8 Aldersgrensene

8.1 Innledning og sammendrag

Det er tre sentrale aldersgrenser i reglene for alderspensjon fra folketrygden:

• 62 år: Laveste alder for å ta ut pensjon

• 67 år: Alder der alle har en ubetinget rett til å ta ut pensjon

• 75 år: Øvre grense for opptjening av pensjon, og pensjonen øker ikke ved uttak etter 75 år

I 2011 ble den laveste alderen for å kunne ta ut alderspensjon fra folketrygden senket fra 67 til 62 år. For å kunne ta ut pensjonen før 67 år kreves det at samlet pensjon minst tilsvarer minstepensjonen for enslige.

Ved 67 år har alle en ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden; også personer uten pensjonsopptjening kan ta ut alderspensjon, og minstenivåene i pensjonssystemet gjelder ved uttak ved 67 år. Etter at det ble mulig å ta ut alderspensjonen fra 62 år, er grensen på 67 år en mindre viktig grense i pensjonssystemet enn den var tidligere.

Aldersgrensen på 75 år har to funksjoner. For det første gis det pensjonsopptjening til og med det året en fyller 75 år. For det andre øker pensjonen ved utsatt uttak – for en gitt opptjening – fram til måneden etter at en fyller 75 år.

Pensjonsutvalget foreslår en gradvis økning av aldersgrensene i pensjonssystemet fra og med personer født i 1964, og de fleste høringsinstansene støtter forslaget. Utvalget mener økte aldersgrenser kan bidra til at flere vil stå lenger i arbeid.

Aldersgrensene i pensjonsordninger utenom folketrygden – avtalefestet pensjon (AFP) og tjenestepensjon i privat og offentlig sektor – er også knyttet til aldersgrensene i folketrygden. Siden disse ordningene framover i hovedsak vil supplere alderspensjonen fra folketrygden, mener utvalget at også aldersgrensene i de supplerende ordningene bør øke. Ingen av de høringsinstansene som har uttalt seg om dette går mot forslaget.

En rekke andre aldersgrenser i folketrygden er koblet til aldersgrensene i pensjonssystemet. For eksempel er 67 år den øvre aldersgrensen for å kunne motta uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og dagpenger, mens det er en begrenset rett til sykepenger i alderen 67–70 år. Pensjonsutvalget foreslår at den øvre grensen for å kunne motta ytelser fra de andre inntektssikringsordningene i folketrygden skal øke i takt med aldersgrensene i pensjonssystemet. Ingen høringsinstanser mener at grensene for å kunne motta ytelser fra de andre inntektssikringsordningene ikke bør økes dersom grensene i pensjonssystemet øker.

Aldersgrensene for stillingsvern er regulert i arbeidsmiljøloven (72 år) og aldersgrenseloven (70 år). Pensjonsutvalget har ikke vurdert disse aldersgrensene, men peker på at grensene bør økes når de vil hindre mange i å kunne oppnå en tilfredsstillende samlet pensjon.

Regjeringen foreslår at aldersgrensene i pensjonssystemet øker gradvis fra og med personer født i 1964 i tråd med Pensjonsutvalgets forslag. Gitt de nyeste prognosene på delingstall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, har Statistisk sentralbyrå beregnet hvilken utvikling Pensjonsutvalgets forslag kan gi i aldersgrensene, se figur 8.1.

Forstørr bilde

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet og Statistisk sentralbyrå.

Regjeringen foreslår videre at aldersgrensene i de øvrige inntektssikringsordningene i folketrygden skal øke i takt med økningen i aldersgrensene i pensjonssystemet, og mener at aldersgrensene i tjenestepensjonsordningene og ordningene med avtalefestet pensjon også bør tilpasses endringene i folketrygdens alderspensjon. For de lovfestede ordningene vil regjeringen fremme lovforslag om dette.

Muligheten til å motta dagpenger, sykepenger, arbeidsavklaringspenger (korttidsytelser) og uføretrygd fram til den normerte pensjoneringsalderen gjør at det kan være økonomisk fordelaktig å motta disse ytelsene framfor å ta ut alderspensjon fra folketrygden. Dette har så langt ikke ført til økt bruk av disse ytelsene blant personer som har fylt 62 år. Dette kan imidlertid endre seg, og regjeringen mener det er viktig å følge med på utviklingen framover. Dersom det blir tegn til at korttidsytelsene i økende grad brukes for å oppnå høyere alderspensjon, vil regjeringen vurdere å stramme inn ordningene.

Avsnitt 8.2 diskuterer aldersgrensene i pensjonssystemet fra folketrygden. Aldersgrensene i andre pensjonsordninger diskuteres i 8.3. I avsnitt 8.4 diskuteres aldersgrensene for andre ordninger i folketrygden og i avsnitt 8.5 diskuteres aldersgrensene for stillingsvern. Beregningsreglene for alderspensjon for uføre diskuteres i kapittel 9.

8.2 Aldersgrensene i pensjonssystemet

8.2.1 Pensjonsutvalgets forslag

Levealdersjustering er et sentralt element i pensjonsreformen som innebærer at det er nødvendig å jobbe lenger enn eldre årskull for å få like høy årlig pensjon som disse når levealderen øker. Det er dermed en implisitt justering av aldersgrensene i pensjonssystemet, og Pensjonsutvalget mener det er en logisk videreutvikling av pensjonsregelverket at de formelle aldersgrensene også økes i takt med den økende levealderen.

Utvalget foreslår at aldersgrensene skal øke i små skritt fra og med personer født i 1964. Økningen skal skje i takt med økningen i forventet levealder slik at yrkesaktive som utsetter avgangen i takt med de økte aldersgrensene, får fullt kompensert for virkningen av levealdersjustering. Aldersgrensene må da øke med to tredjedeler av økningen i forventet levealder. Den økte opptjeningen som en forlenget yrkeskarriere i tråd med dette vil gi, vil sikre at arbeidsføre fullt ut kompenserer for effekten av levealdersjusteringen dersom de utsetter avgangen i takt med de økte aldersgrensene.

Utvalget foreslår videre at aldersgrensene skal øke med utgangspunkt i en vedtatt regel, og ikke være avhengig av vedtak i Stortinget hver gang aldersgrensene skal endres. Den regelen som utvalget foreslår vil, med utgangpunkt i befolkningsframskrivingen fra 2022, bety at aldersgrensene øker med om lag ett år per tiår, altså 1–2 måneder for hvert årskull. Utvalget foreslår at alderen for ubetinget rett til å ta ut pensjon, nå 67 år, blir kalt normert pensjoneringsalder.

Utvalget foreslår at det skal være den normerte pensjoneringsalderen som skal øke med utgangspunkt i en regel, og at de andre aldersgrensene i pensjonssystemet skal øke i takt med den normerte pensjoneringsalderen. Utvalget mener midlertid at det bør vurderes å øke den nedre aldersgrensen på 62 år mer enn de andre aldersgrensene, for eksempel to år mer over noen år.

8.2.2 Høringsuttalelser

De fleste høringsinstansene støtter utvalgets forslag om økte aldersgrenser. Det gjelder blant annet alle hovedorganisasjonene i arbeidslivet både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Få ha kommentert de enkelte aldersgrensene, men av de som har gjort det, er det flest synspunkter knyttet til den nedre aldersgrensen på 62 år. Landsorganisasjonen i Norge (LO) og YS mener det må være en sliterordning dersom den nedre aldersgrensen på 62 år skal økes, mens Unio mener «det må videreutvikles løsninger for slitergruppene». LO og Unio går mot en større økning av den nedre aldersgrensen enn de andre aldersgrensene.

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon støtter økte aldersgrenser og også at nedre aldersgrense bør øke mer enn de andre aldersgrensene. Pensjonistforbundet støtter økt 62-årsgrense dersom «sliterne i arbeidslivet sikres en ordning som ivaretar muligheten for å gå av tidlig». Forbundet støtter ikke en økning i alderen som gir ubetinget rett til alderspensjon, men mener denne bør videreføres på 67 år.

Steinar Holden mener øvre aldersgrense for å fastsette delingstall bør senkes til 70 eller 72 år. Pensjonen vil da ikke øke dersom uttaket av pensjon utsettes etter 70 eller 72 år. KS – Kommunesektorens organisasjon og Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter utvalgets forslag om at også 75-årsgrensen bør øke.

8.2.3 Regjeringens vurderinger

Innledning

Et viktig mål med pensjonsreformen er å stimulere til lengre yrkeskarrierer. Reglene for levealdersjustering og fleksibel pensjonsalder er sentrale virkemidler for å oppnå dette, og reglene gjør det mulig å oppnå like høy årlig alderspensjon som eldre årskull ved å jobbe lenger.

Dersom mange velger å ikke forlenge yrkeskarrieren, kan gjennomsnittlig alderspensjon etter hvert bli lav. Økte aldersgrenser i pensjonssystemet kan understøtte pensjonsreformen ved å bidra til at flere står lenger i arbeid. Økte aldersgrenser kan også øke gjennomsnittlig alderspensjon og dermed gjøre pensjonssystemet mer sosialt bærekraftig.

Økte aldersgrenser kan påvirke når den enkelte velger å ta ut pensjon på flere måter:

• Økt nedre aldersgrense for å ta ut pensjon vil tvinge de som ønsker å ta ut pensjonen tidligst mulig til å vente.

• Økt øvre aldersgrense for å tjene opp pensjon kan gjøre at flere ønsker å jobbe noe lenger.

• Økt alder for når en har ubetinget rett til alderspensjon, som nå er 67 år, kan påvirke pensjoneringsnormene i samfunnet, altså den alminnelige oppfatningen i befolkningen om når det er «normalt» å ta ut pensjon.

Regjeringen mener økte aldersgrenser kan bidra til økt avgangsalder og mener aldersgrensene i pensjonssystemet bør økes. Økte aldersgrenser vil i seg selv ikke påvirke hvor høy pensjonen blir for personer som tar ut pensjon etter nedre aldersgrense. Men lønnsregulering av minsteytelsene vil øke pensjonen ved en gitt alder for uttak for alle som mottar garantipensjon. I kapittel 10 foreslår regjeringen at minsteytelsene skal reguleres i takt med lønnsveksten. Økte aldersgrenser betyr at utgiftsøkningen som følger av å lønnsregulere minsteytelsene blir mindre, siden minsteytelsene skal utbetales ubetinget fra en høyere alder.

Hvordan øke aldersgrensene?

Økte aldersgrenser kan tidligst fastsettes endelig i 2025 med virkning fra 2026. Da fyller personer født i 1964 62 år, og regjeringen mener aldersgrensene bør økes fra og med dette årskullet.

Levealdersjusteringen virker fra og med personer født i 1944. Dersom aldersgrensene skulle økes med utgangspunkt i virkningen av levealdersjustering fra 1944-kullet, ville 67-årgrensen måtte øke med rundt to og et halvt år for 1964-kullet. Det er langt høyere enn det som nå er median avgangsalder. Når ett av formålene med økte aldersgrenser er å påvirke pensjoneringsnormene, kan den normerte pensjoneringsalderen ikke ligge vesentlig høyere enn median avgangsalder.

Noen land har vedtatt å øke aldersgrensene like mye som veksten i levealderen. OECD (2021)1 anbefaler imidlertid at aldersgrensene bør økes med to tredjedeler av økningen i levealderen. Personer som øker avgangsalderen i takt med den økte aldersgrensen, vil da også få økt opptjening og oppnå like høy årlig pensjon som eldre årskull. Regjeringen er enig i denne vurderingen.

Regjeringen mener økningen i aldersgrensene bør skje i små skritt med utgangspunkt i en vedtatt regel. Når økningen skjer med utgangspunkt i en vedtatt regel, blir endringene mer forutsigbare for den enkelte enn dersom hver økning er avhengig av vedtak i Stortinget.

OECD (2021) skriver at de fleste land som har innført en automatisk justeringsmekanisme for aldersgrensene har valgt å øke pensjonsalderen i små skritt. Dette gir en mer gradvis økning enn dersom aldersgrensene skal økes med et helt år av gangen, og sikrer at forskjellen mellom etterfølgende årskull blir liten. Dette kan gi større aksept for økningene.

Regjeringen deler Pensjonsutvalgets syn på hvordan endringene i aldersgrensene bør gjøres: Økningen i aldersgrensene bør knyttes til endringen i delingstallene ved 67 år. Endringen i delingstallene reflekterer i all hovedsak endringen i forventet gjenstående levealder, og å benytte delingstallene gjør at aldersgrensene kan fastsettes samtidig med delingstallene, altså innen 1. juli i året før et årskull når nedre aldersgrense i pensjonssystemet. Denne løsningen gjør at det ikke er nødvendig å innføre nye størrelser i pensjonssystemet.

Normert pensjoneringsalder – grensen på 67 år

Etter pensjonsreformen er aldersgrensen på 67 år en mindre viktig grense i pensjonssystemet. Det er imidlertid alderen der alle har en ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden, og minstenivåene i pensjonssystemet er definert ved denne grensen. 67-årsgrensen er også viktig for en del andre inntektssikringsordninger både i og utenfor folketrygden.

Pensjonsutvalgets modell betyr, med utgangspunkt i prognosene for delingstall fra 2023, at den normerte pensjoneringsalderen vil øke til 68 år for personer født i 1974 og til 69 år for personer født i 1983. Grensen vil passere 70 år for personer født i 1994.

Det fastsatte garantipensjonsnivået vil gjelde ved uttak ved normert pensjoneringsalder. Dersom pensjonen tas ut tidligere, blir nivået lavere. Forskjellen avhenger av forskjellen på delingstallene ved uttak og ved den normerte pensjoneringsalderen. For eksempel kan garantipensjonen for de som er født i 1974 bli om lag 4 ½ prosent lavere ved 67 år enn ved normert pensjoneringsalder.

Det er i dag langt flere som tar ut alderspensjonen ved 67 år enn det de fleksible uttaksreglene tilsier. Det indikerer at denne grensen påvirker oppfatningen i befolkningen om når det er normalt å ta ut pensjon. Å øke 67-årsgrensen kan påvirke pensjoneringsnormene og bidra til at avgangsalderen øker mer enn den ellers ville gjort. Økt avgangsalder er et viktig mål med pensjonsreformen.

Nedre aldersgrense for å ta ut alderspensjon fra folketrygden

Alderspensjon fra folketrygden kan i dag tas ut fra fylte 62 år dersom samlet pensjon minst tilsvarer minstenivået for enslige med full trygdetid. Personer i privat sektor som mottar avtalefestet pensjon (AFP), kan medregne den livsvarige delen av AFP ved vilkårsprøvingen.

De fleksible uttaksreglene gjør at den årlige pensjonen blir høyere desto senere den tas ut. Det betyr at også personer med relativt mye pensjonsopptjening kan få en relativt lav pensjon dersom pensjonen tas ut tidlig. For eksempel vil en person født i 1963 få 20 prosent lavere årlig pensjon dersom pensjonen, for en gitt opptjening, tas ut ved 62 år enn dersom den tas ut ved 67 år.

Å øke den nedre aldersgrensen for å ta ut pensjon, betyr at de som hadde tenkt å ta ut pensjonen før den nye grensen, må vente med dette. De vil dermed få en høyere årlig pensjon. Mange av de som tar ut pensjonen tidlig fortsetter i jobb. I desember 2022 var vel 75 prosent av de 62-åringene som hadde tatt ut alderspensjon i 2022 fortsatt i jobb.

Pensjonsutvalget foreslår å øke aldersgrensene i pensjonssystemet i takt med økningen i levealderen. Utvalget foreslår at alle aldersgrensene skal øke i samme takt, men mener samtidig at det bør vurderes å øke den nedre grensen for å ta ut alderspensjon på 62 år raskere enn de andre aldersgrensene. Departementet har vurdert konsekvensene av å øke den nedre aldersgrensen med to år mer enn de andre aldersgrensene over en periode på åtte år. Statistisk sentralbyrå (SSB) har beregnet virkningene av en slik ekstra økning over perioden 2027–2034.

En raskere økning av nedre aldersgrense betyr at de som hadde tenkt å slutte å jobbe og ta ut pensjon før den nye aldersgrensen, må vente med dette. Sysselsettingen vil derfor øke. Økningen skjer gradvis, og SSB anslår at sysselsettingsveksten når 0,3 prosent rundt 2050 og blir liggende på dette nivået deretter. Nettoøkningen tilsvarer mellom 9 000 og 10 000 personer. Mulige effekter av endrede pensjoneringsnormer er da ikke tatt hensyn til.

En del av de som ikke kan ta ut pensjon når nedre aldersgrense øker, vil bli uføre. I beregningene er økningen i antall uføre vel 1,5 prosent fra slutten av 2030-tallet og fram mot 2080. Det tilsvarer 7 000 til 8 000 personer.

Fordi mange av de som tar ut pensjonen tidlig fortsetter i jobb, vil antallet som mottar alderspensjon gå klart mer ned enn det som følger av at en del må utsette avgangen fra arbeidslivet. Reduksjonen kommer relativt raskt; i beregningene er det allerede i 2034 hele 59 000 færre alderspensjonister. Reduksjonen er størst i 2060 da det er 74 000 færre alderspensjonister.

Når mange må vente med å ta ut alderspensjonen, vil utgiftene til alderspensjon bli skjøvet ut i tid. Dette vil redusere utgiftene til alderspensjon på kort og mellomlang sikt. Reduksjonen er størst i første del av 2030-tallet da den når 12 mrd. 2023-kroner årlig. Deretter blir reduksjonen mindre fordi økt opptjening og senere uttak gir høyere gjennomsnittlig pensjon. Etter 2060 er utgiftene til alderspensjon om lag som uten en raskere økning av den nedre aldersgrensen.

Flere uføre betyr økte utgifter til uføretrygd. Også utgiftene til en del andre ytelser i folketrygden vil øke, særlig sykepenger. Samlet ligger økningen i disse andre folketrygdytelsene på 3–4 mrd. 2023-kroner årlig fra slutten av 2030-tallet.

De samlede økonomiske konsekvensene av å øke nedre aldersgrense i pensjonssystemet med to år mer enn de andre aldersgrensene er en betydelig reduksjon i folketrygdens utgifter på kort og mellomlang sikt. I første del av 2030-tallet er innsparingen 9–10 mrd. 2023-kroner årlig. Etter hvert avtar reduksjonen i utgiftene til alderspensjon, og de samlede økonomiske konsekvensene av forslaget snur til en utgiftsøkning etter 2050. Fra 2060 til 2080 er den årlige utgiftsveksten 3–4 mrd. kroner. Samtidig gir den økte sysselsettingen økte skatteinntekter slik at nettoeffekten på offentlige finanser på lang sikt er en liten økning i bidragsraten, se boks 5.1.

Pensjonsreformen innebærer at en må stå lenger i arbeid for å få like høy årlig pensjon som eldre årskull. Økte aldersgrenser i pensjonssystemet er en tilpasning til dette. Regjeringen foreslår at økningen skal gjelde fra 1964-kullet, men levealdersjusteringen har virket fra 1944-kullet. En sterkere økning i nedre aldersgrense kan dermed sies være å hente inn noe som burde vært gjort tidligere. Både Sverige og Danmark har vedtatt en særskilt oppjustering av den nedre aldersgrensen for å ta ut pensjon.

En raskere økning i den nedre aldersgrensen vil ha flere positive virkninger: Reduserte muligheter for tidliguttak vil øke sysselsettingen på kort og lengre sikt og redusere folketrygdens utgifter på kort og mellomlang sikt. Det vil også gi mange en høyere årlig pensjon når de må utsette uttaket av alderspensjon. Den enkelte kan ha gode grunner til å ta ut pensjonen tidlig, se Lien (2021)2, men det er uklart hvor mange av de som nå tar ut pensjonen tidlig som forstår konsekvensene av dette for det livsvarige pensjonsnivået. Økt nedre aldersgrense vil også redusere forskjellen i årlig pensjon mellom de som tar ut pensjonen ved den nedre aldersgrensen og de som tar den ut ved (den økte) 67-årsgrensen, det utvalget kaller normert pensjoneringsalder.

Flere av høringsinstansene er bekymret for at økte aldersgrenser vil føre til at flere får problemer med å stå i arbeid til aldersgrensen, og en raskere økning av den nedre aldersgrensen vil øke omfanget av dette. Flere av arbeidstakerorganisasjonene støttet forslaget om økte aldersgrenser under tvil, med samme begrunnelse. De beregningene som SSB har gjennomført, tilsier at økt nedre aldersgrense vil føre til at flere vil falle utenfor.

Selv om det er gode argumenter for en raskere økning i den nedre aldersgrensen i pensjonssystemet, vil regjeringen ikke foreslå dette nå. Årsaken er blant annet at dette kan komplisere andre prosesser og at en raskere økning av den nedre aldersgrensen vil gjøre at flere får problemer med å stå i arbeid til aldersgrensen. Regjeringen varsler i avsnitt 6.4 at det skal settes ned et utvalg som skal vurdere ulike løsninger for sliterne. Det er også prosesser om særaldersgrenser og reformering av AFP i privat sektor. En særskilt økning av den nedre aldersgrensen i pensjonssystemet nå kan redusere mulighetene for en bred oppslutning om forslagene til justeringer i pensjonssystemet. Regjeringen foreslår derfor at den nedre aldersgrensen skal økes i takt med de andre grensene i pensjonssystemet.

Øvre aldersgrense i pensjonssystemet

Den øvre aldersgrensen i pensjonssystemet er 75 år. Grensen har to funksjoner. For det første gis det pensjonsopptjening til og med det året en fyller 75 år. For det andre øker den årlige pensjonen ved utsatt uttak – for en gitt opptjening – fram til måneden etter at en fyller 75 år.

Før pensjonsreformen ble det gitt pensjonsopptjening til og med det kalenderåret en fylte 69 år, og den årlige pensjonen økte derfor ikke ved uttak etter fylte 70 år, selv om en fortsatt var i arbeid. Da den øvre grensen ble økt til 75 år, var yrkesdeltakelsen lav blant personer over 69 år. Departementet mente i Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) at en økning av 70-årsgrensen ville ha «marginal betydning», men at økt øvre aldersgrense likevel kunne ha en positiv signaleffekt som kunne «stimulere til videre yrkesdeltakelse for dem som ønsker det».

Reglene for uttak av alderspensjon opptjent med den nye opptjeningsmodellen innebærer at årlig pensjon beregnes ved at pensjonsopptjeningen (pensjonsbeholdningen) divideres med et delingstall. Delingstallet er fastsatt slik at samlet pensjonsutbetaling, før skatt, ikke skal påvirkes av når pensjonen tas ut, og forventet gjenstående levealder er derfor en sentral størrelse når delingstallet fastsettes. For de som lever lenger enn forventet gjenstående levealder, vil samlet pensjonsutbetaling bli høyere enn pensjonsbeholdningen, og det vil lønne seg å vente så lenge som mulig med å ta ut pensjon. For de som lever kortere enn forventet levealder er det motsatt.

Det fastsettes månedlige delingstall fra 62 til 75 år det året et årskull fyller 61 år. For å anslå forventet levealder benyttes registrert dødelighet i de ti foregående årene. I en periode med stigende levealder betyr det at forventet levealder undervurderes. Anslagene på forventet gjenstående levealder er dessuten beregnet på grunnlag av den såkalte periodedødeligheten som påvirkes av dødeligheten blant personer som er vesentlig eldre enn 61-åringene.

I tillegg er det betydelig variasjon i forventet levealder mellom ulke grupper. Texmon (2022)3 viser at selv mellom gjennomsnittet for relativt store yrkesgrupper er det flere års forskjell mellom de som lever lengst og de som lever kortest, og det er personer med akademiske yrker som lever lengst.

Gevinsten ved å utsette uttaket av pensjon kan være betydelig for de som lever lenge. Årlig pensjon, for en gitt pensjonsopptjening, er 39 prosent høyere ved uttak 75 år enn ved uttak 70 år for en person født i 1963. I delingstallene for 1963-kullet vil det trolig være en forventet gjenstående levealder på rundt 16 ½ år ved 70 år og 12 ¾ år ved 75 år. Relativt mange vil leve mye lenger enn det som ligger i beregningen av delingstallene, og disse vil kunne få en samlet pensjonsutbetaling før skatt som er klart større enn pensjonsbeholdningen. Og gevinsten er større jo senere pensjonen tas ut.

Gevinsten ved utsatt uttak av pensjon reduseres av de progressive skattereglene. Dette har størst betydning for dem med moderate pensjoner fordi gevinsten avhenger av forskjellen i gjennomsnittsskatt, og denne avtar med størrelsen på pensjonen, se figur 8.2.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet.

Den betydelige økonomiske gevinsten ved utsatt uttak for personer som lever lenge gjør at Steinar Holden mener at den øvre grensen for å beregne delingstall bør senkes til 72 eller 70 år, slik at delingstallet ikke blir lavere dersom pensjonen tas ut etter 72 eller 70 år. Formålet er å redusere den privatøkonomiske gevinsten ved utsette uttaket og redusere forskjellene i pensjon.

Regjeringen er enig i at store forskjeller i pensjonsnivåer som skyldes at den enkelte får en privatøkonomisk gevinst fordi de har en høy forventet levealder er uheldig. Dette må avveies mot de negative effektene av å redusere den øvre alderen for å beregne delingstall.

Å redusere den øvre alderen for å beregne delingstall vil gjøre det vanskeligere å kompensere for virkningen av levealdersjustering. Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet må personer født i 1969 – med dagens regler – stå i arbeid til etter 70 år for å kompensere, mens personer født i 1987 må stå i arbeid til etter 72 år.4 Dersom den øvre alderen senkes, betyr det at mange vil måtte stå enda lenger i arbeid for å kompensere for virkningen av levealdersjustering siden det bare er økt opptjening som gir høyere pensjon, ikke senere uttak.

Ifølge Statistisk sentralbyrå var det 66 500 personer i alderen 70–74 år som hadde yrkesinntekt i 2021.5 Av disse hadde 16 300 inntekt over 2 grunnbeløp (G), og gjennomsnittlig yrkesinntekt for denne gruppen var 553 200 kroner (5,3 G).

Også blant de som står i arbeid etter fylte 70 år er det vanlig å ta ut alderspensjon fra folketrygden før 70 år. Blant de nye alderspensjonistene i 2022 var det bare 1200 som var 70 år eller eldre.⁴ Det tilsvarte 1,8 prosent av de nye alderspensjonistene. Det er altså langt færre som tar ut pensjonen etter 70 år enn antallet som fortsatt er i jobb etter 70 år.

Framover vil en økende andel av befolkningen over 70 år ha kommet til Norge som voksne. De har dermed ikke hatt samme mulighet til å tjene opp pensjon i folketrygden som flertallet. For personer med relativt kort trygdetid kan det være særlig viktig at den årlige pensjonen øker når de står lenge i jobb.

For å kunne «spekulere» mot folketrygden gjennom å utsette uttaket av pensjon helt eller delvis noen år etter at en har sluttet i jobb for å øke sin samlede utbetalte pensjon, må en ha oppsparte midler til livsopphold. Det vil dermed være en begrenset gruppe som har mulighet til dette. Så langt er det ingenting som tyder på at slik spekulasjon har noe omfang.

Når den øvre aldersgrensen ble fastsatt til 75 år, var det blant annet fordi det kunne «stimulere til videre yrkesdeltakelse for dem som ønsker det». Å redusere grensen vil kunne ha en negativ signaleffekt og redusere yrkesdeltakelsen blant eldre. Regjeringen vil derfor ikke forslå en slik endring nå, og foreslår at den øvre aldersgrensen skal øke i takt med de øvrige aldersgrensene. Dersom det skulle vise seg at det blir et økende omfang av strategisk spekulasjon, bør spørsmålet om en reduksjon i den øvre alderen for å beregne delingstall vurderes på nytt.

8.3 Aldersgrensene i andre pensjonsordninger

8.3.1 Pensjonsutvalgets forslag

Regelverket for pensjonsordningene som supplerer alderspensjon fra folketrygden – private og offentlige tjenestepensjonsordninger og offentlig og privat AFP – er tilpasset aldersgrensene i folketrygden. Pensjonsutvalget «mener at også aldersgrensene i tjenestepensjonsordninger, AFP-ordninger og individuelle pensjonsordninger bør økes dersom det innføres en ordning med økte aldersgrenser i folketrygden. Dette må imidlertid vurderes nærmere av de som forvalter regelverket for de ulike ordningene.»

8.3.2 Høringsuttalelser

Få høringsinstanser har uttalt seg om aldersgrensene for tjenestepensjon og avtalefestet pensjon (AFP). De fleste synes å legge til grunn at også aldersgrensene i de øvrige pensjonsordningene skal følge aldersgrensene i folketrygden, men enkelte peker på at dette vil kreve ytterligere utredninger.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er «enig i at det er naturlig å vurdere aldersgrensene i tjenestepensjonslovene. Det må foretas en nærmere utredning, der partene involveres, om tilpasninger i tjenestepensjonslovene knyttet til endrede aldersgrenser.» NHO peker også på at det må utredes hvordan uføreordningene i tjenestepensjonsordningene bør tilpasses økte aldersgrenser, blant annet hvordan premien skal beregnes. Om AFP i privat sektor skriver NHO at «partene vil vurdere behov for endringer i ordningen».

Den Norske Aktuarforening skriver: «Innføring av normalder i tjenestepensjon vil kunne påvirke utbetalingstiden for uførepensjon, innskudds- og premiefritak, beregning av størrelsen på etterlattepensjoner, samt opptjening av alderspensjon i ytelsesordninger. I private fonderte pensjonsordninger kan utbetalingstid ikke endres uten videre. Disse pensjonsordningene er basert på avtaler som allerede er inngått og ytelser som det er betalt for. Dette må det tas hensyn til ved en eventuell endring.»

8.3.3 Regjeringens vurderinger

Pensjonsordninger utenom folketrygden omfatter private og offentlige tjenestepensjonsordninger og avtalefestet pensjon (AFP) i privat og offentlig sektor. Dette er i all hovedsak supplerende ytelser til alderspensjon fra folketrygden. Når aldersgrensene i folketrygden endres, er det derfor naturlig at også reglene for de øvrige pensjonsytelsene tilpasses disse endringene. For eksempel gjelder dette nedre aldersgrense for utbetaling av pensjon.

De fleste ordningene vil relativt enkelt kunne tilpasses økte aldersgrenser i folketrygdens alderspensjon, men på noen områder kreves det ytterligere utredning. Det gjelder særlig uførepensjon fra private tjenestepensjonsordninger og alderspensjon etter lov om foretakspensjon.

De supplerende tjenestepensjonsordningene er dels lovfestede og dels avtalefestede. Regjeringen vil komme tilbake med forslag til endringer i de lovfestede ordningene og legger til grunn at også de avtalefestede ordningene vil bli tilpasset endringene i folketrygden.

Partene i offentlig sektor avtalte 25. august 2023 nye pensjonsregler for personer født i 1963 eller senere som har særaldersgrenser. Av avtalen går det fram at særaldersgrensene skal økes «i tråd med økningen i aldersgrensen for rett til ubetinget uttak av alderspensjon fra folketrygden». Regjeringen vil følge opp dette i arbeidet med nødvendige lovendringer.

8.4 Aldersgrensene i andre ordninger i folketrygden

8.4.1 Pensjonsutvalgets forslag

Pensjonsutvalget fikk i oppgave å «vurdere aldersgrensene i pensjonssystemet i sammenheng med en vurdering av aldersgrensene i øvrige inntektssikringsordninger og utviklingen i alderen hvor det er vanlig å trekke seg ut av arbeidsmarkedet.» «Øvrige inntektssikringsordninger» omfatter i dette avsnittet dagpenger, sykepenger og arbeidsavklaringspenger; også kalt korttidsytelsene. Reglene for uføres alderspensjon vurderes i kapittel 9. Å øke aldersgrensene i pensjonssystemet kan i tillegg påvirke flere andre ytelser som supplerende stønad og omstillingsstønad. Dette omtales ikke i denne meldingen.

Det går fram av utvalgets mandat at bakgrunnen for at utvalget skulle vurdere aldersgrensene i de øvrige ordningene var at fleksibel alderspensjon fra 62 år åpnet for dobbelt inntektssikring; den enkelte kan samtidig ha rett til alderspensjon og til de øvrige ytelsene. Å motta de øvrige ytelsene gjør at den årlige alderspensjonen kan bli høyere både ved at den tas ut senere og ved at en tjener opp pensjonsrettigheter mens en mottar ytelsene. Det vil i de aller fleste tilfeller lønne seg økonomisk å motta sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller dagpenger fra folketrygden i alderen 62–66 år, sammenlignet med å slutte i arbeid og ta ut alderspensjon fra folketrygden.

Pensjonsreformen innebærer at stadig flere må stå i jobb i flere år etter den nedre aldersgrensen i pensjonssystemet. Muligheten til å motta de øvrige ytelsene kan bidra til at mottakerne holder seg i arbeidsmarkedet, og legge til rette for forlengede arbeidsliv. Pensjonsutvalget mente at «aldersgrensene for andre trygdeytelser bør følge økte aldersgrenser i pensjonssystemet.»

8.4.2 Høringsuttalelser

Alle som støtter økt 67-årsgrense synes også å støtte utvalgets forslag om at aldersgrensene i de andre inntektssikringsordningene i folketrygden også bør økes. Enkelte vil imidlertid ha en større økning i enkelte grenser enn det utvalget foreslår.

Akademikerne mener de «midlertidige inntektssikringsordningene må være tilgjengelig så lenge man forventes å arbeide» og mener det er spesielt viktig at grensen for fulle sykepengerettigheter øker. Pensjonistpartiet Viken vil ha sykepenger til 75 år.

Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at dersom aldersgrensen ved 67 år økes, er det naturlig at overgangen fra uføretrygd til alderspensjon økes tilsvarende.

Pensjonistforbundet mener «den øvre grensen for mottak av dagpenger og sykepenger etter ordinære regler bør ikke knyttes opp mot pensjonssystemets aldersgrenser, men mot aldersgrensene i arbeidsmiljøloven». De mener videre at uføretrygd og arbeidsavklaringspenger bør kunne mottas fram til «den alderen hvor det er fullt ut kompensert for levealdersjusteringen.» For personer født i 1963 vil dette, ifølge anslag fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, være ved 69 år og 5 måneder.6

Finans Norge mener at «for høye nivåer på korttidsytelser og uføreytelser i forhold til nivået på alderspensjonsytelsene vil kunne gi insentiver til å benytte seg av disse ordningene, også for personer som kunne klart å stå lenger i arbeid helt, eller delvis».

Næringslivets Hovedorganisasjon «mener det er viktig å følge med på bruken av korttidsytelser og uføretrygd blant de eldste for å se hvordan den enkelte tilpasser seg, og for å ha et kunnskapsgrunnlag til neste evaluering».

8.4.3 Regjeringens vurderinger

Dagpenger, sykepenger og arbeidsavklaringspenger kan som hovedregel mottas fram til fylte 67 år. Fra denne alderen har alle en ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden. I tillegg er det en begrenset rett til sykepenger fra 67 til 70 år.

Folketrygdens ytelser ved arbeidsledighet og sykdom skal sikre inntekten for de som blir arbeidsledige eller får helseproblemer. Behovet for inntektssikring er prinsipielt sett ikke annerledes etter 62 år enn tidligere i livet, og muligheten til å motta korttidsytelsene kan bidra til et velfungerende arbeidsmarked for eldre og til at flere står lenger i arbeid. Regjeringen mener derfor at de øvre aldersgrensene for hvor lenge en kan motta dagpenger, sykepenger og arbeidsavklaringspenger bør øke i takt med den normerte pensjoneringsalderen. Da vil ytelsene fortsatt kunne gis fram til en har en ubetinget rett til alderspensjon fra folketrygden.

Enkelte høringsinstanser mener ytelsene bør kunne gis etter den normerte pensjoneringsalderen. Siden ytelsene skal erstatte manglende arbeidsinntekt, mener regjeringen at den øvre aldersgrensen ikke bør settes mye høyere enn den alderen der det er vanlig å tre ut av arbeidslivet. Og median avgangsalder er i dag lavere enn 67 år.

Muligheten til å motta korttidsytelser fram til den normerte pensjoneringsalderen gjør at det kan være økonomisk fordelaktig å motta disse ytelsene framfor å ta ut alderspensjon fra folketrygden:

• Nivået på ytelsen er normalt høyere enn nivået på alderspensjonen

• Mottak av ytelsene gir opptjening av pensjonsrettigheter

• En kan utsette å ta ut alderspensjonen og dermed få en høyere årlig alderspensjon

Særlig for de som ikke har rett til AFP kan det være gunstig å motta en korttidsytelse. For arbeidsføre født i 1963 som har hatt jevn inntekt på 6 G i 37 år ved fylte 62 år, blir kompensasjonsgraden etter skatt for alderspensjon fra folketrygden på 45,6 prosent ved avgang 62 år og 57,3 prosent ved avgang 67 år. Ett års senere uttak øker dermed kompensasjonsgraden etter skatt med 2–3 prosentpoeng. Personer som tar ut alderspensjonen ett år senere fordi de mottar sykepenger eller dagpenger i ett år får altså økt den årlige alderspensjonen med 2–3 prosentpoeng. Personer som mottar arbeidsavklaringspenger i ett år får en litt mindre økning i den årlige alderspensjonen fordi opptjeningseffekten er mindre, se under.

Muligheten til å utsette uttak av alderspensjon gjennom å motta en korttidsytelse oppsto da det ble åpnet for fleksibel pensjon fra 62 år i 2011. Dette har imidlertid ikke ført til økt bruk av disse ytelsene blant personer som har fylt 62 år. Dette kan imidlertid endre seg, og regjeringen mener det er viktig å følge med på utviklingen framover. Dersom det blir tegn til at korttidsytelsene i økende grad brukes for å oppnå høyere alderspensjon, vil regjeringen vurdere å stramme inn regelverket for disse ordningene for personer som har passert den nedre aldersgrensen i pensjonssystemet. Dette kan både omfatte endringer i kvalifikasjonsreglene, og endringer som gjør det mindre økonomisk attraktivt å motta ytelsene.

Det er i dag ulike regler for opptjening av alderspensjon for de ulike ytelsene. For sykepenger og arbeidsavklaringspenger tjenes det opp alderspensjon på grunnlag av den pensjonsgivende inntekten (selve ytelsen), mens for dagpenger er grunnlaget den bortfalte inntekten (dagpengegrunnlaget). Det gis pensjonsopptjening så lenge man mottar ytelsene. En mulig endring er å begrense opptjeningen av pensjonsrettigheter for de som mottar korttidsytelser.

Dagpenger, arbeidsavklaringspenger og sykepenger skal erstatte bortfalt eller manglende arbeidsinntekt. For å ha rett til ytelsene er det derfor minstekrav til størrelsen på inntektsbortfallet. For dagpenger må vanlig arbeidstid være redusert med minst 50 prosent. I tillegg kreves det en utbetalt brutto arbeidsinntekt som minst svarer til 1,5 ganger grunnbeløpet de siste tolv avsluttede kalendermånedene før det søkes om stønad, eller en utbetalt brutto arbeidsinntekt som minst svarer til tre ganger grunnbeløpet i løpet av de siste 36 avsluttede kalendermånedene. For arbeidsavklaringspenger er det ikke et krav om bortfalt arbeidsinntekt, men et krav om at arbeidsevnen må være redusert med minst halvparten. Arbeidstakere som har fylt 62 år må i tillegg ha hatt en pensjonsgivende inntekt på minst ett grunnbeløp i året før arbeidsevnen ble nedsatt, eller til sammen tre grunnbeløp de siste tre årene. Dette gjelder ikke dersom vedkommende har rett til å ta ut hel alderspensjon fra folketrygden. For uføretrygd er det krav om at arbeidsevnen må være varig redusert med minst halvparten. For personer som mottar arbeidsavklaringspenger når krav om uføretrygd settes fram, er det tilstrekkelig at inntektsevnen er varig nedsatt med 40 prosent. For sykepenger fra folketrygden er det et krav at inntektsgrunnlaget for sykepenger (sykepengegrunnlaget) må være minst et halvt grunnbeløp og evnen til å utføre inntektsgivende arbeid må være nedsatt med minst 20 prosent.

Det er ulike regler for hvor lenge en kan motta ytelsene. Dagpenger kan gis i inntil to år (104 uker) til personer som har hatt en arbeidsinntekt på minst to grunnbeløp i løpet de siste tolv månedene eller i gjennomsnitt i løpet av de siste 36 månedene. Hvis inntekten har vært lavere enn to ganger grunnbeløpet, er maksimal dagpengeperiode ett år. For arbeidsavklaringspenger er det en maksimal stønadsperiode på tre år. Stønadsperioden kan forlenges i inntil to år dersom vedkommende allerede er i arbeid og anses å være nær ved å kunne øke arbeidsevnen sin, eller anses å være nær ved å bli satt i stand til å skaffe eller gå tilbake i arbeid. Sykepenger kan mottas i inntil ett år (248 sykepengedager) i løpet av en treårsperiode. Etter 26 uker får man rett til en ny sykepengeperiode. Uføretrygd mottas fram til 67 år.

For dagpenger og sykepenger er det ingen minsteytelse. De som har hatt en lav inntekt før inntektsbortfallet, får dermed en lav ytelse. For arbeidsavklaringspenger er det en minsteytelse på to ganger grunnbeløpet. Minsteytelsen for uføretrygd er 2,28 ganger grunnbeløpet (ordinær sats) for gifte og samboende og 2,48 ganger grunnbeløpet (høy sats) for enslige.7 Disse minsteytelsene er ikke direkte sammenlignbare med minsteytelsene i pensjonssystemet fordi alderspensjonen skattlegges lempeligere.

For uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og sykepenger er det et medisinsk inngangsvilkår. Dagpenger kan en også få rett til, etter en venteperiode på 18 uker, selv om en sier opp stillingen selv.

For arbeidsavklaringspenger og dagpenger er det aktivitetskrav til de som mottar ytelsen. For dagpenger kan det settes lavere krav til eldre for å bli regnet som reell arbeidssøker: «Dersom alder eller tungtveiende sosiale hensyn knyttet til helse, omsorgsansvar for små barn eller pleietrengende i nær familie tilsier det, kan medlemmet regnes som reell arbeidssøker selv om vedkommende søker deltidsarbeid eller bare søker arbeid innenfor et begrenset geografisk område».

Dersom det blir aktuelt å vurdere innstramminger i reglene for uføretrygd, dagpenger, arbeidsavklaringspenger og sykepenger for arbeidstakere som har passert den nedre aldersgrensen for å kunne motta alderspensjon, kan alle temaene som er nevnt over være aktuelle.

Regelverket for å beregne alderspensjon for uføre diskuteres nærmere i kapittel 9.

8.5 Aldersgrensene for stillingsvern

8.5.1 Innledning

Aldersgrensene for stillingsvern reguleres dels i lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) og dels i lov om aldersgrenser for statsansatte m.fl. (aldersgrenseloven).

Ifølge arbeidsmiljøloven kan arbeidsgiver avslutte et arbeidsforhold på grunn av alder når arbeidstakeren fyller 72 år. Arbeidsgiver kan fastsette en lavere bedriftsintern aldersgrense, men som hovedregel ikke under 70 år, dersom grensen gjøres kjent for arbeidstakerne, dersom den praktiseres konsekvent av arbeidsgiver og dersom arbeidstaker har en tilfredsstillende tjenestepensjonsordning. Aldersgrensen i arbeidsmiljøloven er ikke til hinder for at arbeidstakeren kan fortsette i arbeid hvis begge parter ønsker det.

Den alminnelige aldersgrensen i staten reguleres i aldersgrenseloven og er 70 år. Arbeidsforholdet i staten opphører uten oppsigelse ved den alminnelige aldersgrensen, men ansettelsesmyndigheten kan forlenge arbeidsforholdet i inntil fem år. Det går fram av Statens personalhåndbok at personer som har passert aldersgrensen ikke kan ansettes på ordinære vilkår. I kommunene følger aldersgrensene de samme prinsippene som i staten, men arbeidsgivers mulighet til å forlenge arbeidsforholdet etter 70 år er mer begrenset enn i staten.

8.5.2 Pensjonsutvalgets vurdering

Pensjonsutvalget foreslo ikke endringer i aldersgrensene for stillingsvern, men pekte på at disse grensene ikke må være til hinder for videre yrkesdeltakelse for mange og begrense muligheten til å oppnå et tilfredsstillende pensjonsnivå.

8.5.3 Høringsuttalelser

Aldersgrensene for stillingsvern er lite omtalt i høringssvarene. Akademikerne mener: «Slik det er i dag vil mange kunne bli hindret i pensjonsopptjening fram til 75 år fordi stillingsvernet gjør det enkelt for arbeidsgivere å skyve ut eldre arbeidskraft. En forutsetning for å øke aldersgrensene i pensjonssystemet er derfor at dagens regler for stillingsvern må fjernes/økes. Dette gjelder både dagens regulering i aldersgrenseloven og arbeidsmiljøloven.»

8.5.4 Regjeringens vurderinger

Regjeringen Solberg foreslo høsten 2021 at den alminnelige aldersgrensen i staten skulle heves til 72 år, slik den er i arbeidsmiljøloven. Mange høringsinstanser, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, samt Sysselsettingsutvalgets flertall i fase II, mente at en burde holde på 70-årsgrensen i staten for å unngå uverdige og konfliktfylte avganger fra arbeidslivet. Lovforslaget ble trukket av Regjeringen Støre.

Regjeringen mener aldersgrensene for stillingsvern ikke må hindre mange i å kunne oppnå et tilfredsstillende pensjonsnivå. Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet er det først personer født i 1969 som må jobbe etter 70 år for å kompensere fullt for virkningen av levealdersjustering.8 Disse fyller 70 år i 2039. Regjeringen vil derfor ikke foreslå endringer i aldersgrensene for stillingsvern nå.