5 Eit styrkt produktrammeverk for plast i Noreg

Forstørr bilete

Gjennom det forsterka produktrammeverket vil EU utvikle produkt som varer lenger, kan attvinnast lettare, reparerast og brukast om att. Lettare tilgang på marknads- og miljøinformasjon frå digitale produktpass eller digitale marknadsplassar fremmer omsetninga av produkt og tenester med sirkulære eigenskapar og styrker rolla til forbrukarane. Foto: Adobe Stock

5.1 Meir berekraftige produkt og verdikjeder globalt og nasjonalt

Ein meir berekraftig global plastøkonomi vil krevje ei større omlegging. I dag er det ingen globale instrument som tar for seg tiltak for meir berekraftige plastprodukt.

Det er ei veksande anerkjenning internasjonalt av at ein ny global avtale mot plastforureining må bidra til å fremme meir berekraftige verdikjeder for plast, inkludert meir berekraftige plastprodukt, gjennom eit styrkt produktrammeverk. Korleis dette skal utviklast innanfor ramma av ein global avtale, er eit sentralt spørsmål. EUs breie tilnærming med utgangspunkt i generelle berekraftskriterium for produkt som gjennomsyrar nytt regelverk for økodesign, prioriterte verdikjeder og anna verkemiddelbruk, er eit viktig bidrag i denne samanhengen.

Ein meir sirkulær økonomi for plast føreset meir berekraftige plastprodukt og meir materialattvinning av plastavfall. Regjeringa styrkjer politikken på begge område.

5.2 Forbruk av plast og samansetning av plast i produkt

Det er anslått at meir enn tre millionar tonn plast er i bruk i Noreg, og av dei utgjer plast i produkt med lange livsløp, som byggjemateriale og køyretøy, ein stor del.17 Den totale mengda plastavfall i Noreg er truleg i storleiksordenen 0,5 millionar tonn årleg, og mengdene av plastavfall vil truleg vekse framover. I 2019 vart om lag 240 000 tonn plastemballasje sett på marknaden i Noreg, og dette er om lag ei dobling sidan 2009.18

Forstørr bilete

Kilde: Plastics Europe (2020) Plastics - The facts

I samsvar med tal frå 2020 frå «Plastics Europe»19 er plast til emballasje framleis den klart største forbrukskategorien for plastmateriale på den europeiske marknaden, med rundt 40 prosent av dei totalt 51 millionar tonn plast som vart brukte i 2019. Dei neste store forbrukskategoriane er plast som inngår i samansette produkt, der dei største bruksområda er bygg (ca. 20 prosent), køyretøy (ca. 10 prosent) og elektronikk (ca. 6 prosent).

5.3 Betydninga av økodesign for plast i samansette produkt

Plast lar seg ikkje effektivt omdanne frå avfall til brukbare nye produkt utan at han er sortert i reine plasttypar. Tilsetjingsstoff i plast kan òg vere eit hinder for materialattvinning og det er viktig å unngå at materialattvinning av plast blir ei kjelde til ukontrollert spreiing av helse- og miljøfarlege stoff. Det er derfor mykje å hente på heilt frå byrjinga av å utforme produkt som reduserer ressursforbruket og lett lar seg attvinne. Berekraftig produktdesign er derfor ei hovedprioritering, særleg for samansette produkt der plast inngår. Noreg støttar aktivt opp om EUs arbeid for økodesign under eit utvida økodesigndirektiv. EU-kommisjonens forslag til endra regelverk skal leggast fram i fjerde kvartal 2021.

Forstørr bilete

Regjeringa vil

• delta aktivt i EUs arbeid med økodesign under eit utvida økodesigndirektiv og med regelverk for prioriterte verdikjeder, med basis i utvida berekraftseigenskapar

5.4 Giftfrie krinsløp

Fleire eigenskapar ved kjemiske stoff er til hinder for eit giftfritt krinsløp. Tilsetjingsstoff i plast, som stabilisatorar, mjukgjerarar, flammehemmarar og fargestoff, kan ha miljøgifteigenskapar eller på annan måte vere helse- og miljøskadelege. Døme er ftalat, bisfenolar, halogenerte samband og metall. Slike stoff blir brotne sakte ned i miljøet og oppkonsentrerte i næringskjedene, og dei kan vere kreftframkallande, skade evna til å få barn, gi fosterskadar eller påverke hormonbalansen.

Fleire tusen kjemiske stoff kan ha moglege bruksområde i plast, men innhaldet i ulike plastprodukt er generelt lite kjent. Vi har derfor for lite kunnskap om dei farlege stoffa i plasten, og kva skade stoffa kan gjere både når plasten er i bruk og når han blir til avfall. Vi manglar i tillegg kunnskap om helse- og miljøeffektane av plastpolymerar.

Den kjemiske samansetninga av plast har betydning for korleis han kan attvinnast, både for å unngå at miljøgifter og andre helse- og miljøfarlege stoff endar opp i nye produkt, og for å sikre at plasten som blir attvunnen, ikkje inneheld stoff som teknisk sett kan vere til hinder for materialattvinning. Manglande kunnskap om kva produkta, og dermed avfallsstraumane, inneheld, reduserer moglegheita for utsortering av plast som inneheld kjemiske stoff som ikkje er eigna for attvinning, både i hushalda og i avfallsanlegga. Dette gjeld òg plastavfall som inneheld stoff som ikkje lenger er tillatne.

Mindre bruk av miljøgifter og andre farlege stoff bidreg til tryggare materialattvinning. Det gir igjen eit større potensial for å utvikle nye materialstraumar og produkt basert på sekundære råvarer, og for at dei sekundære råvarene har riktig kvalitet og finn ein marknad. For å få til dette må regelverka for kjemikaliar, produkt og avfall verke godt saman. Arbeidet i EU med dette er sentralt for Noreg. For å sikre giftfrie krinsløp er det derfor viktig å sikre at plasten ikkje inneheld kjende miljøgifter og andre helse- og miljøfarlege stoff, samstundes som vi må få større kunnskap om kva stoff som blir tilsette plast. System for dokumentasjon og korleis han kan følgje materialstraumane må på plass. I tillegg er det behov for å identifisere slike stoff i avfallsstraumar. Òg ved handtering av farleg avfall og forureina massar er dette relevant.

Noreg har eit strengt kjemikalieregelverk felles med EU og vil jobbe aktivt med utfasing av farlege stoff i EU og globalt. EUs kjemikaliestrategi for berekraft som vart lagd fram i 2020, omfattar bl.a. mange tiltak for å sikre at helse- og miljøfarlege stoff blir fasa ut av produkt raskare enn hittil, òg ved å dreie arbeidet mot å regulere heile stoffgrupper framfor enkeltstoff. For å handtere utfordringar knytt til miljøgifter og andre farlege stoff i avfallsstraumar bidreg EU til utvikling av metodar for å spore og minimere innhaldet av slike stoff i attvunne materiale og produkt. Døme er etablering av EUs SCIP-database20 med informasjon om farlege stoff i produkt, og at det europeiske standardiseringsorganet CEN har utvikla standardar for å identifisere farlege stoff som t.d. kan brukast på plastmateriale som skal materialattvinnast. Noreg er, saman med dei nordiske landa, òg ein viktig pådrivar for strengare kjemikalieregelverk globalt, og arbeider for eit ambisiøst globalt rammeverk.

Regjeringa vil

• identifisere stoff i plast som må fasast ut og bidra i arbeidet med å regulere desse under dei europeiske kjemikalieregelverka og globalt
• styrkje kunnskapen om helse- og miljøfarlege stoff som inngår i plast, ved samarbeid på europeisk nivå
• løfte fram arbeidet med tilsetjingsstoff i plast som ei ny sak som krev global merksemd, under Noregs formannskap i Nordisk ministerråd for miljø og klima i 2022
• stille dei same krava i samband med miljøgifter og andre farlege stoff i plastprodukt produsert av primær og sekundær råvare, for å auke graden av materialattvinning og gi trygge produkt

5.5 Biobasert plast, bionedbrytbar plast

Det er ei rekkje ulike plasttypar. Eit skilje kan seiast å gå mellom dei som er laga av fossile råvarer, og dei som er laga av biologiske råvarer (biobasert plast). Eit anna skilje er om plasten er bionedbrytbar eller ikkje. Alle desse plasttypane kan forårsake negative miljøkonsekvensar. Bionedbrytbar plast kan òg redusere kvaliteten på materialattvunnen plastråvare viss han blir sortert ut saman med konvensjonell plast. Samtidig kan biobasert og bionedbrytbar plast vere meir berekraftige alternativ til plast laga av fossile råvarer og som ikkje kan brytast ned. Dei representerer både nye moglegheiter og utfordringar som ein må sjå nærmare på.

EU-kommisjonen har varsla eit «policy framework» om kjelder, merking og bruk av biobasert og bionedbrytbar plast i 2021. For plastbereposar har EU sett i gang ein prosess for å lage ei merkeordning for bionedbrytbar plast, under direktivet om plastbereposar. Noreg meiner eit overordna omsyn er at regulering og eventuelle insentiv for slik plast blir innretta slik at positive effektar blir sikra totalt sett. Vidare vil Noreg arbeide for endringar i standardane for nedbrytbarheit, som i dag er lite representative for norsk avfallsbehandling og norsk klima.

5.6 Emballasje og eingongsprodukt av plast

Plastemballasje

Plastemballasje utgjer den største kategorien av både ny plast som blir sett på marknaden, og av plastavfallet som oppstår i Noreg og i Europa. EUs plaststrategi har som mål at all ny plastemballasje skal vere eigna for kostnadseffektiv materialattvinning eller ombruk innan 2030. Noreg støttar denne målsetjinga. EUs prosess for å revidere dei harmoniserte krava til ny emballasje blir viktig for å nå denne målsetjinga.22 Emballasje til næringsmiddel utgjer ein stor del av plastemballasjen. Det er viktig å fremme materialattvinning eller ombruk av slik emballasje, samstundes som ein må ta omsyn til mattryggleiken. Fleire aktørar jobbar med å finne løysingar for dette.

Å redusere miljøkonsekvensar av plastemballasje og utnytte ressursane i avfallet betre er høgt prioritert i EU og Noreg. Ifølgje EUs handlingsplan for sirkulær økonomi veks mengda avfall frå emballasje stadig, og i Noreg utgjorde emballasjeavfall om lag 165 kg per

innbyggjar i 2019, kor i underkant av 1/3 var plastemballasje23. Avfall frå plastemballasje var i 2019 om lag 240 000 tonn. Dette er om lag ei dobling sidan 2009. Foreløpige tal frå 2020 tilseier ei auke. Plastemballasje har kort levetid, og ein reknar med at den årlege avfallsmengda svarer omtrent til mengda av ny plastemballasje som blir sett på marknaden i det same året. Det er stort potensial for materialattvinning av plastemballasje. Dette avheng likevel av at det blir gjennomført tiltak som òg styrkjer etterspurnaden etter den materialattvunne plasten.

EUs regelverk for emballasje, som er ein del av norsk rett, vart revidert i 2018. Revisjonen skjedde som ledd i endringane i avfallsregelverka som vart gjort for å følgje opp EUs første handlingsplan for ein sirkulær økonomi. Hovudendringane inneber skjerpa krav til materialattvinning av emballasje, og forslag til gjennomføring i Noreg har vore på høyring våren 2021. For plastemballasje (inkludert EPS/isopor) foreslår vi å setje minstekrava til materialattvinning av plastemballasje til et nivå som gjer at vi vil oppfylle krava i emballasjedirektivet som er på 50 prosent i 2025 og 55 prosent i 2030. Miljødirektoratet har starta etablering av eit emballasjeregister etter modell av EE-registeret. Dette kan sikre betre konkurransevilkår og hindre gratispassasjerar i ordningane. Produsentansvaret for emballasje er ei av ordningane som blir gjennomgått i samband med evalueringa omtalt i kapittel 5.8, der ein bl.a. ser på om ordningane er i tråd med minstekrava til produsentansvar i rammedirektivet for avfall.

EU-kommisjonen reviderer no ytterlegare emballasjedirektivet for å fremme ombruk og materialattvinning, unngå overemballering og å redusere mengdene emballasjeavfall.24 Det er forventa at EU-kommisjonen legg fram forslaget sitt til regelverk i fjerde kvartal 2021. I innspel til regelverket er Noreg særleg opptatt av at marknaden for sirkulære løysingar blir styrkt, at omsynet til å unngå og førebyggje forsøpling blir vareteke, og at det blir lagt til rette for bruk av ny teknologi i handtering av emballasjeavfall.

Eingongsprodukt av plast

Vi bruker i dag ei rekkje eingongsprodukt av plast, både emballasjeprodukt og anna. I ein rapport frå 2018 er det bl.a. estimert at vi i Noreg årleg forbruker om lag 525 millionar sugerøyr, 455 millionar eingongsbestikk, 600 millionar våtserviettar og over 105 millionar drikkebeger inkludert lokk.25 I verste fall hamnar ein del av desse produkta i naturen eller på gata i staden for i avfallssystemet etter å ha vore brukte berre éin gong. Der det finst fullgode ombruksløysingar, inneber dette òg at ressursane blir utnytta dårleg. Ombruksløysingar gir både mindre forsøpling og inneber ei mindre belastning på uttak av råstoff. Kaffikoppavtalar hos kafear og bensinstasjonar, saman med bestikk som kan vaskast i kantiner med tilgang til vaskemoglegheiter, er gode døme på alternativ til eingongsprodukt.

Samstundes vil nokre produkt nødvendigvis ofte måtte vere eingongsprodukt, slik som bind og tampongar pakka i plast. Viktige omsyn som mattryggleik og haldbarheit tilseier òg at vi framleis bør bruke ei rekkje eingongsartiklar av plast, slik som emballasje til mat, noko som bidreg til å redusere matsvinn. Det er viktig at vi sikrar korrekt avfallshandtering, og at plastkomponentar blir erstatta med andre materiale eller ombruksprodukt i dei tilfella det er mogleg og mest formålstenleg. Tiltak overfor plastprodukt som særleg hamnar i naturen under bruk, slik som patronhylser av plast, er òg viktig. Samstundes er det fleire område der eingongsprodukt av plast kan vere det beste alternativet, slik som medisinsk behandling, sjukepleie og smittevern, mens det i andre tilfelle ikkje finst fullgode erstatningar som gir mindre miljøbelastning enn eingongsartiklar av plast. Her vil reduksjon av plastbruken ofte ikkje vere eit mål, men det vil framleis vere viktig å sikre miljøforsvarleg avfallshandtering. Det er òg ulike miljøkonsekvensar forbunde med eingongsartiklar av andre materiale, og det er behov for betre livsløpsanalysar knytte til dei ulike produkta, slik at vi ikkje erstattar eit miljøproblem med eit anna. Det er òg behov for eit styrkt kunnskapsgrunnlag for miljø- og klimakonsekvensar av eingongsemballasje sett opp mot ombruksemballasje.

Regjeringa har fleire pågåande prosessar for å redusere miljøkonsekvensar av eingongsartiklar av plast og fremme utviklinga av ein meir sirkulær økonomi. Det er viktig å auke bruken av materialattvunnen plast i nye produkt og å sørgje for betre avfallshandtering av slike produkt. Frå 3. juli 2021 blir visse eingongsprodukt av plast forbodne, som t.d. bomullspinnar i plast, sugerøyr av plast og eingongsplastbestikk.26 Forbodet omfattar produkt der det allereie finst alternative fleirbruksprodukt eller eingongsprodukt i andre materiale som det medfører mindre miljøkonsekvensar å erstatte plasten med. I Noreg åleine kan forbodet redusere bruken av dei forbodne eingongsprodukta med 1,9 milliardar einingar eller ca. 3 600 tonn i året. Det vil òg bli innført krav til merking om at bind, tampongar, tobakksprodukt med filter og våtserviettar inneheld plast, og ikkje skal kastast i toalettet eller i naturen. Både forbod og merkekrav vil regulerast i produktforskrifta og på den måten oppfylle Noregs forpliktingar som følgje av direktiv om reduksjon av miljøkonsekvensane av plastprodukt (direktivet om plastprodukt).27

Regjeringa vurderer òg andre verkemiddel for å oppnå forbruksreduksjon av eingongsartiklar. Klima- og miljødepartementet utfordra i 2019 partane i arbeidslivet til å komme opp med moglege frivillige tiltak for forbruksreduksjon og andre tiltak generelt for å redusere miljøkonsekvensar av eingongsartiklar av plast. Ei arbeidsgruppe med representantar frå NHO, Norsk industri, Virke, Norgesgruppen ASA, LO, WWF og Hold Norge Rent leverte rapporten sin til klima- og miljøministeren i april 202028. Gruppa har greidd ut tilnærmingar til frivillige tiltak for å redusere miljøkonsekvensane frå eingongsprodukt i plast og foreslått ein mogleg miljøavtale om plastprodukt. Miljødirektoratet har i etterkant av rapporten på oppdrag frå departementet skaffa kunnskapsgrunnlag for reduksjon av produkttypane som er omfatta av krav om forbruksreduksjon i direktivet om plastprodukt.29

Klima- og miljøministeren vil følgje opp arbeidet med forbruksreduksjon og vil oppfordra partane i arbeidslivet til å vere med på å utvikle ei norsk «plastpakt». Reduksjon av forbruk av enkelte eingongsprodukt vil vere ein viktig del av ei slik pakt. Det same gjeld tiltak for å sikre godt haldningsskapande arbeid.

I Noreg er det òg særlege norske kjelder til forureining frå eingongsplastprodukt som ikkje omfattast av direktivet om plastprodukt slik som bl.a. patronhylser og snus. Noreg vil vurdere om det også er aktuelt å sjå på mogelege tiltak på desse områda. Noreg har tidlegare spelt inn til EU at EU-kommisjonen bør sjå nærmare på å inkludera landbruksplast når dei skal evaluere direktivet innan 3. juli 2027.

Særleg om drikkevaremballasje

Drikkevaremballasje er omfatta av ei rekkje føresegner i direktivet om plastprodukt, samstundes som det er omfatta av regelverket om emballasje. Direktivet om plastprodukt inneheld krav om separat innsamling, materialutforming (innhald av materialattvunnen plast og at korkar skal sitje fast), utviding av produsentansvar og haldningsskapande arbeid. Noreg kan vise til gode resultat når det gjeld innsamling av flasker. Eit døme på dette er at av den delen plastflasker som vart panta gjennom Infinitums retursystem, utgjorde 91 prosent av den totale mengda plastflasker som vart sett på marknaden av Infinitum sine medlemmar i 2020. Drikkeflasker av plast er saman med annan drikkevareemballasje underlagde regulering i avfallsforskrifta. Samstundes eksisterer det ei miljøavgift som blir gradert prosent for prosent etter godkjend returdel, og som fell bort heilt ved 95 prosent returgrad. Dette gir samla eit sterkt økonomisk insentiv for innsamling av drikkevareemballasje. I tillegg har Noreg ei grunnavgift på all eingongsemballasje til drikkevarer som ikkje blir brukt om igjen i den opphavlege forma si.

Særleg om plastbereposar

Det blir anslått at marknaden vart tilført om lag 781 millionar plastbereposar totalt, tilsvarande 145 posar per innbyggar i 2020.30 Store delar av desse blir nytta til å emballere og frakte avfall, mens nokon òg blir kasta direkte i restavfallet eller kjeldesortert som plastemballasje utan å bli brukt som avfallsposar.

Plastbereposar er regulerte i eit eige direktiv, som endrar emballasjedirektivet. Formålet med direktivet er å oppnå ein varig reduksjon i forbruket av plastbereposar. I samsvar med direktivet skal medlemsstatane setje i verk målretta nasjonale verkemiddel mot forbruket av lette plastbereposar. I Noreg har plastbereposane framleis ein viktig funksjon i avfallshandteringa. Sjølv om plastbereposar forsøplar her òg, er det ikkje eit like stort problem her som i mange andre land. Noreg oppfyller forpliktingane i direktivet gjennom at ein i praksis tek betalt for om lag 80–90 prosent av plastbereposane i Noreg gjennom ordninga ved Handelens Miljøfond. Denne løysinga vart foreslått av bransjen sjølv, og ho inneber ei ordning der medlemma i fondet betaler ein kontingent per plastberepose. Desse midlane blir øyremerkte miljøtiltak for å redusere plastforsøpling, auke graden av plastattvinning og redusere forbruket av plastbereposar. Fondet har i 2020 delt ut 105 mill. kroner til 123 miljøprosjekt for å redusere miljøproblem knytt til plast. Regelverket om plastbereposar inneheld òg ei rapporteringsforplikting. Denne rapporteringsplikta er foreslått lagd til returselskapa for plastemballasje, og ho er dermed ikkje ei forplikting for Handelens Miljøfond. Forslag til gjennomføring av rapporteringsforpliktinga har vore på høyring saman med dei foreslåtte endringane som følgjer av det reviderte emballasjedirektivet. Samstundes er plastbereposar eit av plastprodukta som inngår i Miljødirektoratets oppdrag om utvida produsentansvar, sjå omtale kapittel 5.8.

Regjeringa vil

• innføre og utvide eksisterande produsentansvarsordningar for enkelte eingongsprodukt av plast
• bidra aktivt inn i EUs revidering av emballasjedirektivet, særleg for plastemballasje
• innføre krav om delen av sekundær råvare av plast i plastflasker og vurdere verkemiddel som bidreg til innblanding av sekundær råvare òg for andre plastartiklar
• innføre merkekrav som skal sikre korrekt avfallshandtering av enkelte eingongsartiklar
• samarbeide med partane i arbeidslivet om å utarbeide ei pakt med formål om å redusere miljøkonsekvensar av enkelte plastprodukt, med særleg vekt på reduksjon i forbruk

5.7 Viktige verdikjeder der plast inngår

EUs handlingsplan for sirkulær økonomi varslar eit omfattande nytt regelverk for prioriterte verdikjeder (key value chains) i Europa. Det første forslaget til nytt regelverk, forslaget til ny forordning for batteri frå desember 2020, varslar om ein ny generasjon regelverk for prioriterte verdikjeder for ein sirkulær økonomi i EU. Forslaget dekkjer alle ledd i livsløpet til batteri og ei rekkje ulike verkemiddel som i sum skal sikre ei berekraftig verdikjede med større ressurseffektivitet og høge miljøstandardar. Det blir peika på at det breie grepet i batteriforordninga er malen for nytt regelverk i resten av dei prioriterte verdikjedene. Fleire av dei varsla initiativa, strategiane og regelverka som skal leggjast fram i 2021 og 2022, har betydning for plast, slik som plast i bygg, i køyretøy, elektronikk og tekstilar.

Plast i bygg

Bygg- og anleggssektoren står for om lag 20 prosent av plastforbruket i Europa.31 Det er anslått at mengda plast til bruk i bygg og anleggsprodukt er på 1 million tonn årleg, noko som utgjer 32 prosent av alt forbruk av plast i Noreg.32 Plastavfallet frå sektoren utgjer om lag 40 000 tonn årleg, noko som er om lag 7 prosent av den totale mengda plastavfall i Noreg. Om lag 20 prosent av dette blir materialattvunne. Mepex understrekar at ein har lågt kunnskapsnivå om mengder og typar plast i sektoren, og at det er behov for meir kunnskap.

Plast blir brukt til bl.a. røyr, tetting, isolasjon, overflatebelegg og i elektriske anlegg. Det er fleire fordelar ved å bruke plast i bygga, t.d. kan plastbasert isolasjon bidra til å redusere energiforbruket i bygg, og plastbelegg kan bidra til å hindre vasskadar. Vi er likevel nøydde til å finne løysingar der ein større del av plasten som blir brukt, blir materialattvunnen og ombrukt i byggjemateriale der dette er mogleg. Det er i dag få insentiv for sortering og innsamling av emballasjeplast og andre plasttypar, som t.d. røyr frå bygg- og anleggssektoren. Kjeldesorteringskrav favoriserer i utgangspunktet tunge avfallstypar eller avfall med positiv verdi. Det er i dag òg lite materialattvinning av «tunge» plasttypar, som mjuk vinyl, sjølv om nokre produksjonsverksemder frivillig tek vinyl i retur. Isopor (EPS), som bl.a. blir brukt til isolasjon, emballasje osv., er ei vanleg kjelde til forsøpling. Ein del plastavfall, som hard og mjuk PVC og visse isolasjonsprodukt, kan innehalde miljøgifter som ikkje bør inngå i nye produkt. Dette blir i mange tilfelle vareteke gjennom regelverket om miljøkartlegging ved riving og rehabilitering, men det vil òg krevjast gode kontrollrutinar nedstraums.

I dag er kravet til utsortering av byggavfall på 60 prosent. Gjennom EØS-avtalen er Noreg forplikta til å nå eit mål om 70 prosent materialattvinning av dette avfallet.

EU-kommisjonen arbeider no med ein revisjon av byggjevareforordninga for å fremme lågutsleppsmateriale og ombruk av byggjemateriale. For å auke bruken av materialattvunnen plast har EU i sin handlingsplan for sirkulær økonomi sagt at dei vil foreslå krav til innhald av materialattvunnen råvare i byggjemateriale.

Plast i køyretøy

Bilindustrien er ein viktig industri i Europa, og i løpet av dei seinare åra har bruken av plast i bilar auka. Plast i bilar gjer dei bl.a. lettare, noko som òg er med å redusere drivstofforbruket. Om lag 10 prosent av Europas plastforbruk går til bilindustrien.33

I Noreg produserer vi ikkje bilar, men meir bruk av plast gir utfordringar for attvinning av køyretøy. For norske attvinningsanlegg er det viktig å sørgje for riktig handtering av plasten som kan innehalde miljøgifter. Meir bruk av plast i køyretøy kan gjere materialattvinning mindre lønnsamt, fordi prisane på metall er mykje høgare enn prisane på plast. EU-kommisjonen planlegg å leggje fram forslag til revidert regelverk for kasserte køyretøy i 2022 og bl.a. gi insentiv til sirkulær design og enklare avfallshandtering. Det blir bl.a. vurdert å stille krav til bruk av attvunne materiale i nye bilar, skjerpa materialattvinningskrav og eit styrkt produsentansvar. Tiltak for å redusere eksport av gamle bilar ut av Europa vil òg bli vurdert.

Plast i elektronikk

Om lag 6 prosent av det europeiske plastforbruket går til elektroniske og elektriske produkt (EE-produkt),34 og i kartlegginga til Mepex reknar ein med at om lag den same delen av plast som er i bruk i Noreg er i bruk i EE-produkt. Mepex estimerer vidare at det oppstår rundt 25 000 tonn plastavfall frå EE-produkt kvart år, og at om lag halvparten av dette blir materialattvunne. Plast i EE-produkt inneheld ofte miljøgifter eller stoff som kan forventast å bli definerte som miljøgifter i framtida. Det er viktig at dette blir regulert internasjonalt gjennom EU-regelverk og internasjonale konvensjonar. Plast frå EE-avfall må sorterast slik at ein ikkje materialattvinn uønskte plastfraksjonar, slik som plast som inneheld persistente organiske forbindelsar. Det er mogleg å sortere plast frå EE-avfall til reinare plastfraksjonar utan miljøgifter med dagens teknologi, og det blir gjort på fleire anlegg i Noreg. Dette er ikkje alltid lønnsamt, men fordi EE-produkt er underlagde ei produsentansvarsordning, blir det finansiert gjennom denne.

Regjeringa er òg oppteken av å stanse ulovleg eksport av EE-avfall. Dette er nøye gjennomgått i stortingsmeldinga om miljøkriminalitet og blir òg omtalt her i kap. 6.

Gjennom Nordisk ministerråd har ein sett i gang prosjektet «Giftfri og sirkulær økonomi for plast i EE-produkter». Prosjektet starta opp i desember 2020 og blir gjennomført av PlanMiljø. Prosjektet ser på korleis utforming av EE-produkt kan forbetrast slik at plast som inneheld miljøgifter blir avgrensa og teken ut av krinsløpet. Det skal òg sjåast på moglegheiter i eksisterande og framtidig regelverk, og på verkemiddel som stimulerer forbrukarar og innkjøparar til å velje produkt som inneheld plast utan innhald av miljøgifter.

Plast i tekstil

Ei anna produktgruppe som inneheld mykje plast, er syntetiske tekstilar. Mepex estimerer at 250 000 tonn plast er i bruk i tekstilar i Noreg i dag, og at det oppstår 25 000 tonn plastavfall frå tekstilar kvart år. Dette gir utfordringar både for moglegheitene for materialattvinning og i samband med utslepp av mikroplast. I 2018 var 65 prosent av tekstilane som vart produserte globalt laga av olje/plast.35 Mange av desse tekstilane genererer mikroplast ved bruk og klesvask. Nordmenn har eit høgt forbruk av tekstilar, og det er estimert at vi forbruker om lag 15 kilo klede og heimetekstilar per person årleg.36 Ein stor del av desse tekstilane blir kasta i restavfallet, noko som svekkjer kvaliteten slik at materialattvinning blir vanskeleggjort. Tekstilane vi kjøper er òg ofte av låg kvalitet. Dette påverkar moglegheitene for reparasjon, ombruk eller materialattvinning.

Forstørr bilete

Mikrofiber i blå jeans. Jeans kan innehalde både bomull og syntetiske tekstilar. Mikroplast, slik som fibra her, blir frigjord ved bruk og klesvask av syntetiske tekstilar. Foto: Adobe Stock

Plast som materiale i tekstilar er utbreidd, og spreiing av mikroplast til miljøet frå produksjonsutstyr og frå bruk og vask av tekstilprodukta er eit dokumentert miljøproblem. Mikroplast frå tekstilar er i Noreg estimert til eit utslepp på 1017 tonn årleg.37 Tekstilar er som nemnd eit prioritert område i EUs handlingsplan for sirkulær økonomi frå 2020. Her varslar EU-kommisjonen ein strategi om tekstilar i sirkulær økonomi med mål om å styrkje konkurransekrafta i industrien, fremme berekraftige tekstilar, ta for seg «fast fashion» og auke omfanget av ombruk og materialattvinning. Forslag til nytt rammeverk for berekraftige produkt og utvidinga av økodesigndirektivet til bl.a. tekstilar står sentralt. Noreg har lite eigen tekstilindustri, og tekstilindustrien er global. Regjeringa vil samarbeide særleg med EU om auka berekraft innanfor tekstilindustrien.

Når det gjeld lekkasje av mikroplast frå tekstilar, kan tiltak setjast inn på ulike ledd i kjeda, anten ved andre materialval hos produsent, endra forbruk hos sluttbrukar eller tiltak for å hindre utslepp, t.d. til vatn frå slitasje og vask. Noreg støttar utvikling av nytt regelverk for å redusere utslepp av mikroplast frå t.d. vaskemaskiner, under EUs økodesigndirektiv. Sjå elles kap. 10, om mikroplast.

EUs rammedirektiv for avfall set krav om separat innsamling av tekstilar innan 2025, og dette er eitt av tiltaka Miljødirektoratet har sett på i tiltaksanalysen sin for å auke graden av materialattvinning. For auke graden av materialattvinning må det truleg etablerast sorteringsanlegg for tekstilar, og det er òg behov for utvikling av teknologi som kan materialattvinne ulike tekstilfibrar.

For å få ei meir berekraftig tekstilnæring må produkta designast og produserast med tanke på dette. Tiltak retta mot produksjonsfasen av tekstilar er mest effektivt, og det føreset internasjonale reglar og standardar på europeisk og globalt nivå.

Ekspandert polystyren (isopor)

Gjenstandar av ekspandert polystyren (EPS, som isopor er ein type av), slik som bl.a. fiskekasser, matemballasje, flyteelement og byggmateriale, blir lett fragmenterte til mindre bitar. Målt i talet på einingar er isopor den vanlegaste typen plastavfall langs norske strender. Dei små isoporbitane er lette, blir lett infiltrerte i vegetasjon og er til liks med plastpellets og glasopor vanskeleg å fjerne.

Viss isoporforsøpling kan knytast til ein ansvarleg part, kan kommunen påleggje dei ansvarlege å rydde opp avfallet. Det kan t.d. bli gitt pålegg om fjerning av kasserte flytebryggjer.

Isoporforsøpling kan generelt òg sjåast på som forureining, fordi det kan medføre skade eller ulempe for miljøet. Forureiningslova seier at ingen må ha eller gjere noko som kan gi fare for forureining. Den ansvarlege skal sørgje for tiltak for å hindre forureining, slik som spreiing av isoporbitar frå flytebryggjer. Viss forureining har oppstått, skal den ansvarlege gjere tiltak for å stanse, fjerne eller avgrense verknaden av han.

Miljødirektoratet skal styrkje rettleiinga til kommunane på forsøplingsområdet, og tiltak mot EPS vil inngå i dette. Miljødirektoratet skal kartleggje kjeldene til forsøpling av EPS nærmare og foreslå ytterlegare tiltak for å forhindre EPS-forsøpling.

Regjeringa vil

• vurdere korleis tekstilbransjen og forbrukarane kan utfordrast til å redusere forbruk og miljøpåverknad frå tekstilar
• innføre separat innsamling av tekstilar
• støtte opp under EUs arbeid med ein tekstilstrategi, med vekt på tekstilar utan helse- og miljøskadelege stoff, tiltak mot mikroplast, nye krav til innsamlingsløysingar som tek omsyn til nye teknologiske løysingar, og samarbeid mellom aktørar i verdikjeda
• følgje arbeidet med revideringa av EUs byggjevareforordning, med auka tilrettelegging for ombruk og materialattvinning av byggjevarer i fokus
• vurdere å skjerpe krava til utsortering av byggavfall
• støtte opp under EUs arbeid med berekraftige EE-produkt, inkludert endringar i økodesigndirektivet
• styrkje kunnskapen om kjelder til EPS-forsøpling, og vurdere nye tiltak for å redusere forsøplinga

5.8 Utvida produsentansvar

Utvida produsentansvar er eitt av fleire nødvendige verkemiddel for å oppnå ei meir berekraftig verdikjede. Det kan bidra til å sikre forsvarleg avfallshandtering og høg materialattvinningsgrad. Utvida produsentansvar vil gi produsentane insentiv til å utforme varige og materialattvinnbare produkt som er enklare og rimelege å handtere og materialattvinne, og som er produsert av materialattvunnen råvare. Som ein konsekvens av EUs ambisiøse materialattvinningsmål og den nye tilnærminga gjennom heilskapleg verdikjedebasert regulering vil produsentansvaret bli ein endå meir sentral komponent i den sirkulære økonomien i Europa. Regjeringa vil støtte opp om utviklinga av eit regelverk basert på grunnleggjande berekraftsaspekt ved produkt.

Noreg har etablerte ordningar for utvida produsentansvar der fleire er relevante for plast: kasserte elektriske og elektroniske produkt, kasserte køyretøy, innsamling og attvinning av kasserte dekk, retursystem for emballasje til drikkevarer og emballasjeavfall. Ordningane er utvikla over tid og i fleire fasar sidan 1990-talet. Formålet med ordningane i dag er å fremme separat utsortering, innsamling og behandling av avfall for å førebyggje forureining og andre miljøproblem forårsaka av avfall.

Det er identifisert eit behov for å gjennomgå og vidareutvikle produsentansvaret som verkemiddel i Noreg. Miljødirektoratet har fått i oppdrag å gjennomgå produsentansvarsordningane med sikte på å oppdatere og effektivisere dei, særleg i lys av nye ambisiøse mål for materialattvinning og ressurseffektivitet gjennom regelverksutvikling i EØS-området.

Regjeringa vil

• styrkje ordningar for utvida produsentansvar i Noreg

5.9 Behov for styrkt produktrammeverk i norsk lovgiving

Regjeringa har i den nasjonale strategien for sirkulær økonomi gjort greie for korleis EUs forsterka produktrammeverk fornyar EUs lovgiving og utfordrar gjeldande norsk miljølovgiving. Større vekt på økodesign og betre berekraft i heile verdikjeder for produkt inneber at det blir stilt andre krav til berekraftseigenskapane til produkta, utover det som handlar om direkte miljøskadelege eigenskapar ved produkt, slik som innhald av sekundært råmateriale, levetid, moglegheit for reparasjon osv. Utviding til denne typen eigenskapar er særleg relevant for plast. Det norske forureiningsregelverket er konsentrert om forureining, avfall og farlege produkt og inkluderer i liten grad reine ressursomsyn og produkteigenskapar som ikkje er direkte helse- og miljøfarlege i bruk eller som avfall. Regjeringa ser derfor behov for å gjennomgå gjeldande norsk lovgiving for å sikre eit heimelsgrunnlag for krav til produkt i heile livsløpet, i takt med utviklinga av eit forsterka europeisk produktrammeverk.

5.10 Berekraftig forbruk av plast

Ei meir berekraftig verdikjede for plast er avhengig av at det blir utvikla meir berekraftige produkt, og at avfallsråstoff kan erstatte primære råvare. Ho er òg avhengig av endringar i forbruket av plast, og av at ein styrkjer etterspurnaden i marknadene etter meir berekraftige produkt og materialattvunnen plast som kan brukast i nye produkt. Plast blir brukt i produkt av alle slag, og endring av forbruksmønster og vanar er mogleg for alle, i industri og næringsliv elles, hos private forbrukarar og i offentleg sektor. Plastprodukta er ein stor del av kvardagen vår. Varehandelen, med si store kontaktflate mot private forbrukarar, har sjølv identifisert den viktige rolla si og ansvaret for vareutval, for miljøinformasjon til kundane og for å utvikle berekraftige forretningsmodellar. Partane i arbeidslivet har vedteke å inkludere sirkulær økonomi under tariffavtalane, og har gjennom det teke ansvar for bl.a. endringar i forbruk og praksis på arbeidsplassane, noko som kan gi praktiske resultat. Enkelte verksemder som driv industriell produksjon etterspør sekundært råmateriale og ønskjer å utvikle og effektivisere marknadene for materialattvunnen plast. Drikkevareemballasje framstilt av 100 prosent resirkulert plast er allereie på marknaden. Importørar og forhandlarar på marknaden i Noreg rår over varesortimentet sitt og kan gjennom å stille krav til leverandørane sine styrkje marknadene for meir berekraftige plastprodukt og materiale eller tenester som kan erstatte bruk av plast. Enkeltbransjar, slik som IKT-sektoren, forbruker store mengder materiale, energi og plastmateriale. Dei har sjølv teke initiativ for å bli grønare.

Regjeringa vil styrkje verktøya for å gjere sirkulære val i marknadane, lette tilgangen på relevant marknadsinformasjon, styrkje rettane til forbrukarane og auke delen grøne og innovative offentlege innkjøp. Offentleg verkemiddelbruk kan og bør leggje til rette, understøtte og fremme sirkulære forbruksmønster, men det kan ikkje erstatte den marknadsmakta som forbrukarar, offentlege oppdragsgivarar og kommersielle marknadsaktørar rår over sjølv. Alle forbrukarar, både private forbrukarar, offentlege innkjøparar og alle delar av produksjons- og tenesteytande næringar, har derfor ei viktig rolle i å auke etterspurnaden etter meir berekraftige plastprodukt og løysingar. Alle har eit ansvar for å betre ressurseffektiviteten sin, redusere det samla fotavtrykket sitt og for å motverke plastforsøpling.

Det private forbruket har auka vesentleg over tid. Berekraftige val blir dermed eit viktig bidrag i omstillinga til ein sirkulær økonomi. Ein meir sirkulær økonomi for plast føreset at forbrukarar bruker produkta lenger. Sentrale faktorar for forbrukarane er tilgang på reparasjonstenester og eigne kunnskapar om reparasjon og om kost/nytte-faktoren av å reparere. Gode forbrukarrettar i form av lengre reklamasjonsfristar kan òg ha betydning. Det kan føre til at fleire produkt blir reparerte i staden for at forbrukarane kastar dei når dei går sund. Andre måtar å organisere forbruket på, som å leige eller låne i staden for å kjøpe, bidreg òg. Digitale plattformer forenklar allereie i dag ombruks- og delingsøkonomien.

Norsk forbrukarpolitikk og -regelverk er i stor grad prega av felles europeisk forbrukarpolitikk. Når EU no gir forbrukarvernregelverket og forbrukarpolitikken ein viktig plass både i det grøne skiftet og i gjenoppbygginga, vil det få stor betydning for styrking av rolla til forbrukaren i den sirkulære økonomien òg i Noreg. EU-kommisjonen vil i 2021 leggje fram fleire forslag til regelverk, ut frå at ulike verkemiddel må sjåast i samanheng. På forbrukarområdet er utgangspunktet som blir uttrykt i handlingsplanen for sirkulær økonomi, at forbruksmønsteret må endrast slik at forbruket får eit lågare klimaavtrykk.

Det blir arbeidd i EU for at EUs miljømerkeordning, EU Ecolabel, skal bidra til det generelle rammeverket for berekraftig produksjon og forbruk. I EUs handlingsplan for sirkulær økonomi blir det bl.a. vist til at styrking av EUs økodesignreglar vil byggje på kriterium og reguleringar i tråd med EU Ecolabel, for å oppnå ein standardisert metodikk for vurdering av samla miljøfotavtrykk for produkt.

Informasjon om miljømessige aspekt ved varer og tenester gir forbrukarane moglegheit til å velje produkt som belastar miljøet minst mogleg. Ved å etterspørje ressurseffektive og miljøvennlege produkt kan forbrukarane påverke næringsdrivande til å ta større miljøomsyn i produksjon og ved import av varer og tenester. Informasjon kan t.d. formidlast gjennom nettbasert informasjon, produkttestar, marknadsføring, undervisning om forbrukstema i skulen og positiv miljømerking.

Det finst ulike typar merke-/sertifiseringsordningar, slik som Svanemerket, EU Ecolabel, Ø-merket/Debio og Miljøfyrtårn. Merkeordningar gir ikkje berre informasjon til forbrukarar og andre, men er òg ein viktig stimulans for produsentar og importørar. Dei offisielle miljømerka i Noreg – Svanemerket og EU Ecolabel – blir i Noreg forvalta av stiftinga Miljømerking.

Det blir arbeidd i EU med å utarbeide ein standardisert metodikk for å dokumentere miljøfotavtrykk for produkt (Product Environmental Footprint, PEF), for å kunne gi forbrukarar og verksemder påliteleg og samanliknbar miljøinformasjon. Dette blir gjort med bakgrunn i at det finst meir enn 450 miljømerke på verdsbasis, av dei meir enn 100 merke som er aktive i EU, og at ein standardisert metodikk vil bidra til å redusere grønvasking. PEF-metodikken er basert på livsløpsanalysar og byggjer på eksisterande internasjonale standardar, som EU Ecolabel.

Målet med Svanemerket er å redusere den samla miljøbelastninga frå forbruk. Heile livssyklusen til eit produkt, frå råvare til produksjon, bruk, resirkulering og avfall, blir vurdert når krava til svanemerkte produkt blir utvikla. Krava blir formulerte slik at tiltak i éin fase ikkje slår negativt ut i andre fasar av livssyklusen, eller når det gjeld andre miljøproblem. Svanemerket stimulerer sirkulær økonomi på fleire måtar i livssyklusen til produktet eller tenesta. Krava byggjer opp under effektiv og berekraftig ressursbruk, og reduserer svinn og sløsing. Strenge krav til kva kjemikaliar som kan brukast gjer det mogleg å resirkulere materiala.

Regjeringa ønskjer å bidra til at Svanemerkets verdi som verktøy for ein sirkulær økonomi blir synleggjord. Regjeringa vil styrkje stiftinga Miljømerking.

Forstørr bilete

Illustrasjon av svanemerket

Offentleg sektor er ein stor forbrukar av varer og tenester, eigedomsforvaltar, investor i infrastruktur for transport og stor marknadsaktør i mange segment. Staten, fylkeskommunar og kommunar kjøper årleg inn varer, tenester og bygg- og anleggsarbeid for om lag 595 mrd. kroner. Gjennom å stille krav i offentlege innkjøp til berekraftige eigenskapar ved plastprodukt, materiale til erstatning for plast eller andre løysingar som gjer bruk av plastprodukt overflødig, kan offentlege etatar endre forbruket sitt av plast i meir berekraftig retning. Det kan òg bidra til å fremme innovative løysingar i næringslivet.

Ny lov om offentlege innkjøp som tredde i kraft i 2017 pålegg statlege, fylkeskommunale og kommunale styresmakter og offentlegrettslege organ å «innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning, og fremme klimavennlige løsninger der dette er relevant». Denne miljøføresegna gir dei offentlege einingane forpliktingar både på verksemdsnivå og med omsyn til samla innkjøpsportefølje. Det gir fleksibilitet i gjennomføringa.

Lovføresegna er overordna, og føreset at ho blir utfylt med konkrete tiltak i innkjøpspraksisen i det offentlege. Både offentlege oppdragsgivarar og private leverandørar treng rettleiing og føreseielege vilkår, slik at ein kan innrette seg på sikt. Tydelegare prioriteringar av kvar det er viktigast å setje inn innsats, saman med kva det offentlege spør etter, vil gi betre resultat i sum. Regjeringa varsla i Meld. St. 22 (2018–2019) Smartere innkjøp – effektive og profesjonelle offentlege innkjøp at ein vil utarbeide ein handlingsplan som skal bidra til å auke delen klima- og miljøvennlege offentlege innkjøp og grøn innovasjon, med særleg vekt på transportsektoren, låg- og nullutsleppsløysingar, bygg- og anleggssektoren, sirkulær økonomi, plast, mat og matsvinn, og miljøgifter. Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, DFØ, har òg utvikla ei innkjøpsfagleg rettleiing for plast. DFØs rettleiing for «grønne og sirkulære anskaffelser av møbler» vil òg vere eit nyttig bidrag til å oppnå meir ombruk av møblar og inventar i offentleg sektor. Dette er kostnadseffektive tiltak som òg vil redusere mengda plastavfall frå slike kjelder.