålsbestemmelse kunne ha betydning. Det finnes eksempler på at formålsbestemmelser har fått betydning utover egen lov.10 I hvilken grad formålsbestemmelsen i kommuneloven får påvirkning på tolkningen av andre lover, vil bero på alminnelig juridisk tolkning av de andre lovene sett opp mot formålsbestemmelsen i kommuneloven.

Utvalget foreslår å lovfeste en formålsbestemmelse hvor følgende elementer fremkommer: kommunalt selvstyre og rammer for dette, lokaldemokrati og innbyggerdeltakelse samt en tjenesteytende og samfunnsutviklende kommune som er effektiv, tillitsskapende og bærekraftig.

3.3.2 Generelt om kommunelovens formålsbestemmelse

Generelle premisser for formålsbestemmelsen

En formålsbestemmelse bør speile lovens innhold for øvrig og gi uttrykk for hva som er formålet med loven som sådan og bestemmelsene i den. Speilingen av lovens innhold kan utformes på mange måter og med ulik detaljeringsgrad. Som et ytterpunkt kan man finne det ene overordnede formålet med loven og la dette utgjøre eneste formål. Som et motsatt ytterpunkt kan formålsbestemmelsen ha en hel rekke av målsettinger, verdier og så videre som er sentrale for de ulike bestemmelsene i kommuneloven.

Utvalget mener at bestemmelsen ikke bør bli en lang oppramsing av alle gode formål. Dette fordi det uansett lett vil bli noen gode hensyn som mangler. De mest sentrale hensynene vil kunne bli litt borte hvis formålsbestemmelsen blir for omfattende. Videre bør en formålsbestemmelse ikke gi uttrykk for at loven skal sikre mer enn den faktisk kan. Utvalget mener derfor det vil være hensiktsmessig å konsentrere seg om noen få overordnede hensyn i bestemmelsen.

Som nevnt foran, i punkt 3.2, var det tre hovedhensyn som lå bak utformingen av dagens formålsbestemmelse: det lokale demokratiet, best mulig tjenestetilbud og overordnede nasjonale interesser.11 Disse hovedhensynene gjør seg fortsatt gjeldende. De kan imidlertid deles opp og formuleres på flere måter.

Utvalget har lagt vekt på følgende generelle premisser for hvordan en formålsbestemmelse i kommuneloven bør se ut:

• Formålsbestemmelsen skal være kort, overordnet og gjenspeile lovens innhold for øvrig.

• Formålsbestemmelsen skal få frem det kommunale selvstyret og at loven legger visse rammer for dette selvstyret.

• Lokaldemokratiet og enkelte sentrale verdier for lokal offentlig forvaltning skal inngå i formålsbestemmelsen.

• Formålsbestemmelsen skal ha et enkelt og forståelig språk. Språket skal være moderne, og ord og begreper bør så langt som mulig være entydige.

• Formålet skal fortrinnsvis uttrykkes i positive formuleringer.

3.3.3 Hensyn i en ny formålsbestemmelse i kommuneloven

Utvalgets flertall (Bjørnå, Flæte, Flåten, Halvorsen, Haugland, Hopsnes, Kaldheim, Neset, Nordby, Renslo, Stokstad og Ytterdahl) mener at begrepet det kommunale selvstyret bør fremgå av formålsbestemmelsen i loven. Utvalgets mindretall (Narud) mener det er bedre og viktigere å bruke begrepet kommunalt folkestyre. Utvalgets flertall ser også et behov for en ny formålsbestemmelse som tydeliggjør formålet med de ulike typer bestemmelser i loven, og som har et enklere og klarere språk. Hovedelementene i den foreslåtte formålsbestemmelsen er

• det kommunale selvstyret

• lokaldemokrati og innbyggerdeltakelse

• lokalforvaltningen som tjenesteyter og samfunnsutvikler

• kommunene som effektive, tillitsskapende og bærekraftige enheter

Utvalget vil her gå gjennom de ulike hensynene i forslaget.

Kommunalt selvstyre

Etter flertallets oppfatning er det kommunale selvstyret så grunnleggende og sentralt i Norge at det bør fremgå direkte i en formålsbestemmelse. Utvalget foreslår også bestemmelser i loven for øvrig som gir uttrykkelig grunnlag for det kommunale selvstyret, og som også regulerer det nærmere innholdet, se kapittel 4.

At kommunalt selvstyre uttrykkelig nevnes i formålsbestemmelsen, vil i seg selv kunne bidra til å styrke det kommunale selvstyret, blant annet gjennom økt bevissthet. Det å bruke uttrykket kommunalt selvstyre i formålsbestemmelsen vil også kunne påvirke tolkningene av lovens øvrige bestemmelser.

Som det fremkommer av de foreslåtte bestemmelsene om det kommunale selvstyret, må utøvelsen av selvstyret skje innenfor nasjonale rammer fastsatt i lov. Kommuneloven har en rekke bestemmelser som legger rammer for kommunenes virksomhet. Utvalget foreslår derfor at formålet med loven skal være både å fremme det kommunale selvstyret og å legge nødvendige rammer for dette.

Dagens lov bruker begrepet folkestyre i stedet for selvstyre. Rent språklig vil folkestyre i større grad inkludere lokaldemokratiet og innbyggernes deltakelse, mens kommunalt selvstyre i større grad sier noe om kommunen som rettssubjekt og dens forhold til staten og innbyggerne. Etter utvalgets mening uttrykker begge disse begrepene viktige sider av kommunens virksomhet som bør fremgå av formålsbestemmelsen. Folkestyre gjenspeiles best gjennom begrepene lokaldemokrati og innbyggerdeltakelse, se nedenfor. Kommunalt selvstyre bør tas inn som selvstendig begrep. Flertallet foreslår derfor å ta inn begrepene kommunalt selvstyre, lokaldemokrati og innbyggerdeltakelse i formålsbestemmelsen.

Mindretallet mener at begrepet folkestyre er noe annet og mer enn selvstyre, og at folkestyre er et riktigere begrep enn selvstyre i formålsbestemmelsen ettersom det bedre fanger opp den historiske og politiske bakgrunnen for denne lovgivningen. Kommuner kan i prinsippet være selvstyrte uten å være folkestyrte. Etter mindretallets vurdering er kommunalt selvstyre godt dekket i egen bestemmelse som foreslås om kommunalt selvstyre.

Lokaldemokrati og innbyggerdeltakelse

I vårt lokale og nasjonale demokrati er det folkevalgte som tar beslutninger på vegne av innbyggerne. I Norge er det således et folkestyre som er gjennomført som et representativt demokrati. På lokalt nivå innebærer det at det øverste styrende organet i kommunene blir valgt av innbyggerne. Det styret som velges, tar beslutninger på innbyggernes vegne. Det må fremtre som et ansvarlig styre overfor innbyggerne ved blant annet å utarbeide en helhetlig og oversiktlig politikk og å informere innbyggerne. Kommunene er inndelt i politiske og administrative organer som har ulike arbeidsoppgaver og arbeidsformer. Kommuneloven regulerer dette og fastsetter myndighet, oppgaver og valgordninger som ivaretar hensyn som habilitet, etikk, likestilling og gode prosedyrer.

At innbyggerne blir involvert og får anledning til å delta, er en sentral del av lokaldemokratiet og folkestyret. Innbyggerdeltakelse bør være langt fremme i bevisstheten til alle involverte. Kommunen representerer innbyggerne og er til for innbyggerne.

Innbyggerdeltakelse vil kunne skje på ulike måter. Den mest direkte måten er gjennom ordinære kommunestyrevalg som er fundamentet i lokaldemokratiet og folkestyret. Etter utvalgets syn er det viktig at kommuneloven også fremmer deltakelse utover dette. En slik deltakelse kan skje ved særskilte lokale folkeavstemninger og ved innbyggerforslag. Loven kan også legge til rette for at innbyggerne kan delta på møter og gi innspill på ulike måter.

Etter utvalgets oppfatning bør en formålsbestemmelse fremheve både lokaldemokratiet og innbyggerperspektivet. Utvalget foreslår å ta inn i formålsbestemmelsen at loven skal fremme et sterkt og representativt lokaldemokrati. På denne måten fremheves at formålet med loven er å bidra til et aktivt, godt og levende lokaldemokrati som bygger på folkestyret og det tradisjonelle representative, eller indirekte, demokratiet. Som et tillegg til dette foreslås det å ta inn at det skal være et lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse. Ved dette understrekes at innbyggerperspektivet og deltakelse også er en sentral del av lokaldemokratiet.

Som en annen side av innbyggerperspektivet foreslår utvalget at loven skal fremme en kommune som yter tjenester og driver samfunnsutvikling til beste for innbyggerne. Her understrekes det at innbyggernes beste skal være en sentral rettesnor for kommunens virke enten det dreier seg om tjenesteyting eller samfunnsutvikling. Dette kan være til beste for den enkelte innbygger i konkrete saker, men kan også være til beste for innbyggernes felles interesse.

Utvalgets mindretall mener at det ikke er nødvendig å bruke begrepene lokaldemokrati og innbyggerdeltakelse i formålsbestemmelsen da dette vil være dekket av mindretallets forslag om å bruke begrepet folkestyre.

Helhetlig samfunnsansvar

I mandatets punkt 3.13 sies det at utvalget skal vurdere «om kommunens helhetlige samfunnsansvar som kommer til uttrykk gjennom rollene som tjenesteyter, demokratisk arena, myndighetsutøver og samfunnsutvikler, bør tydeliggjøres i loven».

Det finnes i dagens kommunelov ingen regulering som direkte gir uttrykk for dette helhetlige samfunnsansvaret og/eller disse fire hovedrollene til kommunen. Det fremkommer imidlertid delvis og indirekte gjennom formålsbestemmelsens formulering om «… forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og med sikte på en bærekraftig utvikling» og av lovens forarbeider, som sier at det lokale demokratiet, best mulig tjenestetilbud og overordnede nasjonale interesser er tre sentrale hensyn bak dagens formålsbestemmelse. I tillegg finnes det en rekke lovbestemmelser både i kommuneloven og i særlovgivningen hvor disse rollene gjenspeiles i den generelle reguleringen.

Utvalget mener at dersom det skal lovfestes noe om kommunens helhetlige samfunnsansvar og de fire roller, bør dette gjøres i formålsbestemmelsen. I den foreslåtte formålsbestemmelsen gjenspeiles derfor det helhetlige samfunnsansvaret som kommer til uttrykk gjennom de fire rollene i de sentrale verdiene i formålet. Rollen som tjenesteyter fremkommer særlig ved omtalen av en kommune som yter tjenester. Rollen som demokratisk arena omtales ved at loven skal legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med innbyggerdeltakelse. Rollen som myndighetsutøver fremkommer noe mer indirekte gjennom formålsbestemmelsens omtale av at loven skal legge til rette for at kommuner kan yte tjenester til beste for innbyggerne, og at den skal bidra til at kommunene er effektive, tillitsskapende og bærekraftige. Rollen som samfunnsutvikler er tatt direkte inn i loven. Kommunenes helhetlige samfunnsansvar og de ulike rollene som kommunene forvalter, gjenspeiles således i lovens formålsbestemmelse.

Effektiv kommune

En effektiv kommune, i vid forstand, er viktig for at kommunen skal få utført sine oppgaver på best mulig måte innenfor en forsvarlig tids- og pengebruk. Det må være et mål at kommunens ressurser brukes slik at de gir gode tjenester for innbyggerne og bidrar til en god samfunnsutvikling. Et av hensynene ved det kommunale selvstyret er den prioriteringseffekten det gir. Det er samfunnsøkonomisk effektivt å gi kommunen myndighet til selv å prioritere mellom ulike tiltak. Loven skal også, i mer snever forstand, fremme en ressursbruk som er tilpasset oppgavene, slik at de kan løses med tilfredsstillende kvalitet og med en forsvarlig tids- og pengebruk. Utvalgets flertall foreslår derfor å fremheve begrepet effektiv i formålsbestemmelsen. Utvalgets mindretall mener at dette også er dekket av mindretallets forslag til formålsbestemmelse, selv om formuleringen er noe annerledes.

Tillitsskapende kommune

Begrepet tillitsskapende kom, som nevnt foran, inn i formålsbestemmelsen i 2009. Utvalget mener at dette fortsatt bør stå i bestemmelsen. En tillitsskapende kommune preges av likebehandling, politisk redelighet og respekt for spilleregler og at den som blir berørt av kommunale vedtak, er trygg på at det er slik.

Begrepet tillitsskapende omfatter også andre sentrale verdier. Krav om at kommunen skal ha en høy etisk standard, er en slik verdi. Etikkarbeid og bevisstgjøring rundt etiske spørsmål er viktig og gjenspeiles også i en rekke av kommunelovens bestemmelser. Mange kommuner har utarbeidet egne etiske retningslinjer. Utvalget understreker at en høy etisk standard fortsatt er like viktig selv om begrepet etisk ikke er eksplisitt brukt i lovteksten. Det er unødvendig å ta med dette som et eget formål siden det uansett vil inngå i kravet til tillitsskapende.

Omfattet av kravet til tillitt er også et krav om åpenhet og informasjon. At det gis informasjon fra kommunen og generelt praktiseres åpenhet om det kommunen holder på med, er avgjørende for å ha tillit til forvaltningen. Også åpenhet og informasjon vil således inngå i formålsbestemmelsens begrep tillitsskapende.

Når kommunen opptrer som myndighetsutøver, er det viktig at rettssikkerhet for innbyggerne ivaretas. Rettssikkerhet er et element i begrepet tillitsskapende. Etter utvalgets mening er det derfor hverken nødvendig eller hensiktsmessig å ha med rettssikkerhet som eget begrep.

Også kontrollelementet kan sies å ligge i begrepet tillitsskapende. Et godt system for kontroll av det kommunen gjør, vil bidra til å bygge tillit til kommunen.

Bærekraftig kommune

Etter utvalgets syn er bærekraftig kommune i vid forstand sentralt og bør inngå i formålsbestemmelsen.

Generelt innebærer bærekraftig at man skal ta hensyn til kommende generasjoner ved utnyttelse av ressurser. Dette gjelder både økonomiske, materielle og menneskelige ressurser og naturressurser. Kommunen skal således være fremtidsrettet, forebyggende og holde over tid. Bærekraftig kan sies å ha både en økonomisk, en økologisk og en sosial dimensjon.

Alternativ formålsbestemmelse

Som det fremgår av drøftelsen foran, er utvalgets mindretall uenig i flertallets forslag til ny formålsbestemmelse. Mindretallet foreslår i stedet å beholde dagens formålsbestemmelse. Formålsbestemmelsen i gjeldende lov fremhever folkestyret, og som det fremkommer foran, mener mindretallet at begrepet folkestyre er viktig i formålsbestemmelsen. Det er det lokale folkestyret som gir et lokalt selvstyre legitimitet. Selvstyret er foreslått regulert i en egen bestemmelse, og folkestyret bør fremheves i formålsbestemmelsen.