1 Om meldingen

1.1 Sammendrag

Russlands fullskalainvasjon av Ukraina 24. februar 2022 etablerer et nytt og alvorlig tidsskille for Europa. Russlands folkerettsstridige aggresjon utgjør en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet. Et autoritært og aggressivt Russland søker å undergrave den internasjonale rettsordenen, den europeiske sikkerhetsarkitekturen og samholdet blant de vestlige demokratiene.

Den russiske forsvarsmakten har gjennomført massive militære angrep mot Ukraina. Russiske styrker har befestet seg i store områder av de sørlige og østlige delene av ukrainsk territorium. Ved inngangen til 2024 er frontlinjen omtrent like lang som avstanden fra Oslo til Bodø. Aktive krigshandlinger pågår. En fredelig løsning er ikke i sikte mens denne meldingen skrives.

Ukrainerne kjemper for sin overlevelse og sin frihet. Deres forsvarskamp mot Russlands aggresjon er samtidig en kamp for demokratiske verdier og europeisk sikkerhet. Derfor er Ukrainas forsvarskamp sentral også for norske interesser og Norges sikkerhet. Internasjonal støtte har vært avgjørende for å styrke den ukrainske forsvarsevnen. Uten den militære og økonomiske støtten fra andre land ville det ikke ha vært mulig for ukrainerne å stå imot det russiske angrepet over tid.

Norges respons har vært rask, omfattende og med bred støtte i Stortinget. Norsk innsats tar utgangspunkt i ukrainske behov og koordineres med annen internasjonal innsats. Nansen-programmet for Ukraina er et norsk militært og sivilt støtteprogram på 75 milliarder kroner for perioden 2023–2027, basert på en politisk avtale av 16. februar 2023.1 Den sivile støtten omfatter også humanitær bistand. Norges forpliktelse til å støtte Ukraina over en femårsperiode og den tverrpolitiske enigheten i Stortinget bekrefter for det ukrainske folk og det internasjonale samfunnet at Norge står ved Ukrainas forsvarskamp og landets suverenitet i det lange løp.

Konsekvensene av Russlands krigføring er så omfattende at det vil ta mange år å gjenoppbygge Ukraina. Landet vil derfor ha behov for internasjonal støtte i lang tid. Ukrainas behov vil variere etter krigens gang. Det er derfor en styrke at Nansen-programmet åpner for fleksibilitet i støtten.

Ukrainas behov, på så godt som alle områder, er nær ubegrensede. Norges støtte er omfattende, men utgjør likevel kun en mindre del av den totale internasjonale innsatsen. Det vil være viktige saker som ikke kan bli prioritert fra norsk side i denne fasen av krigen.

Denne meldingen belyser bredden av norsk støtte gjennom Nansen-programmet og det internasjonale samarbeidet, utdyper prinsippene i den politiske avtalen og inviterer Stortinget til drøfting av det største støtteprogrammet i norsk historie.

Boks 1.1 Fridtjof Nansen og Ukraina

Nansen-programmet er oppkalt etter Fridtjof Nansen (1861–1930), norsk naturforsker, polfarer, oppdager, diplomat, filantrop, nødhjelpsarbeider og vitenskapsmann.

Etter første verdenskrig viet Nansen mye av sitt liv til arbeidet for krigsfanger, flyktninger og sultofre i Øst-Europa, inkludert Ukraina. Dette gjorde han både som representant for Folkeforbundet og på eget initiativ. Han var i årene 1920–1930 Folkeforbundets første høykommissær for flyktninger. Fridtjof Nansen ble tildelt Nobels fredspris i 1922 for sin humanitære innsats og sitt fredsskapende arbeid.

Foto: Nasjonalbiblioteket

Meldingen omhandler hvilket tidsskille Russlands fullskalainvasjonen i februar 2022 utgjør. Den gir en redegjørelse for den sikkerhetspolitiske situasjonen og norske militære bidrag, de langsiktige konsekvensene for Norges forsvarsevne og den internasjonale militære og sivile responsen på invasjonen.

Den omhandler de multilaterale organisasjonenes sentrale rolle, ikke bare for Ukraina, men også som førende for norsk støtte. Meldingen drøfter det brede arbeidet ledet av de internasjonale finansinstitusjonene, Ukrainas ambisjoner om europeisk og euro-atlantisk integrasjon, det humanitære arbeidet, gjenoppbyggingsambisjonene, militær og sivil risikohåndtering, hvordan innsatsen kan evalueres, atomsikkerhetsarbeidet, håndtering av de omfattende miljøødeleggelsene, Ukrainas fredsinitiativ, demokratistøtte og hvordan Norge kan støtte det ukrainske sivilsamfunnet. Meldingen behandler ambisjonene for energisikkerhet, energisektorreform og bidrag til grønn omstilling. Videre belyser den hvordan norsk støtte direkte eller gjennom multilaterale organisasjoner bidrar til å sikre befolkningen strøm, varme, vann, helsetjenester, skolegang og andre grunnleggende tjenester.

Meldingen tar for seg næringsutvikling i Ukraina samt innretningen på og rammene for norsk næringsinnsats. Det redegjøres for Moldovas situasjon som følge av krigen og for norsk bistand til landet. Flyktninger fra Ukraina i Norge og norsk politikk på dette feltet omhandles. Endelig vurderes langsiktige konsekvenser av Nansen-programmet for annen norsk bistand.

Det er vanskelig å forutse utviklingen i en pågående krig. Det vil bli behov for nye vurderinger og innsatser underveis. Målet er at Norge gjennom Nansen-programmet gir mest mulig effektiv og fleksibel støtte til Ukrainas forsvarskamp.

1.2 Meldingens formål og oppbygging

Formålet med denne meldingen er å utdype bakgrunnen for og innretningen av Nansen-programmet, i tråd med Stortingets beslutning, jamfør Innst. 218 S (2022–2023)2 til Prop. 44 S (2022–2023).3 Den spesifiserer: «Meldingen vil vurdere nærmere det norske engasjementet i Ukraina i lys av utviklingen, herunder blant annet spørsmål knyttet til statsbygging, demokratifremme og støtte til det sivile samfunn. Stortingsmeldingen skal også vurdere risikohåndtering, samt de langsiktige konsekvensene av Nansen-programmet for annen norsk bistand.»

Meldingen er skrevet av Utenriksdepartementet (UD) i samarbeid med Forsvarsdepartementet (FD), som i likhet med UD har ansvar for midler under Nansen-programmet. Justis- og beredskapsdepartementet, Energidepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og øvrige departementer har bidratt i arbeidet med meldingen. Også flere direktorater, særlig Direktoratet for utviklingssamarbeid (Norad) og Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA), har bidratt. Norad forvalter midler til den sivile støtten, inkludert den humanitære bistanden, mens DSA forvalter midler til atomsikkerhet, begge på oppdrag fra UD.

Det er et bredt engasjement for støtte til Ukraina i det norske samfunnet, deriblant kommuner og lokalsamfunn, sivilsamfunnsorganisasjoner, akademia, forskningsmiljøer, næringsliv og hos arbeidslivets parter. Norske myndigheter er i kontinuerlig dialog med aktører og partnere som er engasjert i arbeid med Ukraina. Møter med partnere, både på politisk og embetsnivå, og skriftlige innspill har gitt viktige bidrag til arbeidet med denne meldingen. Regjeringen ønsker å samordne norsk innsats og bidra til internasjonal koordinering.

Meldingen omhandler forhold som direkte eller indirekte er avgjørende for norske borgeres sikkerhet, velferd og økonomi. Norske interesser inkluderer nasjonale egeninteresser så vel som vårt behov for et regelstyrt og forutsigbart samkvem mellom stater, der folkeretten blir respektert.

Del 2 av meldingen beskriver bakgrunnen for Russlands fullskalainvasjon 24. februar 2022 og konsekvensene for Ukraina, Norge og verden. Den belyser internasjonale aktørers respons på krigen og Ukrainas ønske om å bli en del av et større europeisk fellesskap.

Del 3 tar for seg utformingen av Nansen-programmet. Den redegjør for overordnede mål og styrende prinsipper for forvaltningen av programmet, samt overordnet risiko og risikohåndtering.

Del 4 går nærmere inn på de ulike hoveddelene av den militære støtten og forhold relatert til risiko og risikohåndtering. I tillegg omtales regjeringens beslutning om å åpne for direktesalg fra norsk forsvarsindustri til ukrainske myndigheter.

Del 5 tar for seg den sivile støtten, inkludert den humanitære bistanden. Denne delen omhandler også demokratistøtte, menneskerettigheter og ansvarliggjøring, så vel som bistand til Moldova.

Del 6 omhandler ukrainske flyktninger i Norge og mulige fremtidige ordninger for tilbakevending og retur.

Del 7 beskriver krigens ringvirkninger i utviklingsland og langsiktige konsekvenser av Nansen-programmet for annen norsk bistand.

1.3 Avgrensning

Ukrainas behov vil endre seg i takt med krigens gang. For å legge til rette for best mulig bruk av norske midler er Nansen-programmet derfor både fleksibelt og langsiktig. Prioriteringer i programmet for de kommende årene vil bli fremmet for Stortinget i de årlige budsjettproposisjonene. Denne meldingen omtaler derfor i liten grad konkrete bevilgninger.

For den sivile delen av støtten vier meldingen mest oppmerksomhet til norske og internasjonale organisasjoner som Norge allerede har et etablert samarbeid med. Norske myndigheter har samtidig dialog med en rekke andre institusjoner med engasjement for Ukraina, men som ikke mottar midler gjennom Nansen-programmet.

Norge har gitt betydelig støtte til Ukraina i årene etter den russiske okkupasjonen i 2014. Denne meldingen omhandler støtte med midler fra Nansen-programmet for 2023–2027. Norges totale engasjement for Ukraina favner bredere enn dette programmet. For eksempel dekkes ikke kjernestøtte til FN-organisasjoner, sivilsamfunnspartnere og internasjonale finansinstitusjoner av midler fra Nansen-programmet.

Norge har et bredt engasjement for forsvarskampen Ukraina utkjemper. Vi har et tett samarbeid med ukrainske myndigheter og sivilsamfunn og med andre land i regionen. Denne meldingen omhandler militær støtte som er relevant for Nansen-programmet.