11 Økonomiske og administrative konsekvenser

11.1 Innledning og sammendrag

Pensjonssystemet må være økonomisk og sosialt bærekraftig. Pensjonsreformen har bidratt til å styrke den økonomiske bærekraften vesentlig, men regjeringen mener det nå er behov for å styrke den sosiale bærekraften. Forslagene i denne meldingen vil bidra til det: økte aldersgrenser, bedre regulering av minsteytelsene og høyere alderspensjon til uføre.

Regjeringens forslag vil gi uføre en klart høyere alderspensjon enn med gjeldende regler. Bedre regulering av minsteytelsene vil løfte pensjonsnivået til mange framtidige pensjonister, særlig blant de som har relativt lav pensjon. Økte aldersgrenser er en naturlig videreutvikling av pensjonsreformen som vil styrke både den økonomiske og sosiale bærekraften i pensjonssystemet. Det vil gi økt sysselsetting, og mange vil få en høyere alderspensjon. Det vil også redusere kostnadene ved forslaget om bedre regulering av minsteytelsene.

Forslagene i denne meldingen vil etter hvert gi en vesentlig økning i folketrygdens utgifter sammenlignet med en videreføring av dagens regler. Økningen anslås til rundt 30 mrd. 2023-kroner i 2060 og om lag 66 mrd. kroner i 2080. Økningen skyldes både at nivået på gjennomsnittlig alderspensjon øker, men særlig at det blir økte utgifter til uføretrygd og andre ytelser fra folketrygden fordi disse kan mottas lenger når aldersgrensene øker og fordi flere vil bli uføre når den nedre aldersgrensen for å ta ut alderspensjon øker.

Regjeringens forslag vil også gi staten høyere inntekter. Det skyldes særlig at sysselsettingen vil øke. Det er usikkert hvor mye inntektene vil øke, men det er neppe tvil om at regjeringens forslag samlet vil bety en svekkelse av statsfinansene. Den såkalte bidragsraten som er et mål på finansieringsbyrden til pensjonssystemet, er anslått å øke med 1,2 prosentpoeng i 2060 og 2,6 prosentpoeng i 2080 sammenlignet med en videreføring av dagens regler.

Å videreføre dagens regler er ikke noe realistisk alternativ på lang sikt. Regjeringens forslag vil fortsatt gi en betydelig innsparing sammenlignet med om pensjonsreformen ikke var gjennomført, og kan bidra til å befeste reformen.

Forslagene i denne meldingen innebærer samlet en stor endring i pensjonssystemet som vil ha betydelige økonomiske og administrative konsekvenser både for Arbeids- og velferdsetaten og for andre pensjonsleverandører. Det vil blant annet kreves systemtilpasninger og det vil bli behov for opplæring og tilpasset informasjon til brukerne. Det er for tidlig å anslå hvor høye kostnadene knyttet til de administrative konsekvensene vil bli.

11.2 Økonomiske konsekvenser

11.2.1 Innledning

Regjeringens forslag i denne stortingsmeldingen vil ha store økonomiske konsekvenser på lang sikt. Konsekvensene er belyst ved beregninger på Statistisk sentralbyrås mikrosimuleringsmodell MOSART. Modellen har en detaljert beskrivelse av pensjonsregelverket og er godt egnet til å belyse konsekvenser av endringer i pensjonsreglene, se boks 5.2.

Pensjonsytelsene i modellen består av alderspensjon, uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og etterlatteytelser fra folketrygden. I tillegg inngår offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig og privat sektor. Private tjenestepensjoner inngår, men på en mer summarisk måte.

MOSART har i begrenset grad modellert atferdsvirkninger av endringer i pensjonsreglene. Økte aldersgrenser vil, i større grad enn ved tidligere beregninger med faste aldersgrenser, påvirke atferden, blant annet tilpasningen i arbeidsmarkedet. Dette gjør beregningene i denne meldingen mer usikre enn tidligere beregninger.

Beregningene bygger på befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå fra 2022, se avsnitt 5.3. Framskrivingene innebærer blant annet at andelen av befolkningen som er 67 år eller eldre øker fra 16,3 prosent i 2023 til 26,1 prosent i 2060 og 29,4 prosent i 2080.

I dette kapittelet sammenlignes virkningene av regjeringens forslag med virkningene av å videreføre vedtatte pensjonsregler i et beregningsalternativ kalt referansebanen. I noen tilfeller er det også et kontrafaktisk alternativ, kalt ingen pensjonsreform, der utviklingen dersom det ikke hadde vært noen pensjonsreform blir anslått.

Sentrale forutsetninger om pensjonsreglene i alternativet regjeringens forslag er vist i boks 11.1. Aldersgrensene i folketrygden er forutsatt å øke som beskrevet i kapittel 8. Minsteytelsene reguleres med lønnsveksten og utbetales ubetinget fra den normerte pensjoneringsalderen. Løpende pensjoner reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Det gjelder også dersom samlet pensjon blir lavere enn garantipensjonen til nye alderspensjonister. Det er forutsatt en årlig reallønnsvekst på 1,5 prosent, slik at løpende pensjoner får en årlig realvekst (vekst i kjøpekraften) på 0,75 prosent. Reglene for å beregne uføres alderspensjon er utformet med sikte på at uføre skal få kompensert for om lag to tredjedeler av virkningen av levealdersjustering. Uføre får opptjening av alderspensjon til 65 år i ny opptjeningsmodell for alderspensjon og går over på alderspensjon ved den normerte pensjoneringsalderen.

Ofte oppgis tidsserier i faste priser, altså korrigert for prisutviklingen. Resultatet blir et mål på utviklingen i kjøpekraft eller volumutvikling. Dette er relevant når vi er opptatt av absolutt velstandsutvikling over tid. Beregningene i dette kapittelet er imidlertid gjort i 2023-(lønns)kroner, slik det normalt har vært gjort når endringer i pensjonsreglene har blitt vurdert. De økonomiske størrelsene er altså målt i faste lønninger, og ikke i faste priser. Utviklingen sier da hovedsakelig noe om den relative velstandsutviklingen, for eksempel for pensjonistene. Det gjør at tallene lettere kan sammenlignes med verdiene i dag. Samtidig er det ikke slik at lavere pensjonsnivåer i framtiden – målt i faste lønninger – impliserer at framtidens pensjonister blir fattigere i absolutt forstand. Så lenge det er reallønnsvekst – lønningene stiger mer enn prisene – så vil også løpende pensjoner få økt kjøpekraft.

11.2.2 Effekter på sysselsettingen og antallet som mottar alderspensjon og uføretrygd

Regjeringens forslag i denne meldingen vil styrke den sosiale bærekraften til pensjonssystemet. Det skjer ved at de som har vært uføre får en høyere alderspensjon og ved en bedre regulering av minsteytelsene i pensjonssystemet. Bedre regulering av minsteytelsene vil gi mange framtidige pensjonister en høyere alderspensjon, både de som har vært uføre og de som ikke har vært det.

Økte aldersgrenser kan styrke både den økonomiske og sosiale bærekraften til pensjons-systemet. Sysselsettingen vil øke. I MOSART-beregningen øker sysselsettingen med 10 000 personer i 2060 og 15 500 i 2080. Økt sysselsetting gir økt pensjonsopptjening og høyere pensjoner. Virkningen på sysselsettingen er imidlertid usikker fordi flere mulige effekter ikke er tallfestet.

Pensjonsutvalget mener økte aldersgrenser kan påvirke pensjoneringsnormene, altså den alminnelige oppfatningen av når det er vanlig å ta ut pensjon. Svært mange tar nå ut pensjon ved 67 år, selv om pensjonen kan tas ut fleksibelt fra 62 år. Dersom grensen på 67 år øker, mener utvalget det kan bidra til at flere står lenger i jobb. Denne «normdanningseffekten» er ikke med i anslaget på sysselsettingsvirkningen av utvalgets forslag.

Høyere minsteytelser og skjerming av uføre kan gjøre det mer lønnsomt å motta andre folketrygdytelser. Det kan redusere insentivene til å stå lenger i arbeid og gjøre at flere vil motta disse ytelsene. For uføretrygd gjelder dette særlig for de som ikke har rett til AFP. Det er lagt inn en viss økning i andelene blant eldre som mottar korttidsytelser, men omfanget av dette er usikkert.

I beregningene er det antatt at økt nedre aldersgrense i liten grad vil påvirke sysselsettingen og at de fleste som ville tatt ut alderspensjon med en lavere aldersgrense i stedet blir uføre. Dette kan være for pessimistisk.

Økte aldersgrenser vil også redusere antallet som mottar alderspensjon. Det skyldes både at økt nedre aldersgrense gjør at flere må stå lenger i jobb, men også fordi de som uansett ville fortsatt i jobb, må vente med å ta ut alderspensjonen. I desember 2022 var vel 75 prosent av de 62-åringene som hadde tatt ut alderspensjon fortsatt i jobb. Hoveddelen av de som hadde tatt ut pensjonen tidlig var altså fortsatt i jobb. Når disse må ta ut pensjonen senere, får de en høyere årlig pensjon.

Figur 11.1 viser antallet som mottar alderspensjon fra folketrygden i referansebanen og med regjeringens forslag. Det går fram at antallet har økt relativt mye siden 2011. Det skyldes både at det ble åpnet for å ta ut alderspensjon fra 62 år i 2011 og befolkningsutviklingen; fra 2011 til 2023 økte antall personer i aldersgruppen 62–70 år med 88 500 personer. Antallet som mottar alderspensjon vil øke ytterligere framover, og økningen er klart størst i referansebanen. I 2040 er det 71 000 flere som mottar alderspensjon i referansebanen enn med regjeringens forslag, og forskjellen øker til 225 000 i 2060 og til 329 000 i 2080.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Økte aldersgrenser vil føre til at det blir flere som mottar uføretrygd. Det har flere årsaker. For det første skal uføre, med regjeringens forslag, kunne få uføretrygd fram til den normerte pensjoneringsalderen og da gå over på alderspensjon. Det vil dermed være en del med uføretrygd i alderen fra 67 år til den normerte pensjoneringsalderen som mottar alderspensjon i referansebanen. For det andre vil en del av de som ellers ville tatt ut alderspensjonen tidlig, men som mister den muligheten, bli uføre.

Figur 11.2 viser utviklingen i antallet som mottar uføretrygd. Det går fram at veksten fortsetter fram til tidlig på 2030-tallet i begge alternativene. Deretter flater kurven ut i referansebanen, mens veksten fortsetter med regjeringens forslag. I 2040 er det 22 000 flere som mottar uføretrygd med regjeringens forslag enn i referansebanen, og forskjellen øker til 75 000 i 2060 og til 113 000 i 2080. Utflatingen i referansebanen skyldes blant annet økende utdanningsnivå i befolkningen; andelen som blir uføretrygdet faller med økende utdanningsnivå.

I tillegg til økningen i antallet som mottar uføretrygd, vil det også bli en økning i antall mottakere av de andre inntektssikringsytelsene i folketrygden.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

11.2.3 Garantipensjon og garantipensjonister

Et viktig forslag i denne meldingen er at minsteytelsen til nye alderspensjonister skal reguleres i takt med lønnsveksten, målt ved endringen i grunnbeløpet. Kjøpekraften til minsteytelsene – pensjon korrigert for prisvekst – vil dermed også årlig øke med 1,5 prosent. I referansebanen reguleres minsteytelsene med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, og siden det er lagt til grunn en årlig reallønnsvekst på om lag 1,5 prosent, så vil minsteytelsene årlig reduseres med 0,75 prosent målt i faste lønninger, men kjøpekraften vil årlig øke med 0,75 prosent. Figur 11.3 og figur 11.4 viser utviklingen i garantipensjonsnivåene for henholdsvis enslige og gifte og samboende. For begge grupper er nivået på garantipensjonen i 2040 11,3 prosent lavere i referansebanen enn med regjeringens forslag. I 2060 har forskjellen økt til 23,7 prosent og i 2080 til 34,4 prosent. Nivåene i referansebanen i 2080 er to tredjedeler av nivåene i 2023.

Forstørr bilde

¹ Minstepensjon/minste pensjonsnivå før 2016.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Forstørr bilde

¹ Minstepensjon/minste pensjonsnivå før 2016.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I den gamle modellen for alderspensjon fungerte minstenivåene som et gulv for samlet pensjon; hvis summen av grunn- og tilleggspensjon var lavere enn gulvet (minste pensjonsnivå) ble det gitt et tillegg som sikret at samlet pensjon ble lik gulvet. Hvis summen av grunn- og tilleggspensjon var høyere enn gulvet, var samlet pensjon upåvirket av minstenivåene.

I den nye modellen for alderspensjon avkortes garantipensjonen med 80 prosent av opptjent inntektspensjon. Mange vil derfor motta både inntektspensjon og en avkortet garantipensjon. For disse vil effekten av økt årlig inntekt på den framtidige pensjonen bare være 20 prosent av effekten for de som har så høy inntektspensjon at de ikke mottar noe garantipensjon. Den pensjonsmessige gevinsten av arbeid blir dermed lavere. Jo høyere full garantipensjon er, desto flere vil motta en avkortet garantipensjon.

Figur 11.5 viser andelen i ulike årskull som vil motta en avkortet garantipensjon ved avgang. De første årene er andelen lavest med regjeringens forslag. Det skyldes at uføre i disse årskullene får en høyere alderspensjon. Det går videre fram at i referansebanen ligger andelen relativt stabilt i overkant av 30 prosent for årskullene før 2000-kullet og faller deretter ned mot 27 prosent. Med regjeringens forslag øker andelen garantipensjonister til over 50 prosent for de som er født i år 2013 eller senere. Den pensjonsmessige uttellingen for arbeid er dermed svakere enn i referansebanen for rundt 20 prosent av arbeidstakerne. Det er imidlertid usikkert hvor viktig denne effekten er. Det krever god innsikt i pensjonsreglene for å forstå denne mekanismen, og for personer i første del av yrkeskarrieren kan det også være vanskelig å vurdere hvor høy den framtidige pensjonen fra folketrygden vil bli og dermed også om den vil inneholde garantipensjon. For personer som er sent i yrkeskarrieren og har passert nedre aldersgrense for å ta ut pensjon, vil trolig «pensjonsbelønningen» ved å utsette uttaket av pensjon være mye viktigere enn belønningen ved å få økt opptjening av inntektspensjon. De som vil motta en avkortet garantipensjon vil ha et lavt eller moderat nivå på samlet pensjon og dermed i større grad være avhengig av pensjonsinntekten når de slutter i arbeid. De vil dermed i mindre grad kunne velge uttakstidspunkt uavhengig av når de slutter i arbeid.

Forstørr bilde

¹ Personer med minst fem års botid.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

11.2.4 Pensjonsnivåer og fordelingskonsekvenser

Det er i både i referansebanen og med regjeringens forslag forutsatt at arbeidsføre bare kompenserer for to tredjedeler av virkningen av levealdersjustering. Gjennomsnittlig alderspensjon for arbeidsføre blir derfor redusert i begge alternativene, se figur 11.6. Med regjeringens forslag er den gjennomsnittlige årlige reduksjonen målt i faste lønninger på to promille fra 1963- til 2020-kullet. Nedgangen fra 1962- til 1963-kullet skyldes at personer i offentlig sektor som er født i 1963 skal ha nye pensjonsordninger med fleksibel tjenestepensjon og fleksibel AFP. Dette er antatt å føre til at mange ansatte i offentlig sektor i 1963-kullet tar ut alderspensjonen fra folketrygden tidligere enn 1962-kullet, som hadde AFP som en tidligpensjonsordning fram til 67 år. 1963-kullet får dermed en lavere gjennomsnittlig alderspensjon fra folketrygden enn 1962-kullet. I referansebanen er den gjennomsnittlige årlige reduksjonen målt i faste lønninger på fire promille.

Forstørr bilde

¹ Personer med minst 20 års botid. Det er forutsatt at arbeidsføre kompenserer for to tredjedeler av virkningen av levealdersjusteringen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Forskjellen mellom alternativene er klart større for uføres alderspensjon, se figur 11.7. Det skyldes for det første at det er ulik grad av skjerming av uføre i de to alternativene. I referansebanen er det ingen skjerming av uføres alderspensjon, de tjener opp alderspensjon til 62 år i ny opptjeningsmodell og går over på alderspensjon ved 67 år. Med regjeringens forslag er reglene slik at uføre skjermes for om lag to tredjedeler av virkningen av levealdersjusteringen; de tjener opp alderspensjon til 65 år og går over på alderspensjon ved den normerte pensjoneringsalderen. For det andre har forskjellen på reguleringen av minsteytelsene i de to alternativene større betydning for uføre enn for arbeidsføre siden flere uføre mottar en (avkortet) garantipensjon.

Den gjennomsnittlige årlige nedgangen i uføres alderspensjon fra 1963 til 2020-kullet med regjeringens forslag er én promille, altså litt mindre enn for arbeidsføre. Dette skyldes i hovedsak at mange uføre har lav pensjonsopptjening, som igjen fører til at en høyere andel uføre mottar garantipensjon. Når garantipensjonssatsene reguleres med lønnsveksten, vil garantipensjonen utvikle seg gunstigere enn gjennomsnittlig pensjonsnivå i yngre årskull. Grupper med lavere opptjening, herunder uføre, vil da over tid komme bedre ut enn gjennomsnittet av alle alderspensjonister. I referansebanen er den gjennomsnittlige årlige nedgangen i faste lønninger på sju promille.

Forstørr bilde

¹ Personer med minst 20 års botid.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Stortinget har en rekke ganger sluttet seg til prinsippet om at uføres alderspensjon over tid bør følge utviklingen i arbeidsføres alderspensjon, og dette er også et bærende prinsipp i Pensjonsutvalgets rapport. Arbeidsføres alderspensjon avhenger av hvor lenge arbeidsføre står i arbeid, og i beregningen er det forutsatt at arbeidsføre kompenserer for to tredjedeler av virkningen av levealdersjustering.

Figur 11.8 viser utviklingen i forholdet mellom uføres og arbeidsføres alderspensjon. Fra 1954- til 1963-kullet reduseres forholdet med fem prosentpoeng i referansebanen, hovedsakelig på grunn av levealdersjusteringen. Opptjening til 65 år i ny opptjeningsmodell får gradvis større betydning fordi den nye opptjeningsmodellen fases gradvis inn over disse årskullene.

For 1963-kullet øker forholdet i begge alternativene på grunn av omleggingen av offentlig tjenestepensjon.

Etter 1963-kullet er det først en moderat økning i forholdet med regjeringens forslag. Det skyldes, som nevnt, blant annet at uføre har mer garantipensjon, som ikke levealdersjusteres. Fra rundt 1995-kullet stabiliserer forholdet seg med flertallets forslag. I referansebanen reduseres forholdet fra 85 prosent for personer født i 1963 til 70 prosent for personer født i 2020.

Forstørr bilde

¹ Personer med minst 20 års botid. Det er forutsatt at arbeidsføre kompenserer for to tredjedeler av virkningen av levealdersjusteringen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Både høyere regulering av minsteytelsene og mer skjerming av uføres alderspensjon, gjør at pensjonene blir høyere med regjeringens forslag enn i referansebanen. Dette kommer særlig dem med de laveste pensjonene til gode, se figur 11.9. Figuren viser fordelingen av alderspensjonen i 2060 etter prosentiler. Alderspensjonistene er altså ordnet etter størrelsen på alderspensjonen fra folketrygden og delt i 100 like store grupper. Forskjellen mellom de to alternativene er størst, både absolutt og relativt, rundt den tjuende prosentilen. Her er gjennomsnittlig alderspensjon knapt 16 prosent og i underkant av 33 000 kroner, høyere med regjeringens forslag enn i referansebanen.

Forstørr bilde

¹ Alltid bosatte. Forutsatt uttak samtidig med avgang. Gifte og samboende får samlet pensjon delt med en vekt på 1,7.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Forskjellene mellom alternativene er særlig stor blant uføre, se figur 11.10. Her er forskjellen mellom alternativene størst rundt prosentil 35; om lag 23 prosent. Vel 28 prosent av de uføre har en alderspensjon under 250 000 kroner med regjeringens forslag, mens det samme gjelder nesten 58 prosent i referansebanen.

Forstørr bilde

¹ Alltid bosatte. Forutsatt uttak samtidig med avgang. Gifte og samboende får samlet pensjon delt med en vekt på 1,7.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

11.2.5 Konsekvenser for folketrygdens økonomi

Regjeringens forslag vil gi relativt sterk vekst i folketrygden utgifter. Figur 11.11 og tabell 11.1 viser utviklingen i pensjonsutgiftene i tre alternativer: referansebanen, regjeringens forslag og et alternativ uten pensjonsreform. I beregningen av regjeringens forslag er pensjonsutgifter lik summen av utgiftene til alderspensjon og økningen i utgiftene til uføretrygd, arbeidsavklaringspenger, etterlattepensjon, dagpenger, sykepenger mv. sammenlignet med referansebanen. Figuren viser at det er relativ stor forskjell på de tre alternativene, og både referansebanen og regjeringens forslag har betydelig lavere utgifter enn alternativet uten pensjonsreform. Vi ser også at referansebanen og regjeringens forslag har et relativt likt forløp fram mot 2040, men deretter er det en økende forskjell.

Forstørr bilde

¹ Pensjonsutgifter er utgifter til alderspensjon og økte utgifter til uføretrygd, AAP, etterlattepensjon, dagpenger, sykepenger mv. sammenlignet med referansebanen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Den midterste delen av tabell 11.1 viser at selv i referansebanen, som er en videreføring av 2023-reglene, blir det sterk vekst i pensjonsutgiftene; de øker med 108 mrd. 2023-kroner i 2060 og 115 mrd. 2023-kroner i 2080. Nederste del av tabellen viser at regjeringens forslag øker utgiftene med rundt 30 mrd. 2023-kroner i 2060 sammenlignet med referansebanen og mer enn dobbelt så mye i 2080.

Flere forhold bidrar til at utgiftene er høyere med regjeringens forslag enn i referansebanen. Tabell 11.2 er et forsøk på å anslå hvor mye de enkelte endringene bidrar til utgiftsveksten fra referansebanen til regjeringens forslag. Dette er ingen triviell oppgave fordi det er store samspillseffekter mellom de ulike endringene. Tabellen er laget ved å starte med referansebanen og deretter endre én og én forutsetning i tråd med regjeringens forslag. Rekkefølgen på endringene påvirker den beregnede kvantitative betydningen av hver endring.

Tabell 11.2 viser at økte aldersgrenser for arbeidsføre isolert sett har liten betydning for pensjonsutgiftene på mellomlang sikt, men vil øke utgiftene på lang sikt. De tre kursiverte linjene i tabellen viser hva som bidrar til utviklingen: Utgiftene til alderspensjon reduseres på kort sikt fordi det blir færre alderspensjonister når aldersgrensene øker. Etter hvert fører imidlertid økt opptjening av pensjonsrettigheter til at utgiftene til alderspensjon øker noe i 2080. Det som bidrar til at utgiftene øker på lang sikt, er veksten i utgiftene til andre ytelser fra folketrygden. Veksten skyldes at flere vil motta disse ytelsene når nedre aldersgrense for å motta alderspensjon øker. Med de nyeste prognosene for delingstall vil den nedre aldersgrensen for å kunne ta ut alderspensjon ha økt med nærmere tre og et halvt år i 2060.

Overgangen fra å regulere minsteytelsene med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten i referansebanen til å regulere minsteytelsene i takt med lønnsveksten, gir høyere pensjoner til alle som mottar hel eller avkortet garantipensjon. Det gir en gradvis sterkere økning i utgiftene, og i 2080 øker lønnsreguleringen utgiftene med nærmere 20 mrd. 2023-kroner sammenlignet med referansebanen. Dette er i all hovedsak resultatet av at utgiftene til alderspensjon øker.

Også skjermingen av uføres alderspensjon øker utgiftene betydelig. Bak dette ligger det at aldersgrensen for når uføre går over på alderspensjon følger den normerte pensjoneringsalderen (mens opptjeningsalderen ligger fast på 65 år). Det er særlig utgifter til uføretrygd – som skal betales ut lenger når overgangen til alderspensjon skjer ved en høyere alder – som øker, mens utgiftene til alderspensjon til tidligere uføre går ned fordi alderspensjonen betales ut en kortere periode.

Regjeringens forslag gir økt sysselsetting og høyere pensjoner. Finansieringsgrunnlaget for økte pensjonsutgifter blir dermed høyere. Bidragsraten er et mål på finansieringsbyrden til pensjonssystemet som har blitt benyttet siden Pensjonskommisjonen1, se boks 5.1 i avsnitt 5.3 for definisjon av bidragsraten. I beregningene til denne meldingen er bidragsraten målt som forholdet mellom pensjonsutgiftene og summen av samlede lønnsutbetalinger og halvparten av pensjonsutgiftene. Grunnen til at bare halvparten av pensjonsutgiftene regnes med, er at skatt på alderspensjon er lavere enn skatt på lønnsinntekt. Siden pensjonsutgiftene i denne meldingen omfatter mer enn utgiftene til alderspensjon, er bidragsraten ikke direkte sammenlignbar med bidragsraten i tidligere regjeringsdokumenter, for eksempel Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) der lovforslaget om ny alderspensjon i folketrygden ble lagt fram. Bidragsraten kan tolkes som den skattesatsen som må settes på pensjoner og lønninger dersom pensjonsutgiftene skulle betales ved å skattlegge inntekt samme år.

Figur 11.12 viser bidragsraten i de tre beregningsalternativene. I 2010 er bidragsraten i underkant av tolv prosent, og uten pensjonsreform passerer den 30 prosent i første del av 2070-tallet. Veksten er vesentlig svakere i de to andre alternativene, og relativt lik fram mot 2040. I referansebanen avtar veksten etter 2040, men det er fortsatt en økning fram til slutten av 2070-tallet da bidragsraten nærmer seg 20 prosent. Selv med pensjonsreformen er det altså en betydelig vekst i bidragsraten. Med regjeringens forslag øker bidragsraten mer etter 2040 enn i referansebanen, og i 2060 er forskjellen 1,2 prosentpoeng og i 2080 er den 2,6 prosentpoeng.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er bare en del av skatteinntektene fra økt arbeidstilbud som vil gå til å finansiere pensjonsutgiftene, og den resterende delen kan benyttes til andre formål for staten. Som et alternativ til bidragsraten, har Statistisk sentralbyrå utviklet et forenklet mål på hva skattesatsen måtte være, dersom hele økningen i skattebasen som følge av en regelverksendring skulle bli brukt til å lette finansieringsbyrden av pensjonsutgiftene.2 Dette målet, kalt netto skattesats, er en brøk der telleren er pensjonsutgiftene fratrukket en fjerdedel av økningen i skattebasen fra referansebanen, mens nevneren er lik skattebasen i den alternative beregningen. Skattebasen er her definert som summen av alle utbetalinger av lønn, pensjoner, uføretrygd og arbeidsavklaringspenger. Slik netto skattesats er konstruert, blir endringen i netto skattesats fra referansebanen et mål på hvordan en alternativ beregning samlet bidrar til å styrke eller svekke bærekraften i statsfinansene. Netto skattesats bør ikke tolkes som et mål på finansieringsbyrden av pensjonsutgiftene i den alternative beregningen.

Figur 11.13 viser netto skattesats i referansebanen og med regjeringens forslag. Vi ser at forløpet er relativt likt forløpet på bidragsraten i figur 11.12, men nivåene er lavere, og både den absolutte og relative forskjellen mellom kurvene er mindre enn i figur 11.12. I 2060 er netto skattesats 0,8 prosentpoeng høyere med regjeringens forslag enn i referansebanen, og i 2080 er forskjellen 1,6 prosentpoeng.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

11.2.6 Samlet vurdering

Pensjonssystemet må være økonomisk og sosialt bærekraftig. Pensjonsreformen har bidratt til å styrke den økonomiske bærekraften vesentlig, men regjeringen mener det nå er behov for å styrke den sosiale bærekraften. Forslagene i denne meldingen vil bidra til det.

Gjeldende regler for uføres alderspensjon er ikke bærekraftige på sikt. Regjeringens forslag vil gi et vesentlig løft i uføres gjennomsnittlige alderspensjon, se figur 11.7. Uføres gjennomsnittlige alderspensjon bør over tid følge utviklingen i arbeidsføres gjennomsnittlige alderspensjon. Utviklingen i arbeidsføres gjennomsnittlige alderspensjon er avhengig av hvor lenge arbeidsføre velger å stå i arbeid, og dette er usikkert. Hvordan forholdet mellom uføres og arbeidsføres alderspensjon utvikler seg, er dermed også usikkert. Det må derfor etter en tid vurderes om nye regler for uføres alderspensjon gir en rimelig utvikling.

Minsteytelsene i pensjonssystemet reguleres nå med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Over tid betyr det at minsteytelsene reduseres i verdi sammenlignet med en gjennomsnittslønn. Regjeringens forslag vil bety at verdien opprettholdes og gi mer robuste regler. Minsteytelsene vil følge utviklingen i grunnbeløpet i folketrygden, på samme måte som minsteytelsene for uføretrygd og arbeidsavklaringspenger. Bedre regulering av minsteytelsene vil bety høyere alderspensjon for mange, og bidra til å løfte pensjonen særlig for de som har de laveste pensjonene, se figur 11.9.

Økte aldersgrenser er en naturlig videreutvikling av pensjonsreformen som vil styrke både den økonomiske og sosiale bærekraften i pensjonssystemet. Det vil gi økt sysselsetting, og mange vil få en høyere alderspensjon. Det vil også redusere kostnadene ved forslaget om bedre regulering av minsteytelsene.

Forslagene i denne meldingen vil etter hvert gi en vesentlig økning i folketrygdens utgifter sammenlignet med en videreføring av dagens regler, se figur 11.11 og tabell 11.1. Å videreføre dagens regler er imidlertid ikke noe realistisk alternativ på lang sikt. Regjeringens forslag vil fortsatt gi en betydelig innsparing sammenlignet med om pensjonsreformen ikke var gjennomført, og kan bidra til å befeste pensjonsreformen.

11.3 Administrative konsekvenser

Forslagene om økte aldersgrenser, økt opptjening for uføre og endret regulering av minstenivåene vil samlet ha betydelige økonomiske og administrative konsekvenser for Arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og velferdsdirektoratet har særlig trukket fram at følgende områder berøres:

• Systemendringer i saksbehandlingssystemene for pensjon og uføretrygd

• Systemendringer i øvrige saksbehandlingssystemer

• Endringer i selvbetjeningsløsninger/søknadsløsninger

• Endringer i informasjonsbrev og på nettsiden nav.no

• Opplæring og informasjon

Videre vil forslagene kunne medføre økt ressursbehov knyttet til utvikling av digitale informasjonsverktøy, veiledning og tettere oppfølging av økt antall brukere på helserelaterte ytelser. Arbeids- og velferdsdirektoratet vurderer at det er for tidlig å si noe konkret om administrative kostnader og gjennomføringsevne.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i høringsrunden pekt på at saksbehandlingen på alderspensjonsområdet i dag i stor grad er automatisert. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at det er avgjørende at saksbehandlingssystemer er oppdatert med eventuelle lovendringer før gjennomgripende endringer trer i kraft. I motsatt fall vil saksbehandlingen måtte gjøres manuelt, noe som med dagens ressurssituasjon ikke lar seg gjennomføre. For å opprettholde automatiseringsgraden, og forhindre en kraftig økning i ressursbehov i saksbehandlingsenhetene, er direktoratet opptatt av at det gis god tid fra lovforslag vedtas til de trer i kraft, og at det bevilges tilstrekkelige økonomiske midler til at direktoratet kan ivareta de systemtekniske utfordringene som må løses før endringene kan iverksettes.

For at økte aldersgrenser skal fungere godt i det samlede pensjonssystemet bør aldersgrensene for supplerende pensjoner, herunder tjenestepensjoner og AFP, følge utviklingen i aldersgrensene i folketrygden. Dette betyr at det også vil være betydelige administrative kostnader for andre aktører, herunder tjenestepensjonsleverandører. I høringsrunden har også tjenestepensjonsleverandørene trukket fram viktigheten av forutsigbarhet, både for den enkelte, men også for deres medlemsvirksomheter. De peker videre på behovet for at det gis tilstrekkelig tid til administrative forberedelser før ikrafttredelse av nytt regelverk.

Samlet vil tilpasninger i regelverket som følger av forslagene som skisseres i denne stortingsmeldingen kreve betydelige tilpasninger i pensjonsleverandørenes administrative systemer. Blant annet må IKT-systemene tilpasses endringene i regelverket. Det gjelder både kalkulatorene som benyttes til å gi anslag på framtidige pensjonsutbetalinger og systemene som faktisk beregner pensjonen når den skal betales ut. Videre skal systemene bidra til god informasjon til den enkelte og sørge for effektiv drift. Nye IKT-løsninger bør også sikre god informasjonsutveksling mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet og andre aktører. Det er for tidlig å gi et kvalifisert anslag på kostnadene knyttet til systemtilpasninger på det nåværende tidspunkt. Dette skyldes blant annet at ambisjonsnivået for denne Stortingsmeldingen ikke er å avklare detaljutformingen av regelverket. Hovedformålet med forslagene i denne stortingsmeldingen er å peke ut en retning som styrker den sosiale profilen i folketrygdens alderspensjon.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil i forbindelse med utformingen av konkrete endringsforslag kartlegge hvilke systemendringer som er nødvendige for at Arbeids- og velferdsetaten kan gjennomføre forslagene med en forsvarlig drift. Departementet kommer tilbake med et konkret forslag til nødvendige tiltak og tidsplaner for implementering etter at Stortinget har vedtatt hovedprinsippene for framtidens pensjonssystem.

Regjeringen er opptatt av at systemutviklingen bør bidra til god informasjon til den enkelte og sørge for effektiv drift. Den konkrete regelverksutformingen bør derfor vektlegge forenkling, muligheten for automatiserte løsninger og god samhandling mellom ulike aktører. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil ha dialog med berørte instanser i utformingen av konkrete endringsforslag, og konkrete endringsforslag vil bli sendt på alminnelig høring. Den konkrete regelverksutformingen vil gi berørte aktører et bedre grunnlag for å vurdere administrative kostnader og implementeringstid, og Stortinget vil bli forelagt anslag på administrative konsekvenser i forbindelse med lovarbeidet.