19 Økonomiforvaltning

I punkt 4.9 om forholdet mellom nasjonale myndigheter og kommunene peker utvalget på statens ansvar for å gi kommunene et økonomisk grunnlag for å ivareta sine oppgaver og roller og et økonomisk handlingsrom for lokale initiativ og løsninger.

Denne delen av utredningen handler om kommunenes ansvar for egen økonomiforvaltning og de juridiske rammene for dette, jf. mandatet punkt 3.8. I dag finnes reglene om økonomi i lovens kapittel 8 og 9. Denne delen av utredningen tar også for seg reglene i dagens kommunelov § 60 om statlig kontroll med kommuner med økonomisk ubalanse (ROBEK).1

19.1 Innledning

19.1.1 Sentrale hensyn

Kommunelovens regler om økonomiforvaltningen skal ivareta flere hensyn. Utvalget vil fremheve at et sentralt formål med økonomireglene er å støtte opp om det kommunale selvstyret. Økonomisk planlegging, balanse mellom inntekter og utgifter og håndtering av risiko og så videre er forutsetninger for å kunne foreta lokalpolitiske prioriteringer, utnytte ressursene best mulig og samtidig sikre det økonomiske handlingsrommet. Økonomiforvaltningen er også avgjørende for å skape tillit til at ressursene forvaltes på beste måte for innbyggerne. Loven fastsetter rammer for økonomiforvaltningen nettopp for å ivareta disse premissene for handlefrihet og lokalt demokrati, for slik å understøtte det kommunale selvstyret.

Økonomireglene har også som formål å trygge det finansielle grunnlaget for alle de tjenestene som kommunene har ansvar for overfor innbyggerne. Et annet hensyn er å støtte opp om statens styring av nasjonaløkonomien. Reglene, og da særlig kravet til budsjettbalanse, bidrar til at statens økonomiske politikk overfor kommunene blir styrende for aktivitetsnivået i sektoren. I tillegg er det nødvendig med regler som gir kreditorene trygghet for at kommunene alltid vil være i stand til å dekke sine betalingsforpliktelser. Dette er også de hensyn som tradisjonelt har ligget bak økonomireglene.

Utformingen av økonomireglene reiser flere vanskelige spørsmål, hvor ulike prinsipper og hensyn må veies og balanseres. Ett eksempel er hvordan reglene kan bidra til et økonomisk handlingsrom også for kommende kommunestyrer, uten at kravene til budsjettbalansen og gjeldsbyrden blir for rigide. Også der det er tale om regler som begrenser kommunenes adgang til å foreta bestemte økonomiske disposisjoner, er det ulike tunge hensyn som må veies mot hverandre. Først og fremst gjelder dette adgangen til å ta opp lån og stille garantier. På den ene side vil begrensninger her snevre inn mulighetsrommet, og eksempelvis ha betydning for hvilke økonomiske virkemidler kommunene kan og ikke kan benytte i rollen som samfunnsutvikler. På den annen side vil slike begrensninger skape større trygghet for at kommuneøkonomien forvaltes slik at den støtter opp om både det kommunale selvstyret og andre nasjonale hensyn.

Utvalget har lagt til grunn at reglene fortsatt skal bygge på rammestyringsprinsippet. Dette underbygger selvstyret og den lokale handlingsfriheten og det lokale ansvaret for å ha en sunn økonomisk husholdning innenfor de rammene som loven setter. Kommunesektorens virksomhet er kompleks og mangfoldig. Det er ikke ønskelig eller mulig å regulere alle sidene ved økonomiforvaltningen i kommunene. Utvalget har lagt til grunn at reglene fortsatt bør bygge på enkle, grunnleggende prinsipper for økonomiforvaltningen som kan stå seg over tid.

19.1.2 Generelt om utvalgets forslag

Utvalgets lovforslag innebærer i hovedsak at økonomireglene fra dagens lov videreføres, med flere tillegg, endringer og presiseringer. Det er utvalgets vurdering at dagens regelverk i stor grad ivaretar de ulike sentrale hensyn på en rimelig og balansert måte. Lovforslaget tar med seg det som vanligvis er anerkjente krav til økonomiforvaltningen i kommunal sektor, eksempelvis krav om økonomiplan og årsbudsjett, krav til budsjettbalanse, et skille mellom drift og investeringer, begrensninger i låneadgangen og krav til finansforvaltningen.

Kommunelovens økonomiregler vil med utvalgets forslag fortsatt være bestemmelser som i hovedsak angir de ytre rammene for økonomiforvaltningen. Dette gir kommunene rom til å styre økonomien ut fra lokale behov og vurderinger, innenfor de rammene som loven setter.

Økonomireglene må ses på som minimumskrav. Reglene alene er ikke tilstrekkelige til å sikre at det økonomiske handlingsrommet i den enkelte kommune ivaretas. Eksempelvis gjelder dette behovet for å ha driftsreserver og for å delfinansiere investeringer med egenkapital. Utvalgets forslag innebærer en lov som sterkere fremhever kommunestyrets ansvar for en langsiktig økonomiforvaltning, men uten at det innføres detaljerte og inngripende krav til eksempelvis størrelsen på årlige budsjettoverskudd eller et maksimalt gjeldsnivå for den enkelte kommune. Forslaget bygger på at det kommunale selvstyret vil stå sterkere der de folkevalgte i samspill med administrasjonen etablerer lokale handlingsregler og en økonomisk politikk som ivaretar økonomien over tid.

Utvalget understreker at det økonomiske handlingsrommet ikke bare avhenger av de statlige rammebetingelsene, men også av politiske, administrative, kulturelle og andre lokale forhold som kommunen selv kan påvirke. Der kommunene selv skaper eget økonomisk handlingsrom, reduseres ulempene ved å måtte prioritere noe bort når andre ting prioriteres opp. Med en økonomiforvaltning utover minimumskravene vil kommunene få et bedre grunnlag for å kunne gjennomføre lokale initiativ og målsettinger, og ikke bare statlig politikk.

Utvalget legger også vekt på hensynet til selvstyret i reguleringen av tilfeller der kommuner har en økonomi i ubalanse. Det er en viktig del av lovforslaget at departementets virkemidler overfor kommuner med økonomisk ubalanse (ROBEK-kommunene) ikke utvides. Det er lagt til grunn at departementet ikke kan overta det lokale ansvaret for prioriteringene og de krevende beslutningene som skal til for å tilpasse utgiftene til inntektene. Over tid vil økonomiforvaltningen og selvstyret være avhengig av at kommunene har eierskap til egen økonomi og lokale utfordringer og at de selv iverksetter nødvendige tiltak med lokal forankring.

Utvalget vil peke på at finansiell risiko og garantirisiko bare er noen av flere former for risiko som kommuner kan stå overfor. Selv om kommuneloven regulerer garantier og finansforvaltningen særskilt, må det ikke skygge over at andre økonomiske engasjementer også kan være risikofylte. Kommuneloven hverken bør eller kan regulere alle former for risiko som kommuner er utsatt for. På generelt grunnlag er det avgjørende at den enkelte kommune vurderer risiko og innretter seg for å kunne håndtere den risikoen man er utsatt for eller bevisst tar på seg.

Reglene for økonomiforvaltningen kan oppleves som inngripende i det kommunale selvstyret. Det er utvalgets vurdering at ulempene ved dette mer enn veies opp av fordelene med å ha regler som trygger grunnlaget for selvstyret og de oppgavene som kommunene har ansvar for. Med de uheldige konsekvensene som manglende økonomisk styring kan ha, er det etter utvalgets vurdering fortsatt nødvendig å fastsette krav til og begrensninger i kommunenes økonomiforvaltning og mulighetene til å foreta visse økonomiske disposisjoner.

19.1.3 Sentrale forslag til endringer i økonomireglene

Utvalget trekker her frem enkelte av forslagene til nye regler om kommunenes økonomiforvaltning. For andre forslag vises det til de respektive punktene i dette kapitlet.

I punkt 19.4 foreslår utvalget en generalbestemmelse som slår fast at kommunene skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevne blir ivaretatt over tid.

I punkt 19.5.2 foreslår utvalget at kommunestyret skal fastsette finansielle måltall for kommunens økonomiske utvikling, som et verktøy for den langsiktige styringen av kommunens økonomi.

I punkt 19.5.3 foreslår utvalget at økonomiplanen skal kunne utgjøre handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel, krav til standardiserte oppstillinger av inntekter og utgifter i økonomiplanen og krav om å synliggjøre gjelden i økonomiplanen og årsbudsjettet.

I punkt 19.5.4 foreslår utvalget en plikt for kommunene til å utarbeide et samlet (konsolidert) regnskap for kommunen som juridisk enhet, for helhetlig styring og kontroll med kommunens økonomi.

I punkt 19.5.5 foreslår utvalget at årsberetningen må redegjøre for om kommunens økonomiske utvikling og stilling ivaretar den økonomiske handleevnen over tid.

I punkt 19.6.3.2 foreslår utvalget nye regler for avslutning av årsregnskapet, som skal bidra til at inndekningen av regnskapsmessig merforbruk ikke skyves unødig ut i tid, og til å forenkle kommuneregnskapet.

I punkt 19.7.3 foreslår utvalget å lovfeste at kommunenes drift bare kan finansieres av løpende inntekter, noe som legger grunnlaget for klarere regler om skillet mellom drift og investering.

I punkt 19.8.3.3 foreslår utvalget nye regler for beregning av minimumsavdrag på lån, noe som for mange kommuner vil kunne bety en plikt til å øke låneavdragene.

I punkt 19.8.3.5 foreslår utvalget at kommunene skal få adgang til å ta opp lån ved kjøp av eiendom gjennom kjøp av såkalte single-purpose («rene») eiendomsselskaper.

I punkt 19.10.3.3 foreslår utvalget et generelt forbud mot å stille garantier som innebærer vesentlig økonomisk risikoen, noe som klargjør at det bare kan stilles garantier når det er økonomisk forsvarlig.

I punkt 19.11.3.2 foreslår utvalget nye vilkår som kan bidra til at kommuner med vesentlig økonomisk ubalanse fanges tidligere inn i ordningen for statlig budsjettkontroll og lånegodkjenning (ROBEK).

I punkt 19.11.3.4 foreslår utvalget at det innføres en tiltaksplikt (aktivitetsplikt) for kommuner i ROBEK, noe som skal bidra til at økonomien bringes tilbake i balanse.

19.2 Kommunal økonomi

19.2.1 Budsjett- og regnskapssystemet

Utvalgets arbeid er basert på det gjeldende budsjett- og regnskapssystemet. Utvalget har ikke sett det som en del av mandatet å foreta en gjennomgang av regnskapsprinsippene som ligger til grunn for kommuneregnskapet. Prinsippene som følger av kommuneloven § 48 nr. 2, er videreført i lovforslaget (arbeidskapitalprinsippet og anordningsprinsippet). For å samle regnskapsprinsippene foreslår utvalget at regnskapsprinsippene som i dag er fastsatt i forskrift, tas inn i loven (bruttoprinsippet og prinsippet om beste estimat).

Utvalgets utredning må dermed leses i lys av at kommunenes budsjett og regnskap fortsatt skal stilles opp og deles inn i en driftsdel og en investeringsdel, som vist i figur 19.1. Figuren gir en forenklet illustrasjon. Se vedlegg 4 og 5 i forskrift 15.12.2000 nr. 1424 om årsregnskap for de fullstendige oppstillingskravene.

¹ Driftsinntektene vil i hovedsak bestå av det som anses som løpende inntekter. Inntektene i driftsregnskapet vil også kunne være inntekter av engangskarakter, eksempelvis også en andel av inntektene ved salg av aksjer.

² Driftsfond er den delen av egenkapitalen som er bygd opp av ubrukte inntekter fra driftsregnskapet. Driftsfond deles inn i ubundet driftsfond (kalt disposisjonsfond) og bundet driftsfond. Bundet driftsfond består av ubrukte midler som etter lov eller avtale er øremerket til bestemte formål. Øvrige ubrukte driftsmidler hører under disposisjonsfondet.

³ Investeringsfond er den delen av egenkapitalen som er bygd opp av ubrukte inntekter fra investeringsregnskapet. Investeringsfond deles som driftsfond inn i ubundet investeringsfond og bundet investeringsfond.

Det kommunale budsjett- og regnskapssystemet er forskjellig fra systemet i staten. Kommuneregnskapet er også forskjellig fra regnskapet etter regnskapsloven, som benyttes i privat sektor. Ett særtrekk ved det kommunale systemet er skillet mellom drift og investering, som blant annet må ses i lys av et prinsipp om at driften finansieres av løpende inntekter og et ikke entydig definert prinsipp om «formuesbevaring». Et annet særtrekk er at det kommunale resultatbegrepet (netto driftsresultat) viser endringer i disponible driftsmidler, og ikke endringene i kommunens samlede formue (egenkapital). Ulikhetene har tradisjonelt vært begrunnet med at det kommunale systemet må tilpasses særegenhetene ved kommunal sektor, se Ot.prp. nr. 43 (1999–2000), kapittel 4.

Begrepet netto driftsresultat er det sentrale resultatbegrepet i kommuneregnskapet. Størrelsen på netto driftsresultat viser hvor mye kommunen sitter igjen med av årets drifts- og finansinntekter. Dette kan disponeres til avsetninger til fond (egenkapital), finansiering av investeringer og dekning av tidligere års merforbruk. For å ha en sunn og langsiktig økonomi må netto driftsresultat over tid være positivt, slik at investeringene også finansieres med en andel driftsmidler.

Et lavt netto driftsresultat tolkes ofte som at kommunen har en tilsvarende lav handlefrihet. Kommunenes reelle økonomiske handlefrihet kan imidlertid ikke måles ut fra netto driftsresultat alene. Handlefriheten må også vurderes ut fra hvilket rom kommunen har for å øke inntektssiden eller for å gjøre endringer på utgiftssiden. Slike endringer er det ofte en høy politisk terskel for, slik at handlefriheten oppleves som lav. Alle de lovpålagte oppgavene og innbyggernes og statens forventninger til kommunene, påvirker også dette.

Loven stiller krav til driftsresultatet i budsjettet. Kravet retter seg grunnleggende sett mot bunnlinjen – det kan ikke budsjetteres med et merforbruk. Et merforbruk på bunnlinjen innebærer at det samlet sett brukes for mye i forhold til midlene som er tilgjengelige. Oppstår det et merforbruk i regnskapet, må dette dekkes inn.

Loven krever at netto driftsresultat må være stort nok til å kunne dekke nødvendige (pliktige) avsetninger. Dette er for eksempel avsetninger av ubrukte øremerkede tilskudd til bundne fond og inndekning av tidligere års merforbruk. Det er opp til kommunestyret å vurdere hvor store avsetninger det skal foretas til driftsreserver og egenfinansiering av investeringer. Loven åpner også for at det kan budsjetteres med et netto driftsresultat som er negativt, hvis kommunen kan finansiere dette med bruk av driftsfond. Rettslig sett er det således åpning for å budsjettere med et driftsresultat som er lavere enn det som økonomisk vil være fornuftig både på kort og på lang sikt. Utvalget går inn på balansekravet i punkt 19.6.

Balansekravet setter en ramme for hvor store driftsutgifter kommunene kan budsjettere med. Hvor stramt balansekravet er, avhenger av hvilke inntekter som kan finansiere driftsutgiftene, og hvilke utgifter som kan finansieres av engangsinntekter og bruk av lån. Hvis for eksempel utgifter til løpende vedlikehold av eiendom finansieres med lån, øker det rommet for andre driftsutgifter, men den økonomiske belastningen skyves over på kommende generasjoner. Hvis engangsinntekter kan finansiere driften, åpner det for et driftsnivå som ikke kan opprettholdes på sikt, samtidig som formuen reduseres. Utvalget går inn på skillet mellom drift og investering i punkt 19.7.

Driftsbudsjettet skal også dekke årlige avdrag på lån, slik at utgiftene til investeringer fordeles over tid på dem som har nytte av investeringen. Samtidig begrenser dette kommunenes rom for nye investeringer, fordi en økning i renter og avdrag medfører at andre driftsutgifter må reduseres. Prioriteringene mellom drift og investering er en sentral del av det kommunale selvstyret. Kravet til årlige låneavdrag påvirker hvor stramt balansekravet er, og det påvirker utviklingen i gjeldsbyrden. Reglene for minimum avdrag på lån drøftes i punkt 19.8.

19.2.2 Kommunesektorens inntekter og utgifter

I Norge er kommunesektoren den største leverandøren av velferdstjenester. I 2014 var sektorens samlede driftsinntekter på i overkant av 460 mrd. kroner. Dette utgjorde om lag 17 ½ prosent av brutto nasjonalprodukt for fastlands-Norge. Nær 19 prosent av landets sysselsatte i 2014 var ansatt i kommunesektoren.2

I forslaget til statsbudsjettet for 2016 er rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene på knappe 157 mrd. kroner. Dette utgjør nær 13 prosent av de samlede utgiftene på statsbudsjettet.3

I 2014 var kommunenes (unntatt Oslo) samlede driftsinntekter på om lag 333 mrd. kroner. Rammetilskuddet og skatt på inntekt og formue utgjorde om lag 2/3 av driftsinntektene, se figur 19.2.

I 2014 var kommunenes (unntatt Oslo) driftsutgifter på om lag 330 mrd. kroner. Dette ga et netto driftsresultat på i overkant av 3 mrd. kroner (0,9 prosent av driftsinntektene). Nesten 2/3 av kommunenes driftsutgifter går til barnehager, grunnskole og pleie- og omsorg, se figur 19.3.

Om lag 3/4 av fylkeskommunenes (unntatt Oslo) driftsutgifter gikk til videregående skole (46 prosent) og samferdsel (29 prosent).

19.2.3 Utviklingsbildet

De siste årenes utvikling i kommunesektorens økonomi og forventninger til utviklingen fremover er omtalt nedenfor, og danner et bakteppe for utvalgets arbeid. Omtalen nedenfor bygger på rapporter fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), Meld. St. 12 (2012–2013) Perspektivmeldingen 2013 og Meld. St. 12 (2015–2016) Nasjonalbudsjettet 2016. Utvalget viser også til Statistisk sentralbyrås regnskapsstatistikk for kommunesektoren (KOSTRA4).

Utviklingen de siste årene

De siste årene har kommunesektoren vært inne i en periode med økonomisk balanse. Med dette menes at inntektene over tid har vært større enn de regnskapsførte utgiftene. For sektoren samlet har netto driftsresultat i gjennomsnitt vært om lag 3 prosent i perioden 2005–2013. Det vil si at årlig har i snitt 3 prosent av driftsinntektene blitt avsatt til sparing og investeringer. Dette samsvarer med TBUs anbefalinger. For kommunene unntatt Oslo har netto driftsresultat i perioden i snitt vært på 2,4 prosent av driftsinntektene. For fylkeskommunene unntatt Oslo har snittet vært om lag 5,1 prosent. Situasjonen i den enkelte kommune og fylkeskommune varierer betydelig, også over tid. De fleste kommunene forvalter økonomien i tråd med lovens minimumskrav. Fra 2008 og frem til i dag har det årlig vært om lag 50 kommuner som er registrert i ROBEK5 som følge av en økonomisk ubalanse, mot 118 kommuner i 2004. Disse kommunene er underlagt departementets (fylkesmennenes) kontroll med budsjettet og låneopptak. For om lag 20 av disse kommunene har departementet godkjent at merforbruk kan dekkes inn over opptil ti år.

Av kommunene som er i ROBEK i dag, har om lag 2/3 av disse vært i ROBEK to eller tre ganger siden kontrollordningen ble innført i 2001. ROBEK-kommunene ligger ofte i geografiske klynger. Blant ROBEK-kommunene finner vi både små og store kommuner, kommuner med høye og lave inntekter og kommuner med ulik utvikling i folketallet. Utvalget kan ikke ut fra slike kjennetegn se bestemte kommunetyper som er overrepresentert i ROBEK. Dette indikerer at økonomistyringen har vært svak.

Årsakene til økonomisk ubalanse skyldes i mange tilfeller forhold ved kommunens egen styring og kontroll.6 Men også eksterne forhold kan virke sterkt inn på kommuneøkonomien. Hele kommunesektoren påvirkes av den samfunnsmessige og makroøkonomiske utviklingen. Enkeltkommuner vil kunne møte betydelige økonomiske utfordringer som ikke kan løses på kort sikt, eksempelvis som følge av nedleggelse av hjørnesteinsbedrifter som kan svekke inntektsgrunnlaget og gi økte utgifter på kommunens budsjett.

Noen utfordringer og utviklingstrekk

Kommunesektoren vil fortsatt måtte leve under statlige krav og forventninger fra innbyggerne og nasjonale politikere om nivået på og innholdet i tjenestene. Lovkrav, forventninger og statlige signaler vil kunne være motstridene eller gå på tvers av lokale behov.

Med videre befolkningsvekst vil sektoren fortsette å vokse, og sektoren vil trenge mer arbeidskraft. Etter hvert som befolkningen eldes, vil aldersrelaterte utgifter i de offentlige budsjettene øke mer, også innenfor kommunale helse- og omsorgstjenester. Befolkningsveksten vil kreve nye investeringer og nye låneopptak. Egenfinansiering av investeringer og jevnlige avdrag på lån vil være viktig for å søke et forsvarlig gjeldsnivå. Kommunesektoren har de siste årene investert i realkapital for 40–50 mrd. kroner årlig. Den nye eiendomsmassen skal vedlikeholdes samtidig som sektoren må håndtere etterslepet i vedlikehold på eksisterende infrastruktur.

Økningen i gjeldsnivået de siste årene under et lavt rentenivå har bidratt til sårbarhet overfor renteøkninger. Dette stiller krav til styring av renterisiko i finansforvaltningen. Samtidig har sektoren store pensjonsforpliktelser overfor tidligere og nåværende ansatte. Pensjonsforpliktelsene har vokst mye de siste årene, blant annet som følge av lave renter. En økning i rentenivået vil bidra til å dempe veksten i pensjonsforpliktelsene.

Dette er noen av mange forhold som vil ha stor påvirkning på kommunesektorens økonomi i mange år fremover. Ifølge Perspektivmeldingen 2013 vil det fortsatt være et handlingsrom i statsbudsjettet de 10–15 neste årene. Den årlige inntektsveksten for kommunal sektor vil uansett avhenge av i hvor stor grad Stortinget prioriterer bevilgninger til sektoren innenfor handlingsrommet i nasjonaløkonomien. På lengre sikt sier perspektivmeldingen at handlingsrommet reduseres og inndekningsbehovet i statsfinansene tiltar. Dette vil også påvirke kommunal sektor, som må møte et behov for produktivitetsforbedringer.

I 2015 har veksten i norsk økonomi avtatt og arbeidsledigheten økt. Det er stor usikkerhet om den videre økonomiske utviklingen som følge av fallet i oljeprisen, jf. Nasjonalbudsjettet 2016, kapittel 2. Her pekes det også på at flere forhold trekker i retning av at den underliggende veksten i norsk økonomi vil bli litt lavere fremover enn den har vært de siste par tiårene. Høsten 2015 har også vært preget av en sterk vekst i tilstrømningen av flyktninger og asylsøkere til Europa og Norge. Arbeidet med å ta imot, bosette og integrere menneskene vil bli en stor oppgave for kommunene de neste årene.

Inntektsgrunnlaget varierer mellom kommunene. Noen er skattesvake, enkelte har betydelige kraftinntekter, og andre har finansinntekter som kan svinge betydelig fra år til år. Uten fritt skattøre og med begrensninger i adgangen til å skrive ut eiendomsskatt vil sektoren fortsatt ha begrensede muligheter til å øke egne inntekter. Felles for alle kommuner og fylkeskommuner vil være at velferden og tjenestene som ytes, må tilpasses inntektsrammene. Kommunelovens økonomiregler er et bidrag til å sikre dette. Erfaringsvis har sektoren vist god evne til å tilpasse seg skiftende rammebetingelser.

19.2.4 Statens og kommunenes økonomi. Hensyn bak reglene

Det er en felles utfordring for staten og kommunene at offentlige utgifter forventes å øke. Befolkningsvekst, økt andel eldre og flere asylsøkere og flyktninger vil kreve offentlige ressurser i årene fremover. Det samme vil økte krav og forventninger til bedre tjenester og mer omfattende individuelle rettigheter.

Staten og kommunene har også en felles utfordring i å avpasse veksten i offentlige utgifter. Staten har samtidig det overordnede ansvaret for å sikre at den samlede ressursbruken i offentlig sektor skjer innenfor en bærekraftig nasjonaløkonomisk utvikling. Staten ønsker derfor å sette rammer for kommunenes økonomi, både for størrelsen på kommunenes inntekter og for kommunenes utgifter.

Dette gir grunnleggende forskjeller mellom statens og kommunenes økonomi og ulike handlingsrom for politikerne på nasjonalt og lokalt nivå. Staten kan skrive ut skatter, fastsette avgifter og bruke oljeinntekter og slik justere inntektsrammene og ressursbruken. Kommunene må på sin side forholde seg til inntektsrammer som i all hovedsak er bestemt av Stortinget gjennom årlige bevilgningsvedtak som er tilpasset nasjonaløkonomien, og indirekte gjennom lov. Kommunene kan ikke skrive ut kommunale skatter utover de satsene som Stortinget bestemmer, og har begrensede muligheter til å ta betaling for tjenester.

Med faste inntektsrammer må kommunene løse sitt samfunnsoppdrag og imøtekomme krav og forventninger gjennom prioriteringer og best mulig ressursutnyttelse. Det ligger til grunn for statens finansiering av sektoren at kommunene primært bør ha inntekter som kommunene kan disponere fritt, innenfor de kravene som lovverket har til ulike tjenester (rammefinansiering). Dette gir den beste muligheten til å oppnå effektiv bruk av ressurser tilpasset lokale behov (kostnadseffektivitet og prioriteringseffektivitet), jf. Meld. St. 12 (2011–2012). I meldingen er det også lagt til grunn at øremerkede tilskudd kan være formålstjenlig ved oppbygging av et tjenesteområde i forbindelse med nasjonale satsinger.

Utvalget vil også peke på at rammefinansiering gir det beste utgangspunktet for lokal økonomisk handlefrihet, forutsatt at nivået på inntektsrammene er tilpasset de oppgavene sektoren skal ivareta. En annen forutsetning for reell handlefrihet er at statens krav til tjenestene som kommunene skal yte, gir rom for lokale tilpasninger, eksempelvis hvordan den enkelte kommune oppfyller individuelle rettigheter, jf. Meld. St. 12 (2011–2012).

Utvalget legger til grunn at kommuneloven fortsatt må ha som funksjon å støtte opp om statens økonomiske politikk for offentlig sektor. Det er et grunnleggende mål å sikre en bærekraftig økonomisk utvikling og best mulig bruk av ressurser, både nasjonalt og lokalt. Hensikten er at velferdstilbudet skal kunne opprettholdes og utvikles for fremtiden.

Utvalgets forslag til økonomiregler vil understøtte statens styring av nasjonaløkonomien. Sentralt står lovens krav til budsjettbalanse og plikten til å dekke inn underskudd når kommunen har brukt mer midler enn det den har. Sammen med begrensninger i låneadgangen, og særlig forbudet mot å lånefinansiere driften, legger balansekravet rammer for hvor store utgifter kommunene kan pådra seg. Dette støtter opp om statens styring av den samlede ressursbruken i offentlig sektor og stimulerer til best mulig ressursutnyttelse.

Statens økonomiske og juridiske rammebetingelser for kommuneøkonomien innebærer at lokalpolitikerne ikke har handlingsrom til å oppfylle alle ønsker til det kommunale tjenestetilbudet. Kommunene vil kunne bli oppfattet som flaskehalsen for tiltak som krever økt offentlig pengebruk. Lokaldemokratiet har her som oppgave å prioritere ressursbruken på en måte som er tilpasset lokale behov. Kommuneloven må her legge til rette for et sterkt og representativt lokaldemokrati med aktiv innbyggerdeltakelse. Kommuneloven må også slå fast at den øverste budsjettmyndigheten ligger hos kommunestyret alene. Det må være kommunestyrets ansvar å fastsette realistiske budsjetter innenfor det økonomiske handlingsrommet, gjøre de overordnede prioriteringene og avveie kortsiktige og langsiktige hensyn og følge opp at budsjettet blir gjennomført.

Utvalget vil understreke at forslaget til økonomibestemmelser også har som overordnet mål å støtte det kommunale selvstyret. På den ene side setter balansekravet, begrensningene i låneadgangen og så videre rammer for det lokale handlingsrommet. Disse reglene vil kunne oppfattes som begrensende på det kommunale selvstyret. På den annen side legger økonomireglene grunnlaget for en økonomisk husholdning som gir kommunene økonomisk evne til å ivareta tjenestetilbudet og til å utøve lokal politikk, i nåtid og fremtid. Styring og kontroll med økonomien er et premiss for å sikre den lokale handlefriheten og for å skape tillit til at ressursene forvaltes på beste måte for innbyggerne. Gjennom krav til økonomiforvaltningen skal loven bygge opp under lokaldemokratiet og det kommunale selvstyret.

19.3 Lovtekniske endringer

Utvalget legger frem et forslag til økonomibestemmelser med flere strukturelle og språklige endringer sammenlignet med reglene i dagens lov og forskrifter. Siktemålet har vært å gjøre økonomibestemmelsene lettere tilgjengelig.

Av redigeringsmessige endringer foreslås blant annet en innledende bestemmelse med overordnede krav til økonomiforvaltningen etterfulgt av en bestemmelse som fastsetter kommunestyrets og fylkestingets plikter på økonomiområdet. Et annet redigeringsmessig grep er å utforme felles bestemmelser for økonomiplanen og årsbudsjettet, som for en stor del er underlagt de samme kravene. Utvalget foreslår også at de nærmere reglene for skillet mellom drift og investering, budsjettbalanse og inndekning av merforbruk løftes ut i egne bestemmelser.

I utvalgets forslag er en rekke bestemmelser som i dag finnes i forskrift, flyttet opp i loven. Flere av økonomibestemmelsene er dermed å finne på ett sted. Mer detaljerte regler som utdyper reglene i loven, skal fortsatt være å finne i forskrift. Utvalget har her søkt å presisere hva departementet kan gi regler om i forskrift. Dette legger til rette for at omfanget av forskriftene på økonomiområdet kan reduseres, og at forskriftsreglene får en klar forankring i lov. Utvalget har med et par unntak ikke gått særlig inn i reglene for kommunenes regnskapsføring. Det er lagt til grunn at departementet fortsatt må ha en vid hjemmel til å fastsette forskriftsregler om årsregnskapet som utfyller reglene i loven.

19.4 Overordnede bestemmelser om økonomiforvaltningen

Utvalget foreslår at lovens kapittel om økonomiforvaltning får en ny innledende bestemmelse med overordnede krav til styringen og forvaltningen av kommunens virksomhet og økonomi. Her inngår for det første en ny «generalbestemmelse», som slår fast at kommunene skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid. For det andre inngår det generelle kravet om at kommunene skal bygge sin virksomhet på planlegging.

I tillegg mener utvalget at de grunnleggende kravene til finans- og gjeldsforvaltningen bør løftes frem til en innledende bestemmelse. Reglene om finansforvaltning omtales i punkt 19.9.

Generalbestemmelse om økonomiforvaltning

Utvalget viser til at langsiktig økonomiforvaltning er et ideal for økonomireglene i gjeldende lov. Eksempelvis er kommunene pålagt å fastsette en økonomiplan for de fire neste år, hvor driften skal tilpasses det kommunen kan forvente av løpende inntekter. Samtidig må flere av reglene i dagens lov og i utvalgets lovforslag regnes som minstekrav. Å oppfylle minstekravene er ikke ensbetydende med en forvaltning som står seg over tid. For en sunn økonomisk utvikling vil det for eksempel være nødvendig at noe av kommunens driftsinntekter avsettes til investeringer og til driftsreserver. Hvor store avsetningene må være, stiller ikke loven bestemte krav om. Dette må kommunestyret ta stilling til i budsjettprosessene. For å ivareta sin økonomiske handleevne må økonomistyringen også innrettes slik at man følger normer for kommunal økonomiforvaltning som ikke er lovfestet eller detaljregulert.

Utvalget foreslår at loven fastsetter at kommunene skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid. En slik generalbestemmelse for økonomiforvaltningen løfter idealet om langsiktig økonomiforvaltning sterkere frem i loven.

Hva som er en god økonomiforvaltning, lar seg ikke definere uttømmende på en kort måte. I alminnelighet handler økonomiforvaltningen om at kommunen selv legger til rette for å kunne utøve sine oppgaver på beste måte samtidig som man ivaretar eget handlingsrom, både i dag og i fremtiden. Nøye prioriteringer, jevnlig oppfølging av budsjettet, egenfinansiering av investeringer, planmessig vedlikehold av eiendom og håndtering av risiko er noen stikkord. Utvalget går ikke nærmere inn på hva dette krever av kommunene. Det må være opp til den enkelte kommune å avgjøre hvordan økonomiforvaltningen skal innrettes for å ivareta langsiktige hensyn ut fra lokale forhold og utfordringer.

Utvalget presiserer at generalbestemmelsen ikke er ment å være grunnlag for lovlighetskontroll. Hva som vil ivareta den økonomiske handleevnen over tid, vil være en utpreget skjønnsmessig vurdering. Dette gjør at bestemmelsen er lite egnet som grunnlag for å prøve om enkeltavgjørelser strider mot innholdet i bestemmelsen. Bestemmelsen er ikke ment å gripe inn i det enkelte kommunestyrets ansvar for og frihet til å disponere ressursene på den måten de finner best, innenfor de rammene som loven for øvrig gir for økonomiforvaltningen.

Overordnet bestemmelse om kommunal planlegging

Utvalget foreslår at hovedinnholdet i gjeldende kommunelov § 5 nr. 1 og nr. 2 videreføres i ny lov som en selvstendig bestemmelse, men i en ny og kortere form. Bestemmelsen markerer at planlegging er et sentralt verktøy for utvikling og politisk styring av kommunenes egen virksomhet og økonomi og for utvikling av lokalsamfunnet.

Utvalgets vurdering er at bestemmelsen i gjeldende § 5 nr. 3 om at nærmere regler om planlegging gis i medhold av lov, er overflødig. Den foreslås opphevet.

19.5 Kommunestyrets verktøy for økonomistyring

19.5.1 Innledning

Kommunestyret har det øverste ansvaret for å planlegge, prioritere bruken av midler og ivareta kommunens økonomi. Utvalget foreslår at dette ansvaret løftes frem i en bestemmelse som samler kommunestyrets plikter til å vedta økonomiplanen og årsbudsjettet mv.

Økonomiplanen, budsjettet, regnskapet og årsberetningen er sentrale verktøy for styringen av kommunens virksomhet og økonomi. I dette punktet foreslår utvalget at kommunestyret også skal ha plikt til å fastsette et økonomireglement og finansielle måltall for kommunens økonomi. Med dette vil ny lov utvide hvilke styringsverktøy kommunestyret er pålagt å bruke.

I denne delen av utredningen foreslår utvalget også enkelte endringer i reglene om økonomiplanen og årsbudsjettet, kommunenes regnskapsplikt og årsberetningen. Blant annet foreslår utvalget at økonomiplanen skal kunne utgjøre handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel, krav til standardiserte oppstillinger av inntekter og utgifter i økonomiplanen og en plikt for kommunene til å utarbeide et samlet regnskap for kommunen som juridisk enhet. Forslagene har som felles mål å bidra til å bedre planlegging og styring.

I hovedsak videreføres gjeldende krav til økonomiplanen, årsbudsjettet, årsregnskapet og årsberetningen. Dette innebærer blant annet at formannskapet som innstillende organ fortsatt skal ha en sentral rolle i økonomiforvaltningen. Forslaget viderefører at det stilles overordnede krav til realisme, fullstendighet og oversiktlighet i planleggingen og budsjettdokumentene. I likhet med gjeldende rett gir disse rammene kommunestyret frihet til utforme økonomiplanen og budsjettet ut fra lokale hensyn og lokal politikk.

Oppfølging av budsjettet og revisjoner av budsjettet gjennom året er avgjørende for å kunne ha økonomisk kontroll. Utvalget mener at budsjettoppfølgingen også må ta hensyn til det som regnskapet for fjoråret viser, særlig når det legges frem et regnskap med merforbruk. Dette omtales i punkt 19.6.3.2.

19.5.2 Økonomireglement og finansielle måltall

Økonomireglement

Utvalget legger til grunn at det i alle kommuner er nødvendig at kommunestyret fastsetter et reglement for kommunens styring og kontroll med økonomien. I dag må det antas at alle kommuner har fastsatt et økonomireglement. Utvalget foreslår å lovfeste en plikt for kommunestyret til å fastsette et økonomireglement. Dette markerer at økonomibestemmelsene i kommuneloven med forskrifter må utfylles med nærmere regler i et internt økonomireglement som er tilpasset hver kommune.

Utvalgets forslag kan anses som lovfesting av en allmenn norm. Hensikten med utvalgets forslag går imidlertid utover det å lovfeste etablert praksis. Det er utvalgets intensjon at kommunene gjør en kritisk vurdering av om de etablerte økonomireglementene er hensiktsmessige og tilstrekkelige, også med tanke på om reglementene støtter opp om langsiktige målsettinger for økonomiforvaltningen.

Sentrale temaer i et økonomireglement vil være regler som bidrar til en helhetlig og god økonomistyring hvor både kortsiktige og langsiktige målsettinger ivaretas. Reglementet skal bidra til en effektiv og forsvarlig økonomiforvaltning og til at regler etterleves samt sikre politikerne et godt beslutningsgrunnlag. Et annet sentralt tema vil være å klargjøre det ansvaret og den myndighet som henholdsvis de politiske organene og administrasjonen har for kommunens økonomi.

Utvalget foreslår ikke bestemte krav til økonomireglementets innhold eller form. Innholdet i økonomireglementet må avgjøres av det enkelte kommunestyre, basert på en vurdering av hva som anses som vesentlig lokalt. Økonomireglementet må oppdateres jevnlig og ved behov, men utvalget ser det ikke som nødvendig å lovregulere dette.

Lovforslaget må ikke forstås som et krav om å utarbeide en «økonomihåndbok» som dokumenterer alle rutinene ved økonomiforvaltningen. Utvalgets forslag retter seg først og fremst mot grunnleggende bestemmelser om økonomiforvaltningen som kommunestyret må eller bør ta stilling til. Dette omfatter også reglementer på spesielle områder. I tillegg til finansreglementet, som er lovpliktig, kan dette for eksempel være reglementer for håndtering av risiko på andre områder, som garantier og formidlingslån. Andre eksempler er et reglement for anskaffelser og et reglement for utredning av investeringsbehov og gjennomføring av investeringsprosjekter. Kommunestyrets lovfestede plikt til å fastsette et økonomireglement er ikke ment å omfatte administrative rutiner og kommunedirektørens videre delegering av sine fullmakter ut i administrasjonen.

Finansielle måltall

Utvalget viser til at det har blitt vanligere at kommuner benytter finansielle måltall som rettesnorer i økonomiplan- og budsjettarbeidet. Med finansielle måltall sikter utvalget til politiske målsettinger for kommunens økonomiske utvikling og stilling. Eksempelvis vil det være tale om mål for nivået på netto driftsresultat, gjeldsgrad og finansielle reserver. Formålet med finansielle måltall er å synliggjøre hva som skal til for å ha en sunn økonomi over tid, og benytte dette som en del av beslutningsgrunnlaget i økonomiplan- og budsjettprosessen.

Utvalget mener at en slik praksis bør videreutvikles og få et bredt fotfeste i hele sektoren, og foreslår en plikt for kommunestyret til å fastsette finansielle måltall. Dette vil kunne bidra til å øke bevisstheten om langsiktig økonomiforvaltning i budsjettprosessene, hvor årsperspektivet kan bli for dominerende. Dette kan bidra til bedre kunnskap om og forståelse for kommunens økonomiske stilling og hvilke politiske ambisjoner det er rom for i et flerårig perspektiv.

Forslaget innebærer at det lokalt må foretas nærmere vurderinger av hvilke måltall det er naturlig å legge til grunn for egen kommune. Valg av måltall og nivået på disse vil måtte være ulikt. Dette må vurderes individuelt ut fra situasjonen kommunen er i, økonomiske utsikter og lokale prioriteringer. Eksempelvis vil TBU sin anbefaling om et netto driftsresultat på to prosent (for sektoren samlet og over tid) ikke være egnet som styringsmål for alle kommunene.7

Utvalget finner det ikke hensiktsmessig at loven stiller nærmere krav til den enkelte kommunes måltall. Det er en underliggende forutsetning at måltallene fastsettes slik at de gjenspeiler hva som skal til for å oppnå en forsvarlig langsiktig utvikling som også gir en økonomisk handlefrihet for kommende generasjoner. De finansielle måltallene bør samtidig balansere kortsiktige og langsiktige hensyn. For kommunene er det ikke et mål å oppnå et høyest mulig driftsresultat eller lavest mulig gjeldsgrad. Utvalget vil understreke at hensikten med forslaget ikke er at måltallene skal fungere som maksimale tålegrenser for eksempelvis låneopptak, som kan virke legitimerende for «å låne til pipa».

Utvalgets forslag krever ikke at de finansielle måltallene skal være bindende for økonomiplanen og årsbudsjettene. Bindende måltall ville i praksis være å sammenligne med en innstramming av kravet til budsjettbalanse og en innsnevring av det lokale skjønnet for hvordan midlene skal og bør disponeres. Ambisjonen til den enkelte kommune bør like fullt være at de finansielle måltallene etter hvert blir mer førende for de lokalpolitiske beslutningene, slik at den økonomiske handleevnen kan styrkes over tid. Finansielle måltall kan således være et grunnlag for kommuner til å etablere en lokal økonomisk politikk, der måltallene også blir lokale handlingsregler for økonomistyringen.

Bruk av finansielle måltall er også et virkemiddel for økt åpenhet om den enkelte kommunes økonomiforvaltning. Ved hjelp av finansielle måltall etableres det et bedre grunnlag for å vurdere den faktiske økonomiske utviklingen, slik den fremgår av regnskapet, opp mot en ønsket langsiktig utvikling. Utvalget foreslår at årsberetningen, med grunnlag i de finansielle måltallene, skal inneholde en vurdering av om den økonomiske utvikling og stilling slik den fremgår av årsregnskapet, er forsvarlig og ivaretar handleevnen i et lengre perspektiv. Det vil dermed ikke være tilstrekkelig at det i årsberetningen bare refereres til sentrale resultatstørrelser fra årsregnskapet.

Temaet kan være egnet for forvaltningsrevisjon. For øvrig vil det være en del av regnskapsrevisors oppgave å vurdere om årsberetningen gir en dekkende redegjørelse om kommunens økonomiske utvikling.

19.5.3 Økonomiplanen og årsbudsjettet

19.5.3.1 Innledning

Kommuneplanleggingen skal ivareta flere funksjoner. Det må fremheves at planlegging er et verktøy for gjennomføring av lokal politikk. Planprosessene er også avgjørende for å få til medvirkning fra innbyggere og andre og samordning av interesser og hensyn på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer. Planleggingen skal også sikre at nasjonale hensyn ivaretas.

God planlegging styrker mulighetene for å gjennomføre kommunestyrets målsettinger og prioriteringer. God planlegging er også et premiss for å kunne utvikle tjenestetilbudet og lokalsamfunnet i takt med endrede behov og innenfor tilgjengelige ressurser. Utvalget vil spesielt peke på at flerårig planlegging må til for å sikre at kortsiktige løsninger og prioriteringer ikke svekker handlingsrommet og muligheten til å levere gode velferdstjenester i et lengre perspektiv. Flerårig planlegging må skje under usikkerhet og er derfor krevende. Samtidig krever usikkerhet at det planlegges med høyde for uforutsette hendelser og skiftende rammebetingelser og behov.

Utvalget har lagt til grunn at loven kan stille grunnleggende krav til planprosessene (saksbehandlingsregler) og innholdet i planene (så som realisme, fullstendighet og oversiktlighet). Utvalget ser det ikke som hensiktsmessig å utforme detaljregler for den praktiske gjennomføringen av planleggingen. Lovregulering som virkemiddel har begrensninger med tanke på å sikre god planlegging i praksis. God planlegging bygger først og fremst på forhold som planleggingskompetanse og politisk vilje til å planlegge utover det kommende året. Departementet og fylkesmannsembetene har her en viktig veiledningsrolle.

I det følgende går utvalget inn på forslag til enkelte endringer i reglene om økonomiplanen og årsbudsjettet.

19.5.3.2 Om enkelte krav til økonomiplanen og årsbudsjettet

Standardiserte oppstillinger av økonomiplanens og årsbudsjettets «talldel»

Kommunene må kunne utforme økonomiplanen og årsbudsjettet ut fra de behov og målsettinger som finnes lokalt. Kravene til økonomiplanens og årsbudsjettets form og innhold bør derfor ha en overordnet karakter, så som generelle krav til fullstendighet, realisme og oversiktlighet, jf. gjeldende kommunelov § 44 nr. 3 og § 46 nr. 2 til nr. 4.

Utvalget viser til at det i dag også er krav om at årsbudsjettets «talldel» må stilles opp i standardisert form, se vedleggene i forskrift 15.12.2000 nr. 1423 om årsbudsjett (budsjettforskriften). Dette er for det første standardiserte oversikter over inntekter, utgifter og driftsresultat samt bruk av fondsmidler mv. (resultatoversikter), som også viser om kravet til budsjettbalanse er overholdt. For det andre er det krav om å stille opp bevilgningene til de ulike budsjettområdene i kommunen (bevilgningsoversikter). Kommunene kan selv bestemme hvordan inndelingen av budsjettområdene skal være. Disse oppstillingskravene gjelder i dag ikke for økonomiplanen.

Standardoppstillingene er begrunnet med at budsjettet ikke bare er kommunestyrets verktøy for styring. Budsjettet må også gi informasjon om bevilgninger og økonomi på en måte som er lett tilgjengelig for innbyggerne, staten og andre. Utvalget legger til grunn at standardiserte oppstillinger gjør det enklere for de ulike brukerne å forstå økonomien i budsjettet. Særlig vil det gjøre det enklere for departementet, fylkesmennene og andre som har behov for å forstå årsbudsjettet til mange kommuner. Utvalget foreslår derfor å videreføre departementets hjemmel til å fastsette forskriftskrav til oppstillinger av årsbudsjettets «talldel» (resultatoversikter og bevilgningsoversikter), både for driftsdelen og for investeringsdelen av budsjettet. Det samme gjelder også tilsvarende krav til oppstilling av årsregnskapet, noe som begrunnes med at regnskapet må kunne sammenlignes med årsbudsjettet.

Utvalgets vurdering er at det bør innføres tilsvarende krav til standardiserte oppstillinger av økonomiplanen. Utvalget viser til at også økonomiplanen har en informasjonsoppgave overfor innbyggerne, staten og andre. Å stille opp økonomiplanen på samme måte som budsjettet og regnskapet etablerer en rød tråd mellom den flerårige planleggingen og den kortsiktige styringen, og gjør det lettere for kommunestyret, departementet og andre å se sammenhengene i styringsdokumentene. Utvalget foreslår at departementets hjemmel til å fastsette obligatoriske resultatoversikter og bevilgningsoversikter også skal gjelde økonomiplanen. Forslaget vil kunne være et bidrag til bedre planlegging og styring. Forslaget kan også ses i sammenheng med at utvalget foreslår å presisere at skillet mellom drift og investering også skal gjelde for økonomiplanen.

Utvalget presiserer at kommunene, innenfor kravene til balanse, realisme og oversiktlighet, fortsatt vil ha stor frihet til å utforme økonomiplanen ut fra lokale behov, men at det etter lovforslaget må legges ved resultatoversikter og bevilgningsoversikter i standardisert form. Som forutsatt for gjeldende rett må også standardoppstillingene etter ny lov ivareta ulike lokale behov for organisering av budsjettansvar og legge til rette for ulike former for budsjettstyring.

Utvalget viser til at oppstillingene av økonomiplanen, årsbudsjettet og årsregnskapet må utformes slik at de er mest mulig tilgjengelige for ulike brukere. Ved utforming av forskriftene til ny lov bør det vurderes om det kan gjøres endringer som letter forståelsen av kommunenes budsjetter og regnskaper.

Synliggjøring av gjeld og andre vesentlige langsiktige forpliktelser

Informasjon om utviklingen i rente- og avdragsutgiftene og samlede gjeldsforpliktelser er en viktig del av kommunestyrets beslutningsgrunnlag under økonomiplanleggingen. Utvalgets forslag om standardiserte oppstillinger for økonomiplanens «talldel» legger til rette for at det gjennom forskrift kan stilles krav om å synliggjøre utviklingen i rente- og avdragsutgifter i økonomiplanperioden.

Utvalget foreslår i tillegg å lovfeste at økonomiplanen og årsbudsjettet må vise utviklingen i kommunens gjeld og andre vesentlige langsiktige forpliktelser. Forslaget bygger på tidligere kommuneloven § 44 nr. 2. Oppstillinger av den samlede gjeldsutviklingen kan være et bidrag til å sikre at kommunestyret får tilstrekkelig informasjon om de langsiktige konsekvensene av investeringer og låneopptak og hvilken betydning dette vil ha for kommunens økonomiske handlingsrom, eksempelvis ved endringer i rentenivået. Det samme gjelder for andre langsiktige forpliktelser av vesentlige beløp som kommunen tar på seg, eksempelvis langsiktige leieavtaler og OPS-avtaler.

Utvalget foreslår også en hjemmel for departementet til å stille nærmere krav til hvordan gjeldsutviklingen skal stilles opp, eksempelvis krav til å vise hvor stor del av gjeldsbyrden som netto er renteeksponert (renteforpliktelser på lån fratrukket rentekompensasjon og renteinntekter på kommunens midler mv.).

Utover dette må det være opp til kommunen å vurdere hvilke økonomiske forhold som må omtales grundigere i plandokumentene, avhengig av hva som er aktuelt og nødvendig lokalt.

Nettobudsjettering

Utvalget foreslår å oppheve gjeldende kommunelov § 46 nr. 1 andre punktum om adgangen til å praktisere nettobudsjettering. Kommunene vil ha slik adgang uten at dette angis spesielt i lov. Forslaget gir altså fortsatt adgang til å nettobudsjettere selv om bestemmelsen oppheves.

Sektorplaner

Utvalget foreslår å oppheve gjeldende bestemmelse i § 44 nr. 5 om at planer for avgrensede deler av kommunens virksomhet skal integreres i økonomiplanleggingen. Bestemmelsens formål har vært å få frem at planleggingen må bygge på helhetstenkning. Utvalget legger vekt på at denne forutsetningen ivaretas av kravene til fullstendighet og realisme. Gjeldende bestemmelse i § 44 nr. 5 har slik sett ingen vesentlig selvstendig betydning.

19.5.3.3 Forholdet mellom plan- og bygningsloven og kommuneloven

Kommunene forholder seg til flere overordnede planleggingskrav. På den ene siden står plan- og bygningslovens regler om kommuneplanen, med samfunnsdel med handlingsdel. På den andre siden står kommunelovens regler om økonomiplan og årsbudsjett. Det er i kommuneplanens handlingsdel og i økonomiplanen at det etableres en kobling mellom den langsiktige og den kortsiktige planleggingen. Her legges premisser for gjennomføringen av de langsiktige målsettingene og retningen for de kommende års prioriteringer.

Ved revisjonen av plan- og bygningsloven i 2008 ble det foretatt endringer for å harmonisere reglene om kommuneplanens handlingsdel og økonomiplanen. Dette la til rette for at økonomiplanen kan inngå i handlingsdelen hvis den enkelte kommune ønsker det. Det ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere grunnleggende endringer i plan- og bygningslovens regler om kommuneplanlegging. Utvalget vil i det følgende foreslå enkelte endringer for en ytterligere harmonisering av reglene om planlegging for mellomlang sikt.

Integrering av kommuneplanens handlingsdel og økonomiplanen

Gjeldende rett

Etter plan- og bygningsloven § 11-1 skal kommunene ha en kommuneplan bestående av en samfunnsdel med handlingsdel og en arealdel. Samfunnsdelen skal ta stilling til langsiktige mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon, jf. § 11-2. Handlingsdelen skal angi hvordan samfunnsdelen skal følges opp de neste fire år, og den skal revideres årlig, jf. § 11-1. Den gir grunnlag for prioritering av ressurser og konkretiserer tiltakene innenfor kommunens økonomiske rammer, jf. § 11-3.

Etter kommuneloven § 44 skal kommunene ha en rullerende økonomiplan for de fire neste budsjettår. Økonomiplanen skal omfatte hele kommunens virksomhet og gi en realistisk oversikt over inntekter, utgifter og prioriterte oppgaver, jf. § 44 nr. 3.

Etter plan- og bygningsloven § 11-1 fjerde ledd kan økonomiplanen inngå i handlingsdelen til kommuneplanens samfunnsdel.

Utvalgets vurderinger

Kommunene kan i dag utarbeide kommuneplanens handlingsdel og økonomiplanen etter to spor. Det ene alternativet er å lage en egen handlingsdel til kommuneplanen og i tillegg lage en egen økonomiplan. Det andre er å utarbeide handlingsdelen og integrere økonomiplanen i denne. Utvalget foreslår her et nytt alternativ, som åpner for at økonomiplanen kan fungere som handlingsdel til kommuneplanen. Forutsetningen er at planen utformes slik at plan- og bygningslovens krav til innholdet i handlingsdelen er oppfylt. Dette tilsvarer planlovutvalgets forslag fra 20038. Planlovutvalgets forslag ble ikke fulgt opp i Ot.prp. nr. 32 (2007–2008), uten at dette ble nærmere begrunnet i proposisjonen.

Forslaget bygger på at det etter utvalgets vurdering ikke er nødvendig at lovverket skiller skarpt mellom kommuneplanens handlingsdel og økonomiplanen som to adskilte planverktøy. Det sentrale må være at kommunene utarbeider en fireårig plan for gjennomføring av kommuneplanens langsiktige del.

Utvalget viser til at handlingsdelen etter loven skal gi grunnlag for prioritering av ressurser, planleggings- og samarbeidsoppgaver, og at den skal konkretisere tiltakene innenfor kommunens økonomiske rammer. I departementets veileder til kommuneplanprosessen (T-1492) heter det at handlingsdelen skal vise kommunens prioriteringer og hva kommunen skal arbeide med i løpet av de neste fire budsjettår eller mer, og at handlingsdelen angir ressursfordeling og spesifiserer resultatmål og/eller tiltak som er tenkt gjennomført for å følge opp målene i kommuneplanen.

Handlingsplanens funksjon, slik den er beskrevet her, handler om gjennomføring av langsiktige politiske mål og prioriteringer innenfor forventede inntektsrammer de neste fire årene. Dette er etter utvalgets syn grunnleggende likt økonomiplanens formål. Også økonomiplanen må ha som funksjon å fastsette hvordan langsiktige mål i kommuneplanen skal følges opp og gjennomføres, noe utvalget foreslår å presisere i kommuneloven. Kommuneloven er ellers ikke til hinder for at økonomiplanen kan ta opp også ikke-økonomiske forhold og bygge på et bredt samfunnsperspektiv utover kommunens egen virksomhet, slik kommuneplanens handlingsdel skal. For praktiske formål vil derfor handlingsdelen og økonomiplanen kunne utformes som én og samme plan, med den forskjellen at plan- og bygningsloven § 11-3 spesielt krever at handlingsdelen også skal omfatte planleggings- og samarbeidsoppgaver.

Når økonomiplanen i praksis kan utformes som en fullstendig handlingsdel til kommuneplanens samfunnsdel, bør lovverket legge til rette for at kommunene selv kan avgjøre hvordan de vil utarbeide en fireårig plan som oppfyller lovverkets krav til innholdet i planene. De faglige anbefalingene er også ofte å koble økonomiplanen og handlingsdelen sammen. Å utarbeide en økonomiplan som utgjør handlingsdelen, vil også være en forenkling i den forstand at antall planer reduseres. Som nevnt må planen da oppfylle plan- og bygningslovens krav til innhold i handlingsdelen. I dette ligger også en forutsetning om at økonomiplanen kobles til kommuneplanens langsiktige del.

Utvalgets forslag innebærer ingen materielle endringer i plan- og bygningslovens krav til innholdet i kommuneplanens handlingsdel.

Offentlig ettersyn

Utvalget vil også peke på muligheten til å harmonisere reglene for alminnelig ettersyn av formannskapets forslag til handlingsdel/økonomiplan.

Gjeldende rett

Saksbehandlingsreglene for kommuneplanens handlingsdel og for økonomiplanen er til dels ulike. Forslaget til handlingsdel skal etter plan- og bygningsloven § 11-4 andre ledd andre punktum gjøres offentlig minst 30 dager før behandling i kommunestyret. For økonomiplanen er det offentlige ettersynet av formannskapets innstilling på minst 14 dager, jf. kommuneloven § 44 nr. 7. Dersom økonomiplanen innarbeides i handlingsdelen, vil det være kravet i plan- og bygningsloven § 11-4 om minst 30 dagers offentlig ettersyn som gjelder, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) punkt 6.11.

Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at regelverket stiller ulike krav til alminnelig ettersyn av forslaget til handlingsdel og økonomiplan, avhengig av om økonomiplanen utarbeides for seg eller inngår i handlingsdelen. Siden handlingsdelen og økonomiplanen for en stor del har samme formål, er det grunn til å vurdere om reglene for alminnelig ettersyn kan harmoniseres og forenkles.

Utvalget viser til at mange kommuner behandler kommuneplanens handlingsdel og økonomiplan som ett plandokument. Hvis planen behandles for eksempel i sommerhalvåret, skaper kravet til 30 dagers ettersyn ingen tidsmessige problemer for planprosessen.

Det er imidlertid et stort antall kommuner som behandler den fireårige planen på høsten, samtidig med årsbudsjettet. Planen bygger da på de økonomiske rammene i statsbudsjettet. I flere tilfeller praktiseres da 14 dagers alminnelig ettersyn av formannskapets innstilling, selv om 30-dagersregelen gjelder. Dette kan ses i lys av at 30 dagers ettersyn er tidsmessig krevende å innpasse i prosessen på høsten, fordi statsbudsjettet legges frem i oktober og kommunestyret må behandle saken innen årsskiftet. I mellomtiden skal formannskapet ha behandlet saken først.

Utvalget foreslår at plan- og bygningslovens regel om 30 dagers ettersyn av formannskapets innstilling reduseres til (minst) 14 dager. Dette samsvarer med regelen i kommuneloven og det som må antas å være utbredt praksis. Utvalgets forslag legger til rette for at kommuner kan ha et enkelt plansystem hvor handlingsdelen/økonomiplanen og årsbudsjettet behandles under ett på høsten, uten at saksbehandlingsreglene tvinger frem behandlingen av dette på et for tidlig tidspunkt. Jo tidligere formannskapet må behandle saken av hensyn til ettersynet, desto større sjanse er det for at viktige deler av beslutningsgrunnlaget blir svakere. Utvalget legger vekt på at kommunens administrative og politiske organer bør ha rom for å utarbeide et plan- og budsjettforslag som er best mulig gjennomarbeidet ut fra premissene i statsbudsjettet. Dette bidrar til at planen som vedtas, blir mer realistisk og holdbar. Dette er en fordel for både ettersynet og for styringen av kommunen.

Å redusere perioden for ettersyn fra 30 til 14 dager vil isolert sett være en ulempe for innbyggernes og andres mulighet til medvirkning. Medvirkning kan imidlertid skje på flere måter og er ikke begrenset til ettersynet av formannskapets innstilling. Utvalget vil peke på at ettersyn av formannskapets innstilling er en medvirkningsform med begrensninger. Formålet med ettersynet er å fange opp reaksjoner på det forslaget som i siste instans fremmes for kommunestyret. Vi er altså sent i planprosessen og etter at saken har blitt behandlet av det nest høyeste representative organet i kommunen. I mange tilfeller vil mulighetene for å påvirke kommunens politikk kunne være større dersom medvirkningen skjer i forkant av at formannskapet skal behandle saken og innstille til kommunestyret.

Utvalgets samlede vurdering er at 14 dagers ettersyn bør være tilstrekkelig for at allmennheten skal kunne gi innspill til kommunestyret før endelig behandling. Utvalget foreslår ikke nærmere regler om hvordan kommuner kan sørge for medvirkning tidligere i prosessen. Dette vil fortsatt være opp til den enkelte kommune selv å vurdere, slik også plan- og bygningslovens regler om kommuneplanens handlingsdel legger til grunn.

19.5.4 Regnskapsplikten

19.5.4.1 Innledning

Denne delen handler om kommunenes plikt til å utarbeide regnskaper for sin virksomhet.

Utvalget viderefører kommunenes plikt til å utarbeide egne regnskaper for kommunekassen (det tradisjonelle kommuneregnskapet) og for kommunale foretak. Også interkommunale samarbeid (regionråd og oppgavefellesskap) opprettet etter kommuneloven vil ha regnskapsplikt etter kommuneloven.

Utvalget har gått inn på spørsmålet om kommunene skal pålegges å utarbeide et felles samlet regnskap som omfatter all kommunal virksomhet. Spørsmålet må ses i lys av kommunestyrets behov for helhetlig styringsinformasjon og fokuset på å kunne sammenligne økonomi og ressursbruk mellom kommuner uavhengig av hvordan virksomheten er organisert.

Utvalget foreslår at det fastsettes en ny plikt for kommunene til å utarbeide et samlet regnskap for kommunen som juridisk enhet. Det vil si at det må lages ett samlet regnskap som består av kommunekassen og de kommunale foretakene samt andre virksomheter som er en del av kommunen som rettssubjekt, og som fører eget regnskap. Dette vil gi kommunestyret bedre oversikt over kommunens samlede økonomiske utvikling og stilling.

Etter utvalgets vurdering bør kommunene ikke pålegges å utarbeide et konsernregnskap. Det vil si et konsolidert regnskap som omfatter både kommunen som rettssubjekt og andre rettssubjekter (selskaper) som kommunen er hel- eller deleier av (interkommunale selskaper og aksjeselskaper). Så langt utvalget kan vurdere, er det stor tvil om nytten ved slik regnskapsinformasjon forsvarer kostnadene ved å innføre en konsernregnskapsplikt.

Utvalget foreslår også endringer i reglene for hvordan regnskapet teknisk skal avsluttes. Dette omtales i punkt 19.6.3.2.

19.5.4.2 Gjeldende rett

Kommuneloven § 48 nr. 1 fastsetter at kommunene skal utarbeide årsregnskaper. Plikten gjelder all virksomhet som er en del av kommunen som rettssubjekt.

Etter forskrift 15.12.2000 nr. 1424 om årsregnskap og årsberetning skal kommunene utarbeide eget regnskap for kommunekassen og eget regnskap for eventuelle lånefond. Forskriften gir også adgang til å utarbeide eget regnskap for interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27. Etter forskrift 24.8.2006 nr. 1033 om særbudsjett og særregnskap for kommunale foretak skal det også utarbeides eget (sær)regnskap for hvert kommunalt foretak organisert etter dagens kommunelov kapittel 11.

Forskriftene stiller ikke krav om å utarbeide ett samlet (konsolidert) regnskap som omfatter all virksomhet som er del av kommunen som rettssubjekt.

19.5.4.3 Utvalgets vurderinger

Samlet regnskap for kommunen som juridisk enhet

Dagens regler deler kommunen som rettssubjekt i flere regnskapsenheter og krever bare at det utarbeides ett regnskap for hver regnskapsenhet. Utvalget foreslår å videreføre dette, og at kommunene i tillegg skal ha plikt til å utarbeide et samlet (konsolidert) regnskap for kommunen som juridisk enhet.

Utvalget viser til at kommunen som rettssubjekt, herunder de kommunale foretakene, er å regne som én økonomisk enhet. Kommunestyret rår over alle midler og eiendeler som ligger i de ulike virksomhetene i kommunen, og kommunen som sådan hefter for alle forpliktelser og all gjeld som de ulike virksomhetene stifter. Kommunene bør derfor ha ett regnskap som dekker hele kommunen som juridisk og økonomisk enhet. Når de ulike regnskapene i kommunen konsolideres til ett regnskap, vil dette synliggjøre den reelle økonomiske situasjonen til kommunen. Med konsolidering menes at interne mellomværender mellom regnskapsenhetene elimineres («nettes»), slik at regnskapet viser kommunen som én økonomisk enhet.

Et konsolidert regnskap vil gi kommunestyret et bredere grunnlag for styring og kontroll, enten det gjelder beslutninger som har betydning for den samlede økonomiske utviklingen, eller hvordan kommunens samlede midler prioriteres i et helhetsperspektiv. Spesielt gjelder dette for kommuner med flere foretak eller med foretak av stor økonomisk betydning. I slike tilfeller vil det også være fornuftig å knytte finansielle måltall til det konsoliderte regnskapet for kommunen. Utvalget er kjent med at Oslo kommune og Bergen kommune utarbeider slike konsoliderte regnskaper nettopp for å gi bystyret fyllestgjørende regnskapsinformasjon.

Utvalget viser også til at utviklingen de siste årene har gått sterkt i retning av at Statistisk sentralbyrå publiserer såkalte konserntall i KOSTRA. Disse tallene skal i mindre grad være påvirket av hvordan den enkelte kommune er organisert, noe som gjør tallene mer relevant og sammenlignbar på tvers av kommunene. Konserntallene konstrueres årlig av SSB ut fra de ulike regnskapene som kommunene rapporterer inn. Kommunene har selv bedre muligheter til å lage korrekte regnskaper enn SSB. Dersom kommunene får en plikt til selv å utarbeide konsoliderte regnskaper som også rapporteres til SSB, vil dette heve kvaliteten på KOSTRA-tallene. Dette gjelder både tallene for samlet økonomisk utvikling og tallene for de ulike tjenesteområdene. Kommunens konsoliderte regnskap vil etter lovforslaget også være gjenstand for regnskapsrevisjon. Lovforslagets gir hjemmel for departementet til å pålegge rapportering av det konsoliderte regnskapet til SSB.

Lovforslaget innebærer at regnskapet til alle virksomheter som er del av kommunen som rettssubjekt, skal omfattes av det konsoliderte regnskapet. Dette omfatter regnskapene til kommunekassen, kommunale foretak etter gjeldende kommunelov kapittel 11 og eventuelle andre virksomheter som må anses som en del av kommunens som rettssubjekt, slik som interkommunale samarbeid (regionråd og oppgavefellesskap) som ikke er eget rettssubjekt. Også regnskap for eventuelt lånefond er omfattet.

Utvalget viser til at det er flere kommunale foretak som driver næringsvirksomhet, som i dag benytter seg av muligheten til å føre regnskap etter regnskapslovens prinsipper, jf. forskrift 24.8.2006 nr. 1033 om særbudsjett og særregnskap for kommunale foretak § 19. Bakgrunnen er at disse foretakene ønsker å synliggjøre den økonomiske lønnsomheten av driften i regnskapet. Lovforslaget innebærer at også slike foretak skal innarbeides i det konsoliderte regnskapet. Utvalget foreslår imidlertid at departementet i forskrift som et unntak kan fastsette at foretak som driver næringsvirksomhet, kan holdes utenfor det konsoliderte regnskapet. Utvalget viser eksempelvis til at kommunale foretak som driver kraftvirksomhet, er pålagt å utarbeide regnskap etter regnskapsloven, jf. forskrift 11.3.1999 nr. 302 om økonomi og teknisk rapportering mv. § 4-1 fastsatt med hjemmel i energiloven § 10-6. I dag rapporterer heller ikke disse foretakene regnskapet sitt til KOSTRA.

Utvalget har lagt til grunn at ansvaret for å utarbeide og avlegge det konsoliderte regnskapet må ligge til kommunens administrative leder (kommunedirektøren). Dette omfatter også et ansvar for å se til at regnskapet til kommunale foretak føres slik at det legges til rette for konsolidering. Utvalget ser det ikke som nødvendig å lovregulere dette spesielt.

Det konsoliderte kommuneregnskapets funksjon vil være å synligjøre kommunens samlede økonomi uavhengig av hvordan kommunen har organisert sin virksomhet. Lovens regler om budsjettbalanse og inndekning av merforbruk, samt vilkårene for å bli omfattet av ROBEK-ordningen, vil fortsatt være knyttet til kommunekassens budsjett og regnskap, og ikke til det konsoliderte regnskapet.

Det er forbundet kostnader å utarbeide et konsolidert regnskap for kommunen. Plikten krever for eksempel at bokføringen følger et mer detaljert og standardisert opplegg, at regnskapssystemene til de ulike regnskapsenhetene kan snakke sammen, og at regnskapsførerne tar den manuelle jobben der det trengs. Spesielt vil det kunne være merarbeid knyttet til å innarbeide regnskapet til næringsdrivende kommunale foretak som utarbeider regnskap etter regnskapslovens regler i stedet for etter regnskapsreglene i kommuneloven. Utvalget har ikke innhentet grunnlag for å gi et estimat på kostnadene knyttet til dette. Konsekvensene for kommunesektoren må regnes som større enn de innsparingene man kan forvente i Statistisk sentralbyrå som følge av at jobben med å utarbeide konsolidert regnskap flyttes til kommunene.

Konsernregnskap

Utvalget har også vurdert om kommunene skal pålegges å utarbeide et konsernregnskap. Med konsernregnskap menes et konsolidert regnskap som omfatter både kommunen som rettssubjekt og andre rettssubjekter som kommunen er hel- eller deleier av (interkommunale selskaper og aksjeselskaper). Et slikt konsolidert regnskap vil gi samlet informasjon om «kommunekonsernets» økonomiske utvikling og den totale verdien av eiendeler, gjeld og egenkapital, det vil si et samlet økonomisk bilde av kommunens virksomhet og engasjementer.

Etter utvalgets vurdering må det settes et kritisk spørsmålstegn ved hvor langt et konsernregnskap er nødvendig styringsinformasjon for kommunestyret. Et slikt regnskap vil være en blanding av midler, forpliktelser og egenkapital som kommunestyret bare delvis direkte rår over og har ansvar for. I mange tilfeller vil et slikt regnskap også bli en sammenblanding av økonomien i kommunal forvaltning og næringsvirksomhet. Det er ikke åpenbart hensiktsmessig å knytte lokalpolitiske målsettinger til resultatet og egenkapitalen i et slikt samlet regnskap. Det er heller ikke hensiktsmessig å knytte den statlige styringen av kommunenes økonomi til et slikt konsernregnskap. Utvalget viser til at konsernregnskaper er mer relevant i privat sektor, med tanke på økonomiske verdivurderinger av foretak (mor) og foretak under morselskapets kontroll (døtre).

På den annen side vil et konsernregnskap for kommunene kunne gi et bedre grunnlag for å sammenstille den samlede ressursbruken på de tjenesteområdene hvor for eksempel interkommunale selskaper står for en betydelig del av virksomheten, noe som kan styrke kvaliteten på KOSTRA-statistikken. Det vil imidlertid være mer ressurskrevende å utarbeide et regnskap som inkluderer kommunens andeler i selskaper, og en ny konsernregnskapsplikt vil også ha konsekvenser for selskapene. Utvalgets samlede vurdering er at kommunene ikke bør pålegges en konsernregnskapsplikt.

Det enkelte kommunestyres eventuelle behov for informasjon om den samlede økonomien i kommunal og kommunalt eid virksomhet i et helhetlig perspektiv må fortsatt dekkes på annen måte enn gjennom en plikt til å utarbeide konsernregnskap. Utfordringene knyttet til kvaliteten på KOSTRA-tallene på de områdene der en betydelig del av ressursbruken skjer i interkommunale selskaper, må også løses på annen måte.

19.5.5 Årsberetningen

Årsrapporteringen er et sentralt virkemiddel i styringen av og kontrollen med kommunenes virksomhet. Kommunenes plikt til å utarbeide en årsberetning må ses både som en del av administrasjonens rapportering til kommunestyret, og som kommunens informasjon om sentrale forhold ved kommunens virksomhet til allmennheten.

Utvalget foreslår å videreføre reglene om årsberetningen i gjeldende kommunelov § 48 nr. 5 med enkelte endringer. Utvalget har lagt til grunn at lovens krav til hva årsberetningen skal inneholde, begrenses, slik at kommunene gis rom for å vurdere hvordan årsrapporteringen skal foregå, og hvilke temaer som skal vies oppmerksomhet.

Utvalgets forslag innebærer ingen formkrav til årsberetningen. Kommuner kan følgelig oppfylle kravene til årsberetningen for eksempel ved å innarbeide de lovpliktige opplysningene i en mer fyllestgjørende årsrapport eller årsmelding. Av hensyn til brukerne av de lovpliktige årsberetningsopplysningene vil det i praksis være fordelaktig om disse opplysningene er samlet på ett sted eller trekkes frem i årsrapporteringen. Utvalget ser ikke tunge grunner til å lovregulere dette.

I sammenheng med forslaget om bruk av finansielle måltall foreslår utvalget at det i årsberetningen skal redegjøres for om kommunens økonomiske utvikling og stilling ivaretar den økonomiske handleevnen over tid, se punkt 19.5.2.

Utvalget foreslår videre å lovfeste at det også skal redegjøres for vesentlige avvik mellom årsbudsjettet og årsregnskapet, noe som i dag følger av forskrift 15.12.2000 nr. 1524 om årsregnskap og årsberetning § 10. Med avvik sikter utvalget både til beløpsmessig avvik fra årsbudsjettets talldel og til brudd med premissene for bruken av kommunestyrets bevilgninger. Lovforslaget slår også fast regnskapsrevisors ansvar for å vurdere årsberetningens opplysninger om budsjettavvik. Formålet med forslagene er å styrke årsberetningen som verktøy for kommunestyrets styring og budsjettoppfølging. Bakgrunnen for lovforslaget er nærmere omtalt i punkt 26.2.3 om regnskapsrevisjon.

Utvalget foreslår også å oppheve plikten til å redegjøre i årsberetningen for tiltak for å sikre en betryggende kontroll. Dette er nærmere omtalt i punkt 24.5.4 om rapportering til kommunestyret om internkontroll.

Utvalget foreslår at det ikke stilles krav om å utarbeide egne årsberetninger for både kommunekassens regnskap og for det samlede (konsoliderte) regnskapet. Etter utvalgets vurdering vil det være tilstrekkelig å utarbeide én årsberetning som dekker kommunens samlede virksomhet, deriblant de forhold som knytter seg til kommunekassen. Som følge av rapporteringsplikten som styret i kommunale foretak må ha overfor kommunestyret, innebærer lovforslaget at det fortsatt må utarbeides egen årsberetning for kommunale foretak.

19.5.6 Tidsfrister

Kommuneloven med forskrifter inneholder i dag en rekke bestemmelser med tidsfrister for økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning. Utvalgets lovforslag viderefører fristene for når kommunestyret skal fatte vedtak om økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning. Utvalget foreslår også å lovfeste fristene for avleggelse av årsregnskap og årsberetning. Disse fristene er i dag fastsatt i forskrift.

Utvalget legger til grunn at det fortsatt må være tidsfrister for administrasjonens utarbeidelse av budsjettdokumentene, årsregnskapene og årsberetningen og for oversendelse av dokumentene til departementet for orientering. Utvalget foreslår at slike frister fortsatt fastsettes i forskrift.

19.5.7 Regnskapsplikt mv. for regionråd og kommunale oppgavefellesskap

19.5.7.1 Innledning

Det følger av lovforslaget at reglene om kommunenes økonomiforvaltning skal gjelde for regionråd etter kapittel 18 og for kommunalt oppgavefellesskap etter kapittel 19 på tilsvarende måte så langt de passer. Dette må blant annet forstås slik at det må utarbeides økonomiplan, årsbudsjett og årsregnskap og årsberetning for regionråd og oppgavefelleskap. Det må også forstås slik at regionråd og oppgavefellesskap vil ha en plikt til å budsjettere i balanse og dekke inn merforbruk som eventuelt oppstår i regnskapet. Utvalget foreslår enkelte nærmere regler om dette.

19.5.7.2 Plikt til å utarbeide økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning

Regionråd og oppgavefellesskap som er egne rettssubjekter

Samarbeid som er egne rettssubjekter, kan ha rettigheter og forpliktelser overfor en tredjepart. De kan inngå avtaler med andre på selvstendig grunnlag og fremstå som uavhengig av deltakerkommunene. Deltakerkommunene vil ikke direkte råde over samarbeidets midler eller ha direkte ansvar for eventuell gjeld som samarbeidet stifter, men må styre samarbeidet gjennom samarbeidsavtalen og samarbeidets organer.

Utvalget foreslår å presisere at et samarbeid som er eget rettssubjekt, skal utarbeide egen økonomiplan, eget årsbudsjett, eget årsregnskap og egen årsberetning. Forslaget innebærer at samarbeidets økonomi ikke skal innarbeides i deltakerkommunenes budsjett og regnskap. Eksempelvis må samarbeidet utarbeide et fullverdig driftsregnskap og et fullverdig balanseregnskap etter de reglene som for øvrig følger av kommuneloven. Deltakerkommunenes budsjetter og regnskaper vil dermed bare inneholde de transaksjonene som skjer mellom deltakerkommunene og samarbeidet.

Forslaget innebærer at det er henholdsvis rådet eller representantskapet som det øverste organet i samarbeidet som har myndigheten til å fastsette økonomiplanen, årsbudsjettet, årsregnskapet og årsberetningen. Dette er parallelt med det som i dag gjelder for interkommunale selskaper etter lov om interkommunale selskaper, og den løsningen som må kunne antas å være etablert praksis.

Regionråd og oppgavefellesskap som ikke er egne rettssubjekter

Samarbeid som ikke er egne rettssubjekter, vil ikke ha rettigheter eller forpliktelser overfor en tredjepart. I den grad et slik samarbeid disponerer midler og tar på seg forpliktelser, legger utvalget til grunn at dette skjer på vegne av deltakerkommunene.

Utvalget foreslår at også et samarbeid som ikke er eget rettssubjekt, skal utarbeide egen økonomiplan, eget årsbudsjett, eget årsregnskap og egen årsberetning. Dette innebærer at slike samarbeid ikke skal innarbeides i kommunekasseregnskapet til kontorkommunen. For samarbeid som er små og har begrenset økonomi, kan det stilles spørsmål ved om det er nødvendig at samarbeidene fører eget regnskap, slik utvalget foreslår. Praktiske grunner kan tilsi at det er enklere og tilstrekkelig at regnskapet til små samarbeid innarbeides i regnskapet til kontorkommunen. Utvalget legger imidlertid vekt på at et eget budsjett og regnskap klargjør at henholdsvis rådet og representantskapet har ansvaret for økonomisk styring og kontroll med samarbeidets økonomi. Dette er av prinsipiell betydning også for små samarbeid. Når samarbeidet på denne måten er en egen regnskapsenhet utenfor kommunekassens regnskap, blir det også et klart skille mellom det ansvaret som kommunedirektøren i kontorkommunen har, og det ansvaret som henholdsvis rådet og representantskapet har.

Utvalget foreslår også her at henholdsvis rådet og representantskapet skal ha myndigheten til å fastsette økonomiplanen, årsbudsjettet, årsregnskapet og årsberetningen.

Regnskapet til regionråd og oppgavefellesskap som ikke er egne rettssubjekter, må etter utvalgets forslag inngå i det samlede (konsoliderte) regnskapet til kontorkommunen, jf. lovforslaget § 14-6 første ledd bokstav d. Utvalget viser til at regionråd og oppgavefellesskap som ikke er eget rettssubjekt, ikke kan forplikte seg på selvstendig grunnlag overfor en tredjepart, for eksempel inngå kontrakter i eget navn, ansette personell mv. Hvis det skal ansettes personell og inngås kontrakter, må dette gjøres av en deltakerkommune (kontorkommunen) på vegne av samarbeidet. Kontorkommunen vil da stå rettslig og økonomisk ansvarlig for de kontraktene som inngås. Etter utvalgets vurdering bør derfor samarbeidets økonomi tas inn i det konsoliderte regnskapet til kontorkommunen.

19.5.7.3 Forskriftshjemmel

Utvalget foreslår en hjemmel for departementet til å fastsette i forskrift nærmere regler om økonomiplan, årsbudsjett, årsregnskap og årsberetningen for regionråd og oppgavefellesskap. Hjemmelen er ment rettet mot regler som kan klargjøre hva som her gjelder for samarbeidet, innenfor de rammene som følger av kommuneloven.

19.5.7.4 Revisjonsplikt

Regionråd og oppgavefelleskap vil etter lovforslaget også ha revisjonsplikt, uavhengig av om samarbeidet er eget rettssubjekt eller ikke. Utvalget foreslår at myndigheten til å velge regnskapsrevisor legges til representantskapet i oppgavefellesskap og til rådet i regionråd, med mindre annet er bestemt i samarbeidsavtalen.

19.6 Balanse i årsbudsjettet og inndekning av merforbruk

19.6.1 Innledning

Dette punktet handler om reglene for balanse i økonomiplanen og årsbudsjettet og om reglene for inndekning av merforbruk i driftsregnskapet. Reglene setter rammer for hvor store utgifter kommunene kan ta på seg. I punkt 19.2 er det gitt en kort innføring i balansekravet.

Dagens balansekrav er et nødvendig minimum for kommunenes økonomistyring. Det er allment anerkjent at kommunene bør ha et driftsresultat over tid som er høyere enn det dagens lov strengt tatt krever. I dette punktet går utvalget inn på grunnene til at dagens krav til budsjettbalanse likevel bør videreføres. Utvalget foreslår at reglene om budsjettbalanse får en ny ordlyd, som også løfter frem at det må foretas avsetninger som bidrar til en sunn økonomi. Hensikten er beskrive innholdet i balansekravet på en bedre måte. Forslaget bygger på det som følger av gjeldende lov og forskrift, uten at det materielle innholdet er ment endret.

Utvalget går også inn på behovet for at kommunene håndterer regnskapsmessige merforbruk på et tidlig tidspunkt, slik at inndekningen ikke skyves unødig ut i tid. Utvalget foreslår på denne bakgrunn endringer i hvordan årsregnskapet teknisk skal avsluttes hvis det foreligger et merforbruk eller et mindreforbruk. Forslaget slår blant annet fast at kommuner ikke kan skyve på inndekning av merforbruk dersom merforbruket kan dekkes inn med midler fra disposisjonsfond. Utvalget foreslår også å presisere en plikt for lederen av administrasjonen til å utarbeide en budsjettrevisjonssak hvis det avlegges et regnskap med merforbruk.

19.6.2 Gjeldende rett

Budsjettbalanse

Kommuneloven § 46 nr. 6 fastsetter at det skal budsjetteres med et driftsresultat som minst er tilstrekkelig til å dekke renter, avdrag og nødvendige avsetninger. Tilsvarende gjelder for hvert enkelt år i økonomiplanen, jf. kommuneloven § 44 nr. 4.

Gjeldende rett er ikke til hinder for at det i enkeltår budsjetteres med et negativt driftsresultat. Kommunene har adgang til å finansiere årets drift med bruk av oppsparte driftsmidler fra tidligere år, jf. kommuneloven § 46 nr. 6.

Gjeldende rett stiller ikke et eksplisitt og fast krav til størrelsen på driftsresultatet. Loven åpner for at det budsjetteres med et driftsresultat som er lavere enn det som vil være fornuftig både på kort og lang sikt. Kravet til balanse i driftsbudsjettet regnes som oppfylt så lenge summen av årets utgifter og avsetninger, herunder inndekning av merforbruk, ikke overstiger summen av årets inntekter og bruk av avsetninger. Det vil si at det ikke kan budsjetteres med et merforbruk på bunnlinjen.

Inndekning av regnskapsmessig merforbruk

Hvis det oppstår et merforbruk i regnskapet, skal kommunestyret, når årsregnskapet vedtas, angi hvordan merforbruket skal dekkes inn, jf. kommuneloven § 48 nr. 3 siste punktum.

Regnskapsmessige merforbruk skal dekkes inn innenfor tidsfristene som er fastsatt i kommuneloven § 48 nr. 4. Hovedregelen er at merforbruk skal dekkes inn i løpet av det andre året etter at merforbruket oppstod. Merforbruk kan bare fremføres dersom merforbruket ikke kan dekkes inn det første året etter at det oppstod, jf. § 48 nr. 4 første punktum.

Hvis det foreligger særlige forhold, kan merforbruket dekkes inn over ytterligere to år (innen det fjerde året etter at det oppstod), jf. § 48 nr. 4 andre punktum. Loven utdyper ikke hva som menes med særlige forhold. Etter siste punktum kan departementet godkjenne at inndekning av merforbruk dekkes inn over flere enn fire år. Vilkåret er at raskere inndekning enn fire år vil gi uforholdsmessig store samfunnsmessige og økonomiske konsekvenser.

19.6.3 Utvalgets vurderinger

Kommunelovens balansekrav, det vil si kravet til budsjettbalanse og plikten til å dekke inn merforbruk, skal sikre at kommunene tilpasser aktivitetsnivået til inntektsrammene. Dette er et nødvendig utgangspunkt for å kunne etablere et økonomisk handlingsrom. Et merforbruk av ressurser i dag innebærer at det på et senere tidspunkt må brukes mindre. Balansekravet er derfor også sentralt for å ivareta generasjonshensyn og en økonomi som gir grunnlag for et godt og stabilt tjenestetilbud. Balansekravet fremmer også effektivitetshensyn og støtter opp om statens rammestyring av aktivitetsnivået i kommunene.

19.6.3.1 Budsjettbalanse

Utvalgets utgangspunkt er at gjeldende krav til balanse i økonomiplanen og årsbudsjettet bare er å regne som et nødvendig minimum. Utvalget viser videre til at kravet til budsjettbalanse kun retter seg mot det enkelte år. Det er heller ikke krav om at kommunestyret skal avsette bestemte beløp i budsjettet til for eksempel egenfinansiering av investeringene. Det ligger til det enkelte kommunestyre å foreta avsetninger utover lovens minimum, noe som er nødvendig for å sikre et økonomisk handlingsrom over tid.

Utvalget legger til grunn at kravet til budsjettbalanse ikke bør være mer lempelig eller fleksibelt enn det som følger av gjeldende rett. Derimot er det i mange kommuner et potensial for en mer langsiktig økonomiforvaltning. Etter utvalgets vurdering vil mange kommuner tjene på å ha et høyere netto driftsresultat enn det som ofte er tilfellet i dag. Det er allmenn enighet om at kommunene over tid bør disponere noe av driftsinntektene til reserver og til delfinansiering av investeringene. Dette bidrar til bedre evne til å håndtere økonomiske svingninger og omstillinger og en mer langsiktig økonomi med handlefrihet.

Ut fra dette er det et spørsmål om kravet til budsjettbalanse bør være strammere enn i dag. I praksis handler dette om hvorvidt det som etter dagens lov er å regne som bør-avsetninger, i større grad må bli lovpliktige avsetninger. Dette kan i hovedsak tenkes gjennomført på to måter. Den ene måten er å stille krav om at det skal budsjetteres med et bestemt netto driftsresultat som er høyere enn det som følger av gjeldende rett. I et slikt alternativ vil det være opp til kommunestyret å bestemme hvordan det høyere driftsresultatet skal disponeres, enten ved avsetning til frie fond eller ved delfinansiering av årets investeringer. Den andre måten er at loven stiller bestemte krav til nivået på avsetninger til driftsreserver og krav til nivået på driftsfinansiering av investeringene. Dette stiller implisitt høyere krav til driftsresultatet.

Utvalget viser til at et strengere krav til driftsresultatet vil oppleves av kommunene som krevende og begrensende på muligheten til å disponere egne midler. Dette vil primært være tyngende på kort sikt, og mest i overgangsperioden når tilpasningene skal gjennomføres. Et strengere krav betyr ikke at kommunene samlet sett får mindre tilgjengelige ressurser, men at ressursfordelingen over tid endres. Å finansiere noe av investeringene med driftsmidler avdemper gjeldsbyrden, reduserer sårbarheten for renteendringer og gir lavere rentekostnader, noe som frigjør midler til tjenesteproduksjon over tid. Driftsreserver gjør det lettere å møte svingninger i inntektene eller utgiftene. Det som vil oppleves som en ulempe i dag, vil senere bli en fordel. I et slikt perspektiv kan ikke innstramming i balansekravet bare ses på som begrensende, men også som styrkende for den lokale handlefriheten.

På den annen side vil et strengere krav ta fra kommunestyret deler av det ansvaret de i dag har for å balansere korte og langsiktige hensyn i prioriteringene og økonomistyringen. Med tanke på selvstyret har det etter utvalgets vurdering en egenverdi at loven holder frem det lokale ansvaret for økonomiforvaltingen og hensynet til kommende generasjoner.

Et strengere krav vil også kunne virke hemmende på kommunenes mulighet til å styre økonomien på en måte som er tilpasset den lokale situasjonen. Utvalget viser til at hva som er en langsiktig økonomisk husholdning, må ses i relasjon til befolkningsutviklingen og investeringsbehov lokalt, hvilke risikoer kommunen står overfor, lokale prioriteringer og så videre. Hvor stort driftsresultatet, driftsreservene eller egenfinansieringen av investeringene ideelt sett bør være, er en vurdering som må foretas ut fra lokale forhold. Det vil derfor ikke være mulig å lovfeste ett felles høyere krav til størrelsen på netto driftsresultat som er like relevant og treffende for alle kommunene.

Utvalget viser videre til at det i vurderingen av hva som er en god langsiktig økonomiforvaltning, også ligger utpregede politiske vurderinger, som kommunestyret er de nærmeste til å foreta. En god økonomisk husholdning kan oppnås på flere måter, og ikke bare gjennom et høyere driftsresultat. Eksempelvis kan et kommunestyre ønske å bygge økonomisk handlefrihet gjennom høyere avdrag på lån eller høyere bevilgninger til vedlikehold. Bak et lavere driftsresultat kan det altså ligge lokale prioriteringer som styrker økonomien over tid. Et strengere balansekrav reduserer rommet for slike prioriteringer.

Utvalget viser også til at et krav til høyere driftsresultat må ta høyde for at det i enkeltår fortsatt må være mulig å finansiere årets drift (et negativt driftsresultat) med bruk av oppsparte midler. Hensikten med å sette av midler til fond er nettopp for å kunne bruke midlene senere ved behov. En innstramming i balansekravet vil ut fra dette kreve et mer komplisert regelverk.

Etter utvalgets vurdering må det legges avgjørende vekt på at balansekravet gir kommunene ansvar for og frihet til å søke en langsiktig økonomiforvaltning tilpasset lokale forhold. Utvalget mener at det er mer hensiktsmessig at loven støtter opp om en langsiktig økonomiforvaltning gjennom virkemidler som kan bidra til at kommunestyrene får økt bevissthet og kunnskap om hva som skal til for å ha en langsiktig økonomiforvaltning. Det vises spesielt til forslaget om å lovfeste en plikt til å utarbeide finansielle måltall.

Balansekravet må for øvrig forstås i lys av skillet mellom drift og investering, og i lys av reglene om minimum årlige avdrag på lån. Disse temaene behandles i egne punkter.

Gjeldende kommunelov § 46 nr. 7, som sier at det kan avsettes midler for bruk i senere budsjettår, vurderes som overflødig og foreslås opphevet. Lovens øvrige regler vil ikke være til hinder for at kommunene avsetter midler til bruk i senere år.

19.6.3.2 Inndekning av regnskapsmessig merforbruk

Motsatsen til kravet om å budsjettere med balanse er plikten til å dekke inn merforbruk som har oppstått i regnskapet.

Utvalgets lovforslag viderefører fristene for når merforbruk skal være dekket inn.

Utvalget retter fokus mot hvordan kommunene følger opp en situasjon hvor det har oppstått merforbruk i årsregnskapet. Målsettingen må være at kommunene ikke skyver inndekningen av merforbruk unødig foran seg. Utgangspunktet må være at merforbruk dekkes inn senest det andre året etter at merforbruket oppstod. Det å fremføre merforbruk utover to år må oppfattes som et unntak, en mulighet som kommuner bare benytter seg av når det foreligger tunge grunner til det. Følgen vil da være at den statlige kontrollen med budsjett og låneopptak trer inn (ROBEK), se punkt 19.11.

Regnskapsteknisk avslutning av driftsregnskapet

Utvalget viser til at gjeldende regler ikke er direkte til hinder for at kommuner skyver på inndekning av merforbruk, selv om kommunen har tilgjengelige midler på disposisjonsfond. Med disposisjonsfond menes i det følgende alle avsatte driftsmidler under egenkapitalen som ikke inngår i bundne driftsfond9. Utvalget viser også til at en rekke kommuner avslutter regnskapet sitt med midler på disposisjonsfond samtidig som det står et beløp (merforbruk) som skal dekkes inn i senere år og et beløp (mindreforbruk) som ikke disponert.

Utvalget foreslår at hvis driftsregnskapet viser et merforbruk ved avslutningen av regnskapet, så skal merforbruket før regnskapet gjøres endelig opp, dekkes inn mot en tilsvarende reduksjon av disposisjonsfondet, så langt det er tilgjengelige midler på disposisjonsfondet.10 Forslaget bygger på at kommunene ikke bør kunne fremføre et merforbruk til senere år samtidig som det finnes tilgjengelige midler på fond. Utvalget viser til at et merforbruk betyr at det er brukt mer midler enn det som var finansiert i årsbudsjettet. Hvis kommunen på samme tid har midler på disposisjonsfondet, er realiteten i et merforbruk at midler på disposisjonsfondet allerede er brukt. En plikt til å redusere merforbruket med bruk av disposisjonsfond vil bidra til at inndekningen av merforbruket ikke skyves ut i tid. Det vil også sikre at kommuner med et merforbruk ikke samtidig kan finansiere nye bevilgninger med bruk av disposisjonsfondet (midler som allerede er brukt) etter at årsregnskapet er lagt frem. Forslaget er illustrert i figur 19.4.

¹ I dag kan det bare brukes av disposisjonsfondet opp til det beløpet som er vedtatt i årsbudsjettet.

Med en slik løsning må det tas hensyn til at årets budsjett opprinnelig kan være finansiert med midler fra disposisjonsfond. Hvis det er tilfellet, må utvalgets forslag forstås slik at denne delen av disposisjonsfondet er skjermet. Det vil si at merforbruket bare dekkes inn med den delen av fondet som ikke er vedtatt som finansiering av inneværende års budsjett. Dette betyr at et merforbruk ikke medfører en ubetinget plikt til å endre årets vedtatte budsjett.

Utvalget foreslår også at hvis driftsregnskapet viser et mindreforbruk, så skal mindreforbruket før regnskapet gjøres endelig opp, dekke inn eventuelle merforbruk fra tidligere år. Formålet med dette er, som over, å sikre at merforbruk ikke fremføres til senere år hvis det finnes midler som kan dekke merforbruk nå.

I tillegg foreslår utvalget at mindreforbruk utover eksisterende merforbruk skal avsettes til disposisjonsfond, se figur 19.5. Utvalget viser til at et mindreforbruk i realiteten er å sammenligne med frie midler på disposisjonsfond.

Etter utvalgets vurdering kan disse forslagene også bidra til en forenkling av hvordan kommuneregnskapet fremstiller kommunens økonomi, siden balanseregnskapet ikke lenger vil kunne fremstilles med både disposisjonsfond, merforbruk og mindreforbruk samtidig. Utvalget ser det som enklere hvis balanseregnskapet bare fremstiller merforbruk som må dekkes inn i senere år, eller midler på disposisjonsfond.11 Forslagene innebærer også at bunnlinjen i kommuneregnskapet alltid vil vise 0, med unntak for de tilfellene der det har oppstått et merforbruk som ikke kan dekkes fullt ut med disposisjonsfond. Da vil bunnlinjen vise det merforbruket som må dekkes inn i senere år, etter at det først er redusert ved bruk av disposisjonsfond.

Utvalgets forslag er en grunnleggende endring av hvordan kommuneregnskapet skal avsluttes og stilles opp. På den ene side er hensikten at kommunene ikke lenger skal kunne skyve på inndekning av merforbruk hvis det finnes midler som kan dekke dette inn, og å forenkle regnskapet.

På den annen side har forslaget enkelte virkninger som det kan være grunn til å bøte på. Utvalget viser til at begrepene merforbruk og mindreforbruk etter dagens regler uttrykker et avvik fra det kommunen hadde budsjettert med i driftsbudsjettet. Utvalgets forslag har den virkning at dette avviket ikke lenger kom frem på bunnlinjen. Utvalgets vurdering er at dette avviket bør synliggjøres i regnskapet, men på en annen måte enn i dag. Dette for å sikre at kommunestyret blir informert og kan følge opp avvik fra budsjettet. Dette kan ivaretas på flere måter, eksempelvis ved at det innføres en ny regnskapslinje som synliggjør hvor stor del av endringen på disposisjonsfondet som skyldes et budsjettavvik i form av merforbruk eller mindreforbruk. En annen mulighet kan være å forklare dette nærmere og i en noteopplysning i regnskapet.

Utvalget vil også peke på at det å innføre et nytt resultatbegrep, for eksempel (netto) driftsresultat etter bruk av og avsetninger til bundet driftsfond, kan være hensiktsmessig. Et slikt nytt resultatbegrep vil vise hvor mye kommunen sitter igjen med av årets drifts- og finansinntekter som er frie, etter at årets bruk av midler på bundet driftsfond er tatt med og pliktige avsetninger av ubrukte midler til bundne fond er foretatt. Et slikt resultatbegrep kan være nyttig fordi det bedre synliggjør kommunens handlefrihet, det vil her si hvor mye midler som står igjen til kommunestyrets frie disposisjon, eventuelt hvor mye som må dekkes inn ved bruk av frie inntekter. Utvalget har ikke gått nærmere inn på dette, fordi oppstillingen av kommuneregnskapet og resultatbegrepene reguleres nærmere i forskrift. Utvalget foreslår at dette følges opp av departementet i arbeidet med nye forskriftsregler om hvordan regnskapet skal stilles opp. I dette forskriftsarbeidet vil det også måtte gjøres en gjennomgang av om det er behov for å gjøre andre endringer i de såkalte strykningsreglene for avslutningen av regnskapet, jf. gjeldende forskrift 15.12.2000 nr. 1424 om årsregnskap for kommuner og fylkeskommuner § 9.

Når et mindreforbruk, etter inndekning av eventuelle merforbruk, skal avsettes direkte til disposisjonsfond, følger det at kommunestyret ikke lenger vil ha plikt til å ta stilling til hvordan et mindreforbruk i regnskapet skal disponeres. Gjeldende § 48 nr. 3 siste punktum foreslås derfor opphevet. Utvalget vil understreke at dette ikke reduserer kommunestyrets frihet til å avgjøre hvordan og når dette «overskuddet» skal benyttes. Som ansvarlig for disponeringen av kommunestyrets midler må kommunestyret på et tidspunkt involveres i hvordan overskuddet skal anvendes. Utvalgets lovforslag åpner her for at kommunestyret, hvis det ønsker det, samtidig med regnskapsbehandlingen vedtar føringer for hvordan midlene skal håndteres i kommunens økonomiplan- og budsjettarbeid. Dette kan eksempelvis være om midlene skal merkes til driftsreserver, eller om de skal merkes til bestemte formål. Kommunestyret vil også kunne gi slike føringer i forkant av at regnskapets vedtas, eksempelvis i økonomireglementet. Utvalget ser det ikke som nødvendig å lovregulere tidspunktet for når kommunestyret skal ta stilling til bruk av overskuddet.

Utvalget har ikke vurdert reglene for inndekning av merforbruk i investeringsregnskapet. Gjeldende forskriftsregel om dette er innarbeidet og videreført i lovforslaget. Dette betyr at merforbruk (udekket beløp) i investeringsregnskapet fortsatt skal føres opp til dekning på investeringsbudsjettet året etter at merforbruket oppstod.

Plikt til å vurdere endringer i årets budsjett hvis fjorårets regnskap viser merforbruk

Det må tas grep tidlig når merforbruk oppstår. Dagens lov stiller derfor krav om at hvis årsregnskapet må vedtas med et merforbruk, så skal kommunestyret angi dekning av dette.

Utvalget viser til at det i praksis kan forekomme at kommunestyret ved behandlingen av et årsregnskap med merforbruk ikke angir hvordan merforbruket skal dekkes inn. I stedet vedtas det at man skal ta stilling til inndekningen ved neste rullering av økonomiplanen og årsbudsjettet, uten at muligheten for å starte inndekningen i inneværende år er særlig vurdert.

Utvalget mener at slike utsettelser er uheldige. Det må være et minimum at kommunestyret senest på det tidspunktet årsregnskapet behandles, også gjør en realitetsvurdering av muligheten for å begynne på inndekningen allerede inneværende år. Videre må det være et minimum at denne vurderingen knyttes til en budsjettrevisjonssak. Utvalget mener at kommunestyret i sin oppfølging av årsbudsjettet må forholde seg til hva regnskapet for fjoråret viser, og ikke utsette konsekvensene hvis det er brukt for mye penger. Utvalget viser til at et merforbruk i regnskapet vil være kjent senest i februar, når regnskapet avlegges, ofte også tidligere. Frem til årsregnskapet skal behandles, innen utgangen av juni, er det tid til å forberede og behandle en budsjettrevisjonssak hvor tiltak for å begynne på inndekningen blir vurdert.

Utvalget foreslår ut fra dette at reglene om budsjettstyring også inneholder en plikt for kommunedirektøren til å foreslå endringer i årets budsjett hvis det er lagt frem et årsregnskap med merforbruk. Videre foreslås det at denne saken skal behandles av kommunestyret senest 30. juni, som også er siste frist for å behandle årsregnskapet. På denne måten vil budsjettoppfølgingen for inneværende år være koblet til årsregnskapet og gi kommunestyret grunnlag for å vurdere tiltak på inneværende års budsjett. En slik bestemmelse vil også bidra til at kommunestyret ikke utsetter inndekning av merforbruk uten å ha gjort en nærmere vurdering. Lovforslaget må ses i sammenheng med at det bare er adgang til å fremføre merforbruk som ikke kan dekkes på budsjettet i det året regnskapet legges frem.

Utvalget presiserer at forslaget ikke endrer på tidsfristene for inndekning av merforbruk. Det vil fortsatt være opp til kommunestyret å ta stilling til hvor mye som kan dekkes på årets budsjett, og hvor mye av merforbruket som fremføres til senere år.

Inndekning av merforbruk i kommunale foretak, regionråd og oppgavefellesskap

Utvalgets lovforslag gir regler for inndekning av merforbruk i kommunale foretak. Lovforslaget viderefører det materielle innholdet i gjeldende forskrift 15.12.2000 nr. 1423 om årsbudsjett § 7 første ledd. Reglene innebærer at kommunale foretak som utgangspunkt har en selvstendig plikt til å dekke inn merforbruk (fra år 0) i året etter at merforbruket oppstod (det vil si i år 1). Dersom merforbruket ikke er dekket inn (i år 1), skal kommunekassen overføre det resterende beløpet i budsjettet for det andre året etter at merforbruket oppstod (det vil si år 2). Reglene sikrer at hensynet til økonomisk balanse ivaretas. Mekanismen i reglene innebærer at foretakene ikke kan gå med merforbruk over tid, og at kommunen totalt sett over tid oppfyller lovens balansekrav.

Regionråd og oppgavefelleskap må også være underlagt krav til budsjettbalanse og inndekning av merforbruk som har oppstått i regnskapet. Utvalget foreslår at det skal gjelde egne regler for inndekning av merforbruk i regionråd og oppgavefellesskap, tilsvarende det som i dag gjelder for inndekning av merforbruk i samkommuner. Løsningen som foreslås, er også parallell med det som foreslås for kommunale foretak. Lovforslaget innebærer at regionråd og oppgavefellesskap som utgangspunkt har en selvstendig plikt til å dekke inn merforbruk (fra år 0) året etter at merforbruket oppstod (det vil si i år 1). Dersom merforbruket ikke er dekket inn (i år 1), skal deltakerkommunene overføre det resterende beløpet i budsjettet for det andre året etter at merforbruket oppstod (det vil si år 2).

19.7 Skillet mellom drift og investering

19.7.1 Innledning

I dette punktet foreslår utvalget bestemmelser som gir skillet mellom drift og investering en klarere forankring i lov, og en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere regler i forskrift. Lovforslaget bygger på bestemmelser som i dag er gitt i forskrift.

19.7.2 Gjeldende rett

Alminnelige regler om skillet mellom drift og investering

Kommuneloven § 46 nr. 5 fastsetter at årsbudsjettet skal bestå av en driftsdel og en investeringsdel. Av merknadene til bestemmelsen fremgår følgende, jf. Ot.prp. nr. 43 (1999–2000), kapittel 16 (side 130):

Den ene delen vil omfatte den løpende drift. Her vil inngå utgifter og inntekter som kommer igjen år for år, eller med ikke alt for store mellomrom. Investeringsdelen vil omfatte anskaffelse av bygninger, anlegg og andre større kapitalgjenstander, samt finansieringen av anskaffelsene. Investeringsdelen vil videre kunne omfatte inntekter og utgifter knyttet til salg av større kapitalgjenstander, samt eventuelle avsetninger av slike inntekter. Den nærmere vurdering av om en inntekt eller utgift tilhører drifts- eller investeringsdelen foretas ut fra «god kommunal regnskapsskikk».

Nærmere bestemmelser om dette skillet er gitt i forskrift 15.12.2000 nr. 1523 om årsbudsjett.

Det følger av bestemmelsene i forskrift 15.12.2000 nr. 1524 om årsregnskap og årsberetning at skillet gjelder tilsvarende for kommunenes og fylkeskommunenes regnskaper. Skillet mellom drift og investering må videre praktiseres i samsvar med god kommunal regnskapsskikk, jf. kommuneloven § 48 nr. 2.

Særlige regler om inntekter fra salg av kapital

Ved revisjonen av kommunelovens økonomibestemmelser i 2000 ble tidligere kommuneloven § 48 nr. 2 opphevet. Bestemmelsen lød:

Midler som innkommer ved salg av fast eiendom eller av andre større kapitalgjenstander, kan ikke brukes til å dekke løpende utgifter. Departementet kan i særlige tilfeller dispensere fra forbudet i dette ledd.

Hensikten med opphevelsen var å åpne for at deler av inntektene fra salg av fast eiendom mv. kunne brukes i driften, jf. Ot.prp. nr. 43 (1999–2000), punkt 4.5 (side 39).

Det er i dag fastsatt særskilte regler om inntekter fra salg av finansielle anleggsmidler (aksjer og lignende), jf. forskrift 15.12.2000 nr. 1523 om årsbudsjett § 5 og forskrift 15.12.2000 nr. 1524 om årsregnskap og årsberetning § 3. Reglene innebærer at en andel av inntekter fra salg av aksjer og lignende etter nærmere vilkår skal regnes som løpende inntekt som kan dekke løpende utgifter i driften. Dette bidrar til at det ved salg av aksjer og lignende ikke legges begrensninger på bruken av avkastning på den kapital som kommuner har skutt inn i selskapet, eksempelvis ved salg av kraftaksjer.

19.7.3 Utvalgets vurderinger

19.7.3.1 Lovfesting av skillet mellom drift og investering

Prinsippet om at den løpende driften bare skal finansieres av løpende inntekter, har lang tradisjon i kommunalforvaltningen. Prinsippet er bakgrunn for at det er etablert et budsjettmessig skille mellom kommunens drift og investeringer. Prinsippet har gjennom tidene kommet til uttrykk i regelverket på ulike måter, og regelverket har vært i gradvis endring hvor det også har vært hensikten å lempe noe på reglene, sist ved lovendringene i 2000.

Utvalget mener at prinsippet om at den løpende driften bare skal finansieres av løpende inntekter, er bærende for en sunn økonomisk husholdning. Prinsippet gir et grunnlag for en langsiktig økonomiforvaltning.

Prinsippet innebærer at den løpende virksomheten skal baseres på inntekter som kan forventes å komme igjen år for år, og som vil kunne være et varig grunnlag for tjenesteproduksjonen. Det betyr at engangsinntekter av ulik art, eksempelvis inntekter fra eiendomssalg, ikke kan finansiere den løpende driften eller tidligere års merforbruk. Det betyr også at lån ikke kan finansiere utgifter i driftsbudsjettet. Dette må ses sammen med det finansielle ansvarsprinsipp, hvor den som har nytten av et tiltak, også bør bære kostnaden. Dette må også ses sammen med det som gjerne omtales som formuesbevaringsprinsippet, i den forstand at kapitalen ikke skal bygges ned til fordel for dagens drift og til ulempe for kommende generasjoner.

Den nærmere avgrensningen mellom hvilke inntekter og utgifter som skal (og ikke skal) inngå i driftsbudsjettet, har avgjørende betydning for det reelle innholdet i balansekravet. Skillet mellom drift og investering bør derfor være regulert i lov. Utvalget foreslår å lovfeste en hovedregel om at driften bare skal finansieres av løpende inntekter, og at dette skal gjelde på samme måte for både økonomiplanens driftsdel, driftsbudsjettet og driftsregnskapet. Utvalget viser også til at det i dag kan være noe uklart hvordan skillet mellom drift og investering skal forstås, og at det i enkelte saker også er omstridt hva som er en riktig forståelse av reglene. Utvalgets lovforslag skal bidra til en klarere rettstilstand.

Når skillet mellom drift og investering skal trekkes opp i praksis for konkrete tilfeller, vil det ofte kunne være tale om krevende skjønnsmessige vurderinger. Her er det ikke mulig å regulere grensen i detalj, men det er behov for å gi ytterligere regler om skillet utover det som er hensiktsmessig å ta inn i loven. Utvalget foreslår en hjemmel for departementet til å gi forskriftsregler om skillet mellom drift og investering som utfyller lovbestemmelsene. Dette omfatter hvilke inntekter og utgifter som hører til i henholdsvis driftsdelen og investeringsdelen, eksempelvis hvilke inntekter og utgifter som regnes som løpende.

Siden skillet mellom drift og investering i praksis krever en god del skjønnsmessige vurderinger, er temaet et sentralt område innenfor utviklingen av god kommunal regnskapsskikk. Eksempelvis gjelder dette hvilke utgifter som må regnes som vedlikehold (drift), og hvilke utgifter som kan regnes som påkostninger på eiendom (investering). De løsningene som følger av den rettslige standarden god kommunal regnskapsskikk, vil være bindende for kommunene, jf. lovforslaget § 14-6 fjerde ledd. Utvalgets lovforslag må forstås slik at løsningene som følger av god kommunal regnskapsskikk, også vil gjelde på samme måte for skillet mellom drift og investering i økonomiplanen og årsbudsjettet. Lov- og forskriftsreglene setter imidlertid rettslige rammer for hva som er akseptable løsninger innenfor god kommunal regnskapsskikk. Den videre utviklingen av god kommunal regnskapsskikk må tilpasses endringene i lov og forskrift.

19.7.3.2 Utbytte fra kraftselskaper. Salg av aksjer

Utdelte midler

Utvalget viser til at mange kommuner har betydelige utbytteinntekter fra kraftselskaper. Erfaringene er at det i fagmiljøene kan være ulike meninger om hvorvidt slike inntekter i konkrete tilfeller skal regnes som driftsinntekter eller som engangsinntekter som må føres i investering. Det kan være ulike syn på hvordan rettsreglene skal tolkes. Det kan også være ulike syn på hvilket faktum som må legges til grunn, det vil si om utbyttet gjelder utdeling av overskudd fra selskapet (avkastning på investeringen), eller om utbyttet i realiteten gjelder tilbakebetaling av innskutt kapital. Dette viser behovet for klarere regler for håndteringen av kraftinntekter.

Kommunesektorens inntekter fra kraftbransjen har vært store beløp. Etter utvalgets vurdering er det er således av særlig betydning at utdelinger fra kraftselskapene behandles i tråd med det grunnleggende prinsippet om at driften skal baseres på løpende inntekter. I mange tilfeller er det tale om verdier som er bygd opp over lang tid, og som ikke bør forbrukes over et enkelt eller et fåtall år kun til nytte for dagens innbyggere.

Utvalget mener at mer detaljerte regler om slike inntekter bør fastsettes i forskrift, og ikke i lov. Forskriftshjemmelen som utvalget har foreslått i forrige punkt, er ment å omfatte også spesielle forskriftsregler om kraftinntekter. Utvalget foreslår at departementet utarbeider forskriftsregler om kraftinntekter som bygger på det som skisseres i neste avsnitt.

Etter utvalgets syn bør det legges avgjørende vekt på om de aktuelle midlene kan finansiere driften over tid, og dermed er egnet som grunnlag for et godt og varig tjenestetilbud for fremtiden. Hvis det ikke er tilfellet, bør regelen være at midlene tas til inntekt i investeringsdelen, og dermed kommer kommunene til gode i form av nye investeringer eller reduksjon av gjeldsbyrden. Dette tilsier at utdelte midler som i realiteten stammer fra overskudd i virksomheten, regnes som driftsinntekter, mens utdelte midler som må regnes som innskutt kapital, må tas inn i investeringsdelen. Tilsvarende er lagt til grunn i et notat om utdeling fra aksjeselskaper, utarbeidet av Foreningen for god kommunal regnskapsskikk i september 2012. Utvalget går ikke nærmere inn i disse vurderingene.

Salg av aksjer

Utvalget viser til at gjeldende rett åpner for at en viss andel av inntekten fra salg av aksjer i kraftselskaper (og andre selskaper) kan regnes som «oppspart avkastning» og dermed som driftsinntekt. Forutsetningen er at andelen kan regnes som avkastning på den kapitalen som er skutt inn, typisk den delen av salgsinntekten som gjenspeiler selskapets overskudd som ikke har blitt utdelt til eierne.

Inntekter fra salg av kapitalverdier er i sin natur engangsinntekter som ikke vil regnes som løpende inntekter uten særskilt hjemmel. Dette vil i utgangspunktet også gjelde inntekter fra kraftaksjer spesielt. Utvalget foreslår at dagens regler for håndtering av inntekter fra salg av aksjer videreføres og lovfestes. Dette kan ses på som et unntak fra den foreslåtte hovedregelen om at den løpende driften bare skal finansieres av løpende inntekter, se ovenfor.

Utvalget viser til at spesielt kommunesektorens kraftvirksomhet står i en historisk særstilling, og at det fortsatt vil kunne forekomme tilfeller der en betydelig del av selskapenes verdier kan knyttes til midler som er holdt tilbake og ikke delt ut til eierne. Hensikten med lovforslaget er å ikke legge bindinger på hvordan kommuner kan disponere denne delen av formuesverdiene. De nærmere reglene for avgrensningen av unntaket bør, som i dag, fastsettes i forskrift.

19.7.3.3 Dispensasjonsadgang. Bruk av kapitalverdier i drift

Utvalgets lovforslag innebærer at inntekter som ikke er løpende, må føres i investeringsdelen. Slike inntekter kan da bare finansiere nye investeringer eller ekstra nedbetalinger på lånegjelden. Utvalget viser til at slike disposisjoner har en indirekte effekt på driftsbudsjettet i form av at rente- og avdragsbelastningen isolert sett reduseres. På denne måten vil bruk av engangsinntekter til å finansiere investeringer over tid også gi mer rom på driftsbudsjettet, selv om reglene er til hinder for at engangsinntektene finansierer driften direkte.

Etter utvalgets vurdering bør ny lov ta høyde for at det i særskilte tilfeller kan være grunn til å gi unntak fra denne hovedregelen. Utvalget viser til at kommunene besitter store formuesverdier i eiendom og selskaper, og at det ved realisasjon av disse kan være forsvarlig og hensiktsmessig å benytte en andel av inntekten til å finansiere driften. Det vil være uheldig dersom kommuneloven medfører at kommunenes kapitalverdier unødig «låses inne».

Utvalget foreslår derfor en hjemmel for departementet til å gi dispensasjon fra forbudet mot å benytte kapitalinntekter til å finansiere løpende utgifter, slik tidligere kommuneloven § 48 nr. 2 ga adgang til. Dette gir departementet mulighet til i særlige tilfeller å fastsette at kapitalinntekter som etter reglene skal inntektsføres i investeringsdelen, likevel kan inntektsføres i driftsdelen. Bestemmelsen retter seg mot inntekter fra både salg av fast eiendom (bygninger og lignende), salg av eierandeler i selskaper (aksjer) og uttak av innskutt kapital fra selskaper (tilbakebetaling av kapital som tidligere har vært skutt inn av eierne).

Utvalget legger til grunn at dispensasjonsadgangen bare kan brukes unntaksvis og i særlige tilfeller, hvis det foreligger tunge samfunnsmessige hensyn. Det må i vurderingen legges vekt på om en dispensasjon vil være økonomisk forsvarlig. Disposisjonsadgangen må ikke benyttes slik at den gir grunnlag for å etablere et driftsnivå som ikke kan forsvares ut fra størrelsen på kommunens løpende inntekter. Den må som utgangspunkt heller ikke benyttes slik at den medfører en vesentlig svekkelse av kommunens formue. For å sikre dette kan det knyttes vilkår til dispensasjonen, eksempelvis at kapitalinntektene må fases inn i driftsbudsjettet over en periode på et gitt antall år, eller at bare en andel av inntekten kan føres over til drift.

19.7.3.4 Tilskudd til andres investeringer

Finansiering av tilskudd til andre over driftsbudsjettet

Samfunnsutviklingen skjer i samspill og samarbeid mellom ulike lokale aktører. Utvalget viser til at kommunene i mange tilfeller tar en rolle som økonomisk støttespiller ved å yte tilskudd til aktiviteter som eies og gjennomføres av andre. Dette spenner fra frivillige lag, ideelle organisasjoner og næringsliv til offentlig eide selskaper eller offentlige institusjoner.

Kommunene må etter gjeldende regler finansiere tilskudd til andre over driftsbudsjettet. Også tilskudd til andres investeringer må prioriteres innenfor de årlige driftsrammene. Dette følger av at tilskudd til andre regnes som løpende utgifter.

Kommuneloven må etter utvalgets vurdering fortsatt legge til rette for at kommuner kan yte tilskudd til andre over driftsbudsjettet, innenfor rammene av EØS-reglene om offentlig støtte. Utgangspunktet er at det ikke kan gis støtte til virksomhet som driver økonomisk aktivitet, med unntak for det som er bagatellmessig støtte (200 000 euro over 3 år) og forhåndsgodkjent støtte (de alminnelige gruppeunntakene).

Kommuner vil noen ganger kunne ønske å støtte andres investeringer. Slike tilskudd handler gjerne om engangstilskudd, hvor beløpet kan være av vesentlig betydning for et kommunalt driftsbudsjett. Der det er tilfellet, vil kommunens driftsinntekter og dagens regler for finansiering av tilskudd virke begrensende på mulighetene til å yte slike investeringstilskudd. Utvalget drøfter derfor om loven, med tanke på kommunenes samfunnsutviklerrolle, bør åpne for at kommuner kan finansiere investeringstilskudd med kapitalinntekter over investeringsbudsjettet, eksempelvis med inntekter fra salg av kommunal eiendom.

Hvis loven åpner for at kommuner kan finansiere investeringstilskudd med egne kapitalinntekter, vil dette gi kommunene større spillerom til å gå inn i spleiselag i tilfeller der kommunen ikke selv er eier eller deleier av investeringene som skal foretas. Å kunne finansiere engangstilskudd med kapitalinntekter vil samtidig kunne redusere behovet for å yte årlige driftstilskudd over kommunens driftsbudsjett. Større kommunal handlefrihet kan i seg selv tale for å lempe på reglene.

Å åpne for at kommuner kan finansiere investeringstilskudd med egne kapitalinntekter kan være fordelaktig for utviklingen av lokalsamfunnet. Utvalget viser til at også andres investeringer i eiendom og infrastruktur er en viktig del av samfunnsutviklingen lokalt. Dette kan være prosjekter som eies av staten, fylkeskommunen, kommunale selskaper, private selskaper eller andre. Eksempelvis kan det være tale om kommunale tilskudd til investeringer i fylkesveier, gang- og sykkelsti langs riksvei, teaterbygg eller kulturhus eid av kommunalt/fylkeskommunalt selskap eller tilskudd til investeringer i kollektivmidler eller andre varige driftsmidler eid av kommunalt/fylkeskommunalt selskap. I noen tilfeller vil kommunale investeringstilskudd kunne være avgjørende for at et fellesprosjekt blir realisert.

Å åpne for finansiering av investeringstilskudd med kapitalinntekter vil på den annen side bryte med prinsipper som har stått sterkt i reguleringen av kommunenes økonomiforvaltning. Tradisjonelt har det vært lagt vekt på at kommunenes formuesverdier bare kan benyttes til å reinvestere i kommunal formue (et «formuesbevaringsprinsipp»). Investeringsbudsjettet har av den grunn vært forbeholdt kommunenes egne investeringer, mens tilskudd til andres investeringer har vært regnet som alminnelige løpende utgifter som må finansieres av de løpende driftsinntektene (se eksempelvis kommuneloven av 1954 § 50 niende ledd, som videreførte lovene av 1938).

Etter utvalgets vurdering vil det være uheldig hvis en kommunes kapitalinntekter uten begrensninger skal kunne finansiere tilskudd til andres investeringer. Dette åpner for en overføring av større formuesverdier fra kommunene og en svekkelse av kommunenes formue. Effekten på kommunens formue må imidlertid nyanseres hvis det er tale om et tilskudd til en investering som et kommunalt eid selskap skal foreta. I slike tilfeller vil man kunne si at formuen til «kommunekonsernet» er uendret (formuen er bare flyttet til et annet sted, til et selskap i konsernet).

Utvalget vil også peke på at det å benytte kapitalinntekter til å finansiere investeringstilskudd i praksis kan bety en økning i behovet for å ta opp lån til finansiering av kommunens egne investeringer. Dette vil igjen påvirke handlingsrommet i driftsbudsjettet gjennom eventuelt tilsvarende høyere låneopptak. Utvalget antar at dette ville være det normale for flertallet av kommunene.

Hvis reglene åpner for at kommuner kan gi investeringstilskudd over investeringsbudsjettet, vil dette senke den økonomiske terskelen for å kunne gi større engangstilskudd. Isolert sett vil det gi svakere incentiver for kommunen til å gjøre en nøye prioritering av hvordan kommunens midler og formuesverdier skal brukes.

De økonomiske konsekvensene av å åpne for investeringstilskudd over investeringsbudsjettet må også ses i lys av EØS-reglene om offentlig støtte. Utvalget viser til at støttereglene setter grenser for kommunenes adgang til å benytte investeringstilskudd som økonomisk virkemiddel, både for hvem og hva det kan gis støtte til, og for hvor stor støtten kan være. Dette setter skranker for muligheten til å overføre kommunale formuesverdier til private eller til offentlig eid virksomhet som driver i markedet. Disse skrankene vil også gjelde selv om kommuneloven skulle åpne for å finansiere tilskudd til andres investeringer med kapitalinntekter. En mer lempelig kommunelov kan likevel medføre et uheldig press på kommunene til å bidra i finansieringen av investeringsprosjekter som andre enn kommunene har ansvaret for å prioritere og gjennomføre.

Spørsmålet om å åpne for finansiering av investeringstilskudd over investeringsbudsjettet er en avveining mellom hensynet til kommunenes handlefrihet som samfunnsutvikler i vid forstand og de effektene et mer lempelig regelverk kan ha for andre nasjonale hensyn. På den ene side vil det å lempe på regelverket gi større rom for lokale initiativ. På den annen side vil konsekvensene i visse tilfeller kunne bli en strammere økonomi i enkeltkommuner.

Utvalgets samlede vurdering er at investeringstilskudd ikke skal kunne finansieres med kommunens kapitalinntekter. Utvalget foreslår at dagens regler for finansiering av tilskudd videreføres. Dette innebærer at tilskudd til andres investeringer fortsatt må finansieres over kommunens driftsbudsjett. Utvalget viser til at økonomi er et grunnleggende premiss for kommunenes reelle handlingsrom og det kommunale selvstyret over tid. Utvalget ønsker av den grunn ikke å foreslå endringer som kan åpne for å svekke kommunenes formue og øke gjeldsbyrden. Utvalget legger særlig vekt på at reglene trygger kommuneøkonomien, og at reglene bidrar til å ivareta det økonomiske grunnlaget for at kommunene skal kunne utføre sin rolle som velferdsprodusent og ivareta sitt ansvar for lovpålagte oppgaver.

Regnskapsføring av flerårige tilskudd til andre

Når reglene krever at tilskudd til andre må finansieres over driften, vil alternativet for kommunene ofte være at kommunenes støtte til andres investeringer fordeles med tilskudd som gis over flere budsjettår. Samtidig vil det for mange investeringsprosjekter være avgjørende for realiseringen at den som skal foreta investeringen, har sikkerhet for at kommunene yter sine tilskudd som lovet, slik at man ikke løper en risiko for at finansiering faller bort. Dette krever at kommunen gjennom avtale forplikter seg til å yte tilskudd for flere år fremover. Etter utvalgets vurdering må denne muligheten til å binde kommunen utover budsjettåret være en sentral del av selvstyret og lokalpolitikken.

Dette reiser spørsmål om hvordan det såkalte anordningsprinsippet for periodisering av utgifter i kommuneregnskapet bør forstås og praktiseres, jf. gjeldende kommunelov § 48 nr. 2 andre punktum. For å ivareta den reelle muligheten til å kunne binde seg til å yte tilskudd over flere budsjettår vil utvalget presisere at anordningsprinsippet etter ny lov ikke må forstås slik at en forpliktelse til å yte tilskudd over flere år skal utgiftsføres i sin helhet når forpliktelsen oppstår (avtaletidspunktet). Utvalget viser til at en slik forståelse krever at den samlede tilskuddsforpliktelsen må finansieres over driftsbudsjettet i sin i helhet på ett budsjettår. Utvalget legger til grunn at anordningsprinsippet må forstås slik at flerårige tilskudd utgiftsføres etter hvert som tilskuddene overføres til mottaker, slik at de årlige tilskuddene kan finansieres over de budsjettårene som forpliktelsen løper. Dette vil speile at kommunesektoren finansieres av årlige bevilgninger fra staten, og at både kommunenes egen virksomhet og kommunenes tilskudd til andre finansieres gjennom årlige budsjetter. Dette må likevel ikke forstås slik at budsjettet generelt er bestemmende for regnskapsføringen.

19.8 Låneopptak og avdrag på lån

19.8.1 Innledning

Dette punktet handler om reglene for kommunenes opptak av lån og avdrag på lån.

Utvalget går først inn på hvordan loven bør bidra til at kommunenes gjeld utvikler seg forsvarlig. Utvalget mener at loven ikke bør regulere gjeldsbyrden direkte, eksempelvis gjennom et lovfestet gjeldstak. Utvalget legger vekt på at kommunene bør ha frihet til å gjøre sine prioriteringer mellom drift og investeringer. Det avgjørende er ikke å begrense gjelden i seg selv, men at kommunene håndterer nye investeringer og lån samtidig som kommunene ivaretar sine oppgaver, innenfor balansekravet. Utvalget foreslår å videreføre balansekravet og lånegodkjenningen for ROBEK-kommunene som de grunnleggende rammene for en forsvarlig gjeldsutvikling.

Utvalget foreslår endringer som forenkler og klargjør reglene om årlige minimumsavdrag på lån, og som på en bedre måte sikrer at avdragstiden ikke blir urimelig lang. For kommuner som i dag har relativt lave avdrag, vil forslaget kunne innebære at låneavdragene må økes noe.

Utvalget går videre inn på reglene om lån til videre utlån (formidlingslån). Utvalget foreslår å innføre et vilkår om at det ikke kan tas opp lån til videre utlån dersom utlånet innebærer vesentlig økonomisk risiko for kommunen. Utvalget presiserer at dette ikke er ment å legge hindringer i veien for kommunenes formidling av Husbankens startlån. Det foreslås også endringer for å klargjøre reglene for bruken av mottatte avdrag på formidlingslån. Utvalget foreslår også å utvide adgangen til å reutlåne midler som er tilbakebetalt til kommunen.

Til sist drøfter utvalget om loven av hensyn til selvstyret og kommunenes bredere rolle i samfunnet bør åpne opp for flere lovlige låneformål, spesielt om det bør åpnes for å lånefinansiere tilskudd til andres investeringer. Spørsmålet krever avveininger mellom ulike tunge hensyn. Utvalget legger avgjørende vekt på at reglene om låneopptak må bidra til å trygge kommuneøkonomien, og har kommet til at loven ikke bør tillate at kommunene tar opp lån for å finansiere andres investeringer eller til kjøp av aksjer og lignende. I helt generelle trekk innebærer dette at loven legger vekt på å støtte opp om kommunenes rolle som velferdsprodusent. Utvalget foreslår likevel at det åpnes for å lånefinansiere anskaffelse av eiendom gjennom kjøp av såkalte single-purpose eiendomsselskaper, hvor selskapet har som eneste formål å eie og drifte en eiendom.

19.8.2 Gjeldende rett

Adgangen til å ta opp lån

Kommuneloven § 50 angir de formål kommunene kan ta opp lån til. Tiltak som ikke er positivt angitt i lov, må kommunene finansiere med egne midler.

Etter § 50 nr. 1 kan det tas opp lån for å finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk. Bestemmelsen innebærer tre vilkår for å kunne ta opp lån. For det første må det være tale om en anskaffelse av varig verdi. Dette impliserer blant annet at driftsbudsjettet ikke kan finansieres med lån. For det andre må anskaffelsen gjelde fysiske eiendeler i form av fast eiendom eller anlegg. Dermed faller blant annet kjøp av aksjer og kapitalinnskudd i selskaper utenfor. I tillegg må investeringen være til eget bruk. Det vil si at kommunen må være formell eller reell eier av anskaffelsen. Dermed faller tilskudd til andres investeringer utenfor. Kirkeloven § 15 sjette ledd, sammenholdt med kommuneloven § 50 nr. 1, gir likevel hjemmel til å ta opp lån for å finansiere investeringer i kirker og gravplasser.

Etter § 50 nr. 2 kan kommuner ta opp lån for å konvertere eksisterende lånegjeld (refinansiering) og for å ta opp lån som er påkrevd for å innfri garantiansvar.

Bestemmelsene i nr. 3 og nr. 4 gir kommunene adgang til, i bestemte situasjoner, å ta opp lån for å sikre forsikringsteknisk dekning i pensjonsordninger.

Bestemmelsen i § 50 nr. 5 gir en generell adgang til å ta opp likviditetslån og til å inngå avtaler om likviditetstrekkrettigheter. Dette innebærer at kommunene har adgang til å skaffe seg driftskreditt for å kunne håndtere midlertidige likviditetssvingninger, slik at det ved behov kan skaffes til veie midler til å dekke løpende betalingsforpliktelser.

Etter nr. 6 kan kommunene ta opp lån for videre utlån (formidlingslån) og forskutteringer. Vilkårene er at mottaker ikke driver næring, og at midlene nyttes til investeringer.

Bestemmelsen i nr. 8 gir adgang til å ta opp lån til lånefond innenfor de grensene som § 50 setter. Et lånefond er enkelt sagt en internbank for ulike virksomheter i kommunen, og er en ordning som i dag bare benyttes av en håndfull kommuner og fylkeskommuner.

Kommuneloven § 50 setter ingen grense for hvor store lån det kan tas opp. Muligheten for å ta opp lån er likevel over tid begrenset av kommunens økonomiske evne til å bære gjeld. Dette følger av kravet til budsjettbalanse i kommuneloven § 46 nr. 6.

For kommuner som ikke faller inn under ROBEK-ordningen etter kommuneloven § 60, er vedtak om å ta opp lån gyldige uten statlig godkjenning. Godkjenningsordningen for låneopptak er omtalt i punkt 19.11.

Avdrag på lån

Kommuneloven § 50 nr. 7 bokstav a fastsetter minimumskrav til årlige avdrag. Kravet retter seg ikke mot avdrag på enkeltlån, men mot samlet lånegjeld. Den samlede gjelden skal avdras med like årlige avdrag, og avdragene skal minst være så store at løpetiden på samlet gjeld ikke overstiger den veide levetiden på anleggsmidlene.

Bestemmelsen i § 50 nr. 7 bokstav b innebærer at mottatte avdrag på formidlingslån uavkortet skal brukes til nedbetaling av innlån.

19.8.3 Utvalgets vurderinger

19.8.3.1 Gjeldsutviklingen

Utvalget viser til at de siste årenes gjeldsvekst i kommunesektoren er et uttrykk for at kommunene har utviklet tjenestetilbudet og infrastrukturen rundt om i landet gjennom nybygg og rehabiliteringer. Investeringene vil ha nytteverdi for samfunnet i mange år fremover.

Sektorens inntektsvekst, befolkningsvekst og demografiske endringer er sentrale faktorer bak gjeldsveksten. Samtidig har et lavt rentenivå og statlige kompensasjonsordninger gjort det lettere å gjennomføre nødvendige investeringer. Utvalget vil peke på at investeringene og gjeldsveksten også gjenspeiler lokalpolitiske prioriteringer, som statens finansieringssystem og regelverket skal legge til rette for (rammestyringen).

Gjeldsveksten er gjenstand for stor oppmerksomhet, ofte med bekymring for at dette vil påvirke kommunenes evne til å yte et godt tjenestetilbud i årene som kommer. Utvalget viser til at både sektoren og enkeltkommunene med høyest gjeld ser ut til å håndtere gjelden på en tilfredsstillende måte, se Kommuneproposisjonen 2016.12 Fortsatt sterk gjeldsvekst kan imidlertid medvirke til ubalanser i enkeltkommuners økonomi, noe også Riksrevisjonen har påpekt, se Riksrevisjonens undersøkelse av kommunenes låneopptak og gjeldsbelastning.13 For en nærmere beskrivelse av gjeldsutviklingen vises det til Kommuneproposisjonen 2016 og Riksrevisjonens undersøkelse.

19.8.3.2 Forsvarlig gjeldsbyrde

Innledning

Utvalget legger til grunn at adgangen til å låne er et nødvendig gode for kommunene. Lån er nødvendig for å kunne investere i velferdstilbud og infrastruktur. Driftskreditt er nødvendig for å kunne dekke opp for midlertidige likviditetsbehov.

Det er avgjørende at kommunene tilpasser gjelden til et nivå hvor både gjelden og kommunens øvrige forpliktelser ivaretas innenfor inntektsrammene. Et forsvarlig gjeldsnivå trygger grunnlaget for rollen som velferdsprodusent og for tilliten til den kommunale forvaltning og økonomi. Dette støtter opp om handlefriheten og det kommunale selvstyret.

Utvalget viser til at låneopptak binder økonomien for mange år fremover og reduserer kommende kommunestyrers rom for å gjøre omprioriteringer på driftsbudsjettet. På den ene siden er dette en del av selvstyret og lokalpolitikken. Dagens kommunestyre må kunne foreta investeringer som også innebærer bindinger for fremtiden. På den andre siden må dette balanseres mot hensynet til kommende generasjoner. Låneopptakene må ikke være så store at de fratar kommende kommunestyrer nødvendig økonomisk handlingsrom for lokal politikk og nye initiativ. Dette vil svekke det kommunale selvstyret over tid.

De siste årenes vekst i sektorens netto rentegjeld (lånegjeld fratrukket rentebærende aktiva) tilsier at sektoren har blitt mer sårbar for fremtidige renteøkninger. Den samlede effekten av renteendringer på kommunenes økonomi kompliseres av at rentenivået også har stor betydning for størrelsen på pensjonsforpliktelsene. Der en renteøkning vil medføre økte renteutgifter på lån, vil dette på den andre siden redusere pensjonsutgiftene. Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurdering i Kommuneproposisjonen 2016, punkt 13.5, er at utslagene av en eventuell renteøkning antas å være beskjeden for sektoren under ett, når man også tar med at en renteøkning må antas å kunne redusere størrelsen på pensjonsforpliktelsene. Ut fra den beskrivelsen departementet gir, legger utvalget til grunn at dagens gjeldsnivå for kommunesektoren samlet kan antas å være på et forsvarlig nivå.

Selv om en renteøkning ut fra dagens situasjon ikke antas å medføre store utslag på sektorens samlede økonomi, må det legges til grunn at sårbarheten for renteøkninger varierer mellom kommunene, og at den kan være betydelig i enkeltkommuner. Et fortsatt lavt rentenivå kan dessuten virke drivende for et fortsatt høyt nivå på investeringene, noe som kan utfordre den økonomiske balansen og handlingsrommet til enkeltkommuner.

Enten det er tale om tjenestetilbudet, den enkelte kommunes økonomiske handlingsrom, tilliten til den kommunale forvaltning eller andre sentrale hensyn må kommuneloven bidra til å støtte opp om en forsvarlig gjeldsutvikling. Som utvalget begrunner nærmere nedenfor, bør loven likevel ikke regulere gjeldsutviklingen i detalj på kommunenivå. Dette ville være svært inngripende i den lokale handlefriheten og til stor ulempe for det kommunale selvstyret. Etter utvalgets vurdering er det mer hensiktsmessig at loven som i dag fastsetter et overordnet og generelt krav til balanse i driftsbudsjettet, som over tid setter rammer for gjeldsveksten. Sammen med andre bestemmelser i loven støtter dette opp om en langsiktig økonomiforvaltning, samtidig som det gir kommunene handlingsrom for lokale prioriteringer innenfor de inntektsrammene som Stortinget fastsetter. Med dette følger det også et lokalt ansvar for å innrette økonomiforvaltningen på en forsvarlig måte.

I det følgende går utvalget nærmere inn på hvordan loven bør bidra til en forsvarlig gjeldsutvikling.

Direkte regulering av nivået på gjeldsbyrden (gjeldstak)

Utvalget viser til at gjeldende regler ikke er til absolutt hinder for at kommuner i dag tar opp lån som senere kan medvirke til økonomiske ubalanser og behov for krevende omstillinger. For kommunene som ikke er omfattet av ROBEK-ordningen, er det kommunene alene som vurderer om et låneopptak er økonomisk forsvarlig.

Å lovfeste et øvre tak for gjelden på kommunenivå kan fremstå som en sikkerhet for at gjeldsbyrden ikke blir større enn det økonomien kan bære. Kommunenes økonomi er imidlertid kompleks og ulik. Utvalget vil peke på at høy lånegjeld ikke nødvendigvis er ensbetydende med en tilsvarende svak økonomi. Én kommune kan tåle høyere gjeld enn andre kommuner, for eksempel dersom kommunen har et relativt høyt inntektsnivå, utsikter til en sterkere inntektsvekst eller en mer solid økonomisk stilling med reserver og formue på bok. Kommuneøkonomien kan således ikke bedømmes ut fra gjeldsnivået alene. Utvalget vil også peke på at loven må ta høyde for at sterk gjeldsvekst kan være fullt forenlig med en langsiktig forvaltning for å møte fremtidens behov. Herunder må det tas høyde for at gjeldsutviklingen på kommunenivå er dynamisk, hvor perioder med store investeringer etterfølges av perioder med strammere økonomisk styring og nedbygging av gjelden.

Det er etter utvalgets vurdering ikke mulig å finne enkle, presise og allmenngyldige kriterier for hva som er en forsvarlig gjeldsbyrde på kommunenivå, eksempelvis i form av et visst gjeldsnivå i prosent av driftsinntektene. Hva som er et rimelig og håndterlig nivå på gjelden i en kommune, må vurderes konkret, ut fra økonomiske og andre lokale forutsetninger. Å lovfeste et felles gjeldstak for sektoren vil derfor ikke kunne bli et treffende og like relevant nivå for alle kommuner. For den enkelte kommune vil en slik grense enten være for høy for å sikre en forsvarlig økonomisk utvikling eller for lav, slik at den griper uheldig inn i kommunens rom for prioriteringer innenfor inntektsrammene. Et lovfestet gjeldstak vil også kunne bidra til at det etableres et gjeldsnivå som sektoren oppfatter som akseptert fra statens side. En slik form for regulering er følgelig lite hensiktsmessig, med betydelige ulemper.

Utvalget har også vurdert om det bør lovfestes en mer generell regel om at kommunene skal ha en forsvarlig gjeldsbyrde, for eksempel slik kommuneloven § 50 nr. 4 lød før ROBEK-ordningen og betinget lånegodkjenning ble innført fra 2001.14 Et slikt forsvarlighetsvilkår vil i praksis være svært skjønnsmessig, noe som vil kunne svekke forutberegneligheten for kommunene og deres långivere dersom regelen skal kunne være grunnlag for lovlighetskontroll i etterkant.

Utvalgets vurdering er at det ikke bør lovfestes en øvre grense for gjeldsbyrden, hverken i form av et bestemt nivå eller i form av en mer generell forsvarlighetsgrense. Utvalget ser heller ikke statlige fastsatte lånerammer for sektoren og enkeltkommuner som en løsning. Dette er inngripende ordninger som ser bort fra at kommunene har og bør ha ansvaret for økonomiforvaltningen. Utvalget deler vurderingene om dette som ble gjort i NOU 1990: 13, kapittel 16, og Ot.prp. nr. 43 (1999–2000), kapittel 12.

Sterkere statlig styring med kommunenes låneopptak bør etter utvalgets vurdering fortsatt rettes mot enkeltkommunene hvor det er et særskilt behov. Utvalget ser derfor heller ikke grunn til å gjeninnføre en fast godkjenningsordning for lån, slik lovens ordning var før 2001.

Lovens bestemmelser for en forsvarlig gjeldsutvikling

Utvalgets forslag til ny lov inneholder flere andre bestemmelser som støtter opp om en forsvarlig gjeldsutvikling i kommunesektoren, samtidig som også andre sentrale hensyn ivaretas.

Den grunnleggende bestemmelsen for økonomiforvaltningen er balansekravet, hvor alle utgifter i årsbudsjettet og økonomiplanen skal ha dekning i forventede inntekter, og hvor eventuelle merforbruk i regnskapet må dekkes inn. Følgelig setter kommunenes inntektsrammer over tid også rammer for gjeldsveksten og gjeldsbyrden på kommunenivå. Balansekravet gir samtidig kommunene rom for å prioritere, ut fra lokale vurderinger av hvilket rom det er for nye investeringer og låneopptak som vil belaste driftsbudsjettet. Utvalget vil understreke at gjeldsbyrden ofte ikke alene er årsaken til en økonomisk ubalanse.

Dersom det oppstår en økonomisk ubalanse som medfører at kommunen kommer inn under ROBEK-ordningen, må låneopptak godkjennes av departementet. Dette er et sterkt virkemiddel som gir staten mulighet til å sikre at det ikke tas opp lån som hindrer at den økonomiske balansen kan gjenopprettes i disse kommunene.

Som utvalget har pekt på tidligere i utredningen, er ikke det å ha balanse i driftsbudsjettet nødvendigvis ensbetydende med en langsiktig økonomiforvaltning. Selv om balansekravet overholdes, kan det være grunner til å dempe gjeldsveksten og redusere gjeldsbyrden også på kort sikt. Utvalget har lagt til grunn for lovforslaget at kommunene må ha et selvstendig ansvar for å ivareta handlingsrommet i egen økonomi. I dette ligger også ansvaret for å ta høyde for økonomisk usikkerhet, som krever at økonomiplanen og årsbudsjettet ikke «gjøres opp på marginen». Dette ansvaret markeres gjennom forslaget til ny generalbestemmelse. Herunder har kommunene ansvar for å ta høyde for renteøkninger og styre renterisikoen.

For å kunne ivareta sitt ansvar er det avgjørende at kommunestyrene har den informasjonen som skal til for å kunne avveie kortsiktige og langsiktige prioriteringer. Forslaget om å utarbeide finansielle måltall legger an til at kommunestyrene vil kunne få økt bevissthet om og et bedre beslutningsgrunnlag for hva som er et forsvarlig nivå på investeringene og låneopptakene i et lengre perspektiv. Også forslaget om plikt til å synliggjøre gjeldsutviklingen i økonomiplanen og budsjettet og strengere krav til årsberetningens innhold er ment å sikre at kommunestyret har god informasjon for dette.

Gjennom egne reglementer for økonomi og investeringer kan kommunene også legge til rette for bedre investeringsbeslutninger og styring med investeringene for å sikre best mulig utnyttelse av ressursene, jf. forslaget om at kommunene skal utarbeide økonomireglement.

En annen side ved loven som skal bidra til en forsvarlig gjeldsforvaltning, er lovens krav til årlige minimumsavdrag på lån. Som utvalget omtaler nedenfor, foreslås det endringer i reglene for hvordan minimumsavdraget skal beregnes, som sikrer at løpetiden på gjeldsbyrden ikke blir urimelig lang.

Utvalget har lagt avgjørende vekt på at ny lov ikke legger til rette for ytterligere gjeldsvekst, og har kommet til at ny lov ikke bør utvide hva som er lovlige låneformål. Dette drøftes nærmere i punkt 19.8.3.5. Hvis det skulle legges ensidig vekt på å begrense kommunenes gjeldsbyrde, kunne det argumenteres for at hva som er lovlige låneformål, må strammes inn i ny lov, eksempelvis til formål hvor kommunene har et klart lovpålagt ansvar. En slik innstramming vil imidlertid se bort fra det kommunale selvstyret, at kommunen har en samfunnsrolle utover det rent lovpålagte, og at kommune også eier et stort volum av eiendom som ikke er knyttet til lovpålagte oppgaver. Utvalget ser derfor ikke en slik form for innstramming som aktuell.

Det er utvalgets vurdering at lovforslaget samlet sett gir et godt rammeverk for å støtte opp om en gjeldsutvikling som over tid er tilpasset inntektsutviklingen. Det er utvalgets syn at lovforslaget stiller krav til kommunene, så langt det er hensiktsmessig, å benytte loven som virkemiddel, med tanke på at loven skal ivareta flere ulike hensyn. Friheten til å prioritere investeringer innenfor inntektsrammene, under forutsetning av at man ivaretar sine oppgaver, er en verdi som må stå sterkt bak loven.

Med denne friheten er det grunn til å understreke kommunenes eget ansvar for å prioritere investeringer og låneopptak ut fra nøye vurderinger av investeringsbehovet, økonomiske konsekvenser og fremtidig inntektsutvikling. Utvalget vil også peke på at bankene har et samfunnsansvar, hvor det må forventes at den enkelte kommunes økonomiske stilling vurderes av långiver før lån innvilges. Kommunenes investeringer og låneopptak er i stor grad drevet av befolkningsvekst, befolkningsendringer og samfunnsmessige behov. Dette peker tilbake på at også staten har et ansvar for å bidra til en forsvarlig økonomisk utvikling i kommunene, hvor det er samsvar mellom sektorens oppgaver og finansieringen av sektoren.

19.8.3.3 Avdrag på lån

Låneopptak påvirker kommunenes økonomi for lang tid fremover. Avdragstakten påvirker hvordan gjeldsbyrden og det økonomiske handlingsrommet utvikler seg. Med høyere avdrag styrkes evnen til å ta opp nye lån til investeringer i fremtiden, og man sparer renter. Med lave avdrag blir handlingsrommet for nye investeringer og lånefinansiering mindre, og over tid blir renteutgiftene høyere. Lave avdrag innebærer også en risiko for at forpliktelsene skyves for langt ut i tid, sett i forhold til levetiden på og bruken av investeringene.

I det kommunale budsjett- og regnskapssystemet har reglene om minimumsavdrag på lån en særskilt betydning for det reelle innholdet i balansekravet, fordi driftsbudsjettet også skal dekke avdragene. Mange kommuner har i dag høyere avdrag enn det dagens lov som minimum krever. Lovens regler om minimumsavdrag står først og fremst sentralt i de tilfellene hvor kommuner ønsker å redusere de årlige låneavdragene, typisk som følge av økonomiske utfordringer.

Utvalget viser til at det har vært reist spørsmål om de gjeldende reglene for minimumsavdrag. Dette gjelder både den juridiske forståelsen av bestemmelsene og de mulige uheldige økonomiske konsekvensene av å legge seg på årlige minimumsavdrag beregnet etter det utvalget kaller vektingsmodellen (av andre også kalt regnearkmodellen). Dette er en beregningsmodell som gjeldende rett legitimerer, og som mange kommuner benytter. I det følgende går utvalget inn på hvordan ny lov kan bøte på disse svakhetene.

Beregning av minimumsavdraget

Vektingsmodellen går kort sagt ut på å finne frem til veid gjenstående levetid på kommunens eiendommer og anlegg, der den veide levetiden avgjør hvor store årets avdrag minst må være.15 Utvalget viser til at det kan innvendes mot vektingsmodellen at den ikke sikrer at avdragsprofilen på samlet lånegjeld samsvarer med profilen på kapitalslitet. Avdragene vil under ulike forutsetninger kunne være lavere enn det årlige kapitalslitet. Dette innebærer at restgjelden over lengre perioder vil kunne overstige bokført restverdi på investeringene. Ut fra dette kan det argumenteres for at modellen gir for lave avdrag, og at gjelden skyves ut i tid.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å endre regelen for beregning av minimumsavdraget. Formålet er å bidra til at minimumsavdraget i større grad følger kapitalslitet på investeringene, og å skape et klarere regelverk. Utvalgets forslag bidrar også til å forenkle beregningen av minimumsavdraget, og dermed praktiseringen og kontrollen med dette. Forenklingen ligger i at beregningen bygger på hovedtall fra regnskapet: summen av avskrivninger, sum resterende lånegjeld og samlet bokført verdi på varige driftsmidler.

Utvalgets forslag bygger på det finansielle ansvarsprinsipp. Prinsippet tilsier at den som har nytten av et tiltak, også bærer kostnadene ved tiltaket. Det kan argumenteres for at prinsippet impliserer følgende: Lån som har finansiert en investering, bør være tilbakebetalt når levetiden på investeringen er ute. Videre bør lån avdras jevnt over den tiden investeringen er i bruk. I tillegg bør avdragsprofilen følge det årlige kapitalslitet. Det vil si at årlige avdrag bør samsvare forholdsmessig med den årlige verdiforringelsen som følger av slit og elde.

Utvalget foreslår en lovformulering som knytter minimumsavdraget til kapitalslitet, det vil si avskrivningene, som er bokført i regnskapet. Forslaget innebærer at de årlige avskrivningene blir bestemmende for minimumskravet til avdragstakt. Utvalget foreslår å videreføre at i den grad investeringene er delvis finansiert med egne midler, skal kravet til minimumsavdrag nedjusteres forholdsmessig. Dette ivaretar tilnærmingen til det finansielle ansvarsprinsipp og at eksempelvis kommuner med høyere grad av egenfinansiering ikke pålegges en raskere reduksjon av gjelden enn andre kommuner. Ved en slik nedjustering vil profilen for minimumsavdraget forbli den samme, men på et lavere nivå. Kommuner med en lavere gjeldsgrad på investeringene vil dermed få et lavere minimumsavdrag enn andre med en høyere grad av lånefinansiering.

Utvalget foreslår at kravet til minimumsavdrag fortsatt rettes mot den samlede lånegjelden, og ikke mot enkeltlån. Forslaget er ikke til hinder for at kommuner har høyere avdrag enn lovens minimumskrav. Utvalget foreslår samtidig at ny lov presiserer at minimumsavdraget skal være uavhengig av formidlingslånene og avdrag på slike lån. Dette omtales i punkt 19.8.3.4.

Metoden som foreslås lovfestet, er illustrert i figur 19.6. Definisjonen av hvilken lånegjeld som skal inngå i beregningen, er illustrert i figur 19.7. Metoden tar høyde for at det må justeres for formidlingslån i beregningen av minimumsavdraget.

Utvalget vil presisere at forslaget til ny regel for beregning av minimumsavdraget er en tilnærming til det finansielle ansvarsprinsipp, den sikrer ikke fullt samsvar. Faktisk levetid og kapitalslit vil som regel avvike fra beregnet levetid og lineære avskrivninger. Dersom faktisk levetid er lengre enn avskrivningstiden som minimumsavdraget bygger på, kan det argumenteres for at lovens krav er for streng. På den annen side vil det i praksis ikke være mulig å gjøre presise årlige beregninger av faktisk kapitalslit og gjenstående levetid.

Formålet med forslaget er å gi rettslig klarhet om størrelsen på minimumsavdraget. Det ligger derfor til grunn at det ikke kan gjøres skjønnsmessige vurderinger av levetid og avskrivningsprofil. Det vil si at beregningen av avdragskravet må foretas ut fra bokførte verdier i regnskapet og dermed bygge på regnskapsreglene om beregning av avskrivninger, jf. gjeldende regnskapsforskrift § 8.16 Dette er en forenkling som også vil gjøre avdragsberegningene lettere å kontrollere. Utvalget vil for øvrig peke på at det i arbeidet med forskrifter til ny lov bør vurderes om avskrivningstidene i dagens forskrift fortsatt er rimelige.

Forslaget til endringer i minimumsavdraget har økonomiske konsekvenser for de kommunene som ved ikrafttredelse har avdrag som er lavere enn nytt lovkrav. For disse vil endringen kreve høyere avdrag, og i en overgangsperiode vil dette være en innstramming i balansekravet. Offisiell statistikk gir ikke grunnlag for å kunne fastslå nøyaktig hvor mange kommuner det vil kunne være tale om, og hvor store beløp det dreier seg om. Utvalget har ut fra regnskapstallene i KOSTRA for 2014 gjort et grovt anslag som tilsier at 110–120 kommuner i dag har lavere avdrag i kommunekassens regnskap enn det utvalgets lovforslag vil kreve. For disse kommunene samlet kan det dreie seg om et behov for å øke avdragene totalt i størrelsesorden 1/2 til 3/4 mrd. kroner. Det understrekes at anslaget er usikkert.

Betaling av avdrag

Det har også vært stilt spørsmål om dagens lov innebærer en plikt til å betale minimumsavdraget, eller om det er tilstrekkelig å foreta regnskapsmessige avsetninger lik minimumskravet. Slike avsetninger innebærer at regnskapet bare belastes med avdraget, for på den måten å ivareta kravet til budsjettbalanse, mens selve avdragsbetalingen skjer senere, når avdraget forfaller.17 Spørsmålet oppstår for låneporteføljer med få avdragsterminer eller med en hovedvekt av avdragsfrie lån der hovedstolen forfaller ved løpetidens slutt. Dette kan dreie seg om et betydelig likviditetsvolum, som må forvaltes frem mot forfallstidspunktet.

Utvalgets vurdering er at det årlig må betales avdrag på lån som minst tilsvarer minimumsavdraget. Betalinger sikrer at gjelden faktisk avdras jevnt og trutt, og er viktig for utviklingen i kommunens faktisk gjeldsbyrde. Selv om kommunene normalt betaler låneavdrag eller innfrir deler av gjeldsporteføljen jevnlig, vil det etter utvalgets syn være uheldig dersom loven åpner for at kommuner kan etablere en gjeldsportefølje hvor en betydelig andel av lånene har forfall langt frem i tid. Med en plikt til å betale avdraget årlig vil man unngå den finansielle risikoen som potensielt kan ligge i en slik praksis.

Forslaget innebærer at regnskapsmessige avdragsavsetninger ikke regnes som tilstrekkelig for å ivareta kravet til minimumsavdrag. Nedbetalingsplikten rettes mot den samlede lånegjelden, og ikke enkeltlån. Forslaget er således ikke til hinder for å ta opp langsiktige lån i kredittmarkedet (obligasjonslån) eller avdragsfrie banklån. Forslaget innebærer imidlertid at gjeldsporteføljen må struktureres slik at det årlig betales avdrag eller innfris lån med et beløp tilsvarende minimumsavdraget. Utvalgets forslag samsvarer med tolkningen som departementet har gjort av gjeldende rett.

19.8.3.4 Formidlingslån – lån til videre utlån

Formidlingslån

Utvalget viser til at loven på visse vilkår åpner for at kommunene kan ta opp lån for å låne midlene videre ut til andre (formidlingslån). På denne måten kan kommunene fungere som bank for andre. Ikke minst gjelder dette startlånsordningen, hvor kommunene tar opp lån i Husbanken som kommunene igjen låner ut til personer, som supplement til boligfinansiering i det ordinære bankmarkedet. Det kan også handle om at kommunen etablerer et formidlingslån for en ideell organisasjon eller forening som skal foreta en investering. Dette er én av flere måter kommuner kan støtte andres investeringer på. Eksempel: i stedet for å stille en kommunal garanti, vil kommunen kunne ønske å selv ta opp lån for deretter å låne ut pengene videre. Formidlingslån må etableres innenfor rammene av EØS-reglene om offentlig støtte.

Kommunen mottar avdrag og renter på sine utlån som finansierer det lånet som kommunen selv har tatt opp. Ser man bort fra kredittrisiko og forskjeller mellom innlåns- og utlånsrente, er formidlingslån et nullsumspill for kommunen (selvfinansierende). Dagens lov aksepterer at det er en risiko for at kommunen løper økonomiske tap på formidlingslån, men det er et underliggende premiss at kommunene begrenser og setter seg i stand til håndtere denne risikoen. Da vil formidlingslån ikke innebære noen byrde av betydning og dessuten være forenlige med prinsippene som ellers legges til grunn for kommunale låneopptak.

Vilkårene for å kunne ta opp lån til videre utlån

Utvalget foreslår at de gjeldende vilkårene for å ta opp lån til videre utlån videreføres. Det vil si at mottaker ikke driver næringsvirksomhet, og at midlene skal nyttes til investeringer. Begrepet næringsvirksomhet er nærmere omtalt i punkt 19.10 om garantier.

Utvalget foreslår at det i tillegg må være et vilkår for å ta opp formidlingslån at utlånet ikke innebærer vesentlig økonomisk risiko for kommunen. Tillegget bidrar til at loven ikke gir åpning for at kommuner tar på seg større risiko og forpliktelser gjennom formidlingslån enn det som er tillatt etter garantireglene. Utvalget viser også til at adgangen til å ta opp formidlingslån bygger på at dette ikke skal være en større byrde for kommuneøkonomien. Utvalget understreker at også formidlingslån til andre formål enn næringsvirksomhet kan innebære vesentlig risiko.

Vesentlig økonomisk risiko

Kjernen i det foreslåtte forbudet mot å etablere formidlingslån som innebærer vesentlig økonomisk risiko, er at det kun kan etableres formidlingslån hvis dette er økonomisk forsvarlig. Utvalget legger til grunn at begrepet vesentlig økonomisk risiko må vurderes i lys av den enkelte kommunes økonomiske stilling og hvilken økonomisk evne kommunen kan antas å ha til å dekke et potensielt tap. Kommuner med svakere økonomi vil ha en høyere terskel for å kunne utsette seg for den utlånsrisiko (kredittrisiko og eventuelt renterisiko) som formidlingslån kan innebære. Det må også legges til grunn at kommunens risiko kan endre seg som følge av at markedsutviklingen påvirker risikoen i eksisterende utlånsportefølje.

Som utgangspunkt vil det være naturlig å vurdere om det foreligger vesentlig risiko ut fra kommunens samlede utlånsportefølje. Jo høyere risikoen i eksisterende portefølje er, jo høyere må terskelen for å ta opp nye lån til videre utlån anses å være.

Forbudet mot formidlingslån som innebærer vesentlig økonomisk risiko, vil i praksis rette seg mot formidlingslån som relativt sett er store i forhold til kommunens økonomi, særlig hvis kommunen ikke har sikkerhet for sin fordring. Også mange mindre formidlingslån vil samlet sett kunne anses å innebære vesentlig økonomisk risiko.

Forbudet vil også rette seg mot tilfeller hvor sannsynligheten for tap er stor, selv om beløpet ikke har stor betydning. Utvalget legger til grunn at støtte i form av formidlingslån som i realiteten er å betrakte som (utsatte) tilskudd, som utgangspunkt bør gis som direkte tilskudd, og ikke som lån. Begrepet vesentlig økonomisk risiko må her forstås slik at det skal være en høy terskel for å kunne yte formidlingslån, også når det er tale om mindre beløp.

Utvalgets forslag er ikke ment å være til hinder for låneordninger knyttet til statens boligpolitikk (startlånsordningen og lignende). Utvalget foreslår et særlig unntak som slår fast at forbudet mot å etablere formidlingslån hvis utlånet innebærer vesentlig økonomisk risiko, ikke gjelder for lån til boligsosiale formål. Selv om forbudet ikke gjelder her, må kommunene sørge for at den ikke tar på seg slike forpliktelser utover det som er økonomisk forsvarlig.

Den nærmere vurderingen av om det foreligger vesentlig økonomisk risiko knyttet til formidlingslån, må bero på et økonomisk skjønn. Utvalget ser det ikke som mulig eller hensiktsmessig å fastsette nærmere regler om dette.

Begrensninger på bruk av mottatte avdrag

En forutsetning for etablering av formidlingslån er at midlene ikke benyttes til å finansiere kommunens drift. Dette gjelder både midlene kommunen låner inn, og de avdragene kommunen mottar på utlånene. For mottatte avdrag må prinsippet være at dette går med til å dekke kommunens innlån, slik gjeldende rett også krever.

Utvalget viser til at det er noe usikkert hvordan dagens kommunelov § 50 nr. 7 b skal tolkes. Ny lov bør klargjøre hva som skal gjelde. Den ene muligheten er at loven krever at mottatte avdrag bare kan brukes til å betale ned på formidlingslån (innlån som har finansiert utlån). Et slikt krav vil nærmest være basert på at alle inn- og utbetalinger knyttet til formidlingslån skal håndteres innenfor et lukket system adskilt fra øvrig likviditet. Alternativt kan regelen være at det bare skal kreves at mottatte avdrag i budsjettet finansierer avdrag på innlån (generelt), ikke nødvendigvis formidlingslån spesielt. De to variantene har ulike praktiske og økonomiske konsekvenser for kommunene.

Utvalgets forslag er å legge til grunn det siste alternativet. Dette er den løsningen som etter utvalgets vurdering gir best rom for at kommunene kan styre sin likviditet og håndtere den samlede gjeldsporteføljen på en måte som er økonomisk fornuftig. Samtidig sikrer utvalgets lovforslag at mottatte avdrag på formidlingslånene ikke benyttes som finansiering av kommunens øvrige drift, se nærmere forklaring nedenfor.

Utvalget bygger forslaget på at det må skilles mellom det å regulere kommunens likviditet (hvordan inn- og utbetalinger skal forvaltes og håndteres) og det å regulere kommunens budsjett (eksempelvis hvordan bestemte inntektsposter i budsjettet skal kunne brukes). Utgangspunktet for ny lov bør være at alle slags innbetalinger til kommunen kan inngå i og være en del av kommunens felles likviditet (felles kapitaldisponering). Fordelen med felles disponering er en mer effektiv likviditetsforvaltning, hvor kommunen blir mindre avhengig av å trekke på kassakreditt for å kunne utligne midlertidige likviditetssvingninger. Dette samsvarer med motivene bak dagens lov.18 Det er også helt unntaksvis at regelverk unntar midler fra felles kapitaldisponering. Et eksempel er skattetrekkmidler. Andre formålsbundne midler, som gebyrer på selvkostområdet eller øremerkede tilskudd, inngår typisk i felles kapitaldisponering. Utvalget ser ikke grunner til at midler knyttet til formidlingslån skal være særskilt unntatt. Utvalgets vurdering er at innbetalinger som gjelder mottatte avdrag (likviditeten), på samme måte som alle andre slags penger må kunne benyttes som betalingsmidler for enhver type betalingsforpliktelse som kommunen har. Det følger av dette at lovteksten ikke lenger bør benytte ordet nedbetaling om hva mottatte avdrag skal nyttes til.

Utvalget viser videre til at en kommunes utlån av formidlingslån i praksis vil kunne være finansiert av et større felles innlån som er tatt opp for å finansiere flere formål. Andre ganger kan kommunen ha refinansiert flere tidligere innlån til ett nytt felles lån. Det som først var flere innlån fra Husbanken, kan nå være ett lån eller en del av et større lån etter at kommunen har refinansiert innlånene i en annen bank. Det er derfor ikke alltid en én-til-én-sammenheng mellom kommunens innlån og hva innlånene er disponert til. Utvalget mener at loven fortsatt bør legge til rette for at kommunene slik kan strukturere innlånene på ulike måter, ut fra hva som anses som økonomisk gunstig. Samtidig vil kommunene ha interesse i å kunne betale ned på de dyreste lånene først, uavhengig av hva lånet har sin bakgrunn i. Utvalget presiserer derfor i merknadene til lovforslaget at mottatte avdrag kan finansiere avdrag på andre innlån, og ikke nødvendigvis de spesifikke innlånene som er tatt opp for videre utlån.

Selv om loven ikke bør detaljstyre kommunenes likviditets- og gjeldsforvaltning, bør loven sikre at inntektsposten mottatte avdrag i budsjettet ikke blir en kilde for å finansiere utgiftene til kommunens drifts- og investeringsaktiviteter. Dette oppnås gjennom en bestemmelse om at mottatte avdrag på formidlingslån (inntekten i budsjettet) bare kan finansiere budsjettets utgifter til avdrag på kommunens innlån. Utvalget gjør oppmerksom på at gjeldende forskrifter om kommunens budsjett og regnskap krever at mottatte avdrag på formidlingslån skal føres i investeringsdelen. Når loven i tillegg slår fast at disse midlene bare kan finansiere avdrag på kommunens innlån, vil mottatte avdrag som ikke finansierer avdrag i budsjettet, måtte avsettes på bundet investeringsfond. I praksis betyr det at dersom mottatte avdrag i regnskapet er større enn avdragsutgiftene i regnskapet, må det overskytende avsettes til et fond som senere bare kan brukes til å finansiere mottatte avdrag. Dermed vil de mottatte avdragene ikke finansiere andre poster i budsjettet, selv om likviditeten (midlertidig) kan ha blitt brukt til å betale løpende forpliktelser.

Det å nedbetale kommunens (øvrige) lånegjeld med mottatte avdrag vil som utgangspunkt redusere størrelsen på minimumsavdraget, jf. formelen som er skissert i figur 19.6. Indirekte gir det kommunen et større handlingsrom på driftsbudsjettet. For å unngå dette foreslår utvalget at størrelsen på minimumsavdraget skal være uavhengig av formidlingslånene og avdrag knyttet til dette. Figur 19.7 illustrerer en enkel metode som tar høyde for dette.

Åpning for å reutlåne tilbakebetalte midler

Utvalget mener at ny lov bør gi større rom for å reutlåne midler enn det gjeldende lov tillater, noe Husbanken har tatt til orde for, jf. brev av 24. juli 2014 til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I dag er det antatt at disse midlene bare kan lånes ut fra kommunene til ny debitor med ny realsikkerhet hvis lånebetingelsene ellers er uendret. Etter omstendighetene kan det åpenbart være fornuftig å låne ut igjen de midlene som er tilbakebetalt til kommunen. Typisk vil dette kunne være aktuelt i forbindelse med startlånsordningen, hvor det gjerne forekommer at kommunens låntakere innfrir lånet før avtalt løpetid er ute.

Utvalget viser til at formidlingslån kan ha visse økonomiske konsekvenser for kommunen. Som følge av renteforskjeller på inn- og utlån er ikke formidlingslån alltid fullt ut selvfinansierende. Kommunene står ved første gangs avtaleinngåelse fritt til å kunne fastsette utlånsbetingelser som avviker fra innlånsbetingelsene, og slik ta på seg en kostnad. Utvalget ser ingen vesentlige grunner til at dette ikke skulle kunne aksepteres ved reutlån av midler, innenfor de rammene som kommunestyret fastsetter, og de budsjettendringene som eventuelt er nødvendig. I verste fall kan gjeldende rett ha den konsekvensen at utlån av midler til ny debitor må finansieres med et nytt lån med dyrere innlånsbetingelser for kommunen. Utvalget foreslår derfor at ny lov åpner for at mottatte avdrag på og førtidig innløsning av kommunens utlån kan benyttes til reutlån. Forutsetningen må være at kommunestyret tillater dette, og at avtalebetingelsene kommunen har på sine innlån, ikke er til hinder for reutlån av midler.

19.8.3.5 Formål som kan finansieres med lån

Bakgrunn

Fra tid til annen reises det spørsmål om kommuner bør kunne ta opp lån til formål som det i dag ikke er lov å låne til. Typisk dreier det seg om muligheten for å lånefinansiere tilskudd til andres investeringer, eksempelvis kommunale tilskudd til investeringer i fylkeskommunale veier eller investeringer i teater- og kulturbygg som eies av andre enn kommunen selv. Typisk kan det også dreie seg om å lånefinansiere en investering i et selskap med et samfunnsmessig formål (kjøp av aksjer, kapitalinnskudd og lignende), eksempelvis å kjøpe seg inn i en lokal bedrift eller kjøpe seg opp i et selskap som kommunen fra før av er deleier i. Et særlig eksempel er kjøp av aksjer i (single-purpose) eiendomsselskaper, hvor aksjekjøpet er motivert av at kommunen vil anskaffe eiendommen som selskapet eier.19 Et annet eksempel kan være innskudd av egenkapital i et kommunalt eid selskap. Dagens lov innebærer at kommunene må finansiere slike transaksjoner med egne midler, og ikke med lån.

Begrensninger på hvilke formål kommunene skal kunne lånefinansiere, har gode grunner for seg, men innskrenker kommunenes rettslige handlefrihet. Skrankene begrenser for eksempel hvilke virkemidler kommunene kan benytte i en rolle som samfunnsutvikler. Utvalget viser også til at forbudet mot å låne til andre formål enn de som er angitt i dagens lov, gjelder ubetinget, uten hensyn til om kommunen i den aktuelle situasjonen har evne til å bære et lån til formålet. Utvalget drøfter derfor om ny lov bør utvide hva som er lovlige låneformål.

I det følgende gir utvalget først en kort omtale av tidligere vurderinger av spørsmålet og kommunenes samfunnsutviklerrolle. Deretter gjør utvalget en samlet vurdering av om loven bør åpne for flere låneformål.

Gjeldende prinsipper. Tidligere vurderinger

Begrensningene som kommuneloven § 50 legger på låneadgangen, bygger på to etablerte prinsipper. Det første er et prinsipp om at det kun kan tas opp lån til investeringer i formue som kommunen selv rår over og har eiendomsrett til (et prinsipp om «formuesbevaring»), jf. eierkravet i § 50 nr. 1.

Spørsmålet om kommunene skal ha adgang til å ta opp lån til andres investeringer, ble sist vurdert under forrige revisjon av kommunelovens økonomiregler. I proposisjonen til Stortinget var Kommunal- og regionaldepartementets vurdering at loven fortsatt ikke burde åpne for det, jf. Ot.prp. nr. 43 (1999–2000), punkt 9.4. Departementet uttalte blant annet at

[d]epartementet har merket seg at flere høringsinstanser er uenig med departementet i at det ikke bør kunne tas opp kommunale lån som skal benyttes til tilskudd til andre. Departementet legger stor vekt på kommunens handlefrihet. Handlefriheten vil være vesentlig større der kommunen for hvert enkelt år kan bestemme om den skal gi årlige tilskudd i forhold til der kommunen tar opp lån til et engangstilskudd.

Det andre prinsippet som loven bygger på, er at muligheten til å fordele investeringsutgifter gjennom lån bare knyttes til anskaffelser hvor nytten av investeringen er varig over tid (det finansielle ansvarsprinsipp), jf. vilkåret i § 50 nr. 1 om at investeringen må være til fast eiendom mv.

Spørsmålet om adgang til å ta opp lån til aksjer ble også vurdert under forrige revisjon av økonomireglene. I proposisjonen var departementets vurdering at loven ikke lenger burde tillate det, jf. Ot.prp. nr. 43 (1999–2000), punkt 9.4. Departementet uttalte blant annet at

[d]et betenkelige ved lån er at det er fremtidige generasjoner som får belastningen med disposisjonen. Lån bør derfor begrenses til tiltak som fremtidige generasjoner åpenbart nyter godt av. For aksjer er ikke dette åpenbart. Kjøp av aksjer er alltid forbundet med en risiko […]. Det vil ikke være mulig å skille mellom såkalte sikre aksjer og aksjer forbundet med risiko.

Flertallet av høringsinstansene støttet departementets forslag i proposisjonen. Med bakgrunn i dette ble loven endret, slik at det fra 2001 ikke lenger ble adgang til å låne til kjøp av aksjer.

Samfunnsutviklerollen

Kommunene har et helhetlig samfunnsansvar som favner hele kommunesamfunnet. Som del av dette har kommunene en samfunnsutviklerrolle. Rollen knytter seg til alle sidene ved lokalsamfunnet, enten det gjelder kommunens eget tjenestetilbud, bruken av arealet i kommunen, utbygging av infrastruktur, tilrettelegging for næringsliv og sysselsetting eller annet. Rollen strekker seg utover de lovpålagte oppgavene kommunene har som tjenesteprodusent, og det ansvaret kommunene har for å gjennomføre nasjonal politikk.

Kommunenes rolle må ses sammen med fylkeskommunenes og statlige institusjoners ansvar og virkemidler for utvikling av infrastruktur og næringsliv mv. i regioner og lokalsamfunn.

Kommunene har et bredt sett av virkemidler for utvikling av lokalsamfunnet. Samfunns- og arealplanleggingen er grunnleggende, dertil økonomiplaner og årsbudsjetter. Investeringer i egen kommunal infrastruktur er én side av dette. Økonomisk støtte til andres aktiviteter og investeringer, så som tilskudd og garantistillelser, er også viktige virkemidler for kommunene. Investeringer i selskaper gjennom aksjekjøp og innskudd av kapital i egne selskaper kan også være tema. Andre virkemidler er for eksempel forvaltningsoppgaver (myndighetsoppgaver) og dialog med og veiledning overfor næringslivet og andre.

Utvalget viser til omtalen av samfunnsutviklerrollen i Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel, kapittel 4, og Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner, punkt 5.11.

Lån til andres investering og kjøp av aksjer

Kommunene er selvstendige politiske institusjoner med lokal forankring, og deres kompetanse er negativt avgrenset. Kommunene har og kan ta ansvar og roller som strekker seg utover det lovpålagte. Kommunenes interesser i og nytte av et investeringsprosjekt som finansieres i felleskap mellom flere aktører, kan derfor ikke bare defineres ut fra om investeringen gjelder en lovpålagt oppgave, eller ut fra om kommunen også har eierskapet og disposisjonsretten til investeringen. Utvalget viser også til at kommunal virksomhet ofte foregår i regi av kommunalt eide selskaper, og at det lokalt kan være ønske om å foreta investeringer i selskaper med et samfunnsmessig formål. Dagens strenge begrensninger på hvilke formål kommunene kan ta opp lån til, kan derfor synes å stå i kontrast til at kommuner også skal ivareta lokalsamfunnets fellesinteresser utover det lovpålagte.

En eventuell utvidelse av låneadgangen vil utvide kommunenes handlingsrom til å gjennomføre lokale initiativ. Dette gjelder særlig der det er tale om disposisjoner av en størrelse hvor det ikke finnes tilstrekkelig med egne midler på budsjettet, og lånefinansiering er eneste mulighet for å kunne gjennomføre disposisjonen. Det må i alle tilfeller være et premiss at låneopptaket kan finansieres innenfor lovens balansekrav.

Etter utvalgets vurdering vil det å lånefinansiere et investeringstilskudd eller en investering i et selskap ikke nødvendigvis bare være negativt for en kommune. Ut fra et kommunalt perspektiv kan det å lånefinansiere slike disposisjoner vurderes både som hensiktsmessig og økonomisk forsvarlig, alt etter omstendighetene.

En mulighet til å kunne ta opp lån vil for eksempel ha positiv betydning for tilfeller der lånefinansiering vurderes av kommunen som den mest hensiktsmessige finansieringsform. Et eksempel på dette kan være der en kommune ønsker å yte støtte til en investering som et kommunalt eid selskap skal foreta. I et slikt tilfelle kan kommuner anse et (lånefinansiert) engangstilskudd fra kommunen som en bedre løsning enn å gi årlige tilskudd til selskapet kombinert med en kommunal garanti for selskapets låneopptak. Utvalget vil peke på at det å yte faste årlige tilskudd over en lengre periode vil kunne innebære mange av de samme økonomiske bindingene som det å ta opp et lån for å finansiere et engangstilskudd til andres investeringer. Låneopptak vil derfor ikke nødvendigvis innebære noen vesentlig større økonomisk belastning for kommunen enn alternativet. Hvorvidt det er fornuftig å lånefinansiere et investeringstilskudd eller investeringer i et selskap må imidlertid bero på en nærmere vurdering av den konkrete sak, herunder kommunens evne til å bære låneopptaket.

Utvalget viser videre til at balansen mellom kommunenes utgifter og inntekter primært reguleres av lovens balansekrav. Så fremt balansekravet oppfylles, samtidig som kommunen ivaretar sine oppgaver og plikter, kan kommunenes låneopptak betraktes som et prioriteringsspørsmål der høyere renter og avdrag er et uttrykk for kommunestyrets prioriteringer. Med et slikt perspektiv er det sentrale at låneopptaket bygger på nøye prioriteringer av nytte og kostnader, herunder vurderinger av kommunens evne til å håndtere økninger i gjelden og til å ivareta sine øvrige forpliktelser. Det generelle utgangspunktet må også være at kommunene vil utvise forsvarlighet med tanke på å ta opp lån til investeringsformål som i dag faller utenfor låneadgangen.

Med vekt på kommunenes rettslige handlefrihet, samtidig som det legges til grunn at balansekravet vil ivareta kommunens driftsbalanse over tid, kan det altså argumenteres for at låneadgangen kan utvides til å omfatte flere formål.

På den annen side må spørsmålet om å utvide låneadgangen også vurderes mot de virkningene dette kan ha for andre hensyn. En eventuell utvidelse av låneadgangen må forventes å ha størst betydning for kommuner hvor lånefinansiering av budsjettmessige grunner er eneste mulige finansieringsform. Utvalget viser til at ønsket om å kunne ta opp lån for å finansiere investeringstilskudd eller investeringer i selskaper typisk er begrunnet i at kommunen ikke har tilstrekkelige midler på egen bok. En utvidelse av låneadgangen vil dermed åpne opp for at det foretas disposisjoner som i mange tilfeller kan svekke budsjettbalansen og handlingsrommet i enkeltkommuner. Etter utvalgets vurdering tilsier dette en generell varsomhet med å utvide låneadgangen.

Etter utvalgets vurdering må loven også støtte opp om soliditeten i kommunenes økonomi. Kommuneøkonomien kan ikke måles alene ut fra kommunens evne til på kort sikt å betjene renter og avdrag. Også forholdet mellom kommunens eiendeler og gjeld (balanseregnskapet) har betydning. Utvalget mener derfor at det er grunn til fortsatt å legge stor vekt på et prinsipp om «formuesbevaring» og det finansielle ansvarsprinsipp. Prinsippene ivaretar at det bare tas opp lån til investeringer i realformue som kommunen selv rår over og har eiendomsrett til, og at det ikke tas opp lån til anskaffelser med større risiko for verditap.

Utvalget kan ikke se bort fra at en utvidelse av låneadgangen vil åpne for disposisjoner som kan gjøre gjeldsbyrden tyngre i enkeltkommuner. Lovarbeidet må også ta høyde for at kommunenes inntektsvekst er avhengig av Stortingets årlige prioriteringer. Når man ut fra siste perspektivmelding må anta at handlingsrommet i statsfinansene kan bli redusert på lang sikt,20 er det grunn for å være varsom med å åpne for disposisjoner som kan svekke kommunenes handlingsrom på sikt.

Utvalget vil også peke på at en utvidet låneadgang kan åpne for et uheldig press på kommunene til å bidra i finansieringen av investeringsprosjekter som ligger utenfor det kommunen har en klar plikt til å ivareta, eller som andre enn kommunen har ansvaret for å prioritere og gjennomføre.

Hensynet til kommunenes økonomiske handlingsrom, herunder det finansielle grunnlaget for rollen som tjenesteyter, taler altså for at kommuneloven ikke bør åpne for flere lovlige låneformål («unntak»), utover det som følger av gjeldende «hovedregel» i § 50 nr. 1.

Det vises for øvrig til punktet om skillet mellom drift og investering, der utvalget foreslår at tilskudd til andres investeringer fortsatt må finansieres over driftsbudsjettet. All den tid ny lov ikke skal åpne for å finansiere tilskudd til andres investeringer med kommunens egne kapitalinntekter, er det heller ikke naturlig å åpne for lån til investeringstilskudd.

Konklusjon og avsluttende merknader

Utvalget viser til at kommunenes økonomiske situasjon og økonomiforvaltning er avgjørende premisser for det kommunale selvstyret. Begrensninger på kommunenes adgang til å ta opp lån bidrar til at det ikke gjennomføres disposisjoner som potensielt kan svekke det økonomiske handlingsrommet betydelig, og til å ivareta det økonomiske grunnlaget for at kommunene kan utføre sin rolle som velferdsprodusent. Utvalget viser også til at begrensninger på låneadgangen kan ha stor betydning for tilliten til den kommunale økonomi og forvaltning.

Utvalget legger avgjørende vekt på at kommuneloven må støtte opp om en økonomiforvaltning som står seg over tid, herunder en forsvarlig gjeldsutvikling. I dette ligger også at loven bør støtte opp om et «formuesbevaringsprinsipp» og det finansielle ansvarsprinsipp.

Utvalgets samlede vurdering er ut fra dette at kommuneloven ikke bør gi en generell åpning for at kommuner kan lånefinansiere investeringer i selskaper (kjøp av aksjer, kapitalinnskudd og lignende).

Utvalgets flertall (Bjørnå, Flæte, Halvorsen, Haugland, Hopsnes, Kaldheim, Narud, Neset, Renslo og Stokstad) mener at loven heller ikke bør åpne for lån til tilskudd til andres investeringer. Utvalgets flertall mener at et forbud mot å låne til investeringstilskudd er sentralt for å bygge opp under en økonomiforvaltning som står seg over tid, samtidig som det støtter opp om et «formuesbevaringsprinsipp» og det finansielle ansvarsprinsipp.

Lovforslaget fra utvalgets flertall innebærer at bestemmelsen i gjeldende § 50 nr. 1 videreføres i ny lov som den generelle og klare hovedregel for hvilke investeringer kommunene kan ta opp lån til. Utvalget har innledningsvis nevnt enkelte eksempler på hvor det i henvendelser til Kommunal- og moderniseringsdepartementet har vært uttrykt behov for å kunne lånefinansiere investeringstilskudd eller investeringer i selskaper og lignende. Det ligger bak konklusjonen til utvalgets flertall at disse enkeltsakene ikke vurderes som et tilstrekkelig grunnlag for en generell utvidelse av låneadgangen til slike formål.

Utvalgets flertall vil presisere at lovforslaget ikke er til hinder for at kommuner fortsatt kan støtte andres investeringer med tilskudd over driftsbudsjettet, eventuelt i kombinasjon med en kommunal garanti, så fremt dette gjøres innenfor rammene av EØS-reglene om offentlig støtte. Lovforslaget er heller ikke til hinder for at kommuner kan investere i selskaper med samfunnsmessig formål, så fremt kommunen har egne disponible midler.

Utvalgets mindretall (Flåthen, Nordby og Ytterdahl) viser til at kommunene har et helhetlig samfunnsansvar og en rolle som samfunnsutvikler. Etter mindretallets vurdering er samfunnsutviklerrollen og hensynet til kommunens juridiske handlefrihet og selvstyre så viktige at de begrunner en utvidelse av låneadgangen. Med en mindre strengere lov får kommunene gjennom mulighet for lånefinansiering et større handlingsrom til å yte økonomisk støtte til andre i form av investeringstilskudd. En oppmykning vil være viktig både med tanke på gjennomføring av fellesprosjekter i regi av for eksempel kommune/fylkeskommune og med tanke på investeringsprosjekter som gjennomføres i regi av et offentlig hel- eller deleid selskap. Spesielt vil en oppmykning av reglene være viktig for kommuner som ikke har penger eller andre verdier på bok, men som har økonomisk evne til å bære et låneopptak. Mindretallet understreker at også lån til investeringstilskudd bare kan tas opp innenfor det kravet til budsjettbalanse tillater.

Utvalgets mindretall ønsker derfor å åpne for låneopptak til investeringstilskudd. Adgangen må dog begrenses slik at visse vilkår må være oppfylt:

1. Mottaker av investeringstilskuddet må være annen kommune, fylkeskommune eller staten, og mottaker skal da benytte tilskuddet til investeringer på et område hvor mottaker har et lovpålagt ansvar.

2. Mottaker av investeringstilskuddet kan være et selskap hvor kommuner eller fylkeskommuner har bestemmende innflytelse, men mottaker skal da benytte tilskuddet til investeringer på et område hvor tilskuddsgiver har et lovpålagt ansvar.

3. Mottaker kan være en annen person eller selskap, men mottaker skal da benytte tilskuddet til investeringer (endringer) på denne personens/selskapets eiendom, og endringene på annen manns eiendom må anses nødvendig for å kunne gjennomføre «kommunale eller fylkeskommunale tiltak».

Vilkår a vil typisk kunne være aktuelt på veiområdet, vilkår b vil eksempelvis kunne være aktuelt på kollektivområdet, og vilkår c vil for eksempel kunne være å flytte en kraftledning for å gi rom for ønsket utvikling av infrastruktur.

Lån til enkelte andre formål

Utvalget viser til at det i visse tilfeller kan foreligge tungtveiende samfunnsmessige behov for å utvide låneadgangen til helt spesielle og avgrensede formål. Eksempelvis har gjeldende bestemmelser i § 50 nr. 3 og nr. 4 lagt til rette for at kommuner i bestemte situasjoner kan ta opp lån for å sikre forsikringsteknisk dekning i egen pensjonsordning.

Lån for å sikre forsikringsteknisk dekning i pensjonsordning

Utvalget foreslår at dagens bestemmelser i § 50 nr. 3 og nr. 4 oppheves. Utvalget viser til at bestemmelsene kom inn i loven i 1998 for å ivareta at enkelte kommuner den gang hadde behov for å finansiere til dels betydelige engangsutbetalinger knyttet til underdekninger i kommunale pensjonsordninger, jf. Ot.prp. nr. 41 (1997–1998). Opplysninger fra Finanstilsynet tilsier at spesialbestemmelsene i § 50 nr. 3 og nr. 4 i dag er overflødige.

Lån til kjøp av kraftaksjer eller innskudd av kapital i kraftselskaper

Etter at gjeldende kommunelov § 50 trådte i kraft fra 2000, har det vært et alminnelig forbud mot å lånefinansiere kjøp av aksjer. Med bakgrunn i kommunesektorens eierskap i kraftbransjen stilles det av og til spørsmål om loven bør åpne for lån til kjøp av kraftselskaper, også i Stortinget, se for eksempel kommunalkomiteens innstilling Innst. O. nr. 63 (2000–2001) til representantforslaget i Dokument nr. 8:33 (2000–2001).

Det vises til utvalgets drøftelse ovenfor. Utvalgets vurdering er at hensynet til å trygge kommuneøkonomien også gjør seg sterkt gjeldende i spørsmålet om kommunene bør ha adgang til lånefinansiere kjøp av kraftaksjer eller til å skyte inn egenkapital i kraftselskaper. På generelt grunnlag vil det være slik at kjøp av aksjer og kapitalinnskudd i kraftselskaper vil kunne utgjøre betydelige beløp sett i forhold til kommunenes økonomi, og at slike investeringer innebærer en budsjettbelastning og en økonomisk risiko som kan være tung å bære for kommunene. Utvalget vil derfor ikke foreslå å åpne for lån til slike formål. Utvalget har ikke drøftet hvilken betydning dette har for utviklingen av kommunalt eierskap, eierstrukturene og utviklingen av kraftbransjen.

Lån til kjøp av single-purpose eiendomsselskap

Utvalget viser til at det i dag er vanlig at næringseiendom (kontorbygg, leiegårder, tomter og så videre) eies av aksjeselskaper som har som eneste formål å eie og drifte (leie ut) denne ene eiendommen. Disse selskapene kalles gjerne single-purpose eiendomsselskaper, av utvalget heretter omtalt som eiendomsselskaper. Dette må her forstås som «rene» selskaper som kun eier én eiendom, uten annen virksomhet ved siden av.

Videre er det vanlig at eierskapet til eiendomsselskapene ligger i et morselskap, som da eier sine ulike eiendommer indirekte gjennom aksjene i eiendomsselskapene. I stedet for at ett selskap eier alle sine eiendommer direkte «på egen bok», organiseres altså eierskapet til eiendommene i en konsernstruktur med ett eiendomsselskap (døtre) for hver eiendom, se illustrasjonen i figur 19.8.

Utvalget legger til grunn at kjøp og salg av eiendom dermed skjer på én av to måter. Det ene alternativet er at kjøper overtar selve eiendommen fra datterselskapet (eiendomstransaksjon). Det andre alternativet, som har blitt vanlig i eiendomsmarkedet av skattemessige grunner, er at kjøper overtar morselskapets aksjer i det aktuelle datterselskapet (selskapstransaksjon).

Kommuner har adgang til å kjøpe eiendom på begge måtene. Kommunelovens generelle forbud mot å låne til aksjekjøp tilsier imidlertid at kommunene bare kan lånefinansiere kjøpet hvis det skjer i form av en eiendomstransaksjon. Det vil si at hvis en kommune kjøper eiendom gjennom en selskapstransaksjon, så må dette finansieres fullt ut med egenkapital. Utvalget viser til at selgere av eiendom på grunn av skattemessige forhold foretrekker å selge aksjene i eiendomsselskapet, og ikke alltid vil være villige til å selge selve eiendommen, heller ikke mot et høyere pristilbud fra kommunen. Dette henger sammen med at salg av single-purpose eiendomsselskap er skattemessig mer gunstig enn salg av selve eiendommen, fordi morselskapet kan benytte seg av den såkalte fritaksmetoden i skatteberegningen. Hvis kommunen i slike tilfeller ikke har nok egenkapital for å kunne gjennomføre aksjekjøpet, vil dagens lov være et hinder for at kjøpet blir gjennomført. Mange av landets kommuner vil før eller senere kunne møte denne problemstillingen ved anskaffelse av eiendom. Det kan være tale om alt fra tomtekjøp til kjøp av kontorbygg, leiegårder eller annen eiendom kommunen har behov for.

Utvalget foreslår at kommuneloven skal gi adgang til å låne til kjøp av single-purpose eiendomsselskaper. Dette legger til rette for at kommunene kan skaffe seg nødvendig eiendom med lånefinansiering, bare gjennom en annen transaksjonsform enn tradisjonelle eiendomskjøp. Etter utvalgets vurdering er det unødig strengt at loven hindrer kommuner i å skaffe seg nødvendig eiendom på en måte som ellers synes forsvarlig. Utvalget bygger forslaget på at risikoforholdene i rene eiendomsselskaper er mer oversiktlige, og at det ikke er uvanlig at selger bare ønsker å selge eiendommen ved å overdra aksjene i eiendomsselskapet.

Utvalget viser til at single-purpose eiendomsselskaper skiller seg fra «vanlige» aksjeselskaper ved at det er eiendommen som er selskapets hovedaktivum, og at det ikke drives annen virksomhet i selskapet. Risikoforholdene i slike rene selskaper er mer oversiktlige, og risikoen som overtas, er primært knyttet til forhold ved selve eiendommen. Slik risiko følger også med ved kjøp av selve eiendommen. Etter utvalgets vurdering gir dette grunn til å behandle lånefinansiering av aksjer i slike selskaper særskilt, som et unntak fra det generelle forbudet mot å lånefinansiere kjøp av aksjer. Det alminnelige utgangspunktet er likevel at kjøp av eiendomsselskaper kan være mer risikofylt enn å kjøpe bare eiendommen. Dette skyldes at det kan ligge skjulte forpliktelser i selskapet som ikke fremgår direkte av regnskapet. Kjøp av et eiendomsselskap vil derfor forutsette nærmere undersøkelser av økonomiske, skattemessige og juridiske forhold rundt selskapet (due dilligence), i tillegg til undersøkelser av eiendommen. At kommuner gjennomfører undersøkelser av risikoen i selskapet, vil være et kommunalt ansvar under paraplyen god økonomiforvaltning, og foreslås ikke lovfestet.

Utvalget foreslår flere vilkår som alle må være oppfylt for at kommuner skal kunne ta opp lån til anskaffelse av eiendom gjennom kjøp av eiendomsselskap. Essensen skal være at kommuner kan lånefinansiere kjøp av aksjer i rene selskaper hvor selskapet ikke har annet innhold av betydning enn en eiendom. Formelt lånefinansieres aksjer. Den underliggende realitet må være at det er eiendommen – rettigheter, forpliktelser og risiko knyttet til denne – som lånefinansieres. Lovforslagets vilkår og begrepet eiendomsselskap bygger delvis på forskrift 30. november 2007 nr. 1336 om unntak fra aksjeloven § 8-10.21

For det første foreslås det at vilkåret for lånefinansiering er at samtlige aksjer i eiendomsselskapet skal kjøpes. Kjøp av deler av et eiendomsselskap faller utenfor forslaget. Dette bygger på at det skal være tale om å skaffe seg eiendom til kommunens eget bruk.

For det andre må det være tale om kjøp av aksjer i et eiendomsselskap, slik kommuneloven definerer et eiendomsselskap. Det første vilkåret er at eiendomsselskapet ikke driver med annen virksomhet enn å eie fast eiendom og å drifte (leie ut) denne. Eksempelvis kan eiendomsselskapet ikke eie aksjer i andre eiendomsselskaper. Det andre vilkåret er at selskapet ikke har forpliktelser som knytter seg til andre forhold enn det som gjelder selve eiendommen og driften av denne. Vilkåret understreker at selskapets virksomhet ikke kan være (eller kan ha vært) annet enn å bare eie og drifte den aktuelle eiendommen. Det tredje vilkåret utelukker eiendomsselskaper som har egne ansatte utover daglig leder, som også understreker at det ikke er adgang til å lånefinansiere kjøp av aksjer i et selskap som ikke er å anse som et rent eiendomsselskap.

Prisen på aksjene i et eiendomsselskap vil kunne være betydelig lavere enn markedsverdien på selve eiendommen, særlig fordi prisen ved salg av selve eiendommen også må ta høyde for de økte skattekostnadene selger har ved å selge eiendommen. Prisforskjellen vil gjerne være større der det har vært en sterk vekst i markedsprisene på eiendom, fordi dette isolert sett øker skattepliktig gevinst. Selve aksjekjøpet vil også være fritatt for dokumentavgift. Hvor stor prisforskjellen mellom de to kjøpsmåtene vil være, er gjenstand for forhandlinger mellom kjøper og selger.

Hvor store kostnadsforskjeller det totalt sett vil være mellom de to alternativene for kommunen, vil bero på flere for forhold. Eksempelvis vil skatteforpliktelser i eiendomsselskapet som kommunen kjøper, uansett måtte dekkes, enten gjennom husleie eller i forbindelse med avvikling av selskapet. Ved en eventuell selskapsavvikling og overdragelse av eiendommen til kommunen påløper også dokumentavgift. Det må være en del av kommunens forundersøkelser å vurdere avviklingskostnadene, blant annet hvor store de latente skatte-/avgiftspliktene vil være i forbindelse med avvikling.

Kommuner som kjøper et eiendomsselskap, vil sitte med et selskap som må forvaltes i samsvar med aksjelovens regler, med krav til styre, daglig leder og så videre. Det vil kunne være hensiktsmessig for kommunen å avvikle selskapet og overdra eiendommen til kommunen. Andre ganger kan det være hensiktsmessig å videreføre selskapsformen. Dette må etter utvalgets vurdering være opp til det lokale skjønnet, og foreslås ikke lovregulert.

Utvalget presiserer at lån til kjøp av rene eiendomsselskaper må inngå i beregningen av minimumsavdraget for lån.

19.9 Finansforvaltning

19.9.1 Innledning

Dette punktet handler om hvordan reglene for kommunal finans- og gjeldsforvaltning bør utformes.

Utvalget foreslår at det generelle forbudet mot å ta på seg vesentlig finansiell risiko videreføres sammen med kommunestyrets plikt til å fastsette et finansreglement. Det presiseres at reglene også gjelder for gjeldsforvaltningen. Utvalget foreslår at det fortsatt gis nærmere regler om styring og kontroll med finans- og gjeldsforvaltningen i forskrift. Dette understreker det lokale ansvaret for å innrette forvaltningen på en forsvarlig og økonomisk fornuftig måte og å etablere systemer og rutiner for oppfølging, rapportering og avvikshåndtering.

19.9.2 Gjeldende rett

Kommunestyret og fylkestinget skal selv fastsette regler for finansforvaltningen (finansreglement), jf. kommuneloven § 52 nr. 1. Med finansforvaltning siktes det både til forvaltningen av midler og til forvaltningen av gjeld. Reglementet er en instruks for hvordan administrasjonen skal ivareta forvaltningen på kommunestyrets eller fylkestingets vegne.

Finansreglementet må utformes slik at forvaltningen skjer innenfor rammene av kommuneloven § 52 nr. 3. Bestemmelsen fastsetter at kommunene og fylkeskommunene skal forvalte sine midler med tilfredsstillende avkastning, uten vesentlig finansiell risiko og slik at de kan dekke betalingsforpliktelser ved forfall (være likvid). Loven utdyper ikke hva som ligger i begrepene tilfredsstillende avkastning og vesentlig finansiell risiko.

Kommuneloven § 52 nr. 2 gir departementet hjemmel til å gi forskriftsregler om disposisjoner som innebærer finansiell risiko, se forskrift 9. juni 2009 nr. 635 om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning (finansforskriften). Forskriften stiller blant annet krav til innholdet i finansreglementet, krav til kompetanse og krav om ekstern kvalitetssikring av finansreglementet og rutinene for forvaltningen. Forskriften gir også regler om rapportering.

19.9.3 Utvalgets vurderinger

Krav til finans- og gjeldsforvaltningen

Det er avgjørende for kommunenes økonomi og tilliten til den kommunale forvaltning at det ikke eksisterer en finansiell risiko i finans- og gjeldsforvaltningen som kan skape budsjettmessig ubalanse eller tvil om kommunens evne til å betale sine forpliktelser.

Utvalget viser til at alle kommuner mer eller mindre er utsatt for finansiell risiko, både ved plasseringen av midler og på gjeldssiden. Loven må derfor fortsatt har bestemmelser om finans- og gjeldsforvaltning. Det sentrale spørsmålet er hvordan regelverket best bidrar til at kommuner ikke påtar seg for stor risiko, og om gjeldende regelverk i så måte er hensiktsmessig.

Etter utvalgets mandat skal loven være en rammelov. Som utgangspunkt betyr dette at reglene om finans- og gjeldsforvaltning fortsatt bør være generelle bestemmelser, og at forvaltningen ikke reguleres i detalj.

Utvalget viser til at dagens lov dekker tre helt sentrale forhold, jf. gjeldende § 52 nr. 1 og nr. 3. Det første er det generelle forbudet mot å ta vesentlig finansiell risiko. Det andre er å oppnå tilfredsstillende avkastning. Det tredje er plikten til å utarbeide finansreglement. Disse rammene legger til rette for at forvaltningen kan skje på en hensiktsmessig måte ut fra lokale behov, under forutsetning av at dette gjøres forsvarlig. Plikten til å utarbeide et finansreglement plasserer også ansvaret for forvaltningen tydelig hos kommunestyret selv. I dette ligger det blant annet at kommunestyret må ta stilling til hva som vil være en tilfredsstillende avkastning uten at man tar på seg vesentlig risiko, og et ansvar for å følge opp forvaltningen av finansielle midler og gjeld. Etter utvalgets vurdering er slike generelle krav viktige for å kunne bygge opp under at kommunene har et bevisst forhold til risiko og eierskap til egen finans- gjeldsforvaltning. Slike generelle krav til forvaltningen er for øvrig på linje med andre regler på økonomiområdet, hvor det også er lagt til grunn at det må gjøres lokale vurderinger av risiko og forsvarlighet.

Utvalget foreslår at innholdet i gjeldende kommunelov § 52 nr. 1 og nr. 3 videreføres. Man holder da fast ved at loven bare angir grunnleggende krav til finansforvaltningen, og at det ikke utformes detaljerte lovregler om forvaltningen, eksempelvis om hva som er lovlige eller ikke lovlige disposisjoner. Dette innebærer også at ny lov heller ikke utdyper når det må anses å foreligge vesentlig risiko, eller hva som anses å være tilfredsstillende avkastning. Utvalget foreslår at departementet fortsatt skal ha hjemmel til å fastsette nærmere regler om finansforvaltningen i forskrift, se nedenfor.

Vesentlig finansiell risiko

Lovens begrep finansiell risiko er ment å dekke alle former for finansiell risiko, så som kredittrisiko, kursrisiko, renterisiko, likviditetsrisiko og så videre. Utvalget ser det ikke som mulig på en enkel og hensiktsmessig måte å lovfeste en nærmere grense for når det må anses å foreligge vesentlig finansiell risiko.

Utvalget legger til grunn at vurderingen av om det foreligger vesentlig finansiell risiko, må baseres på den enkelte kommunes økonomiske stilling. Vurderingen må gjøres i lys av at finans- og gjeldsforvaltningen skal sikre det økonomiske grunnlaget for å ivareta kommunenes oppgaver, og i lys av at kommuner til enhver tid må være i stand til å kunne dekke sine betalingsforpliktelser.

I forlengelsen av dette vil utvalget peke på enkelte sider ved hvordan begrepet vesentlig finansiell risiko må forstås. Siden kommunenes økonomiske stilling kan variere, og risikoen i en portefølje varierer med svingninger i markedet, må begrepet vesentlig finansiell risiko forstås som et relativt og ikke konstant begrep. Det kan derfor underveis være behov for å tilpasse finansforvaltningen til markedsutviklingen og til utviklingen i egen økonomi. Stresstesting av porteføljen vil her være et nyttig virkemiddel.

Vurderingen av om det foreligger vesentlig finansiell risiko, kan rette seg både mot kommunens samlede portefølje og mot enkelte disposisjoner. Både porteføljen og enkeltdisposisjoner vil kunne være gjenstand for lovlighetskontroll.

Økonomisk sett vil det som utgangspunkt være naturlig at det er den samlede porteføljen som er gjenstand for vurdering av om det foreligger vesentlig finansiell risiko. Hvis porteføljen er satt sammen av enkeltdisposisjoner som i sum må anses å utgjøre vesentlig finansiell risiko, vil porteføljen måtte anses å være i strid med loven. Dette selv om de enkelte disposisjonene hver for seg ikke utgjør en vesentlig finansiell risiko.

I en portefølje vil det kunne ligge enkeltavtaler som isolert sett kan anses som risikofylte. Selv om en enkelt finansiell avtale alene vil kunne anses som risikofylt, vil egenskapene ved avtalen like fullt kunne være et bidrag til å redusere risikoen i den samlede porteføljen. Hvis det er tilfellet, vil dette trekke i retning av at den aktuelle avtalen ikke anses å innebære vesentlig finansiell risiko. Eksempelvis vil en rentebytteavtale koblet mot underliggende lån kunne være en fornuftig måte å sikre renten på.

Hvis en enkeltstående avtale ikke bidrar til å redusere risikoen i en portefølje, og samtidig bærer preg av spekulasjon, vil det likevel være grunnlag for å vurdere om den bestemte avtalen innebærer vesentlig finansiell risiko i strid med loven. Eksempelvis vil en rentebytteavtale alene måtte anses som et rent veddemål om renteutviklingen.

Utvalget vil understreke at kommunene ikke bare er utsatt for risiko på aktivasiden. Også gjeldsforvaltningen kan innrettes slik at det oppstår risiko som må håndteres. Et eksempel på dette er bruk av kortsiktige lån ved finansiering av langsiktige investeringer. Dette er en løsning som flere og flere kommuner har tatt i bruk. I praksis skjer dette ved at det tas opp lån med korte løpetider i kapitalmarkedet (sertifikatlån) hvor lånet må refinansieres ved forfall, eksempelvis hver sjette måned. I slike rullerende låneopptak ligger det blant annet en refinansieringsrisiko som man ikke kan se bort fra. I lovforslaget presiserer derfor utvalget at forbudet mot å ta på seg vesentlig finansiell risiko også gjelder for gjeldsforvaltningen.

Tilfredsstillende avkastning

Utvalget legger til grunn at vurderingen av hva som vil være vesentlig finansiell risiko for en kommune, legger de ytre rammene for hvordan kommunen kan forvalte sine midler og sin gjeld. Dette legger også begrensninger på hva som kan anses å være tilfredsstillende avkastning på kommunens midler. Det normale utgangspunktet er at jo lavere risiko en må ha i porteføljen, jo lavere avkastning kan man forvente.

Utvalget vil understreke at kommunenes plikt til å oppnå tilfredsstillende avkastning ikke må forstås som en plikt til å oppnå høyest mulig avkastning uten å ta hensyn til risiko. Hensikten med bestemmelsen om at kommunen skal søke en tilfredsstillende avkastning, er å markere kommunenes ansvar for å forvalte sine midler på en økonomisk fornuftig måte, hvor avkastning på kommunenes midler er et bidrag til den kommunale økonomien. Det å få riktig betalt for den risikoen kommunen har i sin portefølje, er også en del av dette. Dette må også ses i et langsiktig perspektiv, hvor avkastning på midlene er nødvendig for å kunne opprettholde realverdien av kommunens finansformue.

Utvalget vil presisere at det i praksis må skilles mellom midler som skal forvaltes kortsiktig, og midler som skal forvaltes langsiktig. De midlene som må utgjøre kommunenes løpende likviditet, må forvaltes med lav risiko, slik at kommunen kan innfri sine løpende betalingsforpliktelser. For midler som kan forvaltes i et lengre perspektiv, åpner loven for å kunne ta noe høyere risiko med sikte på å oppnå noe høyere avkastning.

Lovforslaget må forstås slik at det er kommunestyret selv som innenfor rammene av en forsvarlig forvaltning avgjør hva som vil være en tilfredsstillende avkastning for kommunen. Forutsetningen er at det ikke foreligger vesentlig finansiell risiko. Lovforslaget er for eksempel ikke ment å være i veien for at kommunen kan velge å forvalte sine midler til risikofri rente. Utvalget legger til grunn at avveiningene mellom det å få en tryggere og mer stabil avkastning og det å ha en portefølje som kan gi noe høyere forventet avkastning over tid med større årlige svingninger, er en vurdering som må bygge på det lokale skjønnet (fritt skjønn). Spørsmålet om hva som er tilfredsstillende avkastning, er derfor et spørsmål som ikke kan være grunnlag for en lovlighetskontroll, i motsetning til spørsmålet om det foreligger vesentlig finansiell risiko.

Forskriftsregler om styring og kontroll

Dagens lov gir departementet hjemmel til å gi forskriftsregler om disposisjoner som innebærer finansiell risiko. I merknaden til loven er dette eksemplifisert med forbud mot bestemte finansielle disposisjoner. Spørsmålet er om ny lov skal videreføre departementets adgang til å fastsette slike forskriftsregler.

Utvalget viser til at departementet ikke har benyttet forskriftshjemmelen til å gi slike regler etter at loven ga adgang til dette i 2000. Dagens finansforskrift inneholder ingen detaljerte regler om eller forbud mot bestemte disposisjoner. Det er for eksempel ikke gitt regler om hvilke type aktiva som kan inngå i porteføljen, hvordan gjeldsporteføljen skal settes sammen, eller hvordan finansielle instrumenter (derivater) kan benyttes.

Utvalgets vurdering er at forskriftshjemmelen ikke lenger skal omfatte regler om bestemte finansielle disposisjoner. Utvalget trekker frem følgende grunner til dette: Detaljerte regler som legger sterkere begrensninger på hvilke finansielle instrumenter som kan benyttes i finansforvaltningen, kan på den ene siden gi noe høyere trygghet for at kommuner ikke tar på seg vesentlig risiko. På den annen side kan slike regler ikke erstatte behovet for at kommunene har et bevisst forhold til risiko, og at de har kunnskap om hvordan de skal håndtere den, og behovet for at de tar ansvar for å ha systemer for styring og kontroll med dette. Regler om enkelte bestemte disposisjoner vil heller ikke gi full trygghet for at det ikke foreligger vesentlig risiko. Avgrensede forbud mot å benytte seg av særskilte finansielle produkter sikrer ikke mot at det kan oppstå risiko i porteføljen, selv om porteføljen bare skulle bestå av verdipapirer som hver for seg fremstår som «snille». Dersom regelverket også skal legge føringer for sammensetningen av porteføljer, for å sikre at det ikke oppstår vesentlig risiko i porteføljen, både på aktiva- og passivasiden, vil dette kreve et stort omfang av forskriftsregler. Utvalget viser til forskrift 20.12.2007 nr. 1457 om livsforsikringsselskapers og pensjonsforetaks kapitalforvaltning som illustrasjon på hvordan kapitalforvaltningen er gjennomgående regulert på dette området. Forskriften illustrerer at nærmere regulering av finansiell risiko vil måtte være svært omfattende.

Utvalget foreslår at forskriftshjemmelen i stedet begrenser seg til å gjelde forskriftsregler om styring og kontroll med finansforvaltningen. Utvalget sikter her til slike regler som er gitt i gjeldende finansforskrift. Utvalget begrunner dette med at finansområdet er et område med potensiell stor risiko som man lokalt må ha god styring og kontroll med. Regler som de som finnes i dagens finansforskrift, støtter opp om dette. Forskriften er relativt ny, og den fikk bred oppslutning i høringsrunden i 2008/09. Det har vært få tolkningsspørsmål knyttet til forskriften, noe som kan indikere at den er rimelig tilgjengelig for brukerne og mulig å praktisere på en god måte. Denne typen forskriftsregler gir også kommunene rom for å utforme innholdet i finansreglementet, rutinene og rapporteringen ut fra lokale behov. Med dette menes at kommuner som ønsker en enklere finans- og gjeldsforvaltning, kan utforme enklere reglementer, rutiner og rapportering. For de som ønsker å ha en mer avansert tilnærming til forvaltningen, må reglementet, rutinene og rapporteringen gjenspeile dette.

Anvendelsesområdet for reglene om finansforvaltning

Utvalgets forslag innebærer at reglene om finansforvaltning, herunder hva finansreglementet skal omfatte, fortsatt avgrenses til det som gjelder forvaltningen av langsiktige og kortsiktige finansielle midler/likviditet og gjeld.

Reglene er ikke ment å gjelde for investeringer i selskaper som har et støttemessig preg, eller for investeringer i selskaper med et bredere samfunnsmessig formål (eksempelvis eie av kraftaksjer). De er heller ikke ment å gjelde for utlån med sosialt formål (formidlingslån til boligformål). Kommunene har for øvrig mulighet til å utvide eller supplere finansreglementet med regler for håndteringen av andre former for økonomisk risiko, eksempelvis reglement for garantistillelser.

19.10 Garantier

19.10.1 Innledning

I dette punktet vurderer utvalget reglene om kommunale garantier, spesielt med tanke på risikoen som garantier kan representere.

Utvalget har lagt vekt på at kommuneloven må ha egne regler om garantier som ivaretar at kommunale garantier kun stilles når det er økonomisk forsvarlig, selv om dette griper inn i hvilke typer formål kommuner kan garantere for.

Utvalget foreslår å videreføre den statlige garantigodkjenningen for garantier og forbudet mot å garantere for næring. Hensynet til økonomisk forsvarlighet foreslås tydeliggjort med et nytt vilkår om at det ikke kan stilles garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko for kommunen. Garantier av små beløp vil fortsatt være unntatt godkjenningsordningen.

Utvalget mener at det ikke er hensiktsmessig å harmonisere kommunelovens garantiregler med EØS-reglene om offentlig støtte, siden kommuneloven skal ivareta hensynet til økonomisk forsvarlighet. Utvalget minner om at støtteforbudet etter EØS-avtalen favner bredere enn kommunelovens forbud mot garantier til næring. Kommunene må fortsatt alltid vurdere om det å stille garanti for et konkret tilfelle er i tråd med EØS-reglene om offentlig støtte. Dette gjelder også garantier som er godkjent etter kommuneloven. At en garanti er godkjent etter kommuneloven, må ikke forstås som en bekreftelse på at garantien er tillatt etter støttereglene.

19.10.2 Gjeldende rett

Kommuneloven

Kommuneloven § 51 nr. 1 fastsetter at vedtak om å stille kausjoner og andre økonomiske garantier skal godkjennes av departementet. Med kausjoner menes at kommunen står inne for en annen persons forpliktelser overfor tredjemann, typisk et lån (tredjemannsgarantier). Med annen økonomisk garanti siktes det til selvstendige garantier. Det vil si garantier som ikke er knyttet til en tredjepersons fordring, eksempelvis et løfte om å dekke et mulig underskudd.

Godkjenningen er en kontroll med at garantien ikke kan skape økonomiske problemer for kommunen, jf. Ot.prp. nr. 43 (1999–2000), punkt 10.6. Den omfatter også kontroll med at garantien ikke strider mot forbudet mot garantier til næringsvirksomhet, jf. § 51 nr. 2.

Garantier under 500 000 kroner er unntatt fra godkjenning, jf. forskrift 2.2.2001 nr. 144 om kommunale og fylkeskommunale garantier (garantiforskriften). Lovens forbud mot å garantere for næring gjelder også for garantier som er under grensen på 500 000 kroner, selv om slike ikke er underlagt godkjenningsordningen.

Begrepet næringsvirksomhet i § 51 nr. 2 omfatter forretningsmessig virksomhet hvor siktemålet er økonomisk gevinst, jf. Ot.prp. nr. 42 (1991–92), side 296. Når virksomheten drives i et marked og formålet er å tilføre eieren økonomisk gevinst, må virksomheten regnes som næring. I forarbeidene er det også lagt vekt på om det er en reell økonomisk risiko knyttet til det marked som virksomheten opererer i. Etter omstendighetene kan dermed virksomhet som driver i et marked, bli regnet som næring i kommunelovens forstand, selv om det ikke foreligger gevinstsiktemål, jf. Ot.prp. nr. 43 (1999–2000), kapittel 10.5. Forbudet mot garantier til næring må forstås i lys av at dette kan innebære høy risiko, og at det tidligere har forekommet vesentlige tap på garantier til næringslivet. Garantier til næringslivet har heller ikke vært ansett som en kommunal oppgave.

Nærmere regler er gitt i garantiforskriften. Blant annet åpner forskriften § 6 for at kommuner kan garantere for gjeld som de tidligere har hatt direkte eller indirekte ansvar for.

EØS-reglene om offentlig støtte

Hovedregelen er at kommuner ikke kan yte støtte til foretak som driver økonomisk aktivitet, hvis støtten kan virke konkurransevridende og påvirke samhandelen i EØS-området.22

Støtte av mindre økonomisk verdi (bagatellmessig støtte) anses ikke å påvirke konkurransen eller samhandelen, og regnes derfor ikke som ulovlig støtte. Terskelen for bagatellmessig støtte er 200 000 euro (cirka 1,9 mill. kroner) over 3 år. For kausjoner er dette regnet om til et maksimalt garantibeløp på 1,5 mill. euro (cirka 14 mill. kroner) med løpetid på maksimalt 5 år, alternativt 750 000 euro (cirka 7 mill. kroner) med løpetid inntil 10 år eller tilsvarende. I tillegg er vilkåret at garantibeløpet ikke overstiger 80 prosent av det underliggende lånet.23

Som hovedregel kan det gis bagatellmessig støtte uavhengig av hvilken aktivitet/hvilket formål som støttes.24 Det er enkelte unntak fra dette. Særlig relevant er unntaket om at det ikke kan gis bagatellmessigstøtte til bedrifter i økonomiske vanskeligheter. Krise- og omstruktureringsstøtte må gis i tråd med særskilte vilkår, notifiseres og godkjennes av ESA.25

Det kan også gis støtte til formål som i utgangspunktet rammes av hovedregelen, dersom støtten faller inn under det alminnelige gruppeunntaket (forhåndsgodkjent støtte).26 Gruppeunntakene er rettet inn mot spesifikke formål/aktiviteter, eksempelvis miljøtiltak, FoU, energieffektivisering, kulturformål og idrettsanlegg. Unntakene stiller også opp en rekke vilkår for hvordan støtten må utformes. Støtten må for eksempel være transparent, den må ikke være høyere enn angitte terskler, og det forutsettes gjerne egenandeler fra mottaker.

Forholdet mellom støttereglene og kommuneloven

EØS-reglenes forbud mot offentlig støtte er ikke sammenfallende med kommunelovens forbud mot å stille garantier for næringsvirksomhet. I mange tilfeller vil en garanti kunne være tillatt etter kommuneloven, men samtidig være ulovlig støtte etter EØS-reglene. Det vil også kunne forekomme at en garanti er forenlig med støttereglene (bagatellmessig støtte og støtte innenfor gruppeunntakene), men likevel i strid med forbudet mot garantier til næring.

Det alminnelige utgangspunktet er at støtteforbudet favner bredere enn kommunelovens forbud mot garantier til næring. Det skal mindre til for at en garanti rammes av forbudet mot offentlig støtte enn av forbudet mot garantier til næring. Det er særlig virksomhet som ikke har noe gevinstformål, men som opererer i et marked i konkurranse med andre, som kan rammes av støtteforbudet, uten samtidig å være ulovlig etter kommuneloven.

Det at en garanti er godkjent etter kommuneloven § 51 nr. 1, innebærer ikke at garantien er vurdert opp mot og går klar av EØS-reglene om offentlig støtte.

19.10.3 Utvalgets vurderinger

19.10.3.1 Generelle merknader

Departementet utarbeidet i 2013 en oversikt som viser at kommunene ved utgangen av 2012 hadde et samlet brutto kausjonsansvar på over 20 mrd. kroner (unntatt selvstendige garantier). Dette tilsvarte om lag 6 prosent av kommunenes samlede driftsinntekter i 2012. Kausjonsansvaret er fordelt på over 3 000 lån som er tatt opp av andre. Det reelle garantiansvaret, det som eventuelt vil måtte innfris i de enkelte tilfellene, vil være lavere enn bruttobeløpet, eksempelvis som følge av at det er stilt realsikkerhet bak garantien. Garantiene er for en stor del gitt til formål som barnehager, skoler og helse- og omsorg samt til boliger, teknisk sektor og samferdsel. Garantier knyttet til kultur, idrett og andre ideelle formål er også utbredt.

Fylkeskommunene hadde på samme tidspunkt et samlet kausjonsansvar oppunder 30 mrd. kroner (brutto). Dette tilsvarte om lag 42 prosent av fylkeskommunenes driftsinntekter. I all hovedsak gjelder dette bompengeselskapenes lån ved utbygging av europaveier og riksveier.

Det er også vanlig å gi støtte i form av selvstendige garantier (for eksempel underskuddsgarantier). Utvalget antar at de selvstendige garantiene er av betydelig mindre beløp enn kausjonene.

Departementets oversikt bekrefter at garantier er et virkemiddel som er mye brukt av kommunene og fylkeskommunene. Dette må ses i lys av at kausjoner reduserer lånekostnadene. Rentedifferansen på et lån med og uten kommunal garanti er betydelig, anslått til om lag 1 1/2–2 prosentpoeng. Der kommunene også bidrar med tilskudd for å finansiere virksomheten, vil kausjoner kunne gi en besparelse på kommunens budsjett. Garantier kan også være avgjørende for om et tiltak realiseres eller videreføres. Utvalget mener derfor at loven fortsatt må åpne for kommunale garantier.

Ifølge departementets oversikt har det i perioden 2008–2012 vært et meget beskjedent omfang av innfrielse av kausjonsansvar. Dette indikerer at sektoren som helhet har forvaltet garantirisiko på en betryggende måte. Risikoen ved garantier må likevel ikke undervurderes.

Når kommuner vurderer å stille en garanti, må nytten vurderes opp mot de potensielle konsekvensene av å måtte innfri garantien. Dette handler om lokalpolitiske prioriteringer og viljen til å ta en kalkulert risiko. Anses nytten som stor, kan også viljen til å ta på seg risiko øke. Et garantiansvar kan medføre vesentlige økonomiske tap. Av forsiktighetsgrunner er det derfor nødvendig at loven fortsatt regulerer garantier spesielt. Behovet for å regulere garantier spesielt må også ses i lys av garantienes hypotetiske karakter. Til forskjell fra disposisjoner, som må ha budsjettmessig dekning, vil garantier ikke belaste budsjettet i dag. Når garantier kan oppleves som kostnadsfrie, vil det være en mulighet for at garantier ikke blir underlagt de samme risikovurderingene og prioriteringene som andre tiltak. Loven bør derfor fortsatt bidra til at det foretas nødvendige forsvarlighetsvurderinger, og at det kun stilles garantier når dette er økonomisk forsvarlig, selv om dette vil legge visse begrensninger på adgangen til å stille garantier. I det følgende omtales mekanismene for dette.

19.10.3.2 Statlig godkjenning av garantier

Godkjenningsordningen

Kommunenes autonomi og selvstyreverdiene innebærer som det klare utgangspunkt at vedtak ikke skal være underlagt statlig godkjenning. Statlig godkjenning av garantier innebærer at kommunene ikke har myndighet til å binde seg til garantiforpliktelser uten at departementet bekrefter at garantivedtaket kan iverksettes. Dette er en sterk inngripen i den lokale handlefriheten som taler for at godkjenningsordningen ikke videreføres.

Garantienes hypotetiske karakter tilsier etter utvalgets vurdering at loven bør ha en særskilt mekanisme som sikrer at risikoen i en garanti ikke blir undervurdert. Utvalget har vurdert om dagens godkjenningsordning kan erstattes med et avsetningskrav, tilsvarende det departementet drøftet i Ot.prp. nr. 43 (1999–2000), punkt 10.6. I teorien bygger et avsetningskrav på at garantier prises ut fra antatt risiko, og dersom garantien stilles, må det avsettes et beløp som kan dekke et eventuelt tap. Dette synliggjør en teoretisk kostnad i regnskapet som kan måles opp mot andre prioriteringer. Etter utvalgets vurdering vil en prissetting av garantier innebære fare for at prisen, bevisst eller ubevisst, settes for lavt. Terskelen for å stille garantien vil dermed reelt være for lav, samtidig som tapsavsetningen også blir lav. Tilsvarende innebærer en prissettingsmekanisme at prisen også kan bli satt for høyt, slik at terskelen for å stille garantien blir urimelig høy. Utvalgets vurdering er at et avsetningskrav ikke er et reelt betryggende alternativ til dagens godkjenningsordning.

Utvalget foreslår på denne bakgrunn å videreføre godkjenningsordningen. Hensikten med godkjenningsordningen er at den skal virke forebyggende som en allmenn sikkerhetsmekanisme, uavhengig av kommunens økonomiske stilling på tidspunktet garantien gis. Unntatt fra godkjenningsordningen vil være garantier av små beløp, se omtale av dette nedenfor.

Godkjenning skal være et virkemiddel for å sikre at det kun stilles garantier når dette er økonomisk forsvarlig, uavhengig av hvilket formål det stilles garanti for. For å tydeliggjøre dette foreslår utvalget å lovfeste at det ikke kan stilles garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko for kommunen. At en garanti godkjennes, innebærer imidlertid ikke at garantien er risikofri, og at den ikke kan komme til innfrielse. I tillegg er det naturlig at godkjenningen omfatter en vurdering av om garantien går klar av forbudet mot å garantere for næring. Begrepene vesentlig økonomisk risiko og næringsvirksomhet omtales nedenfor.

Godkjenningsordningen gir departementet myndighet til å nekte godkjenning dersom lovens vilkår er brutt, altså hvis det vurderes å foreligge vesentlig økonomisk risiko, eller hvis garantien anses å være stilt til næringsvirksomhet. Ordningen er ikke en hjemmel for departementet til å nekte godkjenning ut fra andre forhold enn de vilkår som fremgår av kommuneloven, eksempelvis ut fra en vurdering av hva som er hensiktsmessige formål å garantere for.

Godkjenningsordningen gir departementet et lovfestet ansvar for å bidra til forsvarlighet gjennom på selvstendig grunnlag å vurdere om det foreligger vesentlig økonomisk risiko i det aktuelle tilfellet. Godkjenningsordningen innebærer imidlertid ikke at risikovurderingen overlates til departementet alene. Primæransvaret for å vurdere om risikoen ved en bestemt garanti er forsvarlig, ligger på kommunene selv.

Forholdet til EØS-reglene om offentlig støtte og annet regelverk

Utvalget viser til at departementet ikke har myndighet til autorativt å kunne vurdere om kommunale garantier er i samsvar med EØS-reglene. Dette ligger i siste instans til kontrollmyndighetene og domstolene i EØS. Dette innebærer at godkjenningsordningen etter kommuneloven fortsatt ikke skal omfatte en vurdering av om en kommunal garanti går klar av forbudet mot offentlig støtte. Utvalgets lovforslag betyr at det fortsatt vil være slik at en garanti som er godkjent etter kommuneloven, ut fra forholdene likevel kan være i strid med støttereglene. Kommunene har et selvstendig ansvar for å påse at støttereglene blir fulgt, og må foreta vurderingen av om en garanti er forenlig med støttereglene.

Det samme gjelder også hvis annet regelverk enn støttereglene kan være til hinder for å stille en kommunal garanti. Eksempelvis vil godkjenningen etter kommuneloven ikke omfatte en vurdering av om en garanti til virksomhet som yter tjenester etter anbud, tilfredsstiller kravene til likebehandling og forutberegnelighet i lov om offentlige anskaffelser.

Unntak for små garantier

Behovet for godkjenningsordningen er mindre til stede for garantier av små beløp. Utvalget foreslår at små garantier fortsatt skal være unntatt fra godkjenning. Dette er kun et unntak fra godkjenningsordningen. Små garantier er ikke unntatt fra forbudet mot garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko og forbudet mot å garantere for næring.

Utvalget foreslår at grensen for hvilke garantier som unntas, fortsatt skal fastsettes av departementet i forskrift. Utvalget har ikke tatt stilling til hvor grensen for små garantier bør gå, men grensen fra 2001 på 500 000 kroner bør nå heves. Dette vil bidra til at færre saker kommer til unødig godkjenning. Det vil etter utvalgets vurdering være rimelig at ny forskrift fastsetter differensierte terskler for hva som anses som små garantier, slik at det tas hensyn til ulike kommunestørrelser og ulike garantiformer.

19.10.3.3 Forbud mot garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko

I adgangen til å stille garantier ligger en aksept av at garantier kan innebære tap. Denne aksepten forutsetter at det mulige tapet er håndterbart, uten for store konsekvenser for kommunens økonomi og tjenester.

Utvalget understreker at også garantier til andre formål enn næring kan innebære vesentlig risiko. Dagens forbud mot garantier til næringsvirksomhet alene er ikke nok til å ivareta det kommunale risikoperspektivet. Utvalget foreslår derfor å lovfeste et generelt forbud mot garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko for kommunen. Dette klargjør at garantier bare kan gis når det er økonomisk forsvarlig, og at det alltid må gjøres en risikovurdering, også når det er tale om garantier til annet enn næring.

En slik bestemmelse etablerer en rettslig grense for hvilke garantier som kan stilles og godkjennes etter kommuneloven. Hva som anses som vesentlig økonomisk risiko, er et spørsmål som ikke er egnet for nærmere presisering i loven. Rettslig sett vil det følgelig være avgrensningsproblemer knyttet til en slik bestemmelse, fordi risikovurderingen i praksis må bygge på et økonomifaglig skjønn. Dette er likevel ikke grunnleggende forskjellig fra de risikovurderingene som departement i dag må foreta ved godkjenningen av garantier. Utvalget viser til at det er et underliggende premiss for dagens ordning at garantier som medfører uforsvarlig risiko, heller ikke skal godkjennes. Sammenlignet med gjeldende rett vil bestemmelsen, sammen med de forklaringene som utvalget gir nedenfor, gi klarere rammer for hvilke garantier som kan stilles og godkjennes. Utvalget vil presisere at forslaget ikke har til hensikt å heve terskelen for når det anses som akseptabelt å stille garantier på generell basis. Forslaget er ment som et bidrag til aktsomhet hos kommunene og godkjenningsmyndigheten.

Vesentlig økonomisk risiko

Forbudet mot å stille garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko, bygger på det allmenne innholdet i risikobegrepet. Det vil si at risikoen ved en garanti må vurderes ut fra kombinasjonen av sannsynligheten for at garantien må innfris og de mulige konsekvensene av det økonomiske tapet. Dette innebærer at en garanti for et stort beløp vil kunne anses å innebære vesentlig økonomisk risiko selv om sannsynligheten for tap er liten. Tilsvarende vil en mindre garanti med høy sannsynlighet for tap kunne anses å innebære vesentlig økonomisk risiko.

I praksis må vurderingen av risikoen ved en garanti baseres på et faglig skjønn under usikkerhet. Det vil være usikkerhet knyttet til både sannsynligheten for tap og kommunens fremtidige evne til å håndtere det potensielle tapet. En risikovurdering vil ikke alltid kunne gi full trygghet for at det er forsvarlig å stille en bestemt garanti. Garantien kan for eksempel være utsatt for flere usikre forhold som kommunen ikke rår over. Er det stor uvisshet om garantien bør stilles, må det vises forsiktighet før garantien stilles og godkjennes (et føre-var-prinsipp). I dette ligger det liten aksept for at kommuner tar på seg garantiforpliktelser som kan gå utover kjerneoppgavene og svekke tilliten til kommunens økonomi og forvaltning.

Kjernen i forbudet mot garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko, er at det kun kan stilles garantier hvis dette er økonomisk forsvarlig. Dette tilsier at terskelen for å stille større garantier må forstås som høyere enn terskelen for å stille mindre garantier. Størrelsen på garantiansvaret må her måles mot kommunens antatte økonomiske evne til å håndtere det potensielle tapet, nå og frem i tid. Dette innebærer at kommuner med svak økonomi vil ha en høyere terskel for å kunne ta på seg garantiansvar. Det må tas hensyn til forhold som vil begrense tapet, eksempelvis om kommunen er tilgodesett med realsikkerhet.

I enkelte tilfeller kan det være snakk om å stille garantier hvor ansvaret går utover det kommunen kan tåle av tap dersom garantiansvaret mot formodning blir gjort gjeldende. Det alminnelige utgangspunktet vil være at dette må anses å innebære vesentlig økonomisk risiko, selv om sannsynligheten for tap er lav. Etter omstendighetene kan det likevel være et særlig eller tvingende behov for at kommunen stiller kausjoner av betydelige beløp. Et eksempel er kausjonene som fylkeskommunene stiller i bompengeprosjekter. Utvalgets hensikt er ikke at loven skal være til absolutt hinder for garantier som ut fra brede samfunnsmessige hensyn er nødvendige, selv om beløpene er store. Begrepet vesentlig økonomisk risiko må imidlertid i slike tilfeller forstås slik at det må foreligge en særlig høy trygghet for at kommunens økonomi og tjenester ikke blir skadelidende.

Lovforslaget må forstås slik at risikoen ved å stille ytterligere én garanti også må vurderes opp mot den garantirisiko som kommunen allerede har tatt på seg. Utgangspunktet vil være at jo større garantiansvaret allerede er, jo høyere blir terskelen for nye garantier.

Følgelig vil også en garanti for et mindre beløp etter omstendighetene kunne anses å utgjøre en vesentlig økonomisk risiko, selv om konsekvensen av et tap på garantien isolert sett er liten. Utvalget viser til at mange små garantier samlet kan innebære en vesentlig økonomisk risiko.

I enkelte tilfeller kan det være tale om å stille garantier hvor sannsynligheten for å måtte innfri garantien er overveiende. Begrepet vesentlig økonomisk risiko må her forstås slik at det skal være en høy terskel for å kunne stille garantier, også når det er tale om mindre beløp. Utvalget legger til grunn at støtte i form av garantier som i realiteten er å betrakte som (utsatte) tilskudd, som utgangspunkt bør gis som direkte tilskudd, og ikke som garantier.

Utvalget legger videre til grunn at risikovurderingen må ta utgangspunkt i det rettssubjektet garantien stilles for. Dette bygger på at risikoen for å måtte innfri en garanti knytter seg til rettssubjektets samlede virksomhet, og ikke bare til enkeltdeler av virksomheten. Risikovurderingen kan dermed ikke avgrenses til den delen av en virksomhet (innenfor rettssubjektet) garantien eventuelt primært er knyttet til.

Styring og kontroll med garantirisiko

Utvalget har tidligere i utredningen pekt på at garantier vil være et naturlig tema å regulere i kommunenes eget økonomireglement, og at det vil være en del av en sunn økonomiforvaltning å avsette midler som gjør kommunen bedre i stand til å håndtere økonomisk risiko. Lovforslaget legger de nærmere vurderingene av dette til det enkelte kommunestyre.

Lovforslaget gir kommunestyret fortsatt adgang til å gi underordnet folkevalgt organ delegert fullmakt til å forplikte kommunen gjennom garantier. Utvalget vil understreke at garantier kan ha økonomiske konsekvenser og slik sett må likestilles med budsjettmessige prioriteringer. Delegering av garantifullmakter må derfor omfatte ytre rammer for hvilke garantier som kan stilles. Dette for å sikre at kommunestyret utøver helhetlig styring og kontroll, og ikke overlater ansvaret for de overordnede prioriteringene til et underordnet organ. Dette vil typisk være en samlet øvre garantiramme, en øvre grense for den enkelte garanti, hvilke typer garantier som kan stilles, og hvilke formål det kan stilles garantier for.

19.10.3.4 Forbud mot garantier til næringsvirksomhet

Utvalget viser til at det er en del av det kommunale selvstyret å kunne engasjere seg i tiltak som har en lokal interesse, utover det som er pålagt ved lov. Hva som er aktverdige formål for kommuner å garantere for, har ingen klar grense, og det vil kunne være ulike syn på hvor grensen går. Ut fra et selvstyreperspektiv er det vanskelig å avskjære visse formål som ulovlige garantiformål på bekostning av den lokale handlefriheten. Dette taler prinsipielt for at forbudet mot å garantere for næringsvirksomhet oppheves.

Det alminnelige utgangspunktet – uavhengig av kommuneloven – er at garantier til næringsvirksomhet vil være i strid med EØS-reglene om offentlig støtte. Kommunelovens forbud mot garantier til næring kan dermed fremstå som en unødig dobbel regulering av hva kommuner ikke kan garantere for. Kommunelovens forbud vil imidlertid i enkelte tilfeller strekke seg lenger enn det som vil være forbudte garantier etter støttereglene. Forbudet i kommuneloven innebærer dermed at kommunene ikke fullt ut kan utnytte handlingsrommet som EØS-reglene gir til å yte offentlige støtte. Dette kan tale for at kommunelovens forbud mot å garantere for næringsvirksomhet oppheves, eventuelt at det harmoniseres med EØS-reglene.

Utvalget vil også peke på at begrepet næringsvirksomhet ikke har noen skarp avgrensning. I konkrete tilfeller kan det foreligge stor tolkningstvil som må avgjøres ut fra nokså skjønnsmessige vurderinger. I tillegg kommer at næringsbegrepet ikke er sammenfallende med foretaksbegrepet (økonomisk aktivitet) i støttereglene. Det krever inngående juridisk kunnskap for å kunne skille presist mellom begrepene. Å oppheve kommunelovens forbud mot garantier til næring vil således være et bidrag til et mindre komplekst regelverk.

Utvalget legger samtidig til grunn at det ikke er kommunelovens primæroppgave å ivareta konkurransemessige hensyn og samhandelen innenfor EØS-området. Den statlige godkjenningen av garantier omfatter heller ikke en vurdering av garantiens forhold til støttereglene. Ved utforming av kommuneloven er det imidlertid vanskelig se helt bort fra den risikoavlastningen som en garanti er for garantimottakeren. Etter utvalgets vurdering er det særlig betenkelig at kommuneloven skal kunne åpne for å godkjenne at kommuner gjennom garantier gir næringsdrivende økonomiske fordeler. Selv om støtte til lokale bedrifter kan ha stor lokal betydning, kan det ikke være en alminnelig kommunal oppgave å sikre lønnsomhet og overskudd i bedrifter ved bruk av garantier. Et særskilt forbud i kommuneloven mot garantier til virksomhet med gevinstformål vil markere dette.

Forbudet mot å stille garantier med vesentlig økonomisk risiko og godkjenningsordningen vil ivareta det alminnelige risikoperspektivet, uavhengig av hvilket formål det garanteres for. Etter utvalgets vurdering kan likevel et særskilt forbud mot garantier til næring fortsatt begrunnes ut fra forsiktighetshensyn. Begrepet næringsvirksomhet sier i sin alminnelighet ikke noe om den reelle risikoen ved virksomheten. Utgangspunktet bør likevel være at garantier til virksomhet som driver i markedet, kan være særlig risikofylt. Etter forholdene kan det også være krevende å overskue risikoen ved virksomhet som er spesielt utsatt for konjunkturer i markedet. Et forbud mot å garantere for næring vil fungere som en ekstra mekanisme som sikrer at kommuner ikke tar på seg stor markedsrisiko.

Etter en samlet vurdering foreslår utvalget at kommunelovens forbud mot å garantere for næringsvirksomhet videreføres. Tross de innvendingene som kan knyttes mot forbudet, legger utvalget vekt på at forbudet bidrar til å sikre forsvarlig garantipraksis og til at kommunenes formue ikke benyttes til å avlaste næringsdrivende for markedsrisiko. Ut fra disse hensynene vil det heller ikke være riktig å harmonisere forbudet med EØS-reglene om offentlig støtte, hvor reglene er utformet for å ivareta andre formål.

Begrepet næringsvirksomhet

Forarbeidene til gjeldende lov gir lite utfyllende veiledning til hvordan begrepet næringsvirksomhet skal forstås. Utvalget ser det ikke som mulig å gi en enkel og klart avgrenset definisjon av begrepet i loven. Spørsmålet om en bestemt virksomhet må anses som næringsvirksomhet i kommunelovens forstand, må også etter forslaget til ny lov bero på en helhetlig vurdering av forholdene ved den aktuelle virksomheten. Utvalget gir her en beskrivelse av rammene for denne vurderingen.

Forståelsen av næringsvirksomhetsbegrepet som utvalget legger til grunn, bygger på hovedtrekkene i den praksis som departementet har etablert ved godkjenning av garantier. Praksisen støtter seg på forarbeidene i Ot.prp. nr. 43 (1999–2000), punkt 10.5. Utvalgets forslag er ment å være en videreføring og forankring av denne praksisen.

Vurderingen av om en bestemt virksomhet må anses som næring, må ta utgangspunkt i det rettssubjektet som garantien stilles for. Vurderingen må ikke begrense seg til enkeltdeler av en virksomhet (innenfor rettssubjektet) som garantien kanskje primært er knyttet til.

Hvis den som mottar garantien er en del av et konsern, kan det imidlertid være aktuelt å legge til grunn en bredere forståelse av virksomhetsbegrepet enn bare rettssubjektet som garantien er stilet til. Eksempelvis kan dette være tilfellet dersom det stilles garanti til et morselskap hvor virksomheten i hovedsak består i å eie underliggende selskap, og hvor konsernets virksomhet primært utøves i datterselskap under morselskapets bestemmende innflytelse. Ved vurderingen av om garantien til morselskapet er å anse som garanti til næring, kan det etter forholdene være grunn til å ta med i betraktning om aktiviteten i datterselskap må regnes som næring. Hvordan virksomheten er organisert, er ikke avgjørende hvis det ellers er klart at det samlet sett ikke er tale om næringsvirksomhet.

Første trinn i vurderingen er spørsmålet om den aktuelle virksomheten har et uttrykkelig gevinstsiktemål. Dette kommer også klart frem av forarbeidende til gjeldende lov. Hvis formålet er å tilføre eieren av virksomheten økonomisk gevinst (utbytte og lignende), må virksomheten regnes som næring i kommunelovens forstand. Vanligvis kan dette avgjøres ut fra vedtektene for virksomheten, men hvis det foreligger andre forhold som reelt sett tilsier at det foreligger et økonomisk formål for eier, må også dette tas med i betraktning. Betydelige overskudd kan være indikasjon på et økonomisk formål, men vil ikke være avgjørende alene.

At det ikke foreligger et gevinstsiktemål, er et nødvendig, men ikke tilstrekkelig vilkår for at virksomheten faller utenfor næringsbegrepet. Begrepet næringsvirksomhet må forstås som noe videre enn bare bedrifter hvor formålet er gevinst for eierne. I andre trinn av vurderingen må det derfor ses nærmere på hvilken virksomhet som drives. Dette vil være en vurdering av om virksomheten mer objektivt sett må anses som næring etter sin art. Virksomhet som i sin art er rent forretningsmessig, må anses som næring etter kommuneloven, selv om det ikke foreligger et uttrykkelig gevinstformål fra eiers side. Det samme gjelder virksomhet som for en betydelig del driver forretning, selv om virksomheten for øvrig har et ideelt formål. Spørsmålet som i trinn to avgjør dette, er om virksomheten må regnes for å drive i et marked, slik det også kommer frem av forarbeidene til gjeldende kommunelov.

Utvalget legger til grunn at begrepet marked her må forstås med utgangspunkt i hvilke oppgaver og tjenester som utføres. Virksomhet som yter tjenester som vanligvis løses av private («markedet selv»), må som utgangspunkt regnes som næring etter sin art. Virksomhet som vanligvis ytes av det offentlige selv, kan som utgangspunkt anses for å ikke være markedsrettet, og dermed falle utenfor næringsbegrepet. Hva som regnes som næring etter kommuneloven, må her forstås som snevrere enn foretaksbegrepet i EØS-reglene om offentlig støtte. At virksomheten driver økonomisk aktivitet (økonomiske transaksjoner i form av kjøp og salg av varer eller tjenester), er ikke tilstrekkelig. Næringsbegrepet etter kommuneloven vil også ha likhetstrekk med, men ikke være fullt sammenfallende med, begrepene økonomisk virksomhet og ervervsmessig formål i skatteloven § 2-38. Avgjørende etter kommuneloven må være hvilken type (økonomisk) virksomhet som drives, ikke om virksomheten kan betraktes som økonomisk i bredere forstand. Dette må ses i lys av at forbudet mot garantier til næring ikke har til hensikt å ramme støtte til ideell eller allmennyttig virksomhet.

Det vil i enkelte tilfeller kunne være krevende å avgjøre om en virksomhet må regnes for å drive i markedet og anses som næring etter sin art. Dette vil særlig kunne gjelde for virksomhet som har en tilknytning til det offentlige samtidig som virksomheten har et forretningsmessig preg. Den nærmere vurderingen av dette må støtte seg på de ulike forhold ved virksomheten, hvor ulike forhold kan trekke i ulik retning.

Relevante forhold å ta med i den nærmere vurderingen vil for eksempel være hvordan virksomheten er finansiert, og hvilken tilknytning den har til det offentlige. Eksempelvis er det slik at jo større del av finansieringen som kommer fra salg med markedsmessige priser, desto mer kan dette trekke i retning av at virksomheten må regnes som næring. Er brukerbetalingene subsidiert med offentlige midler eller underlagt offentlig regulering, trekker dette i motsatt retning. Hvis kommunen har et tydelig ansvar forankret i lov for den aktuelle tjenesten, trekker dette i retning av at virksomheten ikke anses som næring selv om virksomheten for øvrig kan ha et kommersielt preg. Hvordan virksomheten er organisert, kan også være relevant, men vil ikke nødvendigvis være avgjørende alene.

Utvalget viser til at det i forarbeidene til dagens lov er lagt vekt på om det foreligger reell økonomisk risiko knyttet til det marked som virksomheten opererer i. Utvalget vil her presisere at generell risiko for tap på garantien ikke er avgjørende for om det er tale om næringsvirksomhet. Derimot vil for eksempel risiko knyttet til etterspørsel, risiko ved forhold som påvirker prisen på tjenesten, eller annen type forretningsmessig risiko trekke i retning av at virksomheten driver i et marked som må anses som næring etter sin art. Utvalget understreker at hvis det foreligger generelt stor risiko for tap på garantien, vil dette kunne være grunn til å anse den i strid med forbudet mot garantier som innebærer vesentlig økonomisk risiko.

Dersom virksomheten ut fra en helhetsvurdering må anses å drive i markedet, må virksomheten regnes som næring etter kommuneloven. Hvis det foreligger betydelig tvil om virksomheten driver i markedet, bør utgangspunktet etter utvalgets syn være at virksomheten ikke anses som næring. Avgjørende for om det kan stilles garanti, vil da være at virksomheten ikke har et gevinstsiktemål. Utvalget vil understreke at den statlige godkjenningen av kommunale garantier ikke må bero på en subjektiv vurdering av hva man finner er hensiktsmessige formål for kommuner å garantere for. Så fremt virksomheten ikke må anses å drive næring, og for øvrig er økonomisk forsvarlig, må det være opp til det kommunale skjønnet å vurdere hvilke garantier som er i kommunal interesse.

I mange tilfeller vil en virksomhet drive delt virksomhet, hvor én del av virksomheten har et ideelt preg, mens øvrige deler av virksomheten må anses å drive næring. Spørsmålet om slike delte virksomheter samlet sett må anses som næring i kommunelovens forstand, må etter utvalgets vurdering avgjøres ut fra hvor stor andel næringsdelen utgjør av den samlede virksomheten. Hvor grensen her går, er ikke omtalt i forarbeidene til gjeldende rett. Ut fra det som over tid synes å ha vært departementets praksis, legger utvalget til grunn at dersom næringsdelen utgjør mer enn om lag 1/3 av den samlede virksomheten, må virksomheten normalt anses som næring i kommunelovens forstand.

Oppsummert innebærer dette i hovedtrekk at virksomheter som yter offentlige velferdstjenester, og virksomheter som har allmennyttig eller ideelt formål, som utgangspunkt ikke anses som næringsvirksomhet. Forutsetningen er at det ikke foreligger et gevinstformål. Ideelle og allmennyttige virksomheter har et visst rom for å delfinansiere slike formål med inntekter fra markedet uten å bli ansett som næringsvirksomhet. Ideelle og allmennyttige virksomheter kan likevel falle inn under næringsbegrepet når virksomheten har et sterkt kommersielt preg. Virksomheter som primært eller for en stor del driver forretningsmessig i et marked, må normalt regnes som næring i kommunelovens forstand. Virksomheter hvor eier har et gevinstsiktemål, vil alltid regnes som næringsvirksomhet.

19.10.3.5 Forskriftshjemmel

Utvalget foreslår at departementet fortsatt skal ha hjemmel til å fastsette nærmere regler om garantier i forskrift. Hjemmelen skal gi departementet adgang til å fastsette terskler for hvilke garantier som er unntatt godkjenningsordningen. Hjemmelen skal også omfatte regler om garantiers varighet og garantivedtakets innhold, jf. gjeldende garantiforskrift §§ 3 og 4.

Gjeldende garantiforskrift § 6 gir kommunene på visse vilkår adgang til å garantere for gjeld de tidligere har hatt direkte eller indirekte ansvar for. Slike garantier vil i realiteten kunne være garantier til næring, og har typisk vært viktig ved omdanning av kommunal kraftvirksomhet til aksjeselskaper. Utvalget legger til grunn at en slik åpning i regelverket kan være avgjørende for en hensiktsmessig omorganisering av virksomhet. Utvalget foreslår at ny lov presiserer at slike garantier er unntatt fra forbudet mot å garantere for næring.

19.11 Statlig kontroll med budsjett og låneopptak (ROBEK)

19.11.1 Innledning

I dette punktet drøftes reglene for statlig kontroll med kommunenes økonomi. De sentrale spørsmålene dreier seg om hvilke kommuner som skal omfattes av kontrollordningen, og om departementets kontrollvirkemidler er hensiktsmessige og balanserer ulike hensyn.

Etter utvalgets syn har ROBEK27-ordningen i hovedsak fungert godt og i tråd med ordningens formål, uten at ordningen griper for mye inn i det kommunale selvstyret. Utvalgets forslag viderefører hovedtrekkene i dagens ordning, med enkelte justeringer.

Utvalget foreslår blant annet at kommuner som har opparbeidet seg et vesentlig merforbruk, nærmere bestemt mer enn tre prosent av driftsinntektene, skal omfattes av kontrollordningen. Forslaget sikrer at slike kommuner vil bli omfattet av kontrollordningen på et tidligere tidspunkt enn det som kan være tilfellet under gjeldende rett. Et annet forslag er at kommuner som unnlater å vedta økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap, også skal omfattes av ordningen.

Utvalget foreslår også å lovfeste at departementets myndighet til å godkjenne låneopptak i tillegg skal omfatte myndighet til å fastsette begrensninger på hvilke investeringer som godkjent låneramme kan benyttes til.

Utvalget foreslår videre en særskilt plikt for kommunene i ROBEK til å utarbeide en tiltaksplan for hvordan økonomien kan bringes tilbake i balanse.

19.11.2 Gjeldende rett

Kommuneloven § 60 pålegger departementet å føre kontroll med kommuner som har en økonomisk ubalanse. Departementets plikt inntrer når et av lovens vilkår for økonomisk ubalanse i § 60 nr. 1 er oppfylt.

De fire vilkårene er at det vedtas et budsjett eller en økonomiplan uten dekning for utgiftene, eller at det vedtas at et merforbruk i regnskapet skal dekkes inn over flere enn to år, eller at vedtatt inndekningsplan ikke følges. Andre indikatorer på økonomisk ubalanse er ikke grunnlag for å bli underlagt kontroll. Departementet kan ikke utøve skjønn med tanke på hvilke kommuner som skal omfattes av kontrollordningen.

For de kommunene som omfattes av kontrollordningen, skal departementet godkjenne vedtak om lån og vedtak om langsiktige leieavtaler, jf. § 60 nr. 1. Hensikten er at det ikke skal kunne tas opp lån og leieavtaler som det ikke er økonomi til å bære. Godkjenningen omfatter også kontroll med at låneopptakene gjelder lovlige låneformål.

Departementet skal også føre kontroll med lovligheten av budsjettvedtaket, jf. § 60 nr. 2. Lovlighetskontrollen retter seg mot om kommunelovens krav til årsbudsjettet er oppfylt, spesielt kravet til budsjettbalanse og realisme. Særlig gjenstand for kontroll er realismen i inntektene i budsjettet. Dersom det er klare indikasjoner på at utgifter er vesentlig underbudsjettert, vil dette også kunne være gjenstand for kontroll opp mot realismekravet. Utover dette omfatter ikke budsjettkontrollen noen kontroll med hvordan midlene prioriteres og disponeres. Kontrollen gir ikke staten hjemmel til å pålegge kommuner å foreta bestemte innsparinger eller bestemte inntektsøkninger. Vurdering av hensiktsmessigheten av budsjettvedtaket, for eksempel å vurdere vedtak opp mot hva som anses som en ideell økonomisk utvikling for kommunen, ligger utenfor kontrollen. Dersom budsjettvedtaket oppheves, må det utarbeides og vedtas et nytt årsbudsjett.

Kommunene som oppfyller ett eller flere av vilkårene i § 60 nr. 1, skal meldes inn i ROBEK-registeret, jf. § 60 nr. 3. Kommuner som ikke lenger oppfyller ett av vilkårene, skal føres ut av registeret. Registeret skal av hensyn til tredjepart ha positiv og negativ troverdighet, jf. § 60 nr. 4. Det vil si at alle skal kunne være sikre på at registeret er korrekt, og at de som ikke er ført inn i registeret, heller ikke er underlagt godkjenningsordningen.

Myndigheten til å forvalte ROBEK-ordningen er lagt til departementet. Departementet forvalter selv ordningen overfor fylkeskommunene. Departementet har delegert myndigheten til å utføre kontrollen overfor ROBEK-kommunene til fylkesmennene.

19.11.3 Utvalgets vurderinger

19.11.3.1 Innledning

Lovens generelle regler om økonomiforvaltningen legger rammer for en sunn økonomisk husholdning i kommuner. Den enkelte kommune har deretter ansvaret for å følge opp at ressursbruken tilpasses inntektsrammene, og ta tidlige grep for å unngå at det bygger seg opp en økonomisk ubalanse. Som utvalget har pekt på tidligere i utredningen, må målsettingen for den enkelte kommune være å unngå å komme i situasjoner der det blir nødvendig å skyve på inndekningen av merforbruk.

Utvalget viser til at svak økonomistyring vil svekke grunnlaget for den handlefriheten og det lokale selvstyret som skal forvaltes av kommende folkevalgte, og kan ha svært uheldige konsekvenser for tjenester, lokalsamfunn og generasjonshensyn. Staten har derfor legitime grunner for å følge opp kommuner som har tapt sin økonomiske handlefrihet. En statlig kontrollordning er også nødvendig for å støtte opp om tilliten til den kommunale økonomi og for å understøtte statens styring av aktivitetsveksten i kommunal sektor. Etter utvalgets vurdering må derfor loven fortsatt gi staten rett og plikt til å føre kontroll med kommuner i økonomisk ubalanse. Samtidig må kontrollordningen utformes i lys av hensynet til det kommunale selvstyret.

Utvalget har tatt utgangspunkt i gjeldende utforming av ROBEK-ordningen. Hopland (2012) peker på at ordningen har hatt en ønsket effekt om å bedre økonomien i ROBEK-kommunene. Budsjettbalansen styrkes ved hjelp av både utgiftsreduksjoner og økt eiendomsskatt (og ikke ved hjelp av økte tilskudd fra staten). Undersøkelsen viser imidlertid at investeringene og gjeldsnivået blir mindre påvirket av ROBEK.28 Hopland (2013) finner at ordførerpartiet i ROBEK-kommuner opplever en reduksjon i oppslutningen på i snitt tre prosentpoeng og en reduksjon i sjansen for å bli gjenvalgt på rundt ti prosentpoeng. I rapporten tolkes dette som at ROBEK-registrering virker som et signal på det politiske lederskapets evne til å styre kommunen. Dette indikerer at det også ligger en uformell mekanisme i ROBEK-systemet som involverer velgerne. Velgerne responderer på ROBEK-registrering, noe som kan virke disiplinerende på politikerne. Offentligheten rundt ROBEK skaper en «svartelisteeffekt».29 Borge og Hopland (2014) har også sett på om kommunenes respons på budsjettunderskudd endret seg etter innføringen av ROBEK-regimet. Studien viser at ROBEK-kommunene har respondert sterkere på et budsjettunderskudd enn det kommuner gjorde før ROBEK ble innført. Dette indikerer også at de uformelle mekanismene er til stede.30

I det følgende drøfter utvalget utformingen av kontrollordningen. Utvalget vil først understreke at ROBEK-ordningen ikke er et virkemiddel som alene sikrer at den økonomiske balansen gjenopprettes. Flertallet av kommunene som har vært i ROBEK, har gjort nødvendige grep for å forbedre den økonomiske situasjonen. Samtidig er det blant dagens ROBEK-kommuner et betydelig antall som har vært registrert i ROBEK over lang tid, enten sammenhengende eller i flere perioder. Deriblant er det i dag om lag 20 kommuner som har fått dispensasjon fra departementet til å dekke inn merforbruk over en lengre periode enn fire år. Dette viser at ROBEK-ordningen virker ulikt på forskjellige kommuner.

Utvalget vil slå fast at det er den enkelte kommunes egen evne til å ta tak i utfordringene som er den primære suksessfaktoren for å tilpasse ressursbruken til inntektsrammene og for å kunne gjenvinne den handlefriheten som har gått tapt. Kommunestyrets ansvar for å ta nødvendige grep står også tydelig frem når man ikke kan påregne ekstra statstilskudd som fjerner den økonomiske ubalansen. Statlig kontroll kan heller ikke løse de problemstillingene det enkelte kommunestyret må ta stilling til for å oppnå økonomisk balanse. Det kan heller ikke være hensikten med ordningen at staten skal overta det som er et lokalt ansvar.

Den statlige styringen av kommunenes økonomi må ses i sammenheng med virkemidler som veiledning og dialog. Fylkesmannsembetenes veiledning er verdifulle bidrag til kommunenes flerårige planlegging og budsjettering, spesielt med tanke på å ha realistiske planforutsetninger og å ta høyde for lovpålagte oppgaver. Fylkesmennene må imidlertid være varsomme med å gå inn på kommunens prioriteringer og hvilke tiltak som iverksettes for å oppnå økonomisk balanse og handlefrihet.

19.11.3.2 Kommuner som bør omfattes av ROBEK-ordningen

I gjeldende lov er terskelen for å bli registrert i ROBEK knyttet til balansekravet. Når en kommune meldes inn i ROBEK, er altså situasjonen at kommunen har brutt reglene om budsjettbalanse, eller at kommunen bruker lengre tid på å dekke inn et merforbruk enn lovens normalordning på to år.

Utvalgets forslag innebærer at kontrollordningen fortsatt rettes mot kommuner hvor det har materialisert seg et merforbruk i enten økonomiplanen, årsbudsjettet eller årsregnskapet. Selv om utvalget tidligere i utredningen fremhever betydningen av en sunn økonomisk husholdning, er det etter utvalgets vurdering ikke rimelig å knytte terskelen for å bli registrert i ROBEK til nærmere bestemte indikatorer (finansielle måltall) for hva som er en sunn økonomi over tid. Dette ville medført at kontrollordningen ble gjort om til en bredt anlagt ordning som i dagens situasjon ville omfatte et stort antall kommuner. Kontrollordningen bør først og fremst omfatte kommuner med svakest økonomisk stilling, og bør ut fra hensynet til det kommunale selvstyret og det lokale ansvaret ikke tre for tidlig inn.

Utvalgets forslag innebærer også at ROBEK-ordningen fortsatt bare vil omfatte kommuner som oppfyller objektive lovbestemte vilkår. Det vil si at loven ikke gir departementet hjemmel til å ta kommuner inn under kontrollordningen etter en skjønnsmessig vurdering. Dette sikrer likebehandling og gir klarhet og forutsigbarhet om hvilke kommuner som omfattes og ikke omfattes av ordningen. Selv om en underliggende økonomisk ubalanse og et kontrollbehov kan komme til syne på et tidligere tidspunkt, før de objektive vilkår er oppfylt, vil utvalget legge vekt på det lokale ansvaret for økonomiforvaltningen. Utvalget vil også peke på at ROBEK-ordningen gir departementet et kraftfullt virkemiddel i form av lånegodkjenning. Det er prinsipielle betenkeligheter knyttet til å gi departementet hjemmel til å gjennomføre lånegodkjenning uten at lovfestede objektive vilkår er oppfylt. Departementet må like fullt ha stor oppmerksomhet på kommuner med en svak økonomisk utvikling.

Utvalget legger til grunn at ordningen med et sentralt register over alle kommuner som omfattes av kontrollen, videreføres. I tillegg til at registeret er sentralt for långiverne, er det av allmenn offentlig interesse at det finnes et åpent register over dem som er underlagt budsjettkontroll og lånegodkjenning.

Forslag til endringer i kriteriene for å bli registrert i ROBEK

Utvalget foreslår at vilkårene i gjeldende § 60 nr. 1 bokstav a og b videreføres. Det vil si at kommuner som vedtar en økonomiplan eller et årsbudsjett med merforbruk, fortsatt skal omfattes av kontrollordningen.

Vilkåret i gjeldende bokstav c er også videreført i forslaget, men med den endringen at henvisningen til § 48 nr. 4 er tatt bort. Dette innebærer at kommunen skal omfattes av ordningen når det ut fra vedtak om enten økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap kan slås fast at et merforbruk er planlagt dekket inn eller faktisk må dekkes inn utover to år.

Utvalget foreslår at vilkåret om brudd på inndekningsplan i gjeldende § 60 nr. 1 bokstav d oppheves, som i dag innebærer at kommuner meldes inn i ROBEK dersom årsregnskapet viser at inndekningsplanen er brutt. Utvalget viser til at bestemmelsen i flere tilfeller har medført at kommuner med en realistisk inndekningsplan på to år (typisk små eller moderate merforbruk) har blitt innmeldt i ROBEK fordi det viser seg at noe av inndekningen må skyves fra år 1 til år 2. Det vil si at kommuner har falt inn under kontrollordningen selv om kontrollbehovet i liten grad har vært til stede. Hensikten med utvalgets forslag er at når merforbruk kan dekkes inn i løpet av to år, skal kommunen ikke omfattes av ordningen selv om noe av inndekningen må forskyves fra år 1 til år 2. Dersom det senere viser seg at merforbruket likevel må dekkes inn over flere enn to år, vil kommunen etter lovforslaget komme inn under kontrollordningen på det tidspunktet dette konstateres.

Etter utvalgets vurdering er det også en svakhet ved gjeldende lov at kommuner som opparbeider seg et større merforbruk, i enkelte tilfeller ikke vil komme inn under ROBEK-ordningen før på et senere tidspunkt. Dette kan for eksempel skyldes at kommunen utsetter å fatte vedtak om inndekning, eller at det vedtas en inndekningsplan over to år som i realiteten ikke er gjennomførbar. Kontrollordningen bør etter utvalgets vurdering innrettes slik at den i alle tilfelle trer inn på et tidlig tidspunkt dersom merforbruket er vesentlig og det følgelig er stor sannsynlighet for at det er behov for kontroll med kommunens økonomi. Utvalget foreslår derfor at kommuner som har opparbeidet seg et vesentlig merforbruk, utover en lovfestet størrelse, skal omfattes av kontrollordningen.

Nærmere bestemt foreslår utvalget at kommuner hvor det oppstår et akkumulert merforbruk i regnskapet på tre prosent av driftsinntektene, skal omfattes av kontrollordningen. Grensen på tre prosent er satt ut fra historiske regnskapstall. Disse tallene viser at blant de kommunene som har hatt et merforbruk i størrelsesordenen tre til fire prosent har et stort flertall av disse kommunene stått overfor et omstillingsbehov hvor det å dekke inn merforbruket innenfor to år har vært unntaket. Samtidig har utvalget tatt hensyn til at grensen ikke settes for strengt (lavere størrelse på merforbruket), noe som vil innebære at kontrollordningen vil fange opp for mange kommuner som kan ha evne til å håndtere et større merforbruk innenfor to år. Hvis grensen på tre prosent anvendes på regnskapstallene for 2014 (som om grensen var gjeldende rett), ville grensen på tre prosent ha betydd at det per høsten 2015 skulle ha vært om lag seks flere kommuner i ROBEK enn det som er tilfelle i dag. Hvis en tre prosentsgrense hadde vært gjeldende rett, ville om lag tolv av dagens ROBEK-kommuner blitt omfattet av ROBEK ett år tidligere enn det som har vært tilfellet med dagens regelverk, enkelte av disse enda tidligere.

Utvalget viser videre til at enkelte kommuner i enkelte tilfeller ikke har fastsatt økonomiplanen, årsbudsjettet eller årsregnskapet. Det har også forekommet at kommuner ikke tar stilling til hvordan et merforbruk skal dekkes inn når regnskapet med merforbruk legges frem. Økonomiplanen, årsbudsjettet og årsregnskapet samt realistiske inndekningsplaner er helt avgjørende for en god styring av kommunens økonomi. Hvis slike vedtak mangler, mangler også den politiske styringen som er nødvendig for å gjenvinne den økonomiske handlefriheten. Slike tilfeller må etter utvalgets vurdering oppfattes som at kommunestyret har vanskeligheter med å håndtere en krevende økonomisk situasjon. I realiteten vil det å ikke fatte slike vedtak være en utsettelse av nødvendige prioriteringer. Utvalget foreslår derfor at kommuner som ikke fatter slike vedtak innen fristene som regelverket setter, skal omfattes av ordningen. Forslaget omfatter også kommuner som i utgangspunktet ikke er i ROBEK, men som likevel har fått økonomiplanen, årsbudsjettet eller årsregnskapet opphevet etter en lovlighetskontroll (etter klage eller eget tiltak), og der det ikke fattes ny økonomiplan, nytt årsbudsjett eller nytt årsregnskap innen den fristen departementet har satt.

Hjemmel til å fastsette at kommuner likevel ikke skal omfattes av kontrollordningen

Når reglene fastsetter objektive vilkår for hvilke kommuner som skal omfattes av kontrollordningen, vil alle kommuner som formelt sett oppfyller vilkårene, bli omfattet av ordningen. Erfaringen er at det da oppstår enkelte tilfeller hvor det reelt sett ikke foreligger et kontrollbehov, selv om de formelle vilkårene er oppfylt. Eksempelvis kan det være tale om at det fastsettes en økonomiplan eller et årsbudsjett hvor det i realiteten foreligger økonomisk balanse, men hvor det foreligger feil eller mangler ved vedtaket av formell eller teknisk art som medfører at de formelle vilkårene er oppfylt. Utvalget viser også til at en grense på tre prosent også vil kunne fange opp kommuner hvor det kan anses å ikke foreligge et behov for statlig kontroll. Utvalget foreslår derfor at departementet gis hjemmel til å fastsette, etter skriftlig saksbehandling, at kommuner likevel ikke skal omfattes av ordningen selv om de formelle vilkårene er oppfylt. Formålet er å sikre at kommuner ikke underlegges statlig kontroll og lånegodkjenning når det åpenbart ikke er nødvendig. Forslaget innebærer at departementet kan foreta en skjønnsmessig vurdering av situasjonen og økonomien i den aktuelle kommunen. Dersom det er åpenbart at det ikke er behov for å kontrollere kommunens årsbudsjett og låneopptak, kan departementet unnlate å melde kommunen inn i ordningen.

Utvalget foreslår ingen nærmere bestemmelser om når kommuner ikke lenger omfattes av kontrollordningen. Utvalget legger til grunn at gjeldende praksis som departementet har etablert, videreføres. Praksisen innebærer at kommuner som er omfattet av ordningen på grunn av et årsbudsjett eller en økonomiplan i ubalanse, først meldes ut dersom årsbudsjettet eller økonomiplanen for påfølgende år er vedtatt i balanse, så fremt ikke andre vilkår er oppfylt. Disse kommunene vil være omfattet av kontrollordningen i minst ett år. For kommuner som er omfattet av ordningen på grunn av et merforbruk i regnskapet, legger utvalget til grunn at kommuner ikke kan meldes ut av ordningen dersom det fortsatt er et udekket merforbruk, og at utmelding først vil skje når det akkumulerte merforbruket er dekket inn i sin helhet.

19.11.3.3 Innholdet i kontrollen

Utvalget legger til grunn at det er et lokalpolitisk ansvar – en plikt – å håndtere situasjoner med økonomisk ubalanse og å velge de tiltak som skal til for å løse dette. Hvilke grep som skal foretas for å ivareta økonomien, må ha lokaldemokratisk forankring, og er kjernen i kommunestyrets prioriteringsoppgave. Den statlige kontrollen med kommuner med økonomisk ubalanse må derfor utformes slik at staten ikke overtar det som er kommunestyrets ansvar, eller griper inn i den lokale friheten til å velge mellom de tiltak som er nødvendige for å gjenopprette økonomien. Når det kommer til å håndtere en krevende økonomisk situasjon, handler det om lokalt politisk og administrativt lederskap, eierskap til problemstillingene, løpende økonomistyring, budsjettlojalitet, organisering og så videre i den aktuelle kommunen. Dette er faktorer som et statlig kontrollorgan ikke kan eller er egnet til å styre. Statlig kontroll med kommunenes økonomi vil uansett ha sine begrensninger som løsning på krevende økonomiske situasjoner. Kontrollordningen må på den annen side være egnet til å støtte opp om den enkelte kommunes arbeid med å etablere økonomisk balanse.

Kontroll med årsbudsjettet

Utvalgets vurdering er at innholdet i dagens ordning med budsjettkontroll og lånegodkjenning gir en rimelig balanse mellom de ulike hensyn kontrollordningen må ivareta. Å etterleve kravene til realisme og balanse i budsjettet er sentrale premisser for å kunne oppnå sunn økonomi og handlefrihet over tid. Dette innebærer at lovlighetskontrollen av budsjettet må videreføres. Utvalget legger vekt på at denne typen kontroll ikke griper direkte inn i de prioriteringer og beslutninger som kommunestyret selv bør ta, men bidrar til trygghet for at driften bygger på realistiske inntektsanslag, og at det ikke legges opp til et driftsnivå utover de ressursene som er til rådighet.

Utvalget har vurdert om også økonomiplanen til kommuner som er i ROBEK, bør være gjenstand for fast lovlighetskontroll, på samme måte som årsbudsjettet. Utvalget viser til at økonomiplanlegging er et sentralt verktøy for en god økonomiforvaltning over tid, og det er av stor betydning at økonomiplanen er realistisk. Dette tilsier at økonomiplanen bør være gjenstand for høy oppmerksomhet fra departementets side. Økonomiplanen har imidlertid ikke samme bevilgningsfunksjon som årsbudsjettet, og år to, tre og fire i økonomiplanen har ikke samme bindende virkning overfor underordnede organer. Samtidig er flerårig økonomiplanlegging krevende og innebærer økende grad av skjønn når inntekter og utgifter skal estimeres for flere år fremover i tid. Dette innebærer at kontroll med realismen i økonomiplanen må bli skjønnsbasert, spesielt for de siste årene av økonomiplanen. Utvalgets vurdering er derfor at økonomiplanen ikke bør være del av den faste lovlighetskontrollen som departementet skal utføre. Utvalget viser for øvrig til at departementet har en generell hjemmel til å ta opp økonomiplanen til lovlighetskontroll etter eget tiltak, hvis det foreligger særlige grunner til det. Kvaliteten på økonomiplanarbeidet må kunne sikre at den langsiktige planleggingen ivaretas på en god måte. Dette bør staten bidra til gjennom veiledning, og ikke ved legalitetskontroll.

Godkjenning av lån

Statlig godkjenning av kommuners låneopptak er et kraftfullt virkemiddel. Dette er et virkemiddel for å styre finansieringssiden i kommunens investeringsbudsjett, og supplerer statens styring av driftsbudsjettet (inntektsrammene og balansekravet). Hensikten er at låneopptak skal nektes godkjent dersom det ikke er økonomi til å håndtere låneopptaket.

Godkjenningsordningen innebærer at det er departementet som har det siste ordet når det kommer til å ta opp lån. I prinsippet bryter dette med det normale utgangspunktet for det kommunale selvstyret, at vedtak som utgangspunkt er gyldige. Virkemidlet snevrer inn den lokale handlefriheten hvis lån nektes godkjent, og er slik sett et inngripende tiltak.

Utvalgets vurdering er at ordningen med statlig lånegodkjenning må videreføres. Utvalget viser til at det å dempe investeringene gjennom begrensninger på lån i mange tilfeller kan være nødvendig for å forebygge at en ubalanse vokser seg større, og for å etablere et grunnlag for at den økonomiske handlefriheten kan gjenvinnes. Ved å nekte godkjenning av lån vil dette ikke bare begrense veksten i renter og avdrag, men også bidra til å dempe veksten i driftsaktivitetene.

Årsakene til en økonomisk ubalanse knytter seg imidlertid som regel ikke bare til store låneopptak. Utvalget vil derfor understreke at lånegodkjenning er et avbøtende, men ikke tilstrekkelig tiltak for å gjenopprette økonomisk balanse. I praksis vil det måtte være en skjønnsvurdering av i hvilken grad låneopptak i konkrete tilfeller skal nektes godkjent. Av hensyn til det kommunale selvstyret er det et premiss at myndigheten til å nekte lånopptak ikke benyttes i større grad enn det som er nødvendig for å sikre en forsvarlig økonomi.

Forslag til endringer i godkjenningsordningen

Utvalget viser til at det i dag kan være noe ulik praksis mellom fylkesmannsembetene i hvordan lånegodkjenningsordningen forvaltes, og at det også finnes praksis for at embetene formidler vilkår for hvilke investeringsformål lånene kan benyttes til.

Utvalget mener at det som i utgangspunktet bør søkes godkjent, er en øvre samlet ramme for hvor mye lån den aktuelle kommunen kan ta opp i budsjettåret. Dette bygger på hvordan låneopptak i praksis behandles i forbindelse med budsjettbehandlingen, og hvordan låneopptakene i praksis gjennomføres. Praksis har gått i den retning at kommunestyrene i større grad vedtar samlede låneopptak, hvor administrasjonen deretter foretar selve låneopptakene og inngår avtaler innenfor de rammene som finansreglementet setter. Det kan da dreie som å ta opp ett felles eller flere låneopptak, enten ordinære banklån eller lån i kapitalmarkedet (obligasjoner/sertifikater), alt etter hva som anses som økonomisk og hensiktsmessig. I mange tilfeller er det ikke lenger noen én-til én-sammenheng mellom det enkelte lån og det enkelte investeringsprosjekt. Det er også naturlig å ta som utgangspunkt at det er den samlede gjeldsbyrden som har størst betydning for totaløkonomien. Utvalget foreslår derfor en plikt for departementet til å godkjenne vedtak om lån ved å sette en øvre ramme for nye låneopptak for budsjettåret. Dette støtter opp om ens praksis mellom embetene og at kommunestyret selv har ansvaret for å prioritere hvilke investeringer som skal gjennomføres innenfor en godkjent låneramme.

Samtidig kan ett låneopptak og én investering ha helt andre økonomiske konsekvenser enn andre låneopptak og investeringer. Enkelte lån delfinansieres med statlig rentekompensasjon. Enkelte investeringer bygger på statlige investeringstilskudd. Andre investeringer er selvfinansierende, da lånekostnadene dekkes gjennom gebyrer. I praksis kan derfor det å bare fastsette en øvre låneramme ha begrenset effekt, fordi konsekvensene for kommunens økonomi vil være helt avhengig av hvilke lån som tas opp, og hvilke investeringer som lånene finansierer. Dersom godkjenningsordningen skal kunne begrense de økonomiske konsekvensene av nye låneopptak, må det følgelig tas høyde for at dette. Utvalget foreslår derfor at myndigheten til å godkjenne låneopptak også omfatter myndighet til å fastsette begrensninger på hvilke investeringer som kan gjennomføres. Forslaget klargjør at departementet kan fastsette vilkår for bruken av lånerammen og således gripe inn i de lokale prioriteringene mellom ulike investeringer. Forutsetningen for å sette slike vilkår må være at det er nødvendig av økonomiske hensyn.

19.11.3.4 Tiltaksplikt for kommuner i ROBEK

Tiltaksplan

Utvalget viser til at antallet ROBEK-kommuner de siste årene har ligget rundt 50. Historisk sett har dette vært et lavt antall. På den annen side er det et betydelig antall kommuner som har vært omfattet av ROBEK i lang tid, enten sammenhengende eller i flere perioder. Per august 2015 er det rundt 20 kommuner som har fått dispensasjon fra departementet til å dekke inn merforbruk utover fire år. Det er derfor grunn til å uttrykke bekymring for at det i enkelte kommuner ikke tas sterke nok grep for å få kontroll med økonomien.

Det er uheldig at økonomiske ubalanser får fotfeste i enkeltkommuner. Der det kommer så langt at inndekningen må foretas over fire eller flere år, vil dette ofte være et resultat av at ubalansen har fått utvikle seg i flere år. Sett under ett vil slike kommuner ha hatt økonomisk ubalanse over en årrekke frem til gamle merforbruk er fullt dekket inn. Departementets adgang til å godkjenne at merforbruk dekkes inn over flere enn fire år, ivaretar at inndekningsplikten i slike tilfeller ikke får uforholdsmessige store konsekvenser for lokalsamfunnet. Dette bøter imidlertid ikke på at svak økonomisk styring svekker tilliten til kommunens forvaltning.

Det vil være flere og ulike årsaker til at det oppstår merforbruk, og at enkeltkommuner får behov for å kunne dekke inn merforbruk over flere år. Også eksterne forhold som kommunen ikke har kontroll over, kan forrykke balansen, selv om den økonomiske styringen for øvrig er god. Uavhengig av hvilke årsaker som ligger bak, er det grunn til å gjenta det enkelte kommunestyres ansvar for å ha styring med kommunens økonomi og for at det tas eierskap til egne utfordringer og tidlige grep når de økonomiske pilene peker nedover.

Utvalget har tidligere i utredningen foreslått en lovendring som presiserer at kommunestyret ikke kan utsette å ta stilling til inndekning av merforbruk når merforbruk først oppstår. Dette er rettet mot at alle kommuner skal søke å begrense lengden på inndekningsperioden. Selv om loven åpner for inndekning utover to år, er det ikke lovens hensikt at det å være omfattet av ROBEK-systemet skal kunne være en varig situasjon for noen kommuner. Det kommunale selvstyret står sterkere der kommuneøkonomien er i balanse og statlig budsjettkontroll og lånegodkjenning ikke er nødvendig. Utvalget foreslår derfor at det tas inn en lovbestemmelse spesielt rettet mot kommuner i ROBEK som særskilt markerer deres ansvar for å bringe økonomien tilbake i balanse. Forslaget slår fast en plikt for kommunestyret til å fastsette en tiltaksplan for å sikre dette, og innebærer en plikt til å gjennomføre de nødvendige tiltak (en aktivitetsplikt).

Kravet retter seg mot å utarbeide og nedfelle konkrete tiltak som skal til for å gjenvinne økonomisk kontroll og balanse. Dette omfatter både innsparings- og omprioriteringstiltakene som må innarbeides i økonomiplanen og årsbudsjettet (budsjettiltak), og tiltak for å få kontroll med den løpende ressursbruken mv. (bedre systemer og rutiner for økonomistyringen). En tiltaksplan kan fylle flere funksjoner. For det første kan planen styrke kommunens egen styring og bidra til at endringer blir gjennomført. For det andre kan den være et virkemiddel for kommunikasjon med innbyggerne om hvilke tiltak som gjennomføres. For det tredje vil en tiltaksplan være et grunnlag for departementets veiledning, dialog med og oppfølging av kommunen. Lovforslaget omfatter derfor også en plikt til å oversende tiltaksplanen til departementet til orientering, tilsvarende det som gjelder for økonomiplanen og årsbudsjettet.

Lovforslaget stiller ikke krav til tiltaksplanens utforming. Kommunen avgjør selv om planen utformes som eget dokument, eller om det i stedet er mer hensiktsmessig å innarbeide tiltaksplanen som en del av økonomiplanen og årsbudsjettet.

Lovforslaget må forstås slik at tiltakene i planen samlet sett skal være sterke nok til å bringe økonomien i balanse. Utover dette stiller ikke forslaget krav til tiltaksplanens innhold. Utvalget viser til at utfordringene den enkelte kommune står overfor, kan være ulike, og hva som er nødvendige og passende tiltak, må vurderes ut fra den lokale situasjonen. Med sitt ansvar for å gjøre de nødvendige grep bør det enkelte kommunestyre også ha friheten til å kunne prioritere hvilke tiltak som skal gjennomføres. Etter utvalgets vurdering må det være opp til kommunens frie skjønn å velge hvilke tiltak som skal tas inn i planen. Forslaget stiller derfor ikke bestemte krav til hva enkelttiltakene i tiltaksplanen skal være. Det følger av dette at hvilke enkelttiltak kommunen velger å gjennomføre, ikke kan lovlighetskontrolleres. Lovforslagets form er slik sett parallell med lovens krav til økonomiplan og årsbudsjett, hvor reglene gir kommunestyret frihet til å prioritere innenfor rammene av kravet til budsjettbalanse og kravet til realisme.

Videre er det et spørsmål om tiltaksplanen (helheten i den) skal kunne lovlighetskontrolleres opp mot vilkåret at planen (tiltakene samlet) skal sikre at økonomien bringes i balanse. For de fleste tilfeller må det kunne antas at det å gjennomføre en slik lovlighetskontroll av tiltaksplanen hverken er hensiktsmessig eller nødvendig. Spesielt gjelder det for de tilfellene der kommunen velger å la økonomiplanen eller årsbudsjettet utgjøre den fullstendige tiltaksplanen. I slike tilfeller må det legges til grunn at den faste lovlighetskontrollen av årsbudsjettet er tilstrekkelig. Det avgjørende vil i slike tilfeller også være at økonomiplanen oppfyller lovens krav til realisme og balanse, herunder inndekning av merforbruk.

Utvalget viser til at i enkelte tilfeller vil kommuner kunne foretrekke å utarbeide en særskilt tiltaksplan, hvor tiltakene skal innarbeides i økonomiplanen og årsbudsjettet ved påfølgende rullering og budsjettbehandling. I slike tilfeller kan det, på et tidligere tidspunkt enn tidspunktet for behandling av budsjettet/økonomiplanen, oppstå spørsmål om tiltaksplanen samlet sett inneholder tilstrekkelig med tiltak som kan bringe økonomien i balanse, og slik sett ikke oppfyller lovens krav. Dette kan være fordi tiltakene ikke er mange eller sterke nok, eller at effekten av tiltakene er overvurdert. Dersom en slik situasjon skulle oppstå, er utvalgets utgangspunkt at departementet må følge dette opp med veiledning og dialog.

Lovforslaget endrer ikke på at kommunestyret tar endelig stilling til hvilke budsjettiltak som skal gjennomføres ved behandlingen av årsbudsjettet. Årsbudsjettet til ROBEK-kommuner skal fortsatt lovlighetskontrolleres. Utvalget presiserer at denne lovlighetsprøvingen retter seg mot om lovens krav til årsbudsjettet er oppfylt, hvor det sentrale vurderingstemaet er om budsjettet er fullt saldert i samsvar med balansekravet, og at inntekter og utgifter er innarbeidet med realistiske beløp. Heller ikke her skal departementet lovlighetskontrollere om de prioriteringene som kommunestyret har gjort, er hensiktsmessige.

Tidsfrist

Kommunenes plikt til å utarbeide en tiltaksplan vil etter lovforslaget løpe fra det tidspunktet kommunen faller inn under ROBEK-ordningen. Utvalget legger vekt på at arbeidet med tiltaksplanen ikke utsettes. I den grad kommunen ikke allerede har planlagt eller iverksatt tiltak for å få kontroll på økonomien, er det avgjørende at det ikke går for lang tid før dette kommer på plass. Utvalget foreslår derfor at loven angir en tidsfrist for når tiltaksplanen må være utarbeidet og oversendt departementet til orientering. Forslaget bygger på tidspunktene for når kommuner normalt blir registrert i ROBEK-ordningen, samtidig som det er sett hen til når på året økonomiplanen og årsbudsjettet etter loven skal vedtas og revideres.

Kommuner som vedtar en økonomiplan eller et årsbudsjett med ubalanse, vil normalt falle inn under ROBEK-ordningen på nyåret. Utvalget foreslår at for slike tilfeller skal kommunen ha en plikt til å fastsette tiltaksplanen senest 30. juni. Fristen samsvarer med fristen for behandlingen av årsregnskapet.

Kommuner som vedtar at et merforbruk i årsregnskapet skal dekkes inn over flere enn to år, eller som har et akkumulert merforbruk større enn tre prosent av driftsinntektene, vil normalt komme inn under ROBEK-ordningen på ettersommeren. Utvalget foreslår at for slike tilfeller skal kommunen ha en plikt til å fastsette tiltaksplanen senest innen utgangen av året. Fristen samsvarer med fristen for å vedta økonomiplanen og årsbudsjettet for kommende år.

Forholdet til skjønnstildelingen

Utvalget viser til Kommunal- og moderniseringsdepartementets retningslinjer for fylkesmennenes tildeling av skjønnsmidler til kommunene for 2015. Det er her blant annet slått fast at skjønnsmidler som gis til kommuner i ROBEK og andre kommuner i økonomisk ubalanse, alltid skal knyttes opp til en forpliktende plan for å komme i økonomisk balanse.

Utvalgets forslag om tiltaksplan innebærer at det etableres et rettslig krav om at kommunene i ROBEK skal utarbeide planer for å forplikte seg selv til å gjennomføre nødvendige tiltak. Dette rettslige kravet vil i seg selv ikke være et vilkår for tildeling av skjønnsmidler. Vilkårene for skjønnstildelingen må fortsatt forankres i Stortingets bevilgningsvedtak, og følger ikke av loven. Utvalgets lovforslag står ikke i veien for at vilkårene for tildeling av skjønnsmidler kan utformes annerledes enn lovens krav til tiltaksplaner.

19.11.3.5 Konkursforbudet. Betalingsinnstilling

Konkursforbudet i gjeldende lov § 55 og reglene om betalingsinnstilling i §§ 56 til 58 omfattes ikke av utvalgets utredning. Reglene om betalingsinnstilling kommer først til anvendelse dersom en kommune ikke har tilgang på likviditet som kan dekke forfalte betalingskrav. Disse reglene har ikke vært anvendt i moderne tid, men har samtidig en viktig funksjon i å bygge opp under leverandørers og kreditorers tillit til at kommunene vil ivareta sine forpliktelser. I lovforslaget er disse reglene videreført med enkelte språklige justeringer.