2 Bakteppet

Forstørr bilde

Foto: Vadim Ghirda/AP/NTB

2.1 Motsatte veivalg

Russland underkjenner Ukrainas rett til å bestå som selvstendig stat og nasjon. Ukrainsk språk og identitet har i stor grad blitt undertrykt i områder som i ulike historiske tidsperioder har vært under Moskvas kontroll. Russlands aggresjonskrig mot Ukraina er et grovt brudd på folkerettens bestemmelser om staters suverenitet og territorielle integritet. Russland bryter samtidig sikkerhetsgarantiene som ble gitt til Ukraina i Budapest-memorandumet av 1994 mot at Ukraina oppga sine atomvåpen. I den samme avtalen stadfestet Russland på nytt anerkjennelsen av Ukrainas internasjonalt anerkjente grenser uten forbehold, slik Russland også hadde gjort ved oppløsningen av Sovjetunionen i 1991.

Ukraina har utviklet seg i demokratisk retning etter at landet gjenvant sin selvstendighet i 1991. Landet har et aktivt og mangfoldig sivilsamfunn. Debatten om tilknytning mot øst eller vest var lenge sentral i ukrainsk politikk. Gradvis økte støtten for europeisk integrasjon, og Ukraina fremforhandlet en assosieringsavtale med EU i 2013. Daværende president Viktor Janukovytsj unnlot etter press fra Russland å signere avtalen i november samme år. Dette utløste den ukrainske Verdighetsrevolusjonen, også kjent som Euro-Majdan.

Våren 2014 brøt Russland folkeretten ved å okkupere Krym-halvøya og starte krigen i Øst-Ukraina. Russlands fremferd mot Ukraina bidro vesentlig til å samle det ukrainske folket og styrke den ukrainske statsbyggingsprosessen. Samtidig har krigen i Øst-Ukraina hatt store økonomiske og menneskelige konsekvenser. Det er anslått at rundt 14 000 ukrainere døde som følge av krigen i perioden frem til 2022.

Assosieringsavtalen med EU ble undertegnet av president Petro Porosjenko i 2014. Ukraina har siden iverksatt flere viktige reformer som ledd i sin europeiske integrasjon. Reformtakten forventes å øke etter at Det europeiske råd i desember 2023 besluttet å åpne medlemskapsforhandlinger med Ukraina. Det er nedfelt i den ukrainske grunnloven at landet skal følge en euro-atlantisk kurs, der fremtidig EU- og NATO-medlemskap er de sentrale elementene.

Ukraina har styrket kontakten med NATO etter Russlands okkupasjon av Krym-halvøya. NATOs Comprehensive Assistance Package for Ukraine (CAP) har siden etableringen i 2016 utviklet seg til å bli et program for å styrke forsvarssektoren og forberede landet på fremtidig medlemskap i alliansen. NATO-toppmøtet i Vilnius i 2023 vedtok å opprette NATO–Ukraina-rådet, der Ukraina og NATOs medlemsland er likestilte. NATO vil invitere Ukraina til å bli medlem når de allierte landene er enige om det, og nødvendige betingelser er oppfylt.

Russland er på sin side blitt stadig mer autoritært, med tiltakende totalitære trekk. Demokratiet er redusert til regimestyrte prosesser med minimalt rom for reell meningsbrytning. Kritiske stemmer knebles, og opposisjonelle fengsles. Uavhengige organisasjoner blir forbudt. Det gjenværende sivilsamfunnet blir i økende grad ensrettet. Menneskerettighetssituasjonen forverres, og minoriteter blir satt under press, for eksempel gjennom forbudet mot den såkalte «internasjonale LHBT-bevegelsen» og mot såkalt «propaganda for ikke-tradisjonelle verdier». Militariseringen av det russiske samfunnet har skutt fart etter starten av fullskalainvasjonen av Ukraina. De russiskokkuperte delene av Ukraina påtvinges nå denne autoritære samfunnsmodellen. I utenrikspolitikken påberoper Russland seg retten til å øve innflytelse og bruke militærmakt i sitt «nære utland» og til å forsvare «den russiske verden», også utenfor Russlands grenser. Landet underkjenner dermed at tidligere sovjetrepublikker er suverene stater.

Globalt arbeider Russland for å fremme en såkalt multipolar verdensorden, som skal avløse det som påstås å være et «vestlig hegemoni». I realiteten brukes denne retorikken også som et middel for å undergrave den etablerte rettsbaserte verdensorden, multilaterale organisasjoner, multilaterale avtaler som Russland selv har undertegnet, og universelle verdier som er nedfelt i ulike folkerettslige dokumenter. Russland hevder at de vestlige demokratiene er dekadente og i nedgang, og at de forsøker å påtvinge resten av verden sine verdier uten respekt for «tradisjonelle verdier». Ved bruk av hybride virkemidler søker Russland å undergrave demokratiske prosesser og bidra til polarisering og konflikt.

2.2 Et tidsskille for Europa

Motsetningene mellom Russland på den ene siden og Ukraina og vestlige demokratier på den andre siden har i en årrekke blitt stadig skarpere. I februar 2022 valgte Russland å eskalere aggresjonen mot Ukraina til en fullskalainvasjon. Krigen er av en dimensjon Europa ikke har sett siden andre verdenskrig. I den russiske fortellingen fremstilles «den spesielle militære operasjonen» i Ukraina som en kamp mot nazisme, og det refereres til sovjetisk innsats i Ukraina under andre verdenskrig. I dette narrativet fremstilles NATO som en eksistensiell trussel mot Russland.

Russlands angrepskrig truer Ukraina som stat og nasjon. De menneskelige lidelsene for den ukrainske befolkningen er store på begge sider av fronten. Titusener av sivile er drept og såret, og millioner av ukrainere er drevet på flukt. I tillegg er et høyt antall ukrainske soldater drept eller skadd for livet. Mange ukrainere lever under russisk okkupasjon. De materielle ødeleggelsene er enorme, og Ukrainas økonomi er hardt rammet.

Det ukrainske samfunnet har demonstrert imponerende motstandskraft og kampvilje. Samtidig har internasjonal støtte vært avgjørende for å styrke den ukrainske forsvarsevnen. Militær og økonomisk støtte vil bli enda viktigere i tiden fremover. Tilgangen på militære etterforsyninger og reparasjoner, nye leveranser av materiell samt trening og opplæring vil ha stor betydning for det endelige utfallet av krigen. Det kan imidlertid ikke utelukkes at krigen endrer karakter igjen. Ukraina vil også ha behov for omfattende støtte til militær gjenoppbygging etter krigens slutt, for å sikre troverdig avskrekking og redusere fremtidige trusler mot landets suverenitet.

Ukrainas motstand og forsvarskamp har så langt hindret Russland i å oppnå sine krigsmål. Ukrainerne kjemper for sin overlevelse og sin frihet. Deres forsvarskamp mot Russlands aggresjon er samtidig en utvidet kamp for demokratiske verdier og europeisk sikkerhet. Russland utfordrer normer og regler som er grunnleggende for fredelig sameksistens, sikkerhet og velstand. Et autoritært og aggressivt Russland søker å undergrave den internasjonale rettsorden, den europeiske sikkerhetsarkitekturen og samholdet blant vestlige demokratier. Dette har vært feilslått. Demokratiene har demonstrert sin styrke. Samholdet har vist seg slitesterkt. NATO er styrket ved at Finland er blitt medlem av alliansen, og at Sverige har søkt om medlemskap, begge som følge av Russlands brutale invasjon av et naboland.

Krigen i Ukraina svekker Russland på sikt, og vi kan ikke utelukke at svekkelsen vil medføre økt politisk ustabilitet. Store tap av menneskeliv på grunn av krigføringen og Russlands øvrige demografiske utfordringer vil kunne bidra til slik ustabilitet. Dette forsterkes av en svekket russisk økonomi som følge av sanksjonsregimet mot Russland. Muligheten for at vi kan stå overfor en svekket og samtidig fiendtlig innstilt russisk stat, er en faktor for europeisk sikkerhet både på kort og lang sikt. Vi bør heller ikke undervurdere Russlands vilje og evne til å bygge opp igjen militære kapasiteter og moblilisere støtte. Vi må være beredt på at Norge, som nabostat til Russland, kan bli stilt overfor kompliserte sikkerhetspolitiske utfordringer.

Den internasjonale rettsordenen har sikret økt frihet, sikkerhet og den formidable velstandsutviklingen store deler av verden har opplevd siden 1945. Folkeretten er bærebjelken i den internasjonale verdensorden. Den etablerer rettsregler som skaper forutsigbarhet, etterprøvbarhet og tillit mellom stater. Slik legger folkeretten grunnlaget for fredelig sameksistens, gjensidig respekt og økonomisk samkvem. For et land som Norge, med vår utadvendte økonomi og store utenrikshandel, er det særlig viktig at folkeretten respekteres. Derfor sies det ofte at folkeretten er Norges førstelinjeforsvar.

FN-pakten står sentralt i folkeretten. Den fastslår staters suverenitet og territorielle ukrenkelighet og forbyr aggresjon og angrepskrig. Den fastslår også staters rett til selvforsvar mot væpnede angrep. Russlands krenkelse av Ukrainas suverenitet siden 2014 er et alvorlig brudd på folkeretten. Russlands folkerettsstridige aggresjon, som ble vesentlig trappet opp med fullskalainvasjonen 24. februar 2022, utgjør en alvorlig trussel mot internasjonal fred og sikkerhet.

Konsekvensene av Russlands angrepskrig mot Ukraina er allerede dyptgripende, ikke bare for Ukraina, men også regionalt og globalt. Dersom Russland oppnår sine mål, vil konsekvensene kunne bli langt alvorligere, også for Norge. Det vil også kunne utløse en vesentlig større flyktningkrise enn den Europa nå opplever. Av hensyn til grunnleggende norske sikkerhetsinteresser er det avgjørende å støtte Ukraina. Norges mål er å bidra til at Russland ikke vinner frem med sin aggresjon, og til at Ukraina kan legge premissene for en fremtidig fredsløsning.

Det er avgjørende at konsekvensene ved å invadere Ukraina blir så store at Russland trekker seg tilbake og ikke senere forsøker å bruke militærmakt i strid med folkeretten. Det er derfor et mål å styrke Ukraina militært for å hindre Russland i å nå sine mål. Dette kan bidra både til at Ukraina får frigjort egen befolkning og eget territorium, og til at det russiske lederskapet tvinges til å endre sin handlemåte.

Siden fullskalainvasjonen har Russland søkt å gi en folkerettslig begrunnelse for påstander om at Ukrainas støttespillere utfordrer og overskrider grensene for partsstatus i den væpnede konflikten. Russland kan ha flere formål med en slik fremstilling. En hensikt kan være å hindre at andre land støtter Ukraina av frykt for reaksjoner fra russisk side. En annen kan være å bygge opp om Russlands forsøk på å legitimere sitt folkerettsstridige angrep og begrunne truslene om mulig kjernevåpenbruk.

Selv om Russlands fremstilling møter motstand fra et flertall av verdens land, er det en risiko for at Russland over tid lykkes i å etablere sin historiebeskrivelse og folkerettsforståelse i noen land. Dette kan bidra til å undergrave den etablerte internasjonale ordenen, basert på multilateralisme og folkeretten, som Norge og de fleste av verdens stater støtter opp om, og som er i alles interesse.

Forstørr bilde

Foto: Emilio Morenatti/AP/NTB

Det er viktig at Norge bidrar til å verne om den etablerte folkeretten. Dette krever økt årvåkenhet for å oppdage forsøk på å undergrave folkeretten og en tydelig stemme i relevante internasjonale fora der Norge kan bidra til at riktige fortolkninger av folkeretten vinner frem. Dette gjelder ikke bare for Russlands krig mot Ukraina, men for alle krigs- og konfliktsituasjoner.

Norge var tydelig og prinsipiell i våre over 800 innlegg i FNs sikkerhetsråd i løpet av de to årene 2021–2022, da Norge var medlem av rådet. Dette gjaldt ikke minst i spørsmål om folkeretten. En av våre målsetninger var å stå imot forsøk på å svekke og undergrave etablerte folkerettslige regler. Dette er en linje vi stod for også før perioden i FNs sikkerhetsråd, og som vi opprettholder nå og i fremtiden.

I tillegg til å støtte Ukrainas forsvarskamp må vi bidra til at landet lykkes som stat. Dersom Ukrainas forsvarskamp mislykkes, vil det ikke være noen ukrainsk stat å bygge. Samtidig vil en vellykket forsvarskamp ha begrenset verdi dersom staten i etterkant ikke er funksjonell. Norge vil derfor bidra til gjenoppbyggingen av et fritt og demokratisk Ukraina. Vi bidrar i solidaritet med Ukrainas befolkning, og fordi dette er sammenfallende med norske interesser. Ved å støtte Ukrainas selvforsvar forsvarer vi også våre verdier og den regelbaserte verdensordenen vi tror på. Dessuten ønsker Norge å yte et betydelig bidrag til den felles innsatsen sammen med allierte og likesinnede, for å sikre langsiktig stabilitet og sikkerhet i Europa.

Foruten støtten til Ukraina i statlig regi foregår det en omfattende innsats i det norske samfunnet for å hjelpe Ukraina utenom det som er statlig finansiert. Dette er et løft hele Norge tar del i. Vi ser en imponerende innsatsvilje hos frivillige organisasjoner, lokalsamfunn, kommuner, fagforeninger, bedrifter, borettslag, vennegjenger og enkeltpersoner. Vi har tatt imot nær 72 000 flyktninger fra Ukraina, og ved inngangen til 2024 var om lag 57 000 av disse bosatt med offentlig hjelp i kommuner over hele landet.1 Dette hadde ikke vært mulig uten innsats fra lokale myndigheter og frivillig sektor.

Russlands krigshandlinger har også hatt alvorlige globale ringvirkninger. Russlands angrepskrig har rammet jordbruket, kornlagre og infrastruktur for utskiping av ukrainsk korn. Det har ført til uro i verdensmarkedene og globale forsyningslinjer. Dette rammer millioner av sårbare mennesker og undergraver allerede oppnådde fremskritt, blant annet knyttet til bærekraftsmålene. Stortinget vedtok derfor, som foreslått av regjeringen i Prop. 44 S (2022–2023)2, en ettårig ekstrabevilgning på 5 milliarder kroner i 2023 til utviklingsland som er særlig rammet av krigens ringvirkninger. Dette er nærmere omtalt i del 7 av meldingen.

2.3 Ukrainas europeiske og euro-atlantiske integrasjon

Europeisk integrasjon

Russland bestrider Ukrainas rett til selv å styre egen utenriks- og sikkerhetspolitikk. I februar 2019 grunnlovsfestet Ukraina landets «europeiske identitet» og «europeiske og euro-atlantiske kurs», altså mål om medlemskap i EU og NATO. Denne utviklingen har skutt betydelig fart etter fullskalainvasjonen. EU-medlemskapsprosessen vil kreve at Ukraina gjennomfører nødvendige reformer. Reformarbeidet er allerede i gang mens krigen pågår og vil ventelig også bli et viktig rammeverk for den internasjonale støtten til gjenoppbyggingen av Ukraina.

I Traktaten om Den europeiske union heter det at alle europeiske stater kan søke medlemskap i EU. Ukraina søkte 28. februar 2022. Kun fire måneder senere, på rekordtid, innvilget Det europeiske råd Ukraina kandidatstatus, samtidig med Moldova.

Europakommisjonen anbefalte 8. november 2023 å åpne tiltredelsesforhandlinger med Ukraina og Moldova på grunnlag av landenes fremskritt med å gjennomføre påkrevde reformer, som innen rettsvesenet, korrupsjonsbekjempelse, medielovgivning og vern av minoriteter. Det europeiske råd fattet i desember 2023 formell beslutning om åpning av tiltredelsesforhandlinger med Ukraina og Moldova. Dette er første steg i en lang prosess på vei mot EU-medlemskap, men likevel av stor betydning.

Målet for forhandlingene er at kandidatlandet settes i stand til å bli en velfungerende medlemsstat gjennom gradvis tilpasning til EUs regelverk, institusjoner og forpliktelser. Ved tidligere utvidelsesprosesser har forhandlingene tatt i gjennomsnitt fem år. Tidslinjen for Ukrainas del er vanskelig å forutse. Fremdriften vil være et resultat av reformbehov og -takt i kandidatlandet, men også strategiske vurderinger og politisk utvikling i EUs medlemsstater.

I løpet av forhandlingene, og før tiltredelse til EU kan finne sted, må kandidatland oppfylle de såkalte København-kriteriene. EU krever at en ny medlemsstat 1) har stabile institusjoner som garanterer demokrati, rettsstat, menneskerettigheter og vern av minoriteter; 2) er en fungerende markedsøkonomi og har evne til å håndtere konkurranse og markedskrefter i det indre marked; og 3) har evne til å påta seg forpliktelsene knyttet til medlemskap, inkludert målene om politisk, økonomisk og monetær union. I tillegg har Det europeiske råd etablert et kriterium som EU selv må oppfylle: EU må være i stand til å ta opp den nye medlemsstaten og samtidig ivareta fremdriften i den europeiske integrasjonsprosessen.

København-kriteriene har utviklet seg siden de ble fastsatt i 1993. Blant annet presiserte Det europeiske råd i 1999 at «gode naboforhold» var en forutsetning for tiltredelse. Nye medlemsstater må ha avklarte grenser og ha løst eventuelle konflikter med sine naboland. Dette er forutsetninger Ukraina for øyeblikket ikke oppfyller som følge av Russlands okkupasjon og anneksjon av ukrainsk territorium.

Erfaringsmessig gir tiltredelsesprosessen EU sterk innflytelse på den rettslige, institusjonelle og samfunnsmessige transformasjonen i kandidatlandet. Dessuten stiller EU betydelige ressurser til rådighet for å støtte reformer, styrke institusjoner og inkludere kandidatlandet i europeiske nettverk på nær sagt alle samfunnsområder.

Ukraina starter ikke på bar bakke i EU-tilpasningen. Et utgangspunkt for prosessen er assosieringsavtalen landet inngikk med EU i 2014. Avtalen åpner for en gradvis integrasjon i det indre marked, på grunnlag av sektorvis harmonisering av regelverk. Denne institusjonaliserte erfaringen med EU-tilpasning gir Ukraina et bedre utgangspunkt enn enkelte andre kandidatland. På grunnlag av assosieringsavtalen og Ukrainas deltakelse i organisasjoner som Det europeiske energifellesskapet og Transportfellesskapet har prosessen med å bringe ukrainsk lovgivning på linje med EUs regelverk pågått i flere år allerede. Ukraina har fått betydelig EU-støtte gjennom naboskapsprogrammer siden 2014.

Kandidatstatus og åpningen av forhandlinger gir tilgang til ytterligere ordninger. Dette kommer i tillegg til den ekstraordinære støtten EU gir Ukraina som følge av Russlands krigføring. EU er i ferd med å vedta Ukraine Facility, en ny finansieringsordning som skal omfatte både reformer knyttet til EU-medlemskap samt sivil støtte til ukrainske myndigheter og privat sektor.

Norges støtte til Ukraina hadde allerede før Russlands invasjon i 2022 som overordnet mål å fremme Ukrainas europeiske integrasjon. Støtten skulle bidra til reformer, korrupsjonsbekjempelse og byggingen av en demokratisk rettsstat. Disse målene videreføres med Nansen-programmet. De overlapper også i stor grad med målene for Ukrainas reformarbeid knyttet til landets EU-tilpasning. Ukrainas status som EU-kandidatland siden juni 2022 krever at reformarbeidet intensiveres. Ukrainas reformarbeid og EUs fokus på dette vil understøtte Nansen-programmets måloppnåelse.

Gjennom å støtte Ukrainas gradvise integrasjon i det indre marked forbereder vi Ukraina for fremtidig deltakelse i EØS. Ved EU-medlemskap vil Ukraina bli part i EØS-avtalen. Det vil gi nye rammer for Norges samarbeid med Ukraina på mange områder, både for enkeltmennesker, for næringslivet og på myndighetsnivå.

Euro-atlantisk integrasjon

Forholdet mellom NATO og Ukraina bygger på et langsiktig samarbeid som siden 1990-tallet har utviklet seg og blitt tettere. Russlands fullskalainvasjon utgjorde likevel et skifte i forholdet mellom NATO og Ukraina og illustrerte hvordan Ukrainas sikkerhet henger sammen med alliansens egen sikkerhet.

Fullskalainvasjonen har ført til at NATO har trappet opp den militære og politiske støtten til Ukraina. På toppmøtet i Vilnius i juli 2023 gjentok de allierte landenes stats- og regjeringssjefer forpliktelsen om ukrainsk NATO-medlemskap fra toppmøtet i Bucuresti i 2008. Det ble også besluttet å styrke forholdet mellom NATO og Ukraina ved å erstatte NATO–Ukraina-kommisjonen, som hadde eksistert siden 1997, med et NATO–Ukraina-råd. Et formalisert råd for gjensidige konsultasjoner, hvor Ukraina er likeverdig medlem, styrker samarbeidet om forsvar og sikkerhet.

NATOs tilnærming til Russlands krig mot Ukraina balanserer mellom, på den ene siden, ukrainske behov og ønsker og politiske forpliktelser til Ukraina og, på den andre siden, ønsket om ikke å bli oppfattet som part i en væpnet konflikt med Russland. NATO anerkjenner og understøtter alliertes og partneres militære støtte til Ukraina. Alliansen spiller en koordinerende rolle og bidrar med ikke-dødelig støtte, blant annet gjennom NATOs kapasitetsbyggingsprogram Comprehensive Assistance Package for Ukraine (CAP).

CAP er en av NATOs største fondsmekanismer for støtte til Ukraina og har i flere år hatt som formål å bidra til modernisering og effektivisering av landets forsvarssektor. Det ble på NATO-toppmøtet i Vilnius i juli 2023 besluttet å videreutvikle CAP som et flerårig program for langsiktig støtte, blant annet ved å sette Ukraina best mulig i stand til å ivareta egen sikkerhet.

2.4 Internasjonal respons og koordinering

Omfanget av den internasjonale støtten til Ukraina i kjølvannet av Russlands fullskalainvasjon er uten sidestykke siden Marshallhjelpen etter andre verdenskrig. Særlig vestlige land bidrar med omfattende militær og sivil støtte til Ukraina. Den humanitære responsen har vært omfattende, og mange land, særlig nabolandene, har tatt imot et stort antall ukrainske flyktninger.

Det er viktig, også for at Nansen-programmet skal kunne nå sine mål, at den internasjonale støtten er samordnet. Dette er nødvendig både for å sikre at midler brukes der behov og utbytte er størst, og for å gjøre det enklest mulig for ukrainske myndigheter å dra nytte av støtte i et slikt omfang. Norge må derfor arbeide sammen med andre store givere og forholde seg til helhetsbildet på giversiden.

Blant giverlandene er det allmenn aksept for det overordnede prinsippet om at Ukrainas behov skal ligge til grunn for innretningen av støtten. Ukrainske myndigheter er hardt belastet på grunn av Russlands krigføring. De skal styre landets forsvarskamp, sikre samfunnskritiske funksjoner og opprettholde offentlige tjenester til innbyggerne så langt mulig. Dette gjør de i en situasjon der millioner er internt fordrevne eller har flyktet til utlandet, og den økonomiske aktiviteten er sterkt redusert. Samtidig må de holde oversikt over ødeleggelser, prioritere behov, kommunisere bistandsanmodninger til partnerland og nyttiggjøre seg støtten de mottar. Det er derfor avgjørende at det finnes egnede koordineringsmekanismer. Her kan ukrainske myndigheter melde inn sine behov, og giverland kan samordne sin respons.

Store deler av koordineringen finner sted i Kyiv. Norge vil videreføre den direkte dialogen med ukrainske myndigheter, blant annet gjennom den norske ambassaden i Kyiv og Ukrainas ambassade i Oslo, ved politiske besøk og i internasjonale fora. Bemanningen ved den norske ambassaden i Kyiv er betydelig styrket for å sikre tilstrekkelig kapasitet til å følge opp norskstøttet innsats og ivareta samarbeid med ukrainske myndigheter, sivilsamfunn og internasjonale partnere og allierte.

USA inntok umiddelbart etter starten av Russlands fullskalainvasjon en ledende rolle som Ukrainas viktigste partnerland, særlig hva gjelder den militære støtten til landets forsvarskamp. USA har drevet utstrakt diplomati for å samle allierte og partnere om å støtte Ukraina med militært materiell og trening. USA har også ledet an i koordineringen av støtten. Med sin størrelse og sin militære og industrielle kapasitet har USA vært avgjørende for at Ukraina i tide har fått nødvendig støtte til forsvarskampen.

Forstørr bilde

Foto: Catharina Molland Dale/Forsvaret

På sivil side ble det lansert en rekke initiativer for koordinering. Det har derfor tatt noe lengre tid for de sivile koordineringsmekanismene å finne sin form. EU spiller en sentral rolle, både fordi støtten fra EU-institusjonene og medlemsstatene gjør EU til største giver av sivil støtte til Ukraina, og fordi Ukrainas EU-tilnærming legger premisser for Ukrainas reformarbeid og gjenoppbygging. Norge deltar i dag på flere av EUs møtearenaer hvor håndteringen av situasjonen i Ukraina og nabolandene drøftes. Særlig viktig er Integrated Political Crisis Response (IPCR), som er EUs ministerråds mekanisme for koordinering og informasjonsutveksling for tverrsektorielle kriser. Videre stiller EU sekretariatet for G7 Donor Coordination Platform, som er omtalt nedenfor.

USA spiller en fremtredende rolle også på sivil side, både i kraft av sin omfattende sivile støtte til Ukraina og internasjonale finansinstitusjoner, og gjennom deltakelse i G7-koordineringsplattformen.

Det pågår et bredt samarbeid mellom Verdensbanken, ukrainske myndigheter, Europakommisjonen og FN for å kartlegge skadene forårsaket av Russlands krigføring og anslå Ukrainas behov under krigen og gjenoppbyggingen. Status ett år etter starten av fullskalainvasjonen ble offentliggjort i Rapid Damage and Needs Assessment.3Gjenoppbyggingskostnadene per 24. februar 2023 ble anslått til 411 milliarder USD. Kostnadene vil øke jo lenger krigen varer.

Internasjonal koordinering av militær støtte

Internasjonal koordinering er avgjørende, også for den militære støtten. Ukrainas militære behov er enorme. Forbruket av militært materiell i krigen er stort. Støtten Ukraina mottar fra Norge og andre vestlige land, må ses i sammenheng, slik at ressursene i størst mulig grad utfyller hverandre og er mest mulig enhetlige. Dette sikrer at Ukraina får størst mulig effekt av materielldonasjoner, trening, utdanning og andre former for militær kapasitetsbygging. Flernasjonalt samarbeid og kraftsamling av ressurser gjør det mulig å gi militær støtte av et større volum og med økt utholdenhet.

Samordning av militær støtte i det omfang vi har sett siden fullskalainvasjonen i februar 2022, har vært et nybrottsarbeid for det internasjonale samfunnet. Nasjoner som USA, Storbritannia og Tyskland har vist lederskap og fått på plass strukturer for å samordne den vestlige innsatsen. Den militære støtten skal svare ut dynamiske ukrainske behov, som skifter utfra taktiske, operasjonelle og strategiske endringer i krigens gang. Det gjør disse koordineringsmekanismene særlig viktige for den helhetlige innsatsen.

På militær side samordnes store deler av den internasjonale støtten gjennom den amerikanskledede mekanismen Security Assistance Group – Ukraine (SAG-U) og International Donor Coordination Centre (IDCC). Disse koordineringsenhetene vurderer de ukrainske militære behovene opp mot andre lands tilbud om støtte. SAG-U har en overordnet rolle i å koordinere treningsbidrag og utdanningsinitiativer som vestlige land bistår Ukraina med. IDCCs rolle er mer rettet mot samordning av materiellbistand og logistikk. Det er i tillegg etablert en rekke mindre, flernasjonale grupper som koordinerer mer spesifikke materielldonasjoner som krever langsiktig understøttelse fra giverlandene. Forsvaret og Forsvarsmateriell samarbeider med disse internasjonale enhetene for å bidra til den internasjonale innsatsen og sikre at norske bidrag svarer til ukrainske behov.

Det finnes også møtefora og arbeidsgrupper på ulike nivåer som samordner og videreutvikler den militære støtten til Ukraina. På forsvarsminister- og forsvarssjefsnivå møter de ukrainske aktørene jevnlig sine vestlige støttepartnere i rammen av det amerikanskledede Ukraine Defence Contact Group (UDCG), der omkring femti land er representert.

Forsvarsattachékontoret ved den norske ambassaden i Kyiv bidrar til koordineringen av støtte sammen med sine kolleger ved allierte og partnerlands ambassader.

G7-koordineringsplattformen for sivil støtte

Multi-agency Donor Coordination Platform for Ukraine, som inkluderer G7-landene, Ukraina og EU, ble etablert under G7-toppmøtet i desember 2022 for å samordne den internasjonale sivile støtten. Plattformens styringskomité hadde sitt første møte i januar 2023. I møtene deltar også representanter for de viktigste internasjonale finansinstitusjonene, som Verdensbanken, Den europeiske banken for gjenoppbygging og utvikling (EBRD), Den europeiske investeringsbanken (EIB) og Det internasjonale pengefondet (IMF). Styringskomiteen understøttes av et eget sekretariat, med kontor både i Brussel (lokalisert i Europakommisjonen) og i Kyiv.

Formålet med plattformen er å styrke samordningen av den sivile bistanden til Ukraina på kort og lang sikt. Den spiller en nøkkelrolle i å sikre en mest mulig samlet respons på situasjonen i Ukraina basert på landets ønsker og behov. Sentrale myndighetspersoner fra Ukraina deltar i møtene.

En utvidelse av styringskomiteen er diskutert, og det etableres kriterier for deltakelse basert på støtte til Ukraina. Det har vært i norsk interesse å etablere en tettest mulig tilknytning til denne plattformen, som forventes å være sentral i utforming og koordinering av internasjonal bistand til Ukraina i lang tid fremover. Norge inviteres nå med i denne viktige kretsen.

Ved koordineringsplattformens etablering eksisterte det allerede mer operasjonelle mekanismer. Disse er videreutviklet og har fått tydeligere rapporteringslinjer til styringskomiteen. Norge har deltatt i koordineringsgruppene for energisikkerhet og de internasjonale finansinstitusjonene. Sistnevnte, International Financial Institutions (IFI) Coordination Group, tilrettelegger månedlige virtuelle møter mellom de største giverlandene, EU og internasjonale finansinstitusjoner. Norge er det eneste landet utenfor G7 som deltar på giversiden.

Europas respons

Støtten fra EU-institusjonene, EIB og medlemsstatene setter EU i en særstilling som største giver av sivil og økonomisk støtte til Ukraina. Dette kommer i tillegg til allerede omfattende økonomisk, teknisk og humanitær støtte fra EU til Ukraina mellom 2014 og 2022. Ukrainas status som kandidatland til EU utløser ytterligere støtte. Det arbeides fremdeles med å utvikle et flerårig program for sivil støtte til Ukraina, herunder budsjettstøtte og bidrag til gjenoppbygging. Det ligger an til at EU oppretter et nytt finansieringsverktøy, kalt Ukraine Facility. Det vil trolig ha en ramme på inntil 50 milliarder euro, i form av lån og tilskudd, frem til utgangen av 2027. Endelig vedtak om størrelse og innretning på støtten forventes i løpet av februar 2024. EU er dessuten den største giveren av humanitær bistand og nest største giver av militær bistand, etter USA.

EU markerte seg umiddelbart etter den russiske fullskalainvasjonen gjennom å vedta militær støtte til Ukraina. Beslutningen om å yte militær støtte, inkludert våpen, må anses som historisk, ikke bare i forholdet mellom EU og Ukraina. Den vitner i tillegg om en ny og utvidet selvforståelse i EU om egen sikkerhetspolitisk rolle. Den militære støtten til Ukraina er så langt i hovedsak gitt gjennom European Peace Facility (EPF), som også Norge bidrar til. Støtten omfatter våpenleveranser fra medlemsstatene og trening av ukrainsk militært personell i rammen av EUs treningsmisjon Military Assistance Mission (EU MAM). Samlet beløper EUs militære støtte til Ukraina seg til ca. 20 milliarder euro (høsten 2023). Det arbeides med forslag om videreføring og opptrapping av den militære støtten fra 2024. Se også omtale av EPF i del 4.2.

Kombinasjonen av den politiske støtten til Ukraina, den store og økende økonomiske støtten, omfanget av den tekniske bistanden for kapasitetsbygging og Ukrainas kandidatlandstatus, gjør at EU spiller en nøkkelrolle i den internasjonale støtten til Ukraina. Dette vil være tilfellet gjennom Nansen-programmets virketid. Det gjelder også støtte til reformer og kapasitetsbygging knyttet til antikorrupsjon, absorberingsevne, styresett og offentlig sektor. Det er et nært samsvar mellom målene og prioriteringene EU og Ukraina er enige om, og målsetningene for Nansen-programmet. EU vil følgelig være en naturlig samarbeidspartner for Norge i dette arbeidet. Norge og EU samarbeider også om humanitær bistand til Ukraina.

Internasjonal koordinering av humanitær innsats

Sammen med det internasjonale samfunnet vil Norge bidra til at den humanitære innsatsen er koordinert og komplementær med ukrainske myndigheters arbeid og tilrettelegge for samarbeid med sivilsamfunnet i Ukraina. Norge tar en aktiv giverrolle i mange fora for å bidra til best mulig samordning.

FN, ledet av FNs kontor for koordinering av humanitær innsats (OCHA), samordner den humanitære responsen i Ukraina i samarbeid med ukrainske myndigheter og over 500 humanitære organisasjoner. FNs arbeid reduserer ikke bare duplisering av innsatsen, men sikrer at bistanden som leveres, er forutsigbar og prioritert i henhold til behovene. FN utarbeider også analyser av de humanitære behovene. Disse analysene gir en felles forståelse av situasjonen og danner grunnlaget for en kollektiv plan for innsatsen.

FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) koordinerer den humanitære innsatsen for flyktninger i Ukrainas naboland i samarbeid med vertslandenes myndigheter og andre partnere. Rundt 6 millioner mennesker har flyktet fra Ukraina siden krigens utbrudd. Norge støtter også opp om dette arbeidet, hvor innsatsen i Moldova gis prioritet.

Vi må være forberedt på at krigen vil kunne vedvare i lang tid, og gitt omfanget av de humanitære behovene vil fortsatt samordning med ukrainske myndigheter, nærstående land, sentrale givere og multilaterale organisasjoner være viktig.

Norge støtter opp under den etablerte, FN-ledede humanitære arkitekturen og relevante koordineringsmekanismer og humanitære fora sammen med toneangivende givere og partnere. Det er løpende dialog med norske og internasjonale partnere om situasjonen og beredskapssamarbeidet. I september 2023 var Norge, sammen med EU, vertskap for et internasjonalt humanitært møte om Ukraina i Oslo, med deltakelse av ukrainske myndigheter, FN og om lag 80 andre delegasjoner. Den norske ambassaden i Kyiv følger også opp samarbeidet med FN og de humanitære partnerne og deltar i giverfora.

2.5 Norsk politisk støtte til Ukraina

Norges politiske støtte til Ukraina har vært konsistent siden starten av Russlands aggresjon mot Ukraina. Norge har konsekvent fordømt Russlands folkerettsbrudd. Siden 2014 gjelder dette Russlands okkupasjon og anneksjon av Krym-halvøya samt Russlands krigføring i Øst-Ukraina ved hjelp av egne styrker og stedfortredere. Fullskalainvasjonen i februar 2022 ble fordømt på det sterkeste av den norske regjeringen.

Forstørr bilde

Foto: Peter Mydske/Stortinget

På samme måte har Norge fordømt en rekke andre russiske handlinger, som ulovlig organisering av valg i okkuperte områder, vedtak om anneksjon av ytterligere ukrainske områder, grove menneskerettighetsbrudd og brudd på humanitærretten.

Norge har siden 2014 stått sammen med allierte og likesinnede land i reaksjonen på Russlands folkerettsbrudd. Norge har sluttet opp om EUs sanksjoner mot Russland etter hvert som disse er trappet opp. Denne politikken ligger fast.

Norge har konsekvent støttet Ukrainas suverenitet og territorielle integritet og landets rett til fritt å velge sin utenrikspolitiske kurs. Norge har også deltatt i Krym-plattformen, som ukrainske myndigheter tok initiativ til å opprette i kjølvannet av Russlands folkerettsstridige anneksjon av Krym-halvøya i mars 2014. Plattformen har som mål å sikre internasjonal ikke-anerkjennelse av anneksjonen, oppmerksomhet om menneskerettighetsbruddene som begås under russisk okkupasjon, og arbeide for fremtidig gjenetablering av ukrainsk kontroll over halvøya.

Norge har støttet Ukrainas euro-atlantiske retningsvalg. Den norske bistanden til Ukraina har siden 2014 hatt støtte til landets europeiske integrasjon som overordnet mål. Norge deltok fra starten i 2017 på de årlige konferansene Ukraine Reform Conference, der Ukrainas reformer og den internasjonale støtten til disse har vært drøftet.

I forbindelse med NATO-toppmøtet i Vilnius i juli 2023 sluttet Norge og de andre nordiske landene seg i fellesskap til G7-erklæringen om langsiktig støtte til Ukrainas sikkerhet. Vi forpliktet oss til å inngå bilaterale avtaler om såkalte sikkerhetsforsikringer til Ukraina. Det handler om politiske forpliktelser til å gi støtte til Ukraina over tid. Slike forpliktelser er i tråd med den allerede besluttede, langsiktige norske støtten gjennom Nansen-programmet. I oppfølgingen av dette koordinerer Norge med våre nordiske naboer, øvrige allierte og partnere.

Norges posisjon i multilaterale organisasjoner

I FN, som eneste globale møteplass, har Norge bidratt til å sikre bred fordømmelse av Russlands brudd på FN-pakten. Norge har uttrykt konsekvent støtte til Ukraina i en rekke multilaterale fora, blant annet som valgt medlem av FNs sikkerhetsråd i toårsperioden 2021–2022. Norges FN-ambassadør ble den første til å fordømme Russlands fullskalainvasjon, da nyheten ble kjent mens Sikkerhetsrådet satt samlet. Norge ledet også et initiativ som samlet hele Sikkerhetsrådet om en felles uttalelse til støtte for FNs generalsekretærs innsats for å finne en fredelig løsning, og om medlemslands forpliktelser i tråd med FN-pakten.

I FNs generalforsamling har Norge søkt å sikre bred oppslutning om resolusjoner med fordømmelse av Russlands folkerettsbrudd. I FNs menneskerettighetsråd har Norge brukt sin stemme til å rette oppmerksomhet mot de omfattende menneskerettighetsbruddene som begås i russiskokkuperte deler av Ukraina. FN vil forbli en viktig internasjonal arena for å fremme politisk støtte til Ukraina.

Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) har Ukraina fast på dagsordenen. I de ukentlige møtene i Det faste råd, der både Ukraina og Russland deltar, fremfører Norge og likesinnede land sine prinsipielle posisjoner og tar opp konkrete hendelser.

Russland ble etter fullskalainvasjonen ekskludert fra Europarådet og Den europeiske menneskerettsdomstolen. På Europarådets toppmøte i Reykjavik i mai 2023 var støtte til Ukraina et hovedtema.

Russlands aggresjon mot Ukraina, og følgene av denne lokalt, regionalt og globalt, berører på ulike måter de fleste multilaterale organisasjoner. Norge er utvetydig i sin prinsipielle støtte til Ukraina og i sin fordømmelse av Russlands folkerettsbrudd. Regjeringen mener samtidig at en utestengelse av Russland fra alle multilaterale fora ikke er formålstjenlig. Det er norsk politikk å ha dialog med land til tross for meningsforskjeller. I dagens globaliserte verden kan problemer kun løses gjennom internasjonalt samarbeid. Dette gjelder for eksempel forvaltning av grenseoverskridende naturressurser. I fora der Russland er representert, vil vi imidlertid at landet fremstår som mest mulig isolert i sin uriktige fremstilling av Ukraina og av Russlands egne handlinger.

Norge vil fortsette sitt engasjement i multilaterale fora for å mobilisere politisk støtte for Ukraina, overholdelse av folkeretten og en fredelig løsning i tråd med FN-pakten. Dette vil vi gjøre gjennom Norges faste delegasjoner til multilaterale organisasjoner, i arbeid i styrer og utvalg og ved politiske besøk.

Ukrainas fredsformel

Det er opp til Ukraina, som offer for aggresjon, invasjon og krig, å definere når og på hvilket grunnlag en fremtidig fredsløsning skal utformes. Ukraina har rett til å bestemme sin egen utenriks- og sikkerhetspolitiske tilknytning.

Norge støtter Ukrainas fredsformel – Ukraine Peace Formula – som et mulig grunnlag for en fremtidig rettferdig og varig fredsløsning. Ukraina har etablert arbeidsgrupper for hvert av fredsformelens ti punkter, med deltakelse fra en rekke land i hver av dem. Norge deltar i de fleste av disse. Arbeidet foregår med deltakelse fra relevante myndigheter i hovedstedene og fra ambassadene i Kyiv. Ukrainske myndigheter leder, sammen med enkeltland, arbeidet i alle arbeidsgruppene. Fredsformelen bidrar til innsatsen for å oppnå en varig fred på ukrainske premisser. Norge vil fortsette å delta i arbeidet sammen med Ukraina og andre land.

Norge bistår Ukraina med erfaringsdeling, prosess-støtte, tilrettelegging, råd og kapasitetsbygging basert på norsk erfaring om fred og forsoning. Ukraina har bedt om støtte til kapasitetsbygging i konfliktløsning og forhandlinger for å understøtte og utvikle deres fredsformel. Det kan være aktuelt med sekondering av norsk og internasjonal ekspertise.