21 Selvkost

21.1 Innledning

Etter mandatet punkt 3.13 skal utvalget vurdere om det bør fastsettes generelle regler om selvkost i kommuneloven. Selvkostprinsippet innebærer at det fastsettes en pris for å benytte en tjeneste som ikke er høyere enn kostnadene ved å produsere tjenesten (beregnet selvkost). Hva som er selvkost, bygger på en gitt beregningsmetode. Sentralt er at prisen ikke skal romme en fortjeneste.

Utvalget mener at det ikke bør lovfestes et generelt selvkostprinsipp for kommunale gebyrer og brukerbetalinger i kommuneloven. Utvalget foreslår imidlertid at det lovfestes overordnede regler om beregning av selvkost i kommuneloven.

21.2 Generelt selvkostprinsipp i kommuneloven

Kommunene krever brukerbetalinger for en rekke ulike tjenester. I dagens lovverk ligger eventuelle begrensninger på kommunale gebyrer og brukerbetalinger i særlov. Kommuneloven inneholder ingen regler om selvkost eller andre regler som legger begrensninger på kommunenes adgang til å ta betaling for tjenester.

Det er ulikt hvilke begrensninger de enkelte særlovene legger på kommunale gebyrer og brukerbetalinger. På vann-, avløps- og renovasjonsområdet og enkelte andre områder fastsetter særlov at gebyrene ikke skal være høyere enn kostnadene ved å produsere tjenesten (selvkost). På andre områder er brukerbetalingene i form av egenandeler underlagt særskilt statlig regulering, fastsatt ut fra andre hensyn enn kostnadsdekning. Dette gjelder for eksempel på helse- og omsorgsområdet og for barnehager. For andre tjenester igjen har kommunene frihet til å fastsette nivået på brukerbetalingen. Dette gjelder for eksempel kulturtilbud eller svømmehaller. I tillegg kan kommunene yte mer kommersielle tjenester hvor prisen fastsettes på markedsmessige vilkår. Fordi kommunenes kompetanse er negativt avgrenset, vil utvalget understreke at det er legitimt for kommuner å beregne seg en fortjeneste i prisen på tjenester hvor lovverket ikke er til hinder for det.

Utvalget viser til at brukerbetalingene og prisene som kommunene fastsetter for sine tjenester, er av ulik art og speiler hvilken type tjeneste det er tale om. Etter utvalgets vurdering er det derfor heller ikke rimelig å fastsette selvkostprinsippet som et generelt prinsipp og en alminnelig begrensning på brukerbetalinger i kommunesektoren.

Utvalget mener at dersom det er behov for at brukerbetalinger skal begrenses til selvkost for bestemte typer tjenester, bør dette slås fast i særlov, slik systemet er i gjeldende lovverk. Dette må eventuelt bero på en nærmere vurdering ut fra tjenestens art og de hensyn som gjør seg gjeldende på det aktuelle området. Det ligger utenfor utvalgets mandat å gjøre en nærmere vurdering av om det er bestemte tjenester som bør underlegges selvkostprinsippet.

21.3 Regler for beregning av selvkost

Utvalget viser til at i de særlovene som bygger på selvkostprinsippet, slår bestemmelsene først og fremst fast at gebyrene ikke skal overstigekostnadene ved tjenesten. Regelverket utdyper imidlertid ikke hva som rettslig sett ligger i begrepet kostnadene. Siden kostnadsbegrepet kan ha ulike økonomifaglige betydninger, er det derfor ikke uvanlig at det kan oppstå rettslig tvil om hvordan selvkost (det øvre taket på gebyrene) skal beregnes. I praksis handler dette særlig om det øvre taket for gebyrene for vann, avløp og renovasjon, feiegebyrer og byggesaksgebyrer.

Hva som er selvkost for en tjeneste, beror altså på hvilken metode og hvilke prinsipper man legger til grunn for beregningen av selvkost. Behovet for å gi selvkostbegrepet et innhold og for å normere praksis var bakgrunnen for at Kommunal- og arbeidsdepartementet i 1996 fastsatte veiledende retningslinjer for beregning av selvkost, som senere ble revidert i 2003 og 2014.1 Dette er i dag retningslinjer uten rettslig bindende virkning.

Etter utvalgets vurdering bør lovverket gi rettslig bindende regler for hvilket kostnadsbegrep, hvilke prinsipper og hvilken metode som skal legges til grunn når det øvre taket for de samlede gebyrinntektene (samlet selvkost) på et selvkostområde skal beregnes. Praktiseringen av selvkost blant kommunene varierer, og det gjøres feil. Veiledning om innholdet i selvkostbegrepet er sentralt for å forbedre praksis. Lovfesting av grunnleggende regler for beregning av selvkost vil imidlertid kunne gi økt fokus på og bevissthet om selvkostberegningene, og således bidra til utvikling og forbedring av praksis. Rettslig tydeliggjøring av hva som kan inngå i selvkost, vil også styrke grunnlaget for å kunne vurdere om selvkostprinsippet er etterlevd, og for å følge opp saker der det for eksempel er spørsmål om gebyrinntektene har et preg av skatt eller i realiteten gir kommunen en fortjeneste som ikke er legitim. Et klarere regelverk vil spesielt være viktig for å unngå at innholdet i selvkostbegrepet utvides i praksis, uten en klar rettslig forankring.

Lovfesting av regler for beregning av samlet selvkost vil bidra til at kommuner ikke har ulikt nivå på gebyrene kun fordi kommunene har ulik forståelse av hva som ligger i selvkostbegrepet, og hvordan det øvre taket på gebyrinntektene beregnes. Utvalgets forslag er ikke rettet mot at gebyrnivået skal være likt i ulike kommuner. Gebyrnivået vil fortsatt måtte variere som følge av forskjeller i kostnadene ved å produsere tjenestene, eksempelvis som følge av at topografiske og geografiske ulikheter stiller ulike krav til infrastrukturen på vann- og avløpsområdet. Gebyrnivået vil også kunne være forskjellig som følge av at enkelte kommuner ønsker å subsidiere gebyrene i stedet for å ta gebyrer til full selvkost.

Siden reglene om gebyrer til selvkost i dag finnes i særlover, kan det naturlige utgangspunktet være at nærmere regler for beregning av selvkost også utdypes i de aktuelle særlovene. Dette vil imidlertid innebære at regelverket om selvkost samlet sett blir svært omfattende. I tillegg bør innholdet i selvkostbegrepet normeres på tvers av sektorer, så langt det ikke er hensyn som taler for avvikende regler på enkelte områder. Et felles regelverk for beregning av selvkost vil være det enkleste for sektoren å forholde seg til. Utvalget foreslår derfor at det fastsettes felles generelle og overordnede regler om beregning av selvkost i kommuneloven. Lovforslaget bygger på de etablerte hovedprinsippene i Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder for beregning av selvkost.2 Nærmere regler om beregning av selvkost vil kunne være nokså detaljerte regler med et teknisk preg. Utvalget foreslår at kommuneloven gir departementet en hjemmel for å fastsette slike regler i forskrift.

Utvalget presiserer at det her er tale om regler for beregning av selvkost for et tjenesteområde samlet, og dermed det øvre taket på de samlede gebyrinntektene på området. Dette vil støtte opp om tilliten til at gebyrnivået generelt sett ikke er høyere enn det selvkostprinsippet tilsier. Reglene vil imidlertid ikke sikre at gebyrene i den enkelte sak er fastsatt slik at det er rimelig samsvar mellom gebyret og kostnadene ved å yte tjenesten til den enkelte bruker. Det er ikke en del av utvalgets mandat å utrede nærmere regler for hvordan utmåling av gebyrene i enkeltsaker på de ulike tjenesteområdene bør foretas. Slike regler må følge av særlov, og ikke reguleres i kommuneloven.

Utvalgets intensjon er at kommunelovens regler om beregning av selvkost skal anvendes der selvkostprinsippet anses å gjelde for utmålingen av gebyrer. Eksempelvis gjelder dette for vann- og avløpsgebyrer etter lov 16. mars 2012 nr. 12 om kommunale vass- og avløpsanlegg §§ 3 og 4, og for renovasjonsgebyrer for husholdningsavfall etter lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) § 34. Dette innebærer at beregningen av samlet selvkost skal skje etter kommunelovens beregningsmetode, så langt ikke annet følger av særlov. Der særlov eventuelt har fastsatt spesielle regler for beregningen som avviker fra reglene etter kommuneloven, vil særlovens regler gå foran. For å unngå eventuell rettslig tvil om gebyrer etter særlov skal utmåles i samsvar med kommunelovens beregningsregler, vil det kunne være fordelaktig at dette forankres i særlovene. Utvalget har ikke gått nærmere inn på dette.