5 Sivil støtte

Forstørr bilde

Foto: Anne Kristin Hjukse/Statsministerens kontor

Ukraina står i en omfattende forsvarskrig mot et vesentlig større land. Byer er bombet og jordbruksareal minelagt. For at Ukraina skal fortsette å forsvare seg mot Russlands aggresjon, er det avgjørende at den ukrainske staten kan opprettholde kritiske samfunnsfunksjoner. Befolkningen må sikres strøm, vann, helsetjenester, skolegang og andre grunnleggende tjenester. Ødelagte hus og veier må repareres.

Russlands krigføring har ødelagt store deler av Ukrainas økonomi. Samlet sett falt BNP med 29,1 prosent i 2022. Krigen har gjort befolkningen mer økonomisk sårbar. Tap av liv, eiendom, arbeid og inntekt har ført til en økning i antall fattige på 7,1 millioner og reversering av 15 års fremgang mot de globale bærekraftsmålene. I 2022 økte andelen fattige i befolkningen fra 5,5 prosent til 24,1 prosent.

Ukraina vil ha behov for massiv økonomisk støtte i lang tid. Ukrainske myndigheter og Verdensbanken, sammen med Europakommisjonen og FNs utviklingsprogram (UNDP), publiserte i mars 2023 en revidert skade- og behovsanalyse (RDNA21). Kostnadene for gjenoppbygging etter ett år med krig ble anslått å være 411 milliarder USD. Det er 2,6 ganger landets bruttonasjonalprodukt i 2022. Etter enda et år med krig er ødeleggelsene og gjenoppbyggingsbehovet blitt enda mer omfattende.

Av den sivile delen i Nansen-programmet har regjeringen så langt prioritert driftsstøtte til den ukrainske staten, reparasjon av ødelagt infrastruktur og gjenoppbygging. Det er viktig å styrke statsapparatet og unngå å bygge opp parallelle strukturer for tjenesteleveranser. Det er mest effektivt, både i dagens situasjon og for langsiktig gjenoppbygging, å benytte myndighetsapparatets fungerende og etterprøvbare systemer. Ukraina vil fortsatt ha stort press på statsbudsjettet og vil trenge ekstern finansiering i overskuelig fremtid. Offentlige investeringer i kritisk infrastruktur, som strømnett, veier, jernbane, skoler og sykehus, er en forutsetning for å levere basistjenester til befolkningen. Det samme gjelder for mye av den humanitære støtten.

En oversikt over norsk støtte til Ukraina og berørte naboland er publisert på regjeringens nettsider og blir løpende oppdatert ved nye tildelinger.

5.1 Driftsstøtte, gjenoppbygging og utvikling

Driftsstøtte til den ukrainske staten, samt bidrag til reparasjon av kritisk infrastruktur og tidlig gjenoppbygging, er avgjørende for den ukrainske statens evne til å stå imot den russiske aggresjonen og bygge opp under folkets motstandsvilje.

Driftsstøtte sørger for at grunnleggende tjenester når frem til den ukrainske befolkningen gjennom myndighetsapparatets egne, fremdeles velfungerende systemer. Siden Ukraina er langt fremme med digitale banktjenester, ligger det godt til rette for å kontrollere at pengene brukes slik de skal. Verdensbankens program for driftsstøtte (PEACE) er for eksempel satt opp med økt kontroll av pengestrømmer. Utgifter som lønninger til lærere og helsepersonell, pensjoner og andre sosiale ytelser, betales etterskuddsvis hver måned, og de elektroniske betalingene kan spores helt frem til den endelige mottakers bankkonto.

Norge prioriterer Verdensbanken og Den europeiske banken for gjenoppbygging og utvikling (EBRD) som kanaler for den norske støtten til drift, energi og sivil infrastruktur.

Ukrainske myndigheter arbeider kontinuerlig med å få oversikt over annonserte giverbidrag og å koordinere den internasjonale innsatsen i landet. Det kan være forskjell mellom hva som annonseres av giverland, og den støtten myndighetene selv kan administrere. Både ukrainske myndigheter, Det internasjonale pengefondet (IMF) og Verdensbanken understreker betydningen av å kanalisere bidrag gjennom myndighetene og i samsvar med myndighetenes egne, prioriterte behov. Den ukrainske regjeringen har uttalt at den verdsetter hvordan Norges støtte er utformet, både at norsk støtte går gjennom multilaterale aktører som leverer i tråd med Ukrainas behov, og at Norge har forpliktet seg til å gi støtte over flere år.

De internasjonale finansinstitusjonene støtter gjennomføringen av nødvendige reformer som pågår parallelt med selvforsvarskampen. Det er særdeles viktig at aktører som EU, IMF, Verdensbanken og store, bilaterale givere koordinerer sin reformstøtte og tilknyttede krav. Dette gjelder på sektornivå og på overordnet nivå. Verdensbanken og EBRD arbeider sammen om reform i privat sektor og i styringen av statseide selskaper. Reform er også sentralt i Verdensbankens sektorinnsatser. Eksempelvis planlegges gjenoppbygging av sykehus og helsesentre i tråd med Ukrainas reform for helsesektoren.

Statsminister Denys Sjmyhal kunngjorde 3. oktober 20232 at den ukrainske regjeringen ville utarbeide en helhetlig reformplan for perioden frem til 2027. Initiativer og reformforslag fra Ukrainas partnere, samt anbefalinger fra EU og IMF, vil bli innarbeidet. Arbeidet med reformplanen støttes av Verdensbanken.

I 2022 bidro Norge med 300 millioner kroner til Verdensbankens første driftsstøtteordning etter Russlands fullskala-angrep. Støtten gikk til å betale lønninger til helsepersonell, lærere og ambulansepersonell og til utbetalinger av pensjoner og sosialhjelp. Denne ordningen videreføres nå under programmet PEACE, som er det største enkeltprosjektet i bankens historie. PEACE betaler i dag løpende utgifter i statsbudsjettet på rundt 1,5 milliarder USD i måneden. Driftsstøtten har så langt nådd ut til over 13 millioner ukrainere, inkludert 10 millioner pensjonister, 500 000 lærere og andre ansatte i utdanningssektoren, 50 000 ansatte i førstelinjetjeneste, som ambulansepersonell, og over 3 millioner internt fordrevne personer og sosialhjelpsmottakere. PEACE har til nå mobilisert over 23 milliarder USD i driftsstøtte til Ukraina, hvorav over 20 milliarder USD i gavebidrag fra USA.

Ukraine Relief, Recovery, Reconstruction and Reform Trust Fund (URTF) er Verdensbankens flergiverfond for løpende utgifter til statens drift og kritiske tjenester, og investeringer i reparasjoner og gjenoppbygging. URTF-midler kanaliseres til prosjekter innen energiforsyning (strømnett, kraftstasjoner, transformatorer), samferdsel (vei og jernbane), helsesektoren (gjenoppbygging av sykehus, støtte til primærhelsetjenesten og lignende), til reparasjon av boliger og til landbrukssektoren. Støtten er utformet slik at den samtidig bidrar til reformprosesser som legger grunnlag for fremtidig økonomisk vekst, gjenoppbygging og europeisk integrasjon. Fondet er fleksibelt og bidrar til å dekke løpende utgifter som lønninger til statsansatte og pensjoner når dette ikke dekkes på annen måte. Norge har bidratt med 6,135 milliarder kroner gjennom URTF i 2022–2024.

Forstørr bilde

Foto: Verdensbanken

URTF støtter et nytt nasjonalt senter som i samarbeid med Ukraine School of Economics tilbyr oppæring i ledelse av gjenoppbyggingsprosjekter rettet mot nasjonale og lokale myndigheter.

I tillegg har Verdensbanken opprettet IDA Crisis Facility, en finansieringsmekanisme for prosjekter i Ukraina og i fattige land som er rammet av de globale konsekvensene av krigen. Dette setter banken i stand til å gi opp til tre dollar i lån for hver giverdollar. Lånene vil gå til drift av den ukrainske stat, inkludert til offentlige investeringer i de samme prosjektene som Verdensbanken har utviklet med støtte fra URTF. Norge støtter Ukraina-vinduet med 1 milliard kroner. Gjennom ekstrabevilgningen i 2023 for lavinntektsland rammet av konsekvensene av Russlands invasjon, støttet Norge også kriseresponsvinduet for de fattigste landene med 400 millioner kroner.

Verdensbankens garantiinstitutt (MIGA) og Det internasjonale finansieringsinstituttet (IFC) øker nå sin støtte til privat sektor i Ukraina. IFC gjør dette gjennom lån- og egenkapitalinvesteringer, mens MIGA tilbyr garantiordninger for politisk risiko primært til utenlandske selskaper. I 2023 ga Norge 240 millioner kroner til MIGAs fond for støtte til Ukrainas gjenoppbygging og økonomi (SURE) som legger til rette for private investeringer i gjenoppbyggingen gjennom garantier og krigsforsikring.

Kapasitetsbygging

Norge er blant de største bidragsyterne til Ukraina-programmet i regi av Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD), med støtte på 50 millioner kroner over fire år. Dette kommer i tillegg til allerede inngåtte avtaler om norsk støtte til OECDs arbeid for skatt og skattepolitikk i Ukraina. Landprogrammet skal støtte Ukrainas nasjonale gjenoppbyggingsplan. Det driver kapasitetsbygging og gir politiske anbefalinger på områder som landbruk, energi, utdanning, arbeidsmarked, styresett og korrupsjonsbekjempelse, økonomisk politikk, konkurransepolitikk, investeringspolitikk og om overgang fra en krigsøkonomi til en gjenoppbyggingsøkonomi. Landprogrammet har som målsetning å bringe Ukraina nærmere OECDs standarder og er en oppfølging av OECDs beslutning om å anerkjenne Ukraina som et fremtidig medlem og starte en dialog om tiltredelse.

5.1.1 Energi

Energisektoren er hardt rammet av Russlands massive angrep på Ukrainas sivile infrastruktur. Store deler av den elektriske kraftproduksjonen er ødelagt. Energi vil være et hovedinnsatsområde for Norges støtte til gjenoppbyggingen.

Før Russlands fullskalainvasjon var norske vind- og solkraftselskaper de største investorene i fornybar energi i Ukraina.Norge ønsker å bidra til gjenoppbygging på disse feltene, innen rammene av europeisk integrasjon med vekt på grønn omstilling. Regjeringen vil legge til rette for at norske aktører kan delta i og bidra til felleseuropeiske innsatser på dette området.

Energisikkerhet

Europas energisituasjon er på kort tid endret som følge av Russlands fullskalainvasjon og påfølgende sanksjoner mot import av russisk olje og gass til Europa. Europeiske land ønsker å gjøre seg uavhengig av gassimport fra Russland og har foreløpig redusert importen med om lag 85 prosent. Samtidig har Norge økt gasseksporten til EU og er nå den viktigste bidragsyteren til europeisk energisikkerhet. Vårt viktigste bidrag til å avhjelpe energikrisen som følge av Russlands krigføring er å holde gassproduksjonen på et høyt nivå. Dette bidrar til stabilitet i energimarkedene og er med på å sikre fortsatt støtte til Ukraina.

EU og andre G7-land har vedtatt importforbud, med enkelte unntak, for alle russiske oljeprodukter. Norge har sluttet opp om forbudene. For å begrense Russlands inntekter er det også innført forbud mot å yte sjøforsikring og annen finansiell bistand til russisk oljehandel med tredjeland, med mindre oljen handles under gitte pristak.

Energisituasjonen er kritisk for Ukraina. Det har vært og er omfattende ødeleggelser på energiinfrastrukturen. Ifølge RDNA2-rapporten fra mars 2023 hadde krigen allerede medført skader på energisektoren for over 10 milliarder USD.

Ukrainske myndigheter anslår at 65 prosent av termisk kraftproduksjon, 20 prosent av solkraftproduksjon og 75 prosent av vindkraftproduksjon var ødelagt per august 2023 som følge av russiske krigshandlinger og rakettangrep. Om lag 20 prosent av landets vannkraftkapasitet er skadet. Krigshandlingene har ført til omfattende ødeleggelser i store deler av Ukrainas høyspentnett. Nesten halvparten av landets om lag 100 kritiske transformatorstasjoner er skadet eller ødelagt, og flere er angrepet flere ganger. Til sammen bidrar dette til at el-infrastrukturen ikke dekker landets behov. Til tross for at Ukraina fortsatt er transittland for russisk gass til Europa, er det gjort betydelige skader på både rørledninger og kompressorstasjoner. Russlands kontroll over kjernekraftanlegget i Zaporizjzja er bekymringsfull. De store ødeleggelsene på energiinfrastrukturen har ifølge Verdensbanken og UNDP ført til at 12 millioner ukrainere har ustabil energitilførsel. UNDP har anslått et behov for minst 1 milliard USD for å gjenoppbygge infrastruktur for å sikre energiforsyning til innbyggerne vinteren 2023–2024.

Den europeiske banken for gjenoppbygging og utvikling (EBRD) er en sentral partner i den norske støtten for styrket energisikkerhet. EBRD har et langsiktig perspektiv i samarbeidet med de to statlige energiselskapene Ukrenergo (elektrisitet) og Naftogaz (gass) og bidrar til reformer av selskapsstyringen og tiltak for å redusere korrupsjonsrisiko. I 2023 bisto EBRD begge aktørene gjennom finansieringspakker, inkludert støtte til reformer, der Norge bidro med 2 milliarder kroner. I 2023 har Norge bidratt med ytterligere 1,5 milliarder kroner gjennom EBRD for å sikre gass- og strømforsyning i Ukraina. Norge har bidratt med 6,135 milliarder kroner til Verdensbankens URTF, som er ytterligere en sentral mekanisme for reparasjon av energiforsyning.

Grønn omstilling i energisektoren

Russlands krig mot Ukraina gjorde at EU raskt måtte gjøre seg mindre avhengig av russisk olje og gass. Dette har akselerert den grønne omstillingen. Det ble derfor i 2022 investert store beløp i fornybare energikilder, særlig solkraft. Hydrogensatsninger i flere land, som Tyskland, har også skutt fart.

Ukraina ønsker å delta i den grønne omstillingen når økonomi og energisektoren skal bygges opp igjen. Dette var et tema under Ukraine Recovery Conference 2023 i London. Hvordan privat næringsliv kan ta del i gjenoppbyggingen ble drøftet.

Forstørr bilde

Foto: Den europeiske banken for gjenoppbygging og utvikling (EBRD)

Energisektorreform

Så lenge krigen pågår, vil reparasjoner av ødelagt energiinfrastruktur være en prioritert oppgave i norsk og internasjonal energibistand. I en gjenoppbyggingsfase vil alle aspekter i energisektoren være aktuelle for tiltak, inkludert behovet for reformer som vil gjøre det mer attraktivt for utenlandske selskaper å investere i Ukraina.

Energireform er en viktig del av EUs reformpakke og et område der Ukraina ønsker norsk støtte. Dette var tilfellet allerede før 2022. Norge har samarbeidet med OECD om energireform i Ukraina og har finansiert corporate governance reform i både Naftogaz, Ukrainas største gasselskap, og Ukrenergo, operatør for landets kraftlinjer.

Norge har bidratt til energieffektivisering gjennom Den nordiske miljøfinansieringsinstitusjonen NEFCO og til energireform gjennom EBRDs Ukraina-landfond.

Norge er i dialog med Ukraina om en avtale (MoU) som vil konkretisere hvordan Norge kan bidra på energiområdet. I tillegg deltar Norge i G7+ Energy Sector Support-gruppen og i arbeidsgruppen for energi under Ukraine Peace Formula.

Norsk og ukrainsk side er enige om å opprette en arbeidsgruppe for samarbeid på energiområdet under Norsk-ukrainsk regjeringskommisjon for handels-, næringslivs- og økonomisk samarbeid.

5.1.2 Atomsikkerhetssamarbeid

For første gang er det krig i et land med operative kjernekraftverk. En atomulykke kan få vidtrekkende konsekvenser, ikke bare i Ukraina, men for Europa. Krigen medfører fare for at nukleært og annet radioaktivt materiale kommer på avveier. Ukraina trenger omfattende hjelp med å styrke atomsikkerheten mens krigen pågår, og internasjonal støtte i lang tid etter at krigen er avsluttet.

Norge vil gjennom Nansen-programmet styrke det godt etablerte samarbeidet med Ukraina om atomsikkerhet, som har pågått siden 2014. I 2023 ble det bevilget 250 millioner kroner til dette samarbeidet. De overordnede målene for arbeidet med atomsikkerhet i Ukraina er å redusere risiko for atomulykker og radioaktiv forurensning. Midlene skal bidra til å redusere risikoen for at nukleært og annet radioaktivt materiale kan komme på avveier, og til å styrke regional atomberedskap.

Risikohåndtering

Krigshandlinger, svekket myndighetskontroll og korrupsjon øker risikoen for at midler og utstyr kommer på avveier eller ikke benyttes i henhold til målene. For å redusere risiko legges det vekt på tett kontakt med de ulike mottakerne på ukrainsk side og på kontroll av leveranser i Ukraina. Koordinering mellom relevante aktører både i Ukraina og internasjonalt er avgjørende.

Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) er Utenriksdepartementets fagdirektorat for atomsikkerhet og en hovedaktør i forvaltning av støtten. Med erfaring fra internasjonalt atomsikkerhetssamarbeid gjennom snart 30 år, også med Ukraina, er det etablert systemer for risikostyring, resultatoppfølging og evaluering.

Samarbeidskanaler

Norge vil bidra til internasjonal samordning av atomsikkerhetssamarbeidet i Ukraina for at arbeidet skal være mest mulig effektivt og for å unngå overlappende initiativer. Norge bidrar til dette arbeidet gjennom Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA), Den europeiske banken for gjenoppbygging og utvikling (EBRD) og i internasjonale fora som G7 Global Partnership Against the Spread of Weapons and Materials of Mass Destruction. Norge er en pådriver i Information Sharing Initiative, et internasjonalt koordineringsforum for atomsikkerhetsarbeidet i Ukraina. Flere av samarbeidsprosjektene Norge har med Ukraina, skjer gjennom multilaterale prosjekter med USA, Sverige, Storbritannia, Europakommisjonen og andre. Norge samarbeider særlig tett med de nordiske landene om prosjekter og utveksling av informasjon.

Bidrag til atomsikkerhet under Ukrainas fredsformel

Norge deltar i arbeidsgruppen for atomsikkerhet og strålevern under Ukrainas tipunkts fredsformel. Ukraina ønsker en fortsatt rolle for IAEA, politiske forpliktelser fra deltakerlandene og et toppmøte om atomsikkerhet, med vekt på sikring av kjernekraftverket i Zaporizjzja.

Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA)

Gjennom Nansen-programmet støtter Norge IAEAs arbeid i Ukraina. IAEAs formål er å fremme fredelig bruk av kjernefysisk teknologi. Gjennom avtaler om sikkerhetskontroll verifiserer byrået at nukleære teknologier og materiale utelukkende er til sivil bruk. I 2023 var støtten til byrået på 100 millioner kroner. I dag er IAEA til stede ved anlegget i Tsjornobyl og ved de fire operative kjernekraftverkene i Ukraina, inkludert det russiskokkuperte kjernekraftverket i Zaporizjzja. IAEA er den eneste uavhengige aktøren med tilgang og teknisk kompetanse til å vurdere trygg og sikker drift. Siden januar 2023 har IAEA hatt roterende ekspertteam ved samtlige kjernekraftverk for å bistå med teknisk støtte og verifisere informasjon om hendelser. Arbeidet utføres under krevende forhold. Midler fra Nansen-programmet som bevilges via IAEA, vil ses i sammenheng med midlene som forvaltes av DSA for å sikre størst mulig effekt av midlene.

Iverksatte tiltak

Norge var et av de første landene som bistod med rask leveranse av utstyr til Ukraina innen atomsikkerhet etter fullskalainvasjonen. Takket være et langvarig samarbeid og godt etablert kontaktnett finansiert gjennom regjeringens handlingsplan for atomsikkerhet og miljø, kunne Norge allerede i mars 2022 levere utstyr til grensekontrollmyndighetene og til Rivne kjernekraftverk i Vest-Ukraina.

I 2023 forvaltet DSA 150 millioner kroner under Nansen-programmet. Av disse ble 45 millioner kroner tildelt EBRDs International Chernobyl Cooperation Account (ICCA) for arbeid i Tsjornobyl. Ytterligere donasjoner kan være aktuelle. Norge styrket støtten til ukrainske atomsikkerhetsmyndigheter og andre aktører innen atomsikkerhet, herunder med 100 millioner til IAEAs inspektører ved kjernekraftverkene i Ukraina.

Planlagte tiltak

Som i andre land er regelverket i Ukraina tilpasset atomsikkerhet i fredstid. Norge vil bidra til å utvikle et regelverk som er relevant i en krigssituasjon. Vi vil fortsette samarbeidet med kjernekraftverkene i Ukraina om konkrete sikkerhetstiltak. Vi vil fortsette dialogen med Energoatom, som drifter de ukrainske kjernekraftverkene, og legge vekt på de tiltakene som er høyest prioritert fra ukrainsk side. Videre vil vi bidra til kompetanseheving gjennom opplæring. Informasjon må innhentes om forurensning som kan få konsekvenser for matvareproduksjon.

Når ukrainske myndigheter igjen overtar Zaporizjzja kjernekraftverk, vil det være behov for internasjonal støtte for å komme tilbake til sikker drift. Norge støtter den ukrainske atomsikkerhetsmyndigheten og andre aktører i arbeidet med å forberede regulatorisk og faktisk kontroll med nukleært og radiologisk materiale på anlegget. Krigen har påvirket andre nukleære anlegg i Ukraina hvor regulatorisk kontroll og tilsyn må gjenopprettes. Det er behov for gjenoppbygging av infrastruktur og erstatning av stjålet og ødelagt utstyr i Tsjornobyl etter den russiske okkupasjonen av anlegget i februar–mars 2022. Rydding av miner som russiske styrker har spredt i området, samt håndtering av radioaktiv forurensning som kan ha oppstått som følge av krigshandlingene, er aktuelle tiltak.

Norge vil fortsette å samarbeide med grensekontrollmyndighetene slik at disse kan hindre smugling og spredning av radioaktivt materiale. Det er behov for å styrke den ukrainske atomberedskapen og aktørene som er kritisk viktige ved en atomhendelse, deriblant Ukrainas statlige etat for nødsituasjoner.

5.1.3 Gjenoppbygging av boliger og ivaretakelse av kulturarv

De totale skadene på Ukrainas boligmasse utgjorde ifølge rapporten RDNA2 anslagsvis 50 milliarder dollar allerede i februar 2023. Gjennom bidragene til URTF støtter Norge et prosjekt for mindre reparasjoner av privatboliger (HOPE). Prosjektet er utviklet for å kunne sette i stand rundt to tredjedeler av landets ødelagte boliger som det er mulig å rehabilitere uten større kapitalinvesteringer. Prosjektet hadde som mål å bidra med støtte til 100 000 huseiere og å få til raske reparasjoner, som av knuste vinduer og ødelagte tak, allerede til vintersesongen 2023–2024. Huseiere mottar erstatning for reparasjoner etter at disse er gjennomført, så snart utgiftene er verifisert. Søknad om støtte og etterbetaling gjøres via myndighetenes digitale portal for offentlige tjenester og overføringer.

Et av målene for prosjektet er å sikre trygge omgivelser for ukrainere som vender tilbake til krigsrammede områder. Prosjektet vil støtte nasjonale reformer og nye standarder for en mer effektiv gjenoppbygging, i samsvar med krav for EU-integrasjon. HOPE gjennomføres i samarbeid med Ukrainas departement for utvikling av lokalsamfunn og infrastruktur.

Norge støtter også reparasjon av boliger og annen infrastruktur gjennom FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR), FNs bosetningsprogram (UN-Habitat), Den internasjonale organisasjonen for migrasjon (IOM) og norske bistandsorganisasjoner.

Forstørr bilde

Foto: Verdensbanken

Russlands fullskalainvasjon har påført Ukrainas kulturarv betydelig skade. Kulturarven er av betydning for Ukrainas identitet, nå og i en fremtidig gjenoppbyggingsprosess. Norge har over flere år gitt finansielle bidrag til FNs organisasjon for utdanning, vitenskap, kultur og kommunikasjon (UNESCO) som også kommer Ukraina til gode, blant annet som oppfølging av forpliktelser etter Haag-konvensjonen av 1954 om beskyttelse av kulturverdier i væpnet konflikt og gjennom Heritage Emergency Fund, jamfør del 5.1.8. Så langt har Norge ikke gitt spesifikke bidrag til Ukraina. UNESCO samarbeider med ukrainske myndigheter og sivilt samfunn om å sikre landets kulturarv. Kultur og kulturarv inngår i Europarådets handlingsplan for Ukraina 2023–2026 som Norge bidrar til. EU har satt i gang en rekke tiltak for å styrke ukrainsk kultur og beskytte kulturarv, blant annet gjennom EU-programmet Kreativt Europa, der Norge deltar.

5.1.4 Næringsliv

Næringsutvikling i Ukraina – behov og prioriteringer

Krigen rammer Ukrainas utvikling og lokalt næringsliv. Verdensbanken anslo i mars 2023 at behov for midler til gjenoppbyggingen av Ukraina hadde økt til mer enn 400 milliarder USD.3 Mye av dette må finansieres med privat kapital, både fordi offentlige midler ikke vil strekke til, og fordi mye av gjenoppbyggingen vil skje på områder med kommersielt potensial. Men å investere i Ukraina på nåværende tidspunkt er forbundet med høy risiko.

Ukraina har likevel et bedre utgangspunkt for økonomisk vekst og private investeringer enn de fleste andre land i krig. Store deler av den ukrainske befolkningen er høyt utdannet, landet hadde før krigen en velfungerende banksektor, og Ukraina ligger langt fremme med hensyn til avansert teknologisk kompetanse. Før fullskalainvasjonen sto privat sektor for 70 prosent av Ukrainas BNP. Samtidig har landet utfordringer, som med utbredt korrupsjon.

Ukrainske myndigheter understreker at gjenoppbyggingen må starte nå og ikke først når krigen er over. Næringslivet har en nøkkelrolle i å opprettholde den økonomiske aktiviteten og Ukrainas motstandsevne på kort sikt. Privat næringsliv produserer og leverer basisvarer og -tjenester som mat, medisiner og reparasjon av infrastruktur.

Næringslivsaktører forventes å spille en sentral rolle i gjenoppbyggingen på lengre sikt. Men investeringsviljen vil trolig først tilta vesentlig etter at krigshandlingene er over eller betydelig redusert. Ambisjonen er at Ukraina skal bygges opp igjen til å bli en mer velfungerende, moderne, transparent og grønn europeisk nasjon.

Innretning på norsk næringsutviklingsinnsats

Norsk bistand til næringsutvikling i utviklingsland bidrar til å skape arbeidsplasser gjennom forbedrede rammevilkår for næringsvirksomhet. Dette omfatter tiltak for å redusere risiko ved investeringer.

Det private bank- og forsikringsmarkedet i Ukraina fungerer dårlig. Multilaterale aktører som Den europeiske banken for gjenoppbygging og utvikling (EBRD) og Verdensbanken, inkludert Det internasjonale finansieringsinstituttet (IFC) og Verdensbankens garantiinstitutt (MIGA) spiller en viktig rolle. I Ukraina har Norge så langt forpliktet seg til å støtte garanti- og forsikringsordninger for å avlaste risikoen ved private investeringer. Støtten vil bli kanalisert gjennom MIGA og EBRD. Ordningene vil bidra til å tilrettelegge for at internasjonalt næringsliv deltar i gjenoppbyggingen av Ukraina både på kort og lengre sikt.

Norfund er det offentlige Norges viktigste verktøy for næringsutvikling i utviklingsland. Norfund investerer i bærekraftig næringsvirksomhet i utviklingsland for å bygge opp levedyktig, lønnsom virksomhet som ellers ikke vil bli igangsatt som følge av høy risiko. Regjeringen ønsker å støtte tiltak for å styrke ukrainsk næringsliv og mobilisere privat kapital som kan bidra til landets gjenoppbygging. Regjeringen vurderer hvordan Norfund kan brukes som virkemiddel for næringsutvikling i Ukraina. Erfaringer fra sammenlignbare kontekster tilsier at det bør gjøres grundige vurderinger av virkemidler og kanalvalg. Ukraina får omfattende internasjonal politisk og økonomisk støtte. En bredere norsk innsats forutsetter derfor koordinering og et mottaksapparat.

Utenriksdepartementet har gitt Norad i oppdrag å utarbeide forslag til norsk støtte for økt mobilisering av private investeringer i Ukraina. Bakgrunnen for oppdraget er ukrainsk næringslivs behov for kapital til rehabilitering og gjenoppbygging. Private investeringer i Ukraina vil kreve tilrettelegging, som gjennom instrumenter for risikoavlastning. Norad vil vurdere tiltak for mobilisering av private investeringer, inkludert gjennom det multilaterale systemet. Vurderingen skal ta utgangspunkt i erfaringer fra eksisterende og nyutviklede instrumenter som kan utløse private investeringer. Vurderingen skal ta høyde for risiko og realisme i å mobilisere private investeringer i og til et land i krig. I tillegg forvalter Norad tilskuddsordninger for bedriftsstøtte og rammevilkår for næringsutvikling, samt risikoavlastende støtte til inkubator- og akseleratorfond.

I henhold til Prop. 44 S (2022–2023) skal Nansen-programmet vektlegge internasjonale, anerkjente organisasjoner med dokumentert leveringsevne og gode kontrollsystemer. Flere multilaterale aktører, som Verdensbanken og EBRD, har lokal tilstedeværelse i Ukraina og har lansert tiltak rettet mot næringsutvikling, heriblant for mobilisering av private investeringer og bedre rammevilkår. Norge vil i utgangspunktet bidra til eksisterende initiativer for næringsutvikling i Ukraina gjennom multilaterale aktører, fremfor å opprette egne ordninger. Bilaterale kanaler vil også bli vurdert, men kun der disse gir merverdi. Virkemidlene skal bidra til god giverkoordinering. Innsats med fremme av norsk næringsliv som formål skal ikke finansieres over Nansen-programmet, men kan vurderes innen ordinære budsjettrammer i virkemiddelapparatet.

Norsk næringslivs rolle

I norsk næringsliv er det interesse for å bidra i gjenoppbyggingen med norske investeringer, teknologi og kompetanse. Norsk-ukrainsk handelskammer (NUCC) organiserer bedrifter som allerede opererer i og er interessert i det ukrainske markedet, og Næringslivets hovedorganisasjon har opprettet et Ukraina-nettverk. Regjeringen vil ta initiativ til et Ukraina-forum mellom relevante myndighetsaktører, partene i arbeidslivet og bedriftsrepresentanter for å samordne innsatsen på norsk side og utveksle informasjon.

Norsk-ukrainsk regjeringskommisjon for handels-, næringslivs- og økonomisk samarbeid er et organ for myndighetsdialog om det økonomiske samarbeidet. Kommisjonen ledes på politisk nivå. Det planlegges å ha årlige møter vekselvis i Norge og Ukraina. Formålet med arbeidet i kommisjonen er å styrke det økonomiske samkvemmet med Ukraina og samarbeidet mellom landenes næringsliv. Næringslivet involveres derfor i forberedelser til og gjennomføring av møtene, i tillegg til at det åpnes for næringslivsaktivitet i forbindelse med møtene. Under kommisjonen kan det opprettes arbeidsgrupper på relevante samarbeidsområder. Norsk og ukrainsk side er enige om å lage en arbeidsgruppe for samarbeid på energiområdet under kommisjonen.

Frihandelsavtalen mellom EFTA og Ukraina ble undertegnet i 2010. I senere inngåtte handelsavtaler har Norge for en del landbruksvarer innrømmet andre handelspartnere noe lavere tollsatser. Fra norsk side legges det opp til at Ukraina i en oppdatert frihandelsavtale vil få de laveste tollsatsene som Norge har innrømmet andre handelspartnere. En oppdatering av frihandelsavtalen med Ukraina igangsettes første kvartal 2024.

Innovasjon Norge (IN) er det viktigste virkemiddelet for norsk næringsfremme i utlandet. På bakgrunn av interesse fra norsk næringsliv har IN fått i oppdrag å følge med på behovene og vurdere muligheter for norsk næringsliv i Ukraina, og gi myndighetene råd om tiltak rettet mot norsk næringsliv, herunder relevant messedeltakelse. Dette er i tråd med det Innovasjon Norge normalt gjør ved etterspørsel fra norsk næringsliv, og er innenfor gjeldende mandat og budsjett. I november 2023 organiserte IN en norsk paviljong under messen Rebuild Ukraine i Warszawa. Felles norsk messedeltakelse kan bli aktuelt ved senere, tilsvarende anledninger.

Eksportfinansiering Norge (Eksfin) tilbyr finansiering av norsk eksport og vil spille en rolle i tilretteleggelsen for norsk næringslivs deltakelse i gjenoppbyggingen. Det følger av økonomiregelverket og internasjonalt regelverk at Eksfins ordninger over tid skal gå i balanse. Dette begrenser hvor stor risiko Eksfin kan ta i Ukraina før krigshandlingene er over. For perioden 2024–2027 er det midlertidig åpnet for at Eksfin kan dekke 100 prosent kommersiell risiko ved engasjementer i Ukraina under Garantiordning for investeringer i og eksport til utviklingsland, forutsatt at risikonivået er akseptabelt. Politisk risiko kan dekkes med inntil 100 prosent i henhold til standardvilkårene for ordningen.

5.1.5 Transport og landbruk

Samferdselssektoren har avgjørende betydning for å opprettholde samfunnsfunksjonene i Ukraina. Innsats på nesten alle samfunnsområder er avhengig av et sikkert transportsystem. På grunn av Russlands fullskalainvasjon er Ukrainas luftrom stengt for sivil luftfart, transportinfrastrukturen er utsatt for luftangrep, og tilgang til havner og sjøtransport via Svartehavet er begrenset.

Det søkes alternative transportruter på sjø og land, ikke minst for eksport av matvarer. Dersom eksporten av korn og andre matvarer fra Ukraina skulle falle bort, vil det påvirke verdens matvaresikkerhet. Derfor er det behov for å opprettholde og styrke trygge og kapasitetssterke transportforbindelser til, fra og internt i Ukraina. Norge vil fortsette å støtte opprettholdelse og drift av transportsystemet i samarbeid med sentrale myndigheter, Verdensbanken og EBRD. Støtten koordineres med de internasjonale finansinstitusjonene.

Gjennom Verdensbanken og bidrag til URTF støtter Norge reparasjon av vei- og jernbanenett, inkludert innkjøp av modulære broer, materiale og utstyr for kritiske vei- og banereparasjoner, utbedringer av havner langs elven Donau og produksjon av godsvogner for å øke kapasiteten for varetransport. Dette prosjektet er også en del av Verdensbankens støtte til EU–Ukraine Solidarity Lanes Initiative. Prosjektet vil bidra til harmonisering av Ukrainas jernbanenett med EUs transportsystem. Støtten til utbedringer av transportkorridorer vestover har som mål å bidra til økt eksport av landbruksvarer og dermed tettere integrasjon med EU.

Gjennom Verdensbanken støtter Norge økt tilgang til kreditt i landbrukssektoren for innkjøp av nødvendige innsatsvarer som gjødsel og såkorn. Støtten kalibreres etter produksjonsstørrelse og skal nå ut til 90 000 ukrainske bønder. Store gårder får utbetalt rentesubsidier, og mindre gårder mottar også direkte støtte. Målet for dette prosjektet, Ukraine Agriculture Recovery Inclusive Support Emergency Project (ARISE), er å mobilisere 1,5 milliarder USD i arbeidskapital for landbruksproduksjon.

5.1.6 Helse

Den russiske angrepskrigen har medført lidelser for millioner av mennesker. Angrep på sivilbefolkningen, bombing av sykehus og helsetjenester, millioner av mennesker på flukt og økende fattigdom setter helsesektoren i Ukraina under press både på kort og lang sikt.

Verdens helseorganisasjon (WHO) hadde høsten 2023 verifisert rundt 1300 angrep på det ukrainske helsevesenet. Det reelle tallet er trolig høyere. Det er store behov for akuttmedisinske tjenester, behandling av traumer og brannskader, rehabilitering og psykologiske tjenester. Krigen vil ha konsekvenser for befolkningens fysiske og psykiske helse også lenge etter at den tar slutt.

Norsk støtte til helsesektoren går i hovedsakgjennom store, internasjonale ordninger og organisasjoner som Verdensbanken, Europarådets utviklingsbank (CEB), EU og Verdens helseorganisasjon (WHO). I tillegg gir Norge humanitær støtte til helsesektoren, som medisinsk evakuering til Europa og behandling i Norge, som beskrevet i del 5.2.

Forstørr bilde

Foto: Verdensbanken

En hovedkanal for helsebistand gjennom Nansen-programmet er Verdensbankens Health Enhancement and Lifesaving Ukraine Project (HEAL), som delfinansieres av URTF. HEAL bidrar til gjenoppbygging av ødelagte sykehus og styrking av primærhelsetjenesten og spesialtjenester for mental helse og fysikalsk rehabilitering. HEAL har finansiert 2,1 millioner vaksiner til barn i det offentlige vaksinasjonsprogrammet og sikret tilgang for en halv million ukrainere til gratis og subsidierte medisiner under den ukrainske statens Affordable Medicines Programme.

Myndighetssamarbeid for kompetanseoverføring og kapasitetsbygging

Ukraina har uttrykt ønske om samarbeid mellom helseinstitusjoner i Ukraina og utlandet for å utveksle ekspertise og forbedre kvaliteten på medisinske tjenester, og for å styrke internasjonale medisinske partnerskap. Norske fagfolk har kompetanse som er etterspurt av den ukrainske helsetjenesten. Aktører i den norske helsetjenesten har vist engasjement for å støtte Ukraina.

Norge og Ukraina har siden 2019 hatt et institusjonelt helsesamarbeid. Tematiske områder for samarbeidet er folkehelse, fysisk rehabilitering, sorgbearbeidelse, selvmordsforebygging samt krisehåndtering, kriseledelse og psykologisk førstehjelp. Norske fagfolk har også bidratt med kompetanse om medisinsk evakuering. Samarbeidet har oppnådd gode resultater og vist seg relevant i dagens ekstraordinære situasjon. Gjennom samarbeid med ukrainske fagmiljøer tilføres også norsk forvaltning og helsetjeneste verdifull kompetanse.

Norad vil legge til rette for faglig samarbeid mellom Norge og Ukraina, slik at helsetjenesten og helseforvaltningen i Norge fortsatt kan bidra til gjenoppbyggingen av det ukrainske helsesystemet, basert på ukrainske behov og etterspurt norsk kompetanse.

5.1.7 Miljø

Russlands krig mot Ukraina har forårsaket store miljøødeleggelser. FNs miljøprogram UNEP har allerede påvist omfattende forurensning av luft, vann og jord og ødeleggelser av økosystemer. Vann- og avløpsanlegg er skadet, og krigshandlinger på og ved industrianlegg har forårsaket helse- og miljøskadelige utslipp av løsemidler, ammoniakk og plast. Farlige stoffer har lekket ut etter eksplosjoner ved landbruksindustrielle anlegg, inkludert kunstgjødsel og salpetersyre. Det skal også ha vært angrep mot husdyrbesetninger hvor døde husdyr utgjør en risiko for folkehelsen.

Krigshandlinger i tettbygde strøk etterlater seg byggavfall som ventes å være blandet med helse- og miljøfarlig stoffer, særlig asbest. Forurensningen fra bruk av våpen og ammunisjon i et omfang man ikke har sett i Europa siden andre verdenskrig, er betydelig. Krigshandlingene har i vesentlig grad funnet sted på dyrket mark og i byområder. Ødelagte kjøretøyer og rester av ammunisjon utgjør farlig avfall som krever særskilt håndtering.

Krigen har ført til økt tap av biologisk mangfold, både i vann og på land. Skogbranner har forårsaket ødeleggelser i naturreservater og andre beskyttede områder. Minelegging gjør store naturområder utilgjengelige. Dermed reduseres tilgangen til økosystemtjenester.

UNEPs kartlegging har vist at det er behov for internasjonal innsats for å bistå Ukraina i å håndtere miljøødeleggelsene, for å sikre et forsvarlig miljø i by- og boligområder og for å kunne gjenoppta landbruksproduksjonen der krigshandlinger har funnet sted. Klima- og miljøhensyn må innarbeides i gjenoppbyggingsplaner. Innsatsen må samordnes mellom ukrainske myndigheter, sivilsamfunn og internasjonale aktører.

5.1.8 Demokratifremme og støtte til sivilsamfunnet

Russlands angrepskrig er et angrep på demokrati, rettsstat og menneskerettigheter, verdier Ukraina har gjort til sine gjennom medlemskapet i Europarådet og ambisjoner om europeisk integrasjon. Ukraina har markert seg som en forkjemper for menneskerettigheter og demokratiske verdier i FN, også som medlem av FNs menneskerettighetsråd.

I Ukraina er lokale sivilsamfunnsorganisasjoner pådrivere i arbeidet for å fremme demokrati, menneskerettigheter, likestilling og kampen mot korrupsjon. Til tross for at det er en lang vei å gå, ikke minst som følge av sikkerhetssituasjonen, er sivilsamfunnsorganisasjoner til stede og operative i hele landet.

Multilaterale aktører er ledende i samarbeidet med Ukraina på dette feltet, inkludert kvinners rettigheter og likestilling. Europarådets handlingsplan for Ukraina 2023–2026 er utarbeidet i samarbeid med Ukraina. Den omfatter tiltak for å beskytte menneskerettighetene, fremme likestilling og styrke rettsstaten og demokratiske institusjoner.

EU og USA har egne programmer for demokratistøtte og menneskerettigheter og er de største giverne på dette området. Andre givere, som Storbritannia, Tyskland, Nederland, Danmark og Sverige, støtter slike tiltak som del av sine støttepakker for Ukraina.

Ukrainas mål om EU-medlemskap forutsetter etterlevelse av de såkalte København-kriteriene. Disse inkluderer krav til demokratisk styresett, en fungerende rettsstat og respekt for grunnleggende menneskerettigheter. Effektiv korrupsjonsbekjempelse vil være en grunnleggende forutsetning for europeisk integrasjon. Utformingen av norsk støtte vil bli tilpasset ukrainske målsetninger.

Det er nødvendig med målrettede tiltak for å styrke demokrati, rettsstat, menneskerettigheter og likestilling. Utenriksdepartementet har gitt Norad i oppdrag å opprette en søknadsbasert ordning for Ukrainas sivilsamfunn.

Forstørr bilde

Foto: Espen Røst/Panorama

Styrke demokratiske institusjoner, frie medier og sivilt samfunn

De betydelige utfordringene det ukrainske demokratiet hadde fra før, er forsterket av krigen. Krigen svekker de offentlige institusjonenes evne til å gjennomføre reformer og bekjempe korrupsjon. Den ukrainske befolkningen har ifølge meningsmålinger tiltro til president Zelenskyj samt til lokale myndigheter og de tjenestene de leverer.4 På den annen side består mistilliten til politiske partier og rettsvesen. Internasjonale demokrati-indekser fra organisasjoner som Freedom House, V-Dem og International IDEA kategoriserer Ukrainas styresett som et «hybrid-demokrati» i en overgangsfase mellom autoritært og demokratisk styresett.5 Styrking av Ukrainas reformprosesser for desentralisering, åpenhet, ansvarlighet og integritet i forvaltningen må skje ved kapasitetsbygging og institusjonssamarbeid.

Menneskerettighetsforsvarere, demokratiforkjempere og sivilsamfunnsorganisasjoner nyter tillit i befolkningen og har styrket sin rolle på mange områder, fra humanitært arbeid og sosiale tjenester til å støtte militære behov og delta i arbeid for kvinners rettigheter, demokratiske reformer og frie valg.

Norge har støttet Det europeiske Wergelandsenterets arbeid6 med utdanning i Ukraina siden starten i 2013. Etter fullskalainvasjonen har senteret deltatt i en arbeidsgruppe nedsatt av det ukrainske departementet for utdanning og forskning for å utvikle strategier for fjernundervisning av barn og unge rammet av krigen. Senteret har videreutviklet digitale læringsressurser og kurs for ukrainske lærere. Med et høyt antall ukrainske barn på flukt både i Ukraina og rundt om i Europa er denne kompetansen etterspurt.

En kompetent og motivert arbeidsstyrke vil være avgjørende for gjenoppbyggingen. Styrking av faglige rettigheter og gjenoppbygging av en demokratisk og ikke-korrupt fagbevegelse i Ukraina er nødvendig for å skape en fungerende, troverdig og sosialt bærekraftig stat etter krigen.

Gjenoppbyggingen av Ukraina vil kreve en massiv nasjonal dugnad. En fungerende sosial dialog mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og ukrainske myndigheter vil bidra til at gjenoppbyggingen lykkes og i tillegg bygge tillit i det ukrainske samfunnet.

Uavhengige medier på nasjonalt og lokalt nivå gir befolkningen troverdig informasjon om krigens utvikling, dokumenterer Russlands overgrep mot befolkningen og avdekker korrupsjon og andre kritikkverdige forhold på ukrainsk side. Arbeidsforholdene for uavhengige medier er blitt vanskeligere på grunn av krigen. Sikkerhetssituasjonen for journalister er vanskelig, spredning av desinformasjon er en del av krigføringen og medienes annonseinntekter har sunket. En ny og restriktiv medielovgivning innskrenker medienes frihet.

Norge vil bidra til å styrke medienes uavhengighet og levedyktighet og beskytte journalister både i det fysiske og det digitale rom. Dette er forutsetninger for å sikre tilgang til pålitelig informasjon og en åpen offentlig debatt i et fungerende demokrati.

Sivilsamfunnet og frie medier er avhengig av finansiering utenfra. Internasjonale flergivermekanismer og fond med god kapasitet og gode kontrollsystemer, som European Endowment for Democracy (EED)7 og International Renaissance Foundation (IRA), bidrar med støtte.

Kunst og kultur har betydning også som kanaler for den åpenheten og den kritiske debatten som et demokratisk samfunn er avhengig av. Norge støtter tiltak for kunstnerisk ytringsfrihet og kulturell infrastruktur, blant annet gjennom UNESCOs Aschberg-program og Heritage Emergency Fund. Også Europarådets og EUs tiltak for kultur og kulturarv er relevante her, jamfør del 5.1.3.

I henhold til Ukrainas grunnlov skulle parlamentsvalg ha vært avholdt høsten 2023, presidentvalg våren 2024 og lokale valg høsten 2025. Imidlertid kan valg ikke holdes så lenge Ukrainas krigslovgivning er i kraft. Det er samtidig et ønske om å markere Ukraina som et fritt demokrati og sikre legitimitet til gjenoppbyggingen etter at krigen er over. Myndighetene har derfor innledet prosessen med å forberede valg i samarbeid med EU og Det internasjonale instituttet for demokrati og valgassistanse (IDEA), inkludert stemmegivning utenfor landegrensene. Dette arbeidet er kostbart og krever støtte.

Styrke rettsstaten

Tilliten til domstolene og rettssystemet har vært svak i Ukraina over flere år.8 Landets rettsvesen scorer lavt på internasjonale demokratiindekser.9 Europarådets Venezia-kommisjon gir konkrete anbefalinger om lovgivning for å styrke det ukrainske rettsvesenets kompetanse og uavhengighet. Oppfølging av disse anbefalingene vil kunne styrke befolkningens tillit til rettsvesenet, demokratiet og europeisk integrasjon. Et tiltak er reform av grunnlovsdomstolen. Europarådet anbefaler en bredere reform for å styrke rettsvesenets uavhengighet og effektivitet gjennom kapasitetsbygging og institusjonelt samarbeid.

Rettsvesenet skal etterforske, påtale og pådømme brudd på folkeretten og menneskerettighetene som følge av Russlands krigføring i og mot Ukraina. Dette arbeidet er komplisert og bør støttes gjennom opplæring og ekspertbistand, også om avhørs- og etterforskningsmetodikk.10

Norge vil støtte målrettede tiltak som fremmer demokrati, rettsstaten og menneskerettigheter, gjennom multilaterale aktører og i samarbeid med ukrainsk sivilt samfunn.

Menneskerettigheter og likestilling

Menneskerettigheter og likestilling er såkalt tverrgående hensyn i norsk bistandspolitikk.

På mange måter har situasjonen for menneskerettigheter og grunnleggende friheter i Ukraina i mange år vært bedre enn i de fleste andre land i regionen. Krigen har imidlertid medført nye utfordringer også i så måte. Det store antallet drepte og skadde, internt fordrevne personer, angrep på sivil infrastruktur, menneskerettighetsovergrep i russiskokkuperte områder og behov blant militært personell, veteraner og deres familier er viktige deler av det nye bildet.

Ukraina er medlem av Europarådet og statspart til Den europeiske menneskerettskonvensjonen. Dette er utgangspunktet for å styrke ukrainske myndigheters evne til å etterleve konvensjonsforpliktelsene også i en krigs- og etterkrigssituasjon. Tiltak vil være å styrke kapasiteten til å etterforske og påtale menneskerettighetsovergrep i forbindelse med krigen, og å styrke nasjonale institusjoner og rammeverk for etterlevelse av konvensjonsforpliktelsene, med vekt på de mest sårbare. Støtte til Ukrainas nasjonale menneskerettighetsombud bidrar til forebygging av, beskyttelse mot og oppreisning etter menneskerettighetsovergrep.

Kvinner er underrepresentert i offentlige institusjoner og beslutningsprosesser. Mer enn en tredjedel av kvinneledede husholdninger i de krigsrammede områdene har problemer med å skaffe tilstrekkelig mat.11 Det rapporteres også om økning av vold mot kvinner i nære relasjoner, samtidig som tjenester og beskyttelse for kvinner er blitt mindre tilgjengelig. Ukraina ratifiserte i 2022 Europarådets konvensjon mot vold mot kvinner. Støtte til tiltak som styrker jenters og kvinners rettigheter, deltakelse og posisjon i samfunnet, prioriteres. Norge vil støtte tiltak som styrker jenters og kvinners tilgang til seksuell og reproduktiv helse og rettigheter, og tiltak for å bekjempe kjønnsbasert vold.

Norge støtter arbeid for likestilling og kvinners rettigheter gjennom UN Women i Ukraina. Et av deres prosjekter er å gi politi og krisetjenester opplæring i å bistå sivile rammet av konfliktrelatert seksuell vold i midlertidig okkuperte områder.

Rettighetene til internt fordrevne personer og tilbakevendte flyktninger vektlegges av ukrainske myndigheter, som søker å sikre husly, sosial beskyttelse og fri rettshjelp. Det er behov for å styrke myndighetenes12 evne til å realisere disse rettighetene med støtte fra sivilsamfunnet, og samtidig ivareta et kjønnsperspektiv og vektlegge utsatte grupper.

Ivaretakelse av rettighetene til veteraner, militært personell og deres familier er viktig for ukrainske myndigheter, med vekt på sosiale rettigheter og tilbakeføring til det sivile liv. Ukraina vil trenge en styrking av kapasiteten til å ivareta rettighetene til personer med krigsskader, psykiske skader og nedsatt funksjonsevne.

Bekjempelse av korrupsjon og annen kriminalitet

Transparency International (TI) rangerte i 2022 Ukraina som nr. 116 av 180 land på sin Corruption Perception Index. Ukraina har lovgivning og en rekke institusjoner som bidrar til korrupsjonsbekjempelse. Myndighetene arbeider for å forebygge og bekjempe korrupsjon, økonomisk kriminalitet, cyberkriminalitet og menneskehandel. Det internasjonale samfunnet støtter innsatsen for å forebygge, avdekke, etterforske, påtale, rettsforfølge og straffe korrupsjon og andre former for kriminalitet, i tråd med FNs konvensjon mot korrupsjon (UNCAC), FNs konvensjon mot transnasjonal organisert kriminalitet (UNTOC) og andre relevante internasjonale instrumenter.

I tillegg til institusjonell støtte fra multilaterale aktører, som FNs kontor mot narkotika og økonomisk kriminalitet (UNODC), krever denne innsatsen samarbeid mellom nasjonale myndigheter, privat sektor og sivilt samfunn.

Norge har lang erfaring med bistand til land med korrupsjonsutfordringer. Gjennom Nansen-programmet støtter vi målrettede tiltak for å forebygge og bekjempe korrupsjon og andre former for økonomisk kriminalitet i Ukraina.

5.1.9 Ansvarliggjøring

Bekjempelse av straffrihet for internasjonale forbrytelser er en utenrikspolitisk prioritet for Norge. Ansvarliggjøring er grunnleggende for å forebygge fremtidige forbrytelser og kan bidra til å gi rettferdighet til ofrene for Russlands aggresjon.

Arbeidet for å ansvarliggjøre Russland for landets folkerettsstridige handlinger i Ukraina pågår i flere spor. Det primære ansvaret for å straffeforfølge individer som er ansvarlige for internasjonale forbrytelser, ligger i det nasjonale rettsvesenet. Her spiller Ukraina en vesentlig rolle, men også andre land har åpnet nasjonal etterforskning.

Norge støtter slik innsats finansielt og politisk og deltar i de internasjonale diskusjonene om prosessene for ansvarliggjøring.

Regjeringen har innen Nansen-programmet satt av midler til å støtte organisasjoner som arbeider for å identifisere, dokumentere, etterforske og straffeforfølge mulige krigsforbrytelser.

Den internasjonale straffedomstol

Den internasjonale straffedomstolen (ICC) ble opprettet gjennom Roma-vedtektene av 1998 som trådte i kraft i 2002. Det er en uavhengig og permanent internasjonal domstol som etterforsker og straffeforfølger enkeltpersoner for de mest alvorlige forbrytelser av internasjonal karakter. Norge har vært en av ICCs sentrale støttespillere siden opprettelsen og bidrar årlig med kjernestøtte.

Verken Ukraina eller Russland er parter til Roma-vedtektene. Ukraina har imidlertid ved erklæring gitt domstolen jurisdiksjon til å behandle mulige internasjonale forbrytelser i Ukrainalandet siden 20. februar 2014. ICC har derfor jurisdiksjon over mulige forbrytelser begått på ukrainsk territorium.

Norge var et av over 40 land som i mars 2022 henviste situasjonen i Ukraina til ICC. Dette bidro til at ICCs hovedanklager raskere kunne iverksette uavhengig etterforskning.

Norge vil ivareta de grunnleggende prinsippene ICC bygger på, som domstolens og påtalemyndighetens uavhengighet. Det er opp til hovedanklager å etterforske hvorvidt forbrytelser innen domstolens jurisdiksjon begås i Ukraina.

Hovedanklager har startet etterforskning av krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten begått på Ukrainas territorium. 17. mars 2023 utstedte ICC arrestordre mot president Vladimir Putin og det russiske barneombudet Maria Aleksejevna Lvova-Belova. Arrestordrene gjelder angivelig ansvar for krigsforbrytelser knyttet til ulovlig deportasjon av barn og overføring av barn fra okkuperte områder av Ukraina til Russland.

Kripos har sekondert to etterforskningsledere til ICC. Det pågår dialog mellom norske myndigheter og domstolen om eventuelt ytterligere sekonderinger eller annen form for bistand.

ICC samarbeidet med EU og USA om å opprette Det internasjonale senteret for straffeforfølgelse av aggresjonsforbrytelser mot Ukraina (ICPA), som ble åpnet ved Eurojust i Haag 3. juli 2023. Målet med ICPA er å støtte og styrke etterforskningen av aggresjonsforbrytelsen gjennom å sikre og koordinere bevis for fremtidig straffeforfølgelse av russiske politiske og militære ledere. Bevisene som samles inn av ICPA vil kunne brukes i nasjonale og internasjonale domstoler.

Kjernegruppe for straffeforfølgning av de ansvarlige for den russiske aggresjonen mot Ukraina

Russlands folkerettsstridige invasjon av Ukraina utgjør et åpenbart brudd på maktforbudet i FN-pakten. ICC har ikke jurisdiksjon over aggresjonsforbrytelsen ved det russiske angrepet fordi Roma-vedtektene forutsetter at både aggressorstaten og den angrepne stat har ratifisert det relevante straffebudet.

Ukraina har derfor etablert en kjernegruppe av land, inkludert Norge, som skal drøfte om det er mulig å straffeforfølge de ansvarlige for den russiske aggresjonen. Ukraina og flere andre land har tatt til orde for opprettelsen av et eget tribunal.

I kjernegruppen ønsker Norge å sikre tverregional oppslutning om en løsning som gir mest mulig rettferdighet for ofrene etter den russiske aggresjonen, samtidig som man ikke undergraver ICCs etterforsking av blant annet krigsforbrytelser.

Opprettelse av et spesialtribunal reiser praktiske, rettslige, økonomiske og politiske spørsmål. Manglende samarbeid fra Russlands side gjør bevisinnsamling og gjennomføring av rettsaker og straffer vanskelig.

Undersøkelseskommisjonen for Ukraina

FNs menneskerettighetsråd etablerte i mars 2022 en uavhengig undersøkelseskommisjon med tre menneskerettighetseksperter med mandat å undersøke og dokumentere menneskerettighetsbrudd mot Ukraina. Mandatet ble forlenget med ett år i mars 2023.

Forstørr bilde

Foto: Jevhen Maloljetka/AP/NTB

Kommisjonens leder Erik Møse har rapportert til Menneskerettighetsrådet om fremdriften i undersøkelseskommisjonens arbeid i september 2022 og mars 2023. En ny rapport er ventet i mars 2024. Kommisjonen har besøkt åsteder, undersøkt hendelser og intervjuet ofre, overlevende og vitner. I rapportene til Menneskerettighetsrådet konkluderer kommisjonen med at det er begått krigsforbrytelser i Ukraina. Dokumenterte forbrytelser omfatter angrep utført uten å skille mellom sivile og militære, angrep med klasebomber i befolkede områder, henrettelser, seksualisert og kjønnsbasert vold samt tortur og umenneskelig behandling, også mot barn.

Dialoggruppen for ansvarliggjøring for Ukraina

Dialoggruppen for ansvarliggjøring for Ukraina er en koordineringsgruppe etablert av Ukraina, ICC og EU, der Norge deltar. Gruppen skal fremme dialog på tvers av nasjonale, regionale og internasjonale initiativer for ansvarliggjøring og dokumentasjon og for å identifisere muligheter for samhandling.

Koordineringsgruppen arbeider med internasjonale aktørers støtte til Ukraina, tiltak av regionale og internasjonale institusjoner, nasjonal etterforskning og pågående dokumentasjonsinitiativer gjennom sivilt samfunn.

Den internasjonale domstol

26. februar 2022 tok Ukraina ut sak mot Russland for Den internasjonale domstolen i Haag (ICJ) for brudd på folkemordkonvensjonen. Ukrainas påstand er at Russland har brutt konvensjonen ved å hevde at Ukraina har begått folkemord i Øst-Ukraina, noe som helt eller delvis ble benyttet som begrunnelse for Russlands invasjon. 33 stater erklærte intervensjon i saken, også Norge. Domstolens forståelse av folkemordskonvensjonen vil bli bindende også for de intervenerende statene. Domstolen arbeider nå med å vurdere jurisdiksjonsspørsmålet – altså hvorvidt saken faller inn under domstolens ansvarsområde.

Den europeiske menneskerettighetsdomstol

23. juni 2022 sendte Ukraina inn en klage mot Russland til Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) for påståtte, omfattende brudd på Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) i forbindelse med aggresjonskrigen siden februar 2022 (sak 11055/22). Denne saken er den femte Ukraina anlegger mot Russland for EMD siden 2014. 26 stater, inkludert Norge, har intervenert i saken og innga sine skriftlige innlegg 28. juni 2023.

Skaderegisteret for Ukraina

Hvordan gjenoppbyggingen av Ukraina kan finansieres i årene fremover, er et svært viktig anliggende både for Ukraina og for det internasjonale samfunnet. Både G7 og EU vurderer bruk av frosne russiske midler i utlandet til gjenoppbygging.

I mai 2023 ble Skaderegisteret for Ukraina opprettet i regi av Europarådet. Registeret skal blant annet samle informasjon og kategorisere krav knyttet til ulike typer tap og skader på personer og materiell som følge av Russlands krigshandlinger. Den endelige formen på kompensasjonsmekanismen er foreløpig ikke fastsatt. Norge har støttet arbeidet med skaderegisteret siden begynnelsen og sluttet seg til da det ble opprettet.

OSSEs Moskva-mekanisme

Moskva-mekanismen, vedtatt i Moskva i 1991, er et verktøy som kan utløses av deltakerstater i Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) ved mistanke om brudd på forpliktelser innen OSSEs såkalte menneskelige dimensjon. Mekanismen innebærer at en ekspertkommisjon nedsettes for raskt å undersøke og rapportere om en aktuell situasjon. Resultatene presenteres i en rapport med anbefalinger som offentliggjøres og presenteres for OSSE-statene, og de inngår som dokumentasjon i de mer langsiktige og juridisk bindende, internasjonale prosessene.

Som deltakerstat i OSSE har Norge vært med på å utløse Moskva-mekanismen tre ganger etter fullskalainvasjonen. I april og juli 2022 ble to rapporter offentliggjort13, som begge bekreftet mulige brudd på internasjonal humanitærrett og menneskerettigheter, samt mulige krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten i Ukraina.

I mai 2023 ble det presentert en rapport14 om tvungen fordrivelse av barn fra Ukraina til Russland eller til ukrainsk territorium midlertidig okkupert av Russland.

Kapasitetsbygging gjennom Norsk senter for menneskerettigheter

Norsk senter for menneskerettigheter (SMR) gir opplæring til ukrainsk politi, påtalemyndigheter og kontoret til det ukrainske menneskerettighetsombudet. Arbeidet støttes gjennom Nansen-programmet og bidrar til å berede grunnen for ansvarliggjøring og rettsprosesser etter krigen mot Ukraina.

Den internasjonale kommisjonen for savnede personer (ICMP)

Norge støtter denne mellomstatlige internasjonale organisasjonens landprogram for Ukraina for 2023–2027 gjennom Nansen-programmet. Kommisjonen bistår ukrainske myndigheter i å gjøre rede for et stort antall savnede personer, gjennom blant annet obduksjonsprøver og DNA-testing. Norge er ikke statspart til ICMP, men støtter arbeidet for å kunne stille gjerningspersonene til ansvar.

Internasjonale politibidrag

Norsk politi deltar internasjonalt for å bidra til oppklaring av straffesaker i ansvarliggjøringen av Russland.

Det nasjonale statsadvokatembetet for innsats mot organisert og annen alvorlig kriminalitet (NAST), som har det overordnede ansvaret for straffesaksbehandling ved Kripos, har gitt ordre om å åpne etterforsking av mulige krigsforbrytelser i Ukraina. Det er gjennomført en rekke intervjuer med ukrainske flyktninger som har oppgitt å ha vært vitne til eller utsatt for krigsforbrytelser.

Det internasjonale samarbeidet har betydning for i fremtiden å kunne stille gjerningspersoner til ansvar for krigsforbrytelser. Både Eurojust og Europol har opprettet bevissentre, og informasjonen som innhentes på norsk side, blir delt internasjonalt som bevis i fremtidige etterforskninger.

Videre har Norge sammen med 14 andre land nylig blitt deltaker i Europols Operational Taskforce Ukraine. Dette er et initiativ som vil bidra til koordinering av bevisinnhenting rundt sentrale gjerningspersoner. En etterforskning hvor innsamling av bevis og internasjonal deling av dette skjer i en pågående krig, krever langsiktighet. Måten den norske etterforskningen er innrettet på, er en direkte støtte til Ukrainas arbeid med etterforskning av krigsforbrytelser.

Norsk politi har gjennom mange år opparbeidet relevant kompetanse gjennom bistand til FNs internasjonale operasjoner og gjenoppbygging av politiinstitusjoner, både gjennom ledelse av operasjoner og strategiske rådgiverfunksjoner. Norge vil bidra til det nasjonale og internasjonale arbeidet for å identifisere, etterforske og straffeforfølge krigsforbrytelser i Ukraina ved å støtte relevante internasjonale institusjoner og frivillige organisasjoner. Europol og Eurojust koordinerer nasjonale bidrag.

5.2 Humanitær bistand

Russlands angrepskrig har forårsaket en kompleks humanitær krise. Den forventes å bli langvarig og rammer store deler av befolkningen i Ukraina. FNs kontor for koordinering av humanitære saker (OCHA) anslår at rundt 14,6 millioner mennesker har behov for hjelp og beskyttelse. De største behovene er i områder langs frontlinjene nordøst og sør i Ukraina og i russisk-kontrollerte områder. Rundt 10 millioner ukrainere er på flukt. De fleste er kvinner og barn. Over 6 millioner av disse befinner seg i andre land, mens rundt 3,7 millioner er internt fordrevet i Ukraina.

Forstørr bilde

Foto: Oleksij Filippov/UNICEF

Angrep på sivilbefolkningen, massiv bruk av anti-personellminer, eksplosiver og klasevåpen, samt målrettet bombing av sivil infrastruktur rammer sivile.

Det er store, akutte behov for utstyr og assistanse til å reparere elektrisitets, vann- og varmeanlegg og erstatte annen ødelagt infrastruktur for å opprettholde samfunnskritiske funksjoner. Mange har mistet sitt hjem og livsgrunnlag og har begrenset tilgang til helsetjenester, utdanning og andre grunnleggende tjenester.

Krigen i Ukraina viser at politisering av den humanitære innsatsen og manglende etterlevelse av humanitærretten gjør det vanskelig å få tilgang til å beskytte sivile, sårede soldater, krigsfanger og sivile internerte. Disse har krav på hjelp uavhengig av hvilken side de tilhører. I mange av de mest krigsutsatte områdene og de russisk-kontrollerte områdene er sikkerhetsrisikoen så høy at humanitære aktører hindres i å levere nødhjelp til dem som trenger det mest.

Det er bred enighet i det internasjonale samfunnet om at en mer helhetlig innsats er en forutsetning for en vellykket gjenoppbygging i Ukraina. Det gjenstår å finne løsninger og gode overganger fra humanitær innsats til gjenoppbygging og langsiktig bistand. Et langsiktig perspektiv er nødvendig også i den humanitære innsatsen. I tillegg må forskjellige virkemidler ses i sammenheng.

Det er nødvendig å investere mer i lokal og nasjonal kapasitet for å kunne avhjelpe Ukrainas humanitære behov og flyktningresponsen i nabolandene. Eierskap og deltakelse fra nasjonale og lokale myndigheter og organisasjoner krever nytenkning om partnerskap, inkludering, koordinering og finansiering. Kontantbasert bistand og digitale løsninger er effektive virkemidler for å nå ut til de mest sårbare. En fungerende stat, høyt utdanningsnivå, aktivt sivilsamfunn, god infrastruktur og høy grad av digitalisering gir nye muligheter og forenkler leveransen av bistand i Ukraina.

5.2.1 Norsk humanitær innsats

Norge er blant de største giverne til FNs humanitære respons og til Den internasjonale Røde Kors-komiteens arbeid i Ukraina. Nansen-programmet skal bidra til å avhjelpe de humanitære behovene også i årene fremover. Denne norske bistanden skal være rask, fleksibel og forutsigbar.

Norges strategi for humanitær politikk er førende for innretningen av innsatsen i Nansen-programmet. Bistanden skal bidra til at mennesker i nød på grunn av krigen får tilgang til beskyttelse og hjelp. Gjennom å støtte innsatsen og utøve humanitært diplomati ønsker vi å bidra til at folkeretten, herunder internasjonale menneskerettigheter og humanitærretten, respekteres.

Regjeringens mål er at Norge gjennom Nansen-programmet skal være blant de ledende humanitære giverne i Ukraina og til flyktningresponsen i naboland, der Moldova gis prioritet. Sammen med det internasjonale samfunn og våre partnere skal Norge engasjere seg i de humanitærpolitiske utfordringene i Ukraina og nabolandene. Norge skal bidra til at våre partnere finansielt står best mulig rustet til å respondere på sivilbefolkningensbehov, og til at innovative digitale tilnærminger som tas i bruk i Ukraina, også skal kunne brukes i andre kriser.

Bistanden til Ukraina og flyktningrespons til naboland vil i hovedsak kanaliseres gjennom koordinerte nødhjelpsappeller og organisasjoner med erfaring fra omfattende kriser og konfliktsituasjoner. I tillegg vil det bli gitt varebistand og medisinsk evakuering av ukrainske pasienter gjennom EUs sivile beredskapsmekanisme (UCPM).

Bistanden vil bli rettet mot de mest sårbare menneskene, som barn. I tråd med etablert norsk politikk støtter vi opp om FNs koordinerende rolle.

Kriser kan ikke løses med humanitære virkemidler alene. Sammen med det internasjonale samfunnet vil Norge bidra til at denne bistanden er koordinert og komplementær med ukrainske myndigheters arbeid og tilrettelegge for samarbeid med det ukrainske sivilsamfunnet. Det må investeres mer i lokal og nasjonal kapasitet, som sikrer eierskap og deltakelse. Dette, sammen med en helhetlig innsats og samspill mellom humanitær og langsiktig bistand, er en forutsetning for en effektiv gjenoppbygging av Ukraina.

Våre samarbeidspartnere

Norge vil styrke samarbeidet med lokale organisasjoner og deres kapasitet til å gi bistand i sine områder. Norge støtter det humanitære landfondet for Ukraina (UHF) som gir midler til lokale organisasjoner som effektivt når krigsutsatte lokalsamfunn der andre internasjonale partnere i liten grad har tilgang. Fondet administreres av OCHA og er verdens største fond på landnivå for humanitær bistand.

Norge støtter Den internasjonale Røde Kors-komiteen (ICRC) og Det internasjonale forbundet av Røde Kors-foreninger (IFRC). ICRC er en av de viktigste humanitære aktørene i konfliktsituasjoner og har et godt apparat i Ukraina. ICRC samarbeider med ukrainsk Røde Kors om livreddende innsats, distribusjon av mat, husly og sanitærartikler, mental og psykososiale helsetjenester og helsetjenester for krigsskadde. ICRC har et globalt mandat for å ha dialog med militære parter for å fremme respekt for internasjonal humanitærrett.

Røde Kors’ nasjonalforeninger i Ukraina og nabolandene bistår mennesker rammet direkte av konflikten og dem som har flyktet fra landet. Norsk støtte til denne innsatsen går via IFRC og Norges Røde Kors.

Utenriksdepartementet/Norad har flerårige partnerskapsavtaler med varighet 2020–2024 med Norges Røde Kors, Caritas, Kirkens Nødhjelp, Flyktninghjelpen, NORCAP, Redd Barna og Norsk Folkehjelp. Disse strategiske partnerne bidrar med beskyttelse og humanitær bistand til sivilbefolkningen i Ukraina og naboland. En betydelig del av Norges humanitære innsats til Ukraina og naboland blir kanalisert gjennom de norske strategiske partnerne. De vil være viktige for den humanitære innsatsen gjennom Nansen-programmet også i årene fremover.

En rekke FN-organisasjoner som utfører humanitært arbeid i Ukraina, får norsk støtte via FNs appeller, i tillegg til kjernestøtte.

Humanitær bistand og beskyttelse

I samarbeid med EU, USA og andre toneangivende givere, og i partnerskap med FN, Røde Kors-bevegelsen og norske og internasjonale partnere, vil Norge fortsette å støtte tiltak for å beskytte sivile, internt fordrevne personer, gjenværende befolkning i krigsutsatte områder og befolkning som returnerer til gjenerobrede områder.

Husly, mat, vann og sanitær, rehabilitering av sivil infrastruktur, utdanning, helsetjenester inkludert mental helse, psykososial støtte, seksuell og reproduktiv helse, samt beskyttelse mot seksualisert og kjønnsbasert vold er innsatsområder under Nansen-programmet.

Barn og ungdom

Angrep på skoler har ført til at en tredjedel av ukrainske skolebarn ikke får deltatt i undervisning på skolen på heltid. For mange er læringen mangelfull. Ifølge FNs barnefond (UNICEF) er over 1300 skoler blitt fullstendig ødelagt per høsten 2023. Krigen har også en ødeleggende innvirkning på barn og unges mentale helse. Norge har bidratt til beskyttelse av barn og trygg skolegang i krise og konflikt i tråd med prinsippene i Erklæringen om trygge skoler. Norge vil fortsette å støtte tiltak for beskyttelse av utdanning i tråd med denne erklæringen.

Russland har systematisk deportert flere tusen ukrainske barn til Russland. Disse barna er sårbare og ofte traumatiserte. Norge støtter initiativer som bidrar til trygg retur og mottak for barn som er ofre for tvungen forflytting og deportasjon. Det gis støtte til gjenoppretting av familieforbindelser og andre varige omsorgsløsninger for barn uten verge eller omsorgspersoner. Slik støtte kan kanaliseres gjennom partnere og som en del av den langsiktige sivile støtten.

Helse

De omfattende russiske angrepene på Ukrainas helsevesen fortsetter. Seks millioner mennesker er på flukt i eget land og trenger tilgang til helsehjelp der de nå befinner seg. De som bor nær frontlinjen, har mistet sin tilgang til helsetjenester. Konflikten har ført til en økning av psykiske helseproblemer og kjønnsbasert vold, samtidig som støttenettverkene er svekket.

Norge vil øke innsatsen for personer utsatt for konfliktrelatert seksuell vold, bidra til å forebygge og respondere på seksualisert og kjønnsbasert vold, og styrke psykososiale helsetjenester.

Se også del 5.2.3 om medisinsk evakuering og behandling.

Minerydding

Ukrainske myndigheter og FN anslår at om lag 175 000 km², tilsvarende 30 prosent av landets territorium, kan være kontaminert med miner og andre eksplosiver (per høsten 2023). Dette gjør Ukraina til det mest minebelagte landet i verden.

Klaseammunisjon og andre eksplosiver utgjør en fare for sivilbefolkningen. Rydding av eksplosiver er en forutsetning for gjenoppbyggingen. Det legger grunnlaget for at sivilbefolkningen kan vende hjem, og for at sivil infrastruktur og jordbruksarealer igjen kan brukes. Dette vil kreve innsats over mange år.

Norge er en internasjonal pådriver for overholdelse av FNs konvensjon for bekjempelse av anti-personellminer og Konvensjonen om klaseammunisjon. I tillegg har Norge tradisjon for å støtte arbeid i felten for å rydde miner og andre eksplosiver.

Norge har støttet minerydding i Ukraina siden 2015. Gjennom Nansen-programmet har Norge økt støtten til minerydding og til rydding av klaseammunisjon og andre eksplosiver. Siden februar 2022 har Norge bidratt med om lag 372 millioner kroner til mineinnsats i Ukraina.

Norge vil øke innsatsen for minerydding og rydding av andre eksplosiver i partnerskap med ukrainske myndigheter, FN og humanitære organisasjoner, deriblant Norsk Folkehjelp (NPA) som er blant verdens meste anerkjente mineryddingsoperatører. Med norsk støtte har NPA etablert et mineryddingsprogram i Ukraina for å beskytte sivile fra landminer, klasevåpen og andre eksplosive våpen. NPAs innsats innebærer tekniske og ikke-tekniske undersøkelser, rydding av miner og eksplosiver og samarbeid med minemyndighetene i Ukraina (SESU) om opplæring av minehunder, slik at Ukraina kan ta i bruk denne effektive formen for minerydding. NPA har også gitt utstyr og materiell til ukrainske myndigheter for håndtering av eksplosiver, som kjøretøy, personlig beskyttelsesutstyr, førstehjelpsskrin og kommunikasjonsutstyr.

Forstørr bilde

Foto: Espen Røst/Panorama

Humanitært diplomati

Den russiske krigføringen skjelner i liten grad mellom sivilbefolkningen og militære mål. Det rapporteres om omfattende brudd på humanitærretten. Vi vil fremme etterlevelse av humanitærretten for å styrke beskyttelsen av sivile og sivil infrastruktur. Manglende respekt for organisasjoner som arbeider i tråd med de humanitære prinsippene, begrenser folks tilgang til nødhjelp og bistand. Det må legges til rette for rask, trygg og uhindret tilgang til mennesker i nød. I de russiskokkuperte områdene av Ukraina er slik tilgang nesten fraværende. Norge støtter organisasjonene som arbeider for å nå de mest sårbare i de hardest rammede områdene, uten forskjellsbehandling og på begge sider av frontlinjene. Vi vil arbeide for at sikkerhetsmessige og administrative utfordringer løses gjennom diplomati.

5.2.2 Risiko ved humanitær innsats

Humanitær bistand i krig er forbundet med ulike typer risiko. For å redusere risikoen gis midler i all hovedsak gjennom erfarne og etablerte organisasjoner med ansvarlige drift- og sikkerhetssystemer, gode kontrollmekanismer og varslingssystemer.

Innsatsen skal ikke politiseres og undergrave humanitære aktørers nøytralitet. For å verne om de humanitære prinsippene har vi et tydelig skille mellom Norges humanitære bistand og vår politiske og militære støtte til Ukrainas legitime forsvarskrig.

Parallelle bistandsstrukturer må unngås. Bistanden må gis på en måte som ikke svekker nasjonale og lokale strukturer. Innsatsen i Ukraina og i nabolandene forutsetter samarbeid med og støtte til de lokale sivilsamfunnsaktørene. Norge støtter FNs og Røde Kors-bevegelsens arbeid med å styrke lokale organisasjoner. Gjennom å støtte norske organisasjoner som samarbeider med lokale partnere, bidrar vi til å styrke deres kapasitet.

Krigens langvariget utfordrer myndighetenes evne til å yte akutt hjelp, og til rehabilitering og gjenoppbygging. Også for å redusere faren for korrupsjon vil regjeringen konsentrere norsk støtte gjennom flergivermekanismer og til etablerte og internasjonalt anerkjente humanitære organisasjoner med dokumentert leveringsevne, god kapasitet og gode kontroll- og varslingssystemer for økonomiske misligheter. Vi har regelmessig dialog med partnere om risikohåndtering og krever at mislighold og seksuelle overgrep og trakassering, også internt i organisasjoner, blir rapportert.

5.2.3 EUs ordning for sivil beredskap

Sammen med 35 andre land, bidrar Norge med varebistand og medisinsk evakuering av ukrainske pasienter gjennom Union Civil Protection Mechanism (UCPM), EUs ordning for sivil beredskap. Ukraina ble fullverdig medlem av ordningen i april 2023. Ordningen er et supplement til den humanitære bistanden og fungerer i hovedsak som kanal for varebistand direkte til ukrainske myndigheter, utsending av personell og medisinsk evakuering av ukrainske pasienter.

Etter det russiske fullskala-angrepet oppstod det behov for koordinering av donasjon av varebistand, en oppgave UCPM tok ansvar for. I løpet av de første månedene av krigen etablerte EU et stabilt logistikkapparat for levering av akutt humanitær bistand til krigsrammede ukrainere. Ved utgangen av 2023 er det levert om lag 100 000 tonn materiellbistand til Ukraina fra deltakende land via UCPM. Dette utgjør den desidert største UCPM-operasjonen noensinne, der Norge er bidragsyter med over 5000 tonn materiell. I tråd med Nansen-programmets prioriteringer vil Norge fortsette å yte materiell og medisinsk bistand til Ukraina gjennom UCPM basert på ukrainske behov.

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) er Norges kontaktpunkt for UCPM, på vegne av Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet. Anmodninger Norge mottar fra Ukraina gjennom UCPM, håndteres i et tverrdepartementalt samarbeid. Utenriksdepartementet har det faglige og økonomiske ansvaret for den humanitære bistanden og gjør bistandsfaglige vurderinger av hva som til enhver tid er ansett å være best bruk av tilgjengelige midler.

Norge begynte med medisinsk evakuering («medevac») av ukrainske pasienter til Norge våren 2022. Siden august 2022 har Norge i tillegg tilbudt faste flyvninger til andre europeiske land for medisinsk evakuering av ukrainske pasienter.

Forstørr bilde

Foto: Forsvaret/Frederik Ringnes

Med et økende behov for medisinsk evakuering har Norge tatt internasjonalt lederskap og styrket samarbeidet med UCPM på dette området. Europakommisjonen har beskrevet ordningen som en bærebjelke i arbeidet med medisinsk evakuering av ukrainske pasienter. Denne evakueringen er på norsk side et samarbeid mellom flere departementer, de regionale helseforetakene og Helsedirektoratet, i tillegg til Forsvaret, SAS og DSB.

Fortsatt er det kun Norge som tilbyr luftbåren medisinsk evakuering på fast basis på vegne av andre europeiske land. Mange land har kapasitet for sykehusbehandling, men ikke egnede transportmuligheter. Medisinsk evakuering av pasienter avlaster helsetjenesten i Ukraina og bidrar til at kapasiteten som finnes på sykehus i Europa, blir brukt. Ved utgangen av januar 2024 har Norge transportert over 2100 ukrainske pasienter og pårørende til norske og europeiske sykehus. Samarbeidet er en viktig innsats i Nansen-programmet. Behovet for medisinsk evakuering av ukrainske pasienter vil trolig vedvare. Norge har etter anmodning fra EU besluttet å tilby transportkapasitet for medisinsk evakuering til og med november 2024.

Norge tar imot medevac-pasienter etter en konkret vurdering av behandlingskapasitet og pasientens behandlingsbehov. I Norge får helseforetakene dekket kostnadene knyttet til behandling av medevac-pasienter i spesialisthelsetjenesten. Per januar 2024 hadde spesialisthelsetjenesten tatt imot over 350 pasienter gjennom denne ordningen, i tillegg til pårørende. Norge er blant landene som har behandlet flest pasienter fra Ukraina. Bevilgningen på 200 millioner kroner til dekning av spesialisthelsetjenestens kostnader til behandling av medevac-pasienter i 2023 er videreført i 2024.

Norske sykehus og andre helseaktører bidrar med donasjoner av legemidler og medisinsk utstyr til Ukraina, hovedsakelig gjennom UCPM. Helsesektoren har så langt gitt over 63 tonn med legemidler, i tillegg til medisinsk utstyr, ambulanser og ambulansebusser. De regionale helseforetakene er bedt om å legge til rette for at ambulanser som skal fases ut av bruk i spesialisthelsetjenesten, og som er egnet for formålet, blir vurdert for donasjon til Ukraina. Norge har donert seks spesialbygde ambulansebusser til Ukraina. Disse brukes til å transportere syke og sårede og til å frakte pasienter ut av landet.

Kraftforsyning

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) har siden mars 2022 bidratt med materiellbistand til Ukraina, i samarbeid med kraftforsyningens beredskapsorganisasjon (KBO), REN AS og andre norske virksomheter. Dette omfatter generatorer/aggregater, kraftforsyningsmateriell og kjøretøy. Dette materiellet inngår ikke i den norske reparasjonsberedskapen. Mye av det som tilbys, er brukt materiell som skal byttes ut pga. spenningsoppgradering eller annen modernisering. Det brukte materiellet har fortsatt god gjenbruksverdi og er derfor et godt supplement til nytt materiell, som det er lang leveringstid for. Bistanden samordnes med DSB gjennom UCPM.

5.3 Moldova

Moldova er hardt rammet av Russlands krig mot Ukraina og står overfor langvarige og sammensatte utfordringer – økonomisk, for energisektoren, landets sikkerhet og humanitære forhold.

Siden februar 2022 har rundt 1,3 millioner ukrainere kommet over grensen til Moldova. Per desember 2023 er det ifølge FNs høykomissær for flyktninger (UNHCR) registrert rundt 110 000 ukrainske flyktninger i Moldova. I forhold til befolkningsstørrelse har Moldova, med sine 2,6 millioner innbyggere, tatt imot flest ukrainske flyktninger. Moldova har håndtert dette på en imponerende måte til tross for at landet er blant Europas fattigste. Men landet vil ha behov for bistand til å styrke egen forvaltning på migrasjonsområdet og til integrering av ukrainske flykninger. Dette bidrar også til å motarbeide menneskesmugling og hindre at statlige aktører eller grupper utnytter migrasjon for egne formål.

Forstørr bilde

Foto: UN Women Moldova/Vitalie Hotnogu

Under ledelse av president Maja Sandu har moldovske myndigheter knyttet landets innen- og utenrikspolitikk opp mot EU og søker medlemskap i unionen. Det europeiske råds beslutning i juni 2022 om å gi Moldova kandidatstatus i EU, og i desember 2023 om å åpne medlemskapsforhandlinger, bekrefter denne utviklingen. I slutten av desember 2023 vedtok det moldovske parlamentet at det skal avholdes en folkeavstemning om tilslutning til EU.

Norges samhandel med Moldova er begrenset, men frihandelsavtalen mellom EFTA og Moldova, som ble undertegnet i 2023, legger til rette for å øke de økonomiske forbindelsene.

Forhandlinger om EU-medlemskap befester europeisk integrering som kjernen i Moldovas innen- og utenrikspolitikk. EU-tilpasning stiller samtidig krav til Moldovas myndigheter og setter deres kapasitet under press. Situasjonen kompliseres ytterligere av den innenrikspolitiske situasjonen, hvor den pro-europeiske regjeringen utfordres av russlandsvennlige politiske og økonomiske krefter. Den russiskstøttede separatistregionen Transnistria utgjør en særegen utfordring for Moldovas indre sikkerhet og økonomi. Moldovske myndigheter søker å diversifisere energiforsyningen og gjennomføre energieffektiviseringstiltak for å frigjøre seg fra den tradisjonelle avhengigheten av russisk gass, og for å sikre en bærekraftig utvikling.

Moldova er et mål for påvirkningsoperasjoner og desinformasjonskampanjer. Landets politiske stabilitet kan ikke tas for gitt. Landet vil også i fortsettelsen trenge samordnet finansiell og teknisk bistand og politisk støtte. Høynivåforumet Moldova Support Platform er et internasjonalt tiltak som er etablert for å svare på dette. Norge har deltatt på tre av de foreløpig fire møtene på politisk nivå, senest i oktober 2023.

I Moldovas grunnlov heter det at landet er nøytralt. Men i den nye nasjonale sikkerhetsstrategien slo regjeringen i desember 2023 fast at landets største trusler er russisk aggresjon og indre korrupsjon. Samtidig har Moldova siden 1992 gradvis utvidet samarbeidet med NATO. Moldova har hatt styrker i den NATO-ledede KFOR-styrken i Kosovo siden 2014. I 2017 åpnet NATO et liaisonkontor i hovedstaden Chișinău. Som følge av Russlands fullskalainvasjon av Ukraina, har NATO økt støtten til særlig risikoutsatte partnere, inkludert Moldova, for å bistå i å bygge forsvarskapasitet og styrke deres motstandskraft gjennom støttepakken Defence Capacity Building Package.

Midler fra Nansen-programmet kan brukes til sivil støtte også i Moldova, ifølge den politiske avtalen og Prop. 44 S (2002–2023).

I 2022 støttet Norge Moldova med 150 millioner kroner gjennom Verdensbanken. I 2023 bidro Norge med 400 millioner kroner til gasskjøp via Den europeiske banken for gjenoppbygging og utvikling (EBRD) og 100 millioner kroner til Verdensbankens nye flergiverfond M-GROW. Norge støtter også Europarådets handlingsplan for Moldova. Siden fullskalainvasjonen har Norge bidratt med rundt 420 millioner kroner til humanitær bistand i Moldova. Norge deltar i et felleseuropeisk initiativ for å støtte Moldova med håndteringen av ukrainske flyktninger som oppholder seg i landet, og har tilbudt å overføre 500 flyktninger til Norge.

Moldova vil i årene fremover ha behov for sivil støtte for å sikre fortsatt fremgang i landets europeiske integrasjon.

Støtten til Moldova skal være fleksibel og basert på moldovske behov. Det arbeides med å styrke den norske kapasiteten for å følge opp samarbeidet med Moldova og kunne ha tettere koordinering med internasjonale partnere. UD og Norad vil vurdere hvordan ordninger som utarbeides for støtten til Ukraina, kan anvendes også for Moldova. Også støtten til Moldova vil som hovedregel bli kanalisert gjennom internasjonalt anerkjente, etablerte organisasjoner.