6 Utnytting av ressursane i plastavfallet
Det er estimert at nærmare to milliardar menneske manglar tilgang til avfallshandtering, noko som resulterer i at mykje plastavfall ikkje blir samla inn, og dermed forsvinn ut av verdikjeda til plasten. Ei god avfallshandtering er viktig for å sikre plastavfall som ressurs. Foto: Ingeborg Mork-Knutsen
6.1 Det globale perspektivet – strengare globalt avfallsregelverk
Den globale avtalen om avfall, Baselkonvensjonen, er eit sentralt regelverk for eksport og import av avfall, og eit sentralt prinsipp i avtalen er å sikre forsvarleg avfallshandtering. Det er estimert at nærmare to milliardar menneske manglar tilgang til avfallshandtering, noko som resulterer i at mykje plastavfall ikkje blir samla inn, og dermed forsvinn ut av verdikjeda til plasten. Ei god avfallshandtering er viktig for å sikre plastavfall som ressurs. Under Baselkonvensjonen støttar Noreg òg aktivt arbeidet for å høgne dei globale standardane for kva som blir sett på som miljømessig forsvarleg behandling av plastavfall.
Etter forslag frå Noreg vedtok Baselkonvensjonen i 2019 nye og strengare reglar for den globale handelen med plastavfall. Bakgrunnen var at den hittil uregulerte handelen med plastavfall fører til store helse- og miljøproblem, særleg i utviklingsland med mangelfull avfallshandtering.
For meir direkte å involvere næringsliv og andre aktørar i arbeidet med plastavfall har Noreg teke initiativ til, og leier, eit partnarskap om plastavfall under Baselkonvensjonen. Formålet er å betre handteringa av plast globalt, både når produkt og tenester blir utforma, og i avfallsfasen. Partnarskapet vil òg drive med informasjonsarbeid og gjennomføre pilotprosjekt, primært i utviklingsland. Så langt har ein sett i gang 23 prosjekt, som bl.a. ser på korleis ein kan få til meir innsamling og attvinning i utviklingsland i Afrika og Søraust-Asia.
Plastavfall blir transportert over landegrensene. Under Baselkonvensjonen støttar Noreg aktivt arbeidet for å høgne dei globale standardane for kva som blir sett på som miljømessig forsvarleg behandling av plastavfall. Foto: NTB, Grønt Punkt
6.2 Materialattvinning av plastavfall i Noreg
Mål og måloppnåing
Noreg har fleire talfesta mål for materialattvinning av hushaldsavfall og liknande næringsavfall, der plastavfall inngår. I samsvar med rammedirektivet for avfall skal 50 prosent av alt hushaldsavfall og liknande næringsavfall materialattvinnast i 2020. Deretter blir talet høgna til 55 prosent i 2025, 60 prosent i 2030, og 65 prosent i 2035. Dette er totalmål for alt avfall frå desse kjeldene, inkludert plastavfall. EUs emballasjedirektiv har eigne mål for materialattvinning av plastemballasje. I dag er målet i emballasjedirektivet at minst 22,5 prosent av avfall frå plastemballasje skal materialattvinnast. Dette aukar til 50 prosent i 2025 og vidare til 55 prosent i 2030.
I 2019 vart det tilført omtrent 240 000 tonn plastemballasje til den norske marknaden, basert på Miljødirektoratets samanstilling av rapportering frå returselskapa for emballasje, og retursystema for drikkevareemballasje.
Tala frå 2019 viser at 33 prosent av plastemballasjeavfallet vart materialattvunne, mens resten av mengda hovudsakleg vart utnytta som energi. Foreløpige tal for 2020 tilseier ei framleis auke i mengda plastemballasje satt på marknaden, men delen plastemballasjeavfall som blir materialattvunne ser ut til å ha gått noko ned. Vi ventar at delen plastemballasje som blir materialattvunne vil auke fram mot 2025, bl.a. som følgje av gjennomføring av endringar i EUs emballasjedirektiv. Om lag 81 prosent av all drikkevareemballasje av plast vart materialattvunne i 2019. For drikkevareemballasje i plast forventar ein framleis høg materialattvinning, som følgje av avgiftsordninga for drikkevareemballasje og krav til separat innsamling av drikkevareemballasje av plast i EUs direktiv om plastprodukt m.m. Europeiske tal tilseier at plastemballasje utgjer om lag 40 prosent av all ny plast som blir sett på marknaden, og om lag 60 prosent av alt plastavfall. I 2019 gjekk 41 prosent av Noregs hushaldsavfall til førebuing til ombruk og materialattvinning og om lag det same av liknande avfall frå næringslivet.
Avfallshierarkiet
Delar av avfallet frå hushald og næringsliv eignar seg ikkje for ombruk eller materialattvinning. For desse er energiutnytting gjennom forbrenning ei egna løysing, og om lag 26 prosent av den totale avfallsmengda i Noreg blir brend kvart år. Forbrenning reduserer avfallsmengda til rundt ein tidel av den opphavlege mengda, og energiinnhaldet i avfallet kan utnyttast. Forbrenning ved høg temperatur reduserer òg mengda miljøgifter i avfallet.
Tekniske og miljømessige utfordringar ved materialattvinning av plast
Plast som materiale har eit høgt teknisk potensial for materialattvinning, men lite plast blir i dag attvunnen til nytt råstoff og produkt. Dette kjem av fleire forhold. Plast er eit kjemisk produkt, og for å få brukbare produkt ut av resirkulert råstoff må avfallsmaterialet vere relativt reint og homogent (bestå av den same typen plast). Det føreset utsortering og/eller separat innsamling av plastavfall for materialattvinning. Det kan vere krevjande i tilfelle der avfallet blir blanda, slik som hushaldsavfall. Samansetning av fleire plasttypar i eitt og same produkt er ein annan utfordring (t.d. ulik type plast i høvesvis flaske, kork og etikett). Marknadene for sekundært plastråstoff er umodne. Produksjon av ny plast er billig, og dei økonomiske insentiva går ikkje i favør av materialattvinning av plast og bruk av sekundært råstoff til erstatning for nytt. For å få i gang meir berekraftige verdikjeder for plastprodukt er det nødvendig at denne balansen blir endra.
Ei særleg utfordring er innhaldet av kjemiske stoff i plast, sjå kap. 5.4. Det er ikkje ønskjeleg at stoff som skal fasast ut av bruk blir tekne tilbake i verdikjedene gjennom materialattvinning.
Ei anna utfordring er effektiviteten i system for utsortering og innsamling. Det er behov for vidare teknologiutvikling av løysingar for utsortering, materialattvinning og bruk av sekundært råmateriale.
Det er betydeleg uvisse knytt til umodne teknologiar slik som kjemisk attvinning av plast til nye materiale eller drivstoff. Det er uvisst om desse kan sjåast på som miljømessig forsvarleg behandling, og meir utprøving og utvikling av teknologiane er nødvendig.
Haraldrud energiattvinningsanlegg er eit av to attvinningsanlegg for avfall i Oslo. Ved anlegget blir hovudsakleg hushaldsavfall, og noko næringsavfall behandla - totalt ca. 100 000 tonn i året. Foto: Erlend Aas
Nye tiltak
EU-kommisjonen reviderer no gjeldande emballasjedirektiv for ytterlegare å fremme ombruk og materialattvinning, unngå overemballering og redusere mengdene av emballasjeavfall.39 Noreg er særleg oppteken av at marknaden for sirkulære løysingar blir styrkt, at omsynet til å unngå og førebyggje forsøpling blir vareteke, og at det blir lagt til rette for bruk av ny teknologi i handtering av emballasjeavfall. Det er viktig for Noreg at nye krav blir utforma slik at dei ikkje blir låste til bestemde teknologiar eller til manuell handtering av prosessar som kan automatiserast. Regjeringa vil vurdere nye tiltak mot landbruksplast.
Miljødirektoratet har sendt på høyring forslag til forskrift med krav om utsortering av biologisk avfall og plastavfall (inkludert plastemballasje og landbruksplast) frå hushald og delar av næringslivet som genererer hushaldsliknande avfall. Forslaget stiller òg krav om at kommunane skal kjeldesortere minimum 70 prosent av alt plastavfall frå hushald innan 2035. Det kan òg vere behov for å styrkje infrastrukturen for materialattvunnen råvare i denne samanhengen. Miljødirektoratet har samstundes sendt på høyring eit forskriftsforslag for å gjennomføre nye mål for materialattvinning i EUs emballasjedirektiv. Endringane inneber at delen plastemballasjeavfall som blir materialattvunnen må auke til 50 prosent innan 2025 og til 55 prosent innan 2030.40
Regjeringa har til løpande vurdering om tiltaka på området plastavfall er tilstrekkelege til å nå materialattvinningsmåla for avfall generelt og plast spesielt. Ein grunnleggjande analyse utført som underlag for avfallsstrategien frå 2013 kartla potensialet for materialattvinning av ulike typar plastavfall. Gjennomgangen viste særleg potensial for meir materialattvinning av plastemballasje, men òg av plast frå hushald og møblar, landbruk, EE-avfall, bygg og anlegg, kasserte køyretøy, fiskereiskapar og utstyr frå havbruksnæringa, men potensiala varierer.
Miljødirektoratet har på oppdrag frå Klima- og miljødepartementet utført ein analyse av tiltak for å nå bindande mål om materialattvinning og førebuing til ombruk av hushaldsavfall og hushaldsliknande avfall frå næringslivet. Fleire av dei analyserte tiltaka kan bidra til meir ombruk, avfallsførebygging og materialattvinning av ulike plastgjenstandar. Fleire av tiltaka er vurderte som lønnsame. Tiltaksanalysen er basert på tilgjengelege, men usikre data. Klima- og miljødepartementet vil vurdere tiltaka i lys av måla våre om 65 prosent førebuing til ombruk og materialattvinning i 2035.
Tiltaksanalyse for styrkt førebuing til ombruk og materialattvinning av hushaldsavfall og liknande avfall frå næringslivet
På oppdrag frå Klima- og miljødepartementet har Miljødirektoratet analysert tiltak som kan bidra til at Noreg når mål om auka førebuing til ombruk og materialattvinning av hushaldsavfall og liknande avfall frå næringslivet, inkludert plast. Fleire av dei 22 tiltaka Miljødirektoratet har analysert kan gi reduksjonar i mengda plastavfall gjennom større grad av reparasjon og ombruk, og bidra til å styrkje førebuinga til ombruk og materialattvinning av plastavfall.
Tre av tiltaka vil gi meir ombruk av t.d. møblar og inventar i plast, mens innføring av system som gjer det mogleg primært å betale for det restavfallet vi faktisk kastar og å ettersortere grovavfallet betre, kan auke materialattvinningsgraden for plast. Avfallsanlegg kan òg investere i teknologi for å smelte saman blanda plastfraksjonar og dermed betre materialattvinninga.
Det er avgjerande å auke bruken av materialattvunnen plast, slik at det blir lønnsamt å sende brukt plastemballasje til materialattvinning. For at ein skal kunne oppnå dette, må kvaliteten på attvunnen plast bli høgare og meir stabil enn i dag. Den plastemballasjen vi bruker i Noreg, blir i all hovudsak attvunnen i Europa, men den industrielle kapasiteten til å handtere alt plastavfall i Europa er for låg.
Regjeringa vil prioritere å styrkje rammevilkåra for materialattvinning av emballasjeplast som blir generert i Noreg. For å leggje til rette for dette vil det vere sentralt å styrkje produsentansvarsordninga for plastemballasje, i kombinasjon med andre verkemiddel som er eigna til å skape ein insentivstruktur for effektiv og lønnsam utnytting av verdiane i plastavfallet. Produktdesign, under dette EUs prosess for revidering av dei harmoniserte krava til ny emballasje og EUs arbeid med innblandingskrav og dermed styrkt marknad for materialattvunne avfall, er avgjerande. Den samla verkemiddelbruken må vere eigna til å oppfylle Noregs forpliktingar etter EUs rammedirektiv for avfall, emballasjedirektivet og direktivet om plastprodukt. Det er òg behov for å vidareutvikle statistikken for plastprodukt og plastavfall.
To anlegg for avansert ettersortering (sentralsortering) av restavfall er i drift i Noreg, eit på Austlandet (ROAF), og eit i Stavanger-området (IVAR). Anlegga sorterer ut ei rekkje avfallstypar, under dette plast sortert på fleire ulike typar polymerar. I tillegg er minst to sorteringsanlegg til under planlegging i Noreg, høvesvis Østfold Avfallssortering i Fredrikstad og Sesam Avfallsressurs i Trondheim.
Handelens Miljøfond – prosjekt om 50 prosent materialattvinning av plastavfall
På oppdrag frå Handelens Miljøfond har Mepex og Norner greidd ut korleis ein kan oppnå 50 prosent materialattvinning av plast innan 2025. I arbeidet er det gjort ei kartlegging av norsk plastindustri, under dette eit anslag over mengdene av attvunnen råvare som er i bruk i dag, og potensialet for auka bruk av attvunnen råvare. I tillegg har ein kartlagd både kor mykje plast som er i bruk alt i alt, og avfallsstraumane med plast. Rapporten skisserer eit scenario for framtidig handtering av plastavfall med ei rekkje regionale anlegg for grovsortering av avfall, og eit nasjonalt anlegg for finsortering av plastavfall i kombinasjon med eit nasjonalt attvinningsanlegg.
Regjeringa vil
- utvikle regelverk som fremmar bruk av teknologiar og digitalisering som støttarmopp om meir berekraftig produksjon, forbruk og avfallsbehandling av plast
- auke graden av materialattvinning av plastemballasje stegvis til at 50 prosent av all plastemballasje skal materialattvinnast i 2025, og at dette skal aukast ytterlegare til 55 prosent i 2030
- utvikle vidare det samla statistikk- og analysegrunnlaget for materialattvinning av plast i lys av endringane i rammevilkåra for plastavfall i Europa
- allereie no innføre krav til utsortering av plastavfall frå hushald og næringsliv
6.3 Eksport av plastavfall
Etter forslag frå Noreg vedtok Baselkonvensjonen i 2019 nye og strengare reglar for den globale handelen med plastavfall. Bakgrunnen var at den hittil uregulerte handelen med plastavfall fører til store helse- og miljøproblem, særleg i fattige land der kontrollen med helse- og miljøstandardar er mangelfull. Mykje av dette avfallet kjem på avvegar, og det er stor risiko for at det til slutt hamnar i havet.
Frå 1. januar 2021 tredde dei nye reglane i kraft. I fleire land er det innført nye og strengare reglar for eksport og import av plastavfall. Dei nye reglane inneber at dei som eksporterer plastavfall som er blanda og dårleg eigna til attvinning må søkje styresmaktene i import- og eksportlandet om samtykke. Eksportøren skal dokumentere at transportar går til miljømessig forsvarleg behandling hos mottakar. Informasjonen sikrar at avfallet kan sporast og ikkje hamnar på avvegar. Går noko gale, kan eksportøren påleggjast å ta avfallet tilbake. Mange utviklingsland har behov for støtte til å gjennomføre desse nye reglane. Med støtte frå bistandsprogrammet har Baselkonvensjonens sekretariat, Interpol og FNs kontor for narkotika og kriminalitet i 2020 bidrege til styrkt internasjonalt samarbeid og betre nasjonal kapasitet for å handheve dei nye reglane.
Plastavfall som er sortert, reint og eigna for å bli sendt direkte til materialattvinning, kan eksporterast utan førehandssamtykke. Regelverket har detaljerte kriterium for kva avfall som fell i kontrollkategorien, og kva som fell utanfor. Dei nye reglane skal gjere det meir gunstig å sortere ut plastavfall som eignar seg for materialattvinning, og støttar opp om meir bruk av resirkulert plastmateriale og ein meir sirkulær økonomi for plast globalt.
Noreg har gjennomført desse reglane ved å slutte seg til endringar i EUs regelverk om grensekryssande transportar av avfall, som Noreg frå før er ein del av. EU har i denne samanhengen innført forbod mot eksport til land som ikkje er OECD-land. Dette er strengare enn det som følgjer av Baselkonvensjonen. Noreg vil følgje den same praksisen.
Noreg vil delta aktivt i den pågåande revisjonen av EUs generelle regelverk om grensekryssande transportar av avfall. Det vil bli lagt særleg vekt på å styrkje moglegheitene for kontroll og handheving av ulovleg handel med avfall, og på at kunnskap om den miljømessige standarden i mottakarlandet må tilleggjast større vekt i utforming av regelverk og praksis.
Unge menn i Accra i Ghana brenner plasten av kablar på Agbogbloshie søppelfylling 12. Juni 2018. Foto: NTB, Gioia Forster/dpa
Elektrisk og elektronisk avfall (EE-avfall) inneheld komponentar med høg omsetningsverdi som har vist seg attraktivt for ulovleg omsetning og utførsel. Ein ikkje ubetydeleg del av dette avfallet inneheld plast, som blir gjenstand for open brenning, dumping e.l. i importlandet. Sveits og Ghana har lagt fram eit forslag om å utvide Baselkonvensjonens reglar om førehandssamtykke til òg å omfatte grensekryssande transportar av EE-avfall. Regjeringas tiltak mot ulovleg eksport av EE-avfall internasjonalt og nasjonalt er derfor òg viktig for arbeidet mot plastforureining. Meld. St 19 (2019-2020) Miljøkriminalitet presenterer seks tiltakspunkt for EE-avfall der regjeringa seier ho vil:
- presisere regelverk slik at det ikkje er tvil om at fjerning av avfall levert inn til forhandlar eller kommunalt mottak er ei ulovleg og straffbar handling
- gjere tydeleg pliktene mottakarar av EE-avfall har til å sikre mot svinn av EE-avfall, og til å førebyggje forureining frå handtering av EE-avfallet
- vurdere å forsterke kontroll- og meldingspraksis overfor aktørar omfatta av regelverket for EE-avfall, overfor ulovleg uttak av innlevert avfall og overfor ulovleg behandling av EE-avfall i Noreg
- styrkje kontrollen for å hindre ulovleg eksport av EE-avfall, i samarbeid med tolletaten og andre relevante etatar, og under dette gjennomgå kontrollrutinane og utarbeide felles rettleiingsmateriell
- bidra i EUs arbeid med revisjon av grensekryssforordninga, med mål om at regelverket og handhevinga av det bør bli enklare og meir effektivt
- framleis prioritere arbeid for å styrkje kontrollen med grensekryssande transport av EE-avfall.
Regjeringa vil
- vidareføre og styrkje arbeidet under Baselkonvensjonen for å redusere ikkje-berekraftig handel med plastavfall, heve miljøstandardane og involvere næringsliv og andre aktørar for å førebyggje forureining og forsøpling forårsaka av plastavfall
- støtte forslaget frå Sveits og Ghana om strengare kontroll av eksport og import av EE-avfall
- følgje opp gjennomføringa av nye reglar for eksport og import av plastavfall i Noreg og bidra inn i EUs revisjon av regelverket for grensekryssande transport av avfall