6 Flyktninger fra Ukraina i Norge

Russlands krig mot Ukraina har ført til at over 6 millioner mennesker har flyktet fra landet. Av disse har nær 72 000 personer kommet til Norge siden 24. februar 2022 (per januar 2024).1

I mars 2022 iverksatte regjeringen utlendingslovens bestemmelse om kollektiv beskyttelse for personer som befant seg i Ukraina ved krigsutbruddet i februar. Dette er midlertidige oppholdstillatelser som gir rett til arbeid og som gis for ett år om gangen, og kan forlenges i inntil tre år fra innvilgelse av første tillatelse. Deretter legger regelverket opp til at søkerne har rett til en tillatelse som danner grunnlag for varig opphold i Norge. Det er ikke ønskelig at norsk regelverk skal skille seg vesentlig fra andre europeiske land. Regjeringen vil derfor følge med på utviklingen i Europa og tilstrømmingen til Norge ved vurdering av behov for endringer i regelverket.

Ved utgangen av 2023 hadde totalt 62 423 personer fått innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge.2 Av disse var om lag 57 000 personer bosatt med offentlig hjelp i kommuner over hele landet.3

Det ventes fortsatt høye ankomsttall. Prognosen høsten 2023 tilsier ytterligere 30 000 i løpet av 2024. Ankomsttallene påvirkes av mange faktorer, og usikkerheten er derfor stor.

Flyktningene skal få et trygt og godt opphold i Norge. Barn skal få gå i barnehage og på skole og ha sosial interaksjon med andre barn. Barn i barnehagealder har rett på barnehageplass når de har vedtak om oppholdstillatelse og er bosatt i en kommune. Barn i grunnskolealder har rett og plikt til skolegang. Unge mellom 16 og 18 år har enten rett på videregående opplæring etter søknad, eller grunnskoleopplæring for voksne.

Voksne skal så raskt som mulig komme i arbeid eller annen aktivitet. EU har iverksatt en lignende ordning med midlertidig kollektiv beskyttelse, som gir rett til arbeid og utdanning, støtte til bolig, ytelser til livsopphold og helsetjenester.

Norges andel av ukrainske flyktninger som kommer til andre europeiske land (EU), har økt betydelig og var ved utgangen av 2023 på rundt 1,5 prosent.4 For å tilrettelegge for god integrering og et forsvarlig tjenestetilbud bør ankomstnivået i Norge være bærekraftig og på et nivå med sammenlignbare land.

Regjeringen har lagt til grunn at oppholdet i Norge for flyktninger fra Ukraina skal være midlertidig, og at det skal legges til rette for tilbakevending og retur når situasjonen tillater det. Ukrainere som er fordrevet som følge av krigen og som ønsker å vende tilbake når forholdene ligger til rette for dette, vil være en ressurs for Ukrainas gjenoppbygging og demokratiske utvikling. Nansen-programmet legger opp til en omfattende satsing på gjenoppbygging av Ukraina. Dette bidrar til å understøtte tilbakevending og retur og legge til rette for en fremtid i Ukraina for ukrainere som vender hjem. Ukraina ønsker sine borgere tilbake og har pågående prosesser for tilbakevending.

Regjeringen vil vurdere konkrete løsninger for hvordan den sivile delen av Nansen-programmet kan bidra til å understøtte prosessen med tilbakevending og retur. I denne vurderingen vil Norge ta hensyn til Ukrainas behov og se hen til hvilke løsninger EU og andre europeiske land planlegger. Norge deltar i dag på flere av EUs møtearenaer hvor håndtering av flyktninger fra Ukraina diskuteres. De viktigste er EUs rådsmøter på justis- og innenriksområdet, EUs solidaritetsplattform for Ukraina, som er Europakommisjonens forum for byrdedeling og samordning samt EUs ordning for sivil beredskap (UCPM). Regjeringen vil vurdere om et samarbeid med nordiske land eller en bredere krets kan være hensiktsmessig. Dersom det lages felles europeiske ordninger for tilbakevending og retur, kan det vurderes å tilslutte seg dette.

Norske myndigheter er forpliktet til å følge Flyktningkonvensjonen fra 1951 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen fra 1950.

Tilbakevending og retur til Ukraina

Utlendingsdirektoratet (UDI) forvalter i dag to individuelle tilskuddsordninger om henholdsvis tilbakevending og retur.

Tilbakevendingsordningen er for utlendinger med lovlig opphold i Norge, inkludert personer med kollektiv beskyttelse, som ønsker å vende tilbake til hjemlandet. Det er i tillegg etablert en særskilt tilbakevendingsordning for medevac-pasienter og deres pårørende som ønsker å reise tilbake til Ukraina5. Støtte til assistert retur og tvangsretur gjelder for utlendinger uten lovlig opphold i Norge. Dette gjelder i liten grad for ukrainere i dag, men kan bli aktuelt dersom det ikke lenger foreligger et beskyttelsesbehov.

Målet er at flest mulig skal vende tilbake til Ukraina når forholdene ligger til rette for det. Vi har ikke tidligere erfaring med å legge til rette for tilbakevending og retur i det omfanget og under de betingelsene som foreligger i Ukraina. Eksisterende norske støtteordninger for tilbakevending og retur er derfor ikke tilpasset behovene som følger av denne situasjonen. Spørsmålet er hvordan vi best mulig kan motivere til tilbakevending, og på sikt også retur, til Ukraina. Som en del av dette bør det utredes om det er behov for nye, helhetlige løsninger som kombinerer individuell støtte med lokale og regionale tiltak i Ukraina knyttet til den norske innsatsen for gjenoppbygging. Usikkerhet om utviklingen av krigen i Ukraina gjør at tilrettelegging for tilbakevending og retur må skje gradvis og tilpasses landets utvikling og folks behov.

Blant fordrevne ukrainere i Norge er det en overvekt av kvinner med barn og personer over 55 år. Å motivere til tilbakevending eller retur vil kreve tilrettelegging både i Norge og i Ukraina.

I første omgang kan det være naturlig å vurdere om ordningen for tilbakevending bør rettes mot fordrevne personer fra Ukraina. Mange vender allerede i dag tilbake fra Norge til Ukraina, både med og uten den tilbakevendingsstøtten som tilbys6. En egen tilbakevendingsordning kan etableres som pilot og som kan danne grunnlag for et varig program når det er tatt beslutning om fremtidig status for denne gruppen. På sikt kan det være aktuelt med et returprogram for ukrainere uten lovlig opphold, dersom mange ukrainere ikke lenger har behov for beskyttelse.

Utformingen av fremtidige løsninger – viktige hensyn

Ved vurderingen av fremtidige ordninger for tilbakevending og retur må det ses hen til en rekke nasjonale og internasjonale forhold. Tiltak må ta hensyn til Ukrainas behov for gjenoppbygging og behovene til dem som skal vende hjem. I en massefluktsituasjon som Ukraina opplever, vil landets regjering ønske å få befolkningen tilbake. Ukraina har behov for arbeidskraft og å ivareta egen demografi idet mange kvinner og barn er blant de fordrevne.

Ukrainere skiller seg fra tradisjonelle målgrupper for tilbakevending og retur. Ukrainske statsborgere har visumfrihet til Schengen-området. Mange oppgir å ha et relativt høyt utdanningsnivå. Begge forhold tilsier at det kan være sannsynlig at mange vil forlate Ukraina igjen og reise tilbake til andre land for arbeid eller utdanning. Langsiktighet og bærekraft er viktige hensyn ved utviklingen av tiltak. Det vil være behov for insentiver som balanserer hensynet til å motivere til tilbakevending og retur, og til å unngå et støttenivå som skiller seg vesentlig fra det andre europeiske land tilbyr. Et særlig gunstig støttenivå i Norge kan føre til økt sekundærmigrasjon, det vil si at flyktninger kommer til Norge etter først å ha tatt opphold i et annet land utenfor Ukraina.

Det er tidligere iverksatt tilbakevendingsprogrammer for grupper som har hatt kollektiv beskyttelse i Norge, til Bosnia-Hercegovina og Kosovo på 1990-tallet. Dette var programmer hvor individuell støtte ble kombinert med ulike former for støtte til lokalsamfunnet i opprinnelseslandet, målrettet mot blant annet eldre og personer med særskilt kompetanse. Erfaringer fra disse programmene tas i betraktning ved utviklingen av nye tiltak.

Ukrainske flyktninger tilbys opplæring i norsk og tiltak som forbereder til deltakelse i arbeidslivet. Regjeringen har gjort tilpasninger i regelverket som tar høyde for at oppholdet er midlertidig. Blant annet er det valgfritt å delta i introduksjonsprogrammet, og språkopplæringen er noe kortere. Det er også lagt til rette for at språktilbudet kan bestå av engelsk. En stor andel av de fordrevne personene fra Ukraina har valgt å benytte retten til introduksjonsprogram og språkopplæring før de går ut i arbeid eller annen aktivitet.

Erfaringen tilsier at de som vender hjem, bør ha tilgang til arbeidsmarkedet og en forutsigbar inntekt. Ifølge ukrainske myndigheter har Ukraina behov for arbeidskraft med fagopplæring. Det kan vurderes å kartlegge utdanning og kompetanse ukrainere har, i lys av arbeidskraftsbehov i Ukraina. Ukrainere med relevant kompetanse som vender hjem, kan være en verdifull ressurs både i den nåværende fasen med humanitær bistand og i mer langsiktige gjenoppbyggingstiltak. Gjennom Nansen-programmet støtter Norge sektorer i Ukraina som bidrar til å skape arbeidsplasser som kan være relevante for ukrainere som vender tilbake. Aktuelle sektorer er byggebransjen, utdanning, helse og omsorg. Det kan vurderes hvordan en tilbakevendingsordning for Ukraina kan bidra til styrking av slike sektorer.

Studier viser en positiv sammenheng mellom integrering og deltakelse i vertslandet og bidrag til utvikling i opprinnelseslandet. Kompetanse og nettverk som ukrainske flyktninger tilegner seg gjennom arbeid, utdanning, frivillighet og annen deltakelse i det norske samfunnet, kan være verdifull også ved tilbakevending eller retur til Ukraina. Det bør vurderes hvordan denne kompetansen kan komme til nytte i gjenoppbyggingen av landet. I tillegg vil dialog med ukrainske interessegrupper i Norge ivareta deres involvering ved norske myndigheters utforming av fremtidige ordninger for tilbakevending og retur.

Ukrainere med relevant utdanning og fagopplæring vil være etterspurt i Norge og andre europeiske land. Dette vil være den samme arbeidskraften Ukraina selv har behov for. Ukrainske myndigheter er opptatt av å etablere et partnerskap med EU for dialog om disse motstridende interessene. Dette kan bli en balansegang også for Norge.

Et tilbakevendingsprogram må søke en helhetlig tilnærming til målgruppens behov for bolig og andre tjenester. For både enslige og familier er tilgang til helse- og omsorgstjenester trolig en forutsetning for å vurdere en fremtid i Ukraina, samtidig som lokale behov vil være omfattende. Familier med barn, og andre unge, vil ha behov for tilgang til skole og utdanning. Språkopplæring i ukrainsk i Norge vil lette overgangen til skole og utdanning i Ukraina og skape nærhet til hjemlandet.

Nansen-programmets støtte til reparasjon av boliger og infrastruktur, helsesektoren og barne- og ungdomssektoren er derfor også viktig i forbindelse med regjeringens mål om tilbakevending og retur.