2 Bakgrunn og beskrivelse av det samlede pensjonssystemet

2.1 Innledning og sammendrag

Pensjonsreformen innebærer en omfattende omlegging av hele det norske pensjonssystemet. Bakgrunnen for reformen var i hovedsak å tilpasse systemet til demografiske endringer og en forventning om at andelen eldre i befolkningen ville øke også framover. Et økonomisk og sosialt bærekraftig pensjonssystem er et pensjonssystem som over tid ikke medfører for stor økonomisk belastning for de yrkesaktive. Pensjonsreformens langsiktige mål er å styrke pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft – både ved at veksten i utgiftene til alderspensjon begrenses og gjennom styrkede insentiver til arbeid. Framover vil det være viktig å stimulere til høy arbeidsdeltakelse, og at det samlede pensjonssystemet støtter opp under målene med pensjonsreformen. Pensjonsutvalget har i NOU 2022: 7 Et forbedret pensjonssystem sett på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets bærekraft – både økonomisk og sosialt.

I avsnitt 2.2 beskrives kort pensjonsreformen og bakgrunnen for reformen, mens avsnitt 2.3 gir en overordnet beskrivelse av det norske pensjonssystemet. Reglene for alderspensjon fra folketrygden beskrives mer detaljert i senere kapitler, mens regelverket for tjenestepensjon og avtalefestet pensjon (AFP) i hovedsak beskrives i dette kapittelet. Avsnitt 2.4 gir en beskrivelse av Pensjonsutvalgets mandat og hovedforslag, samt en overordnet omtale av høringen. Pensjonsutvalgets vurderinger og høringsinstansenes synspunkter knyttet til de konkrete forslagene følger i meldingens kapittel 6–10.

2.2 Pensjonsreformen

2.2.1 Innledning

Arbeidet med pensjonsreformen har pågått siden 2001 da Regjeringen Stoltenberg I nedsatte Pensjonskommisjonen. Reformen omfatter alle deler av pensjonssystemet, både i og utenfor folketrygden.

Bakgrunnen for reformen var først og fremst den forventede aldringen av befolkningen. Kombinert med høyere gjennomsnittlige ytelser og tiltakende tidligpensjonering ville aldringen ha ført til en sterk økning i pensjonsutgiftene framover, dersom det tidligere pensjonssystemet hadde blitt videreført. Et overordnet mål med reformen var å gjøre pensjonssystemet mer økonomisk og sosialt bærekraftig, blant annet gjennom å stimulere til høy yrkesdeltakelse.

Det etterfølgende arbeidet med pensjonsreformen resulterte i to forlik i Stortinget som sikret bred politisk tilslutning til hovedelementene i reformen. Gjennom Stortingets vedtak i mai 2005 (Pensjonsforlik I) og april 2007 (Pensjonsforlik II) ble hovedtrekkene i det nye pensjonssystemet fastlagt. Stortingsforlikene kom i etterkant av to stortingsmeldinger om endringer i folketrygdens alderspensjon – henholdsvis St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene og St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden – og var også grunnlaget for senere endringer i tilgrensende og supplerende pensjonsytelser.

Ved lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon), ble det blant annet innført nye opptjeningsregler, levealdersjustering og fleksibelt uttak fra 62 år i folketrygdens alderspensjon. Det ble også innført nye regler for regulering av alderspensjon. De vedtatte endringene bygger på to brede forlik i Stortinget i 2005 og 2007, som ble fulgt opp ved Ot.prp. nr. 37 (2008–2009). De nye reglene om fleksibelt uttak, levealdersjustering og regulering gjelder både pensjon beregnet etter dagens opptjeningsregler og pensjon beregnet etter nye opptjeningsregler. Reglene ble gitt virkning fra 1. januar 2011.

I de etterfølgende årene har arbeidet med pensjonsreformen vært konsentrert om tilpasninger, både midlertidige og varige, i andre ytelser fra folketrygden, samt supplerende ytelser fra tjenestepensjonsordningene, se avsnitt 2.3. Tilpasningene har vært gjort for å sikre at det samlede pensjonssystemet støtter opp under prinsippene i den nye alderspensjonen i folketrygden og støtter opp under målene med pensjonsreformen.

2.2.2 Pensjonskommisjonen og NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida

Pensjonskommisjonen, som ble nedsatt av Regjeringen Stoltenberg I 30. mars 2001, hadde medlemmer fra partiene på Stortinget og uavhengige eksperter for å utrede hovedmål og prinsipper for en reform av det samlete pensjonssystemet.

Kommisjonen ble gitt følgende mandat:

«Kommisjonen skal avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem. Arbeidet skal ta utgangspunkt i de problemer og utfordringer dagens pensjonssystem står overfor.

Et framtidig pensjonssystem må ivareta hensynet til langsiktighet, stabilitet og oversiktlighet, og bidra til å møte utfordringer knyttet til en aldrende befolkning og tiltakende tidligpensjonering.

Tidligere norske utredninger, samt utredninger og erfaringer fra pensjonsreformer i andre land, vil være viktig bakgrunnsmateriale for kommisjonen.

Aldringen av befolkningen kombinert med høyere ytelser vil føre til en sterk økning i pensjonsutgifter utover i dette århundret. Kommisjonen skal blant annet vurdere utviklingen i tidligpensjoneringen og behovet for slike ordninger i framtiden. Kommisjonen må avveie hensynet til at et framtidig pensjonssystem skal sikre eldre arbeidstakere valgfrihet med hensyn til pensjoneringstidspunkt, samtidig som rettighetene sikres for arbeidstakere som har behov for å trappe ned eller slutte.

En gjennomgang av pensjonssystemet må baseres på at man trekker opp hva som skal være statens ansvar og hva som kan omfattes av arbeidsmarkedsbaserte ordninger og individuelle ordninger. Et spørsmål som må vurderes, er om en fondering av pensjonsytelsene kan bidra til å sikre et bærekraftig pensjonssystem på sikt. Kommisjonen skal også vurdere forholdet til supplerende ordninger, samt hvilken betydning endringer i familie- og samlivsmønstre kan ha for utformingen av pensjonssystemet. Kommisjonen skal vurdere hvordan pensjonsordningene kan bidra til å ivareta fordelings- og likestillingshensyn.

Pensjonssystemet i Norge framstår samlet sett som komplisert, der regelverket for ulike ordninger griper inn i hverandre. Blant annet er samordningsregelverket mellom de offentlige tjenestepensjonsordningene og folketrygden omfattende. Kommisjonen må vurdere tiltak som kan bidra til forenklinger og gjøre et framtidig pensjonssystem mer oversiktlig.

Regelverket for folketrygdens uførepensjon og pensjoner til etterlatte er knyttet sammen med regelverket for alderspensjon. I den grad kommisjonen foreslår å endre folketrygdens alderspensjon må den også vurdere hvilke systemendringer dette gir for folketrygdens uføre- og etterlattepensjoner.

Eventuelle endringer vil måtte gjelde for framtidig opptjening av pensjon. Ved alternative utforminger av pensjonssystemet, bør kommisjonen derfor også utrede overgangsordninger.

Kommisjonen skal legge fram sin utredning for Finansdepartementet og Sosial- og helsedepartementet innen 1.10.2003.»

Pensjonskommisjonen fikk høsten 2003 utsatt fristen for sitt arbeid noe, og kommisjonen la 13. januar 2004 fram sin utredning NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd – Bærekraftig pensjon for framtida.

Bakgrunnen for Pensjonskommisjonen var at pensjonsutgiftene i folketrygden, med uendrede regler, ville øke mye i tiårene framover. Den viktigste årsaken til dette var at antall eldre var forventet å øke kraftig i forhold til antall yrkesaktive, bl.a. fordi levealderen øker over tid. I tillegg hadde Norge store fødselskull etter annen verdenskrig som nærmet seg pensjonsalderen, mens fødselstallene senere hadde gått ned. Også ytelsene pr. pensjonist var forventet å øke, som følge av at nye pensjonister hadde høyere pensjonsopptjening enn eldre årskull.

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen, alle utenom medlemmene fra Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, ble enige om et forslag til ny alderspensjon i folketrygden med følgende hovedelementer:

• En standardsikring gjennom en inntektspensjon der pensjonsopptjeningen er proporsjonal med arbeidsinntekten gjennom livet. Det innebærer at alle år med arbeidsinntekt skal telle med, og at personer med lik inntekt over yrkeskarrieren får lik pensjon. Det ble foreslått en årlig pensjonsopptjening tilsvarende 1,25 prosent av arbeidsinntekt opp til en øvre grense på 8 G.

• En grunnsikring i form av en garantipensjon på nivå med minstepensjonen i dag. Det ble foreslått at garantipensjonen skulle avtrappes gradvis mot inntektspensjonen. Dermed vil også de med lavere inntekter få noe igjen for pensjonsopptjeningen.

• En forbedret ordning for pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid.

• Fleksibelt uttak av alderspensjon fra 62 år der pensjonen blir høyere jo lenger en står i arbeid.

• Pensjonen beregnes i forhold til forventet gjenstående levetid for den aldersgruppen man tilhører. Det betyr at man må stå i arbeid lenger for å få den samme pensjonen hvis forventet levealder øker.

• Pensjoner under utbetaling reguleres i takt med gjennomsnittet av lønns- og prisutviklingen, mens opptjente pensjonsrettigheter reguleres i takt med lønnsveksten.

Kommisjonen la til grunn en gradvis innføring av nye regler for alderspensjon i folketrygden fra 2010.

2.2.3 St.meld. nr. 12 (2004–2005) og Pensjonsforlik I

Regjeringen Bondevik II la 10. desember 2004 fram St.meld. nr. 12 (2004–2005) Pensjonsreform – trygghet for pensjonene. Regjeringen forholdt seg til hovedprinsippene i forslaget om modernisert folketrygd fra flertallet i Pensjonskommisjonen, uten å foreslå konkrete beløpsgrenser og satser i et nytt pensjonssystem.

I forbindelse med behandlingen av meldingen fattet Stortinget 26. mai 2005 følgende vedtak (nr. 354), jf. Innst. S. nr. 195 (2004–2005):

«Stortinget viser til avtale om pensjonsreform inngått mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre (heretter kalt «avtalepartene») og ber Regjeringen om å iverksette det videre arbeidet med en pensjonsreform i tråd med nevnte avtale som går fram av det følgende:

Dagens pensjonssystem står overfor store og økende økonomiske utfordringer gjennom svakere vekst i den yrkesaktive befolkningen, høyere gjennomsnittlige pensjonsytelser og stigende levealder. I tillegg stimulerer dagens pensjonssystem for lite til arbeid og har noen urettferdige sider, blant annet ved en gradvis svekkelse av sammenhengen mellom inntekt og pensjon og at like livsinntekter kan gi til dels meget ulik pensjon. Det er derfor behov for en pensjonsreform.

1. Modell for alderspensjon i folketrygden

Folketrygdens alderspensjon skal fortsatt bestå av en grunnsikring (garantipensjon) og en inntektsavhengig tilleggspensjon.

Alderspensjonen i folketrygden skal bygge på prinsippet om at det skal lønne seg å arbeide. Det må derfor være en sammenheng mellom arbeidsinnsatsen gjennom hele livet og pensjonsytelsen, og alle år må telle med. Folketrygdens alderspensjon må ha en god sosial profil og bidra til utjevning av inntektsforskjeller.

Avtalepartene er enige om at utformingen av en ny alderspensjon i folketrygden skal bygge på at:

• De som har hatt liten eller ingen inntekt skal fortsatt sikres en pensjon på nivå med dagens minstepensjon.

• De som har hatt lave inntekter skal få mer igjen for sin pensjonsopptjening enn i dagens system, slik at det blir færre minstepensjonister. Det betyr at de som har hatt en jevn inntekt på mellom 2 og 4 G i 40 år skal få en høyere pensjon enn med dagens folketrygd.

• De som etter 40 år i yrkeslivet har hatt inntekter i underkant av gjennomsnittet for heltidsansatte, må ikke få en lavere alderspensjon enn med dagens system. Det betyr at personer som har en jevn inntekt på mellom 4 og 5 G i 40 år ikke skal ha en lavere pensjon enn de ville ha fått med dagens folketrygd. Etter 43 år i yrkeslivet vil disse inntektsgruppene få en høyere pensjon enn i dag.

• Omsorgsarbeid skal gi pensjonsopptjening. Omsorgsopptjeningen skal utformes slik at alle som innfrir kravene til omsorgsopptjening får en minste pensjonsopptjening på 4,5 G. Pensjonsopptjening ut over minstenivået skal utformes slik at den premierer arbeidsinnsats. Omsorgsopptjeningen skal ikke gi klare stimulanser til en skjev fordeling av omsorgsarbeid mellom kvinner og menn. Svar på spørsmål 15 fra Arbeiderpartiet viser eksempel på en alternativ modell for omsorgsopptjening.

• Regjeringen arbeider videre med konkrete forslag om tilbakevirkende kraft for pensjonsopptjening for omsorgsarbeid også i dagens folketrygd.

• Vernepliktige gis pensjonsopptjening.

• Regjeringen vurderer pensjonsopptjening for studenter i lys av modellvalg og kommer tilbake med forslag.

• Folketrygdens ytelser under sykdom og arbeidsledighet, herunder ufrivillig deltidsarbeidende som mottar dagpenger, gis pensjonsopptjening på linje med lønnsinntekter.

En modell for pensjonsopptjening i folketrygden som både har en god fordelingsprofil og som gir pensjonsopptjening for alle årene i arbeidslivet kan uformes på flere måter, blant annet en knekkpunktmodell og modell med grunnpensjon og jevn opptjening av pensjonsrettigheter over grunnpensjonen. I en knekkpunktmodell gir den laveste delen av inntekten en høyere pensjonsopptjening som andel av inntekten enn den høyeste delen av inntekten. Eksempler på en slik type modell finnes i svar på spørsmål 8 fra Arbeiderpartiets fraksjon der Finansdepartementet har regnet på to varianter av denne typen modell, modell A og B. I begge modellene gir alle år i arbeidslivet pensjonsopptjening. Modell A gir en inntektspensjon som tilsvarer 1,7 pst. av inntekten opp til 3 G og 0,8 pst. av inntekten mellom 3 og 8 G. I denne modellen avkortes garantipensjonen mot inntektspensjonen på samme måten som i pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd. Modell B gir en inntektspensjon som tilsvarer 2,3 pst. av inntekten opp til 2 G og 0,7 pst. av inntekten mellom 2 og 8 G. Garantipensjonen avkortes fullt ut mot inntektspensjonen.

I en modell med en grunnpensjon og jevn opptjening gir all inntekt over grunnpensjonen samme pensjonsopptjening. Eksempler på denne typen modell er forslaget til modell D i svar på spørsmål 23 fra Arbeiderpartiets fraksjon. I modell D får alle en grunnpensjon tilsvarende dagens minstepensjon på 1,79 G for enslige og 1,62 G for par, og en inntektspensjon på 0,85 pst. av inntekten ut over grunnpensjonen.

Det gis ikke pensjonsopptjening for inntekter over 8 G i noen av modellene.

Tabell 1 viser sammenhengen mellom pensjon og inntekt i dagens folketrygd, modernisert folketrygd modell A, B og D etter 43 år med jevn inntekt. Tabellen og de øvrige beregningene fra Finansdepartementet viser at både modell A, B og D gir en bedre fordelingsprofil enn pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd.

Tabell 1: Inntekt og pensjon med dagens folketrygd, modernisert folketrygd modell A, B og D etter 43 år. Kroner i hele tusen. Inntekt i G

Regjeringen må utforme en pensjonsmodell med en fordelingsprofil som ligger nær opp til profilen i modell A, B og D.

Figur 1 viser fordelingsprofilen i dagens folketrygd, modernisert folketrygd og modell A, B og D for en enslige som har hatt en jevn inntekt gjennom 43 år.

Figur 1: Sammenhengen mellom lønn og pensjon i dagens folketrygd, modernisert folketrygd, modell A, B og D etter 43 års opptjening. Tall i grunnbeløp i folketrygden (G).

Det følger av modellene at etter 43 år vil alle med jevne inntekter mellom 2 og 8 G få en høyere pensjon enn med dagens folketrygd.

2. Tjenestepensjoner

2.1 Obligatorisk tjenestepensjon

Det innføres obligatorisk tjenestepensjon i arbeidsforhold. Loven trer i kraft 1. januar 2006.

Ordningene utformes innenfor Lov om foretakspensjon og Lov om innskuddspensjon.

Obligatorisk tjenestepensjon i arbeidsforhold skal omfatte alle arbeidstakere som oppfyller kravene til medlemskap etter Lov om innskuddspensjon og Lov om foretakspensjon. Kravet om tjenestepensjon for ansatte som også delvis er eiere må avklares nærmere.

Regjeringen vurderer hvordan det kan etableres gode kontrollordninger som kan sikre at alle bedrifter tilbyr tjenestepensjon til sine ansatte.

De obligatoriske ordningene må utformes slik at det blir enkelt å utvide dem, slik at de ikke hindrer videreføring av eksisterende tjenestepensjonsordninger og slik at det blir enkelt for små og mellomstore bedrifter å opprette og administrere ordningene.

I den obligatoriske ordningen er arbeidsgiver pålagt å betale et innskudd på minst 2 pst. av lønnen over 1 G for den enkelte arbeidstaker. Dersom foretaket ikke velger en innskuddsbasert ordning, skal kostnadene til premier i de andre ordningene tilsvare et innskudd på 2 pst. av lønn over 1 G. Arbeidsgiver og arbeidstaker kan avtale at arbeidstaker i tillegg skal betale inn et innskudd eller en premie i pensjonsordningen.

For bedrifter som hittil ikke har hatt tjenestepensjon, kan innføringen av obligatorisk tjenestepensjon medføre en økonomisk belastning. Regjeringen bes vurdere nærmere de økonomiske og administrative konsekvensene for disse.

2.2 Samordning av tjenestepensjoner for flere foretak

Det må være mulig for flere foretak å opprette en felles innkjøpsordning for tjenestepensjoner. En innkjøpsordning kan opprettes gjennom avtale mellom foretakene eller gjennom avtaler mellom partene i arbeidslivet.

Innkjøpsordningen kan på vegne av medlemsforetakene inngå avtaler om kjøp av pensjonsprodukter fra forsikringsselskaper, banker og andre tilbydere. En slik felles innkjøpsordning må kunne omfatte både lovpålagte minimumsordninger, avtalte tilleggsytelser for alle medlemsforetakene og tilleggsytelser som medlemsforetakene selv kan velge om de vil ha.

Regjeringen bes komme tilbake til Stortinget med eventuelle lovendringer som måtte være nødvendig for å opprette slike fellesordninger, og bes særlig om å vurdere:

• en avtalt standard pensjonsordning for alle medlemsforetakene

• felles kapitalforvaltning, rentegaranti mv.

• felles administrasjon av tjenestepensjonene

• avtaler om medregning av tjenestetid når en arbeidstaker bytter jobb fra et medlemsforetak til et annet

• avtaler om premieutjamning knyttet til alder og kjønn mellom medlemsforetakene

Avtalepartene har under behandlingen av St.prp. nr. 68 (2004–2005) gått inn for at det så snart som mulig skal åpnes for at flere foretak skal kunne opprette en felles pensjonskasse etter modell av de interkommunale pensjonskassene.

2.3 Tilpasning av lovgivningen for tjenestepensjoner

Etter at det er vedtatt en ny modell for folketrygdens alderspensjon, må lovverket for tjenestepensjonsordningene tilpasses den nye folketrygdmodellen. Det vil blant annet være nødvendig å se nærmere på hvilke konsekvenser innføring av livsløpsbasert opptjening, delingstall og ny indeksering i folketrygden bør få for utformingen av tjenestepensjonsordningene. Det vil også være nødvendig å se nærmere på regelverket for midlertidig ansatte og deltidsansatte.

Det opprettes snarest mulig et fripoliseregister, og regjeringen vurderer hvordan pensjonsrettigheter fra ulike ordninger kan samles.

Det åpnes for kjønns- og aldersnøytrale premier i tjenestepensjoner i privat sektor.

2.4 Offentlige tjenestepensjoner

Tjenestepensjon tilsvarende to tredjedeler av sluttlønn i offentlig sektor (bruttoordninger) videreføres.

Etter at det er vedtatt en ny modell for folketrygdens alderspensjon, må de offentlige tjenestepensjonsordningene tilpasses den nye folketrygdmodellen, uten at dette svekker de offentlige tjenestepensjonene, men slik at de også omfattes av delingstall og ny indeksering.

Den endelige tilpasningen skal skje gjennom forhandlinger mellom partene i offentlig sektor.

Pensjonsordningene til statsråder, stortingsrepresentanter mv. må tilpasses en ny folketrygdmodell.

Stortinget tar ikke nå stilling til om forpliktelsene til Statens Pensjonskasse skal fonderes. Før Stortinget tar stilling til fondering av Statens Pensjonskasse, må det gjøres en grundig vurdering av blant annet utviklingen av Statens Pensjonskasse som selskap, konkurransen om tjenestepensjonene til fristilte offentlige virksomheter, mobiliteten i arbeidsmarkedet og mulighetene for kostnadskontroll i offentlig sektor.

2.5 Selvstendig næringsdrivende

Enkeltmannsforetak skal også kunne opprette en felles innkjøpsordning for tjenestepensjoner.

Det arbeides videre med endringer i Lov om innskuddspensjon (eventuelt etter Lov om foretakspensjon) slik at ordningene også åpnes for foretak med færre enn 2 sysselsatte. Tilslutning til en slik ordning bør gjøres frivillig for selvstendig næringsdrivende og andre med eierinteresser i foretak. Også for de med frivillig tilslutning til en kollektiv tjenestepensjonsordning, må det gis større skattemessig likebehandling med ordninger med tjenestepensjon for arbeidstakere, blant annet med fradrag for premien i skattbar næringsinntekt.

3. AFP og tidligpensjon

Det må være en tidligpensjonsordning for alle arbeidstakere fra 62 år, også for de som har hatt lave inntekter. En slik ordning må bygge videre på AFP- ordningen.

Aldersgrensen i AFP ligger fast. Statens samlede økonomiske bidrag i AFP-ordningen videreføres. Eventuelle endringer i AFP-ordningen kan først skje etter forhandlinger med partene ved hovedtariffoppgjøret i 2006. Dette vil være en oppfølging av regjeringens brev til partene i tariffoppgjøret i 1997, hvor enkelte elementer i AFP-ordningen ble varslet revurdert i 2007.

I tillegg til at AFP-ordningen videreføres, arbeides det videre med en allmenn fleksibel tidligpensjonsordning i folketrygden. Stortinget tar ikke nå stilling til hvordan et slikt framtidig tidligpensjonssystem i folketrygden skal se ut, men ber regjeringen komme tilbake til hvordan dette kan utformes etter at uførepensjonen er utredet og etter at hovedtariffoppgjøret i 2006 er avsluttet. Grunnlaget for vurderingen bør blant annet være at:

• det skal lønne seg å jobbe for de som er over 62 år

• det skal være bedre muligheter til å kombinere pensjon og arbeid

• den øvre grensen for pensjonsopptjening på 70 år fjernes. Særaldersgrensene i privat og offentlig sektor må vurderes.

Den alminnelige pensjonsalderen må ikke reduseres, og arbeidstakere over 62 år må motiveres til fortsatt arbeidsinnsats. Arbeidet med et inkluderende arbeidsliv må videreføres så det blir mulig for eldre arbeidstakere å fortsette i jobb. Staten må i samarbeid med partene i arbeidslivet utforme tiltak for en seniorpolitikk som motiverer godt voksne arbeidstakere til å fortsette i arbeid, og arbeidsgivere til å ansette og beholde disse arbeidstakerne.

4. Et bærekraftig pensjonssystem

Som et ledd i å sikre bærekraft i pensjonssystemet innføres en ordning med levealdersjustering (delingstall) som innebærer at pensjonsalderen i folketrygdens alderspensjon justeres med endring i forventet levealder. Den enkelte kan motvirke effekten av delingstall ved å arbeide lenger.

Etter at pensjonsreformen er trådt i kraft, justeres løpende pensjoner i folketrygden med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten.

Opparbeidede pensjonsrettigheter justeres med lønnsveksten. Garantipensjonen lønnsindekseres justert for utviklingen i levealder.

5. Fondering av folketrygden

Petroleumsfondet og Folketrygdfondet omgjøres til et pensjonsfond.

Stortinget ber Regjeringen arbeide videre med å vurdere om pensjonssystemet bør få en mer selvstendig rolle i forhold til de øvrige statsfinansene, og hvordan dette eventuelt kan gjøres. Regjeringen skal også vurdere hvordan den rollen det nye pensjonsfondet har som bufferfond for de generasjonsmessige ubalansene i folketrygden, kan styrkes. Videre skal regjeringen vurdere en egen pensjonspremie i skattesystemet, som synliggjør at dette er sparing til egen alderdom.

6. Uføre- og etterlattepensjoner

En ny uføretrygdordning utredes nærmere av et eget utvalg, og må ses i sammenheng med tidligpensjonsordningene.

Uføretrygden skal også i den nye ordningen justeres i takt med lønnsveksten.

Berettigelsen av en etterlattepensjon i folketrygden vil være avhengig av om alderspensjonen i framtiden vil bli samordnet mellom ektefeller/samboere/partnere eller ikke. Dette spørsmålet må derfor utredes videre etter at Stortinget har tatt stilling til ny opptjeningsmodell i folketrygdens alderspensjon.»

Stortinget tok altså i pensjonsforliket av 26. mai 2005 ikke stilling til opptjeningsmodell for alderspensjon, men ba regjeringen komme tilbake med forslag som oppfylte bestemte kriterier knyttet til fordelingsprofilen.

2.2.4 St.meld. nr. 5 (2006–2007) og Pensjonsforlik II

Regjeringen Stoltenberg II la 20. oktober 2006 fram St.meld. nr. 5 (2006–2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. Meldingen var en oppfølging av Stortingets vedtak av 26. mai 2005 når det gjaldt folketrygdens alderspensjon og meldingen inneholdt konkrete forslag til nye regler for alderspensjon fra folketrygden.

Regjeringen foreslo en inntektspensjon som innebærer at en hvert år tjener opp pensjonsrettigheter tilsvarende 1,35 prosent av inntekten opp til 7 G for en person som tar ut pensjon fra 67 år gitt levealderen i 2010. Garantipensjonen ble foreslått avkortet med 80 prosent av opptjent inntektspensjon. Regjeringen foreslo at den enkelte kan ta ut hel eller delvis alderspensjon fra 62 år så lenge pensjonen ved 67 år overstiger minstepensjonsnivået. Det ble videre foreslått å utforme den fleksible alderspensjonen slik at årlig pensjon reflekterer forventet antall år som pensjonist, og at pensjon og arbeid kan kombineres uten avkorting av pensjonen.

Stortinget sluttet seg til hovedpunktene i meldingen, men med enkelte presiseringer. Stortinget fattet 23. april 2007 følgende vedtak (vedtak nr. 406), jf. Innst. S. nr. 168 (2006–2007):

«Stortinget viser til avtale inngått 21. mars 2007 mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, og ber Regjeringen legge følgende til grunn i sitt videre arbeid med modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden:

• 1. Det gis pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid tilsvarende 4,5 G i inntil seks år pr. barn.

• 2. Årlig inntekt opp til 7,1 G skal være pensjonsgivende.

• 3. Det gis pensjonsopptjening for alle som avtjener førstegangstjeneste på minst seks måneder.

• 4. Rammen som følger av endringene de tre ovenfor nevnte punktene medfører, er den endelige rammen for ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. Rammen skal også gjelde ved den senere konkretiseringen av regelverket.

• 5. Regjeringen vil komme tilbake til en nærmere vurdering av å gi omsorgsopptjening tilbakevirkende kraft for de som blir omfattet av de nye opptjeningsreglene i folketrygden, jf. St.meld. nr. 5 (2006–2007).

• 6. Dagens ordninger for omsorgsarbeid ved pleie av eldre, syke og funksjonshemmede videreføres i den nye folketrygden.

• 7. Regjeringspartiene vil innføre en ny ordning med skattestimulert individuell pensjonssparing med virkning fra 2008, jf. notat av 9. mars 2007, med årlig sparebeløp inntil 15 000 kroner. Nærmere redegjørelse for arbeidet med å innføre ordningen vil bli lagt fram i Revidert nasjonalbudsjett for 2007. Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre står for sin del fritt til å foreslå et høyere sparebeløp og til å foreslå en videreføring av ordninger med individuell og kollektiv livrente, jf. protokolltilførsel fra disse partier.

• 8. Ut over det som framgår av de sju ovenfor nevnte punktene, slutter avtalepartnerne seg til innholdet i St.meld. nr. 5 (2006–2007).»

2.2.5 Ot.prp. nr. 37 (2008–2009)

Basert på stortingsvedtakene våren 2005 og våren 2007, sendte daværende Arbeids- og inkluderingsdepartementet 28. januar 2008 på høring et forslag til den nærmere utformingen av ny alderspensjon, herunder hvordan de nye reglene skal innfases og konkretisering av levealdersjusteringen. Departementet la også fram utkast til lovbestemmelser om ny alderspensjon i folketrygden og nødvendige tilpasninger i lovbestemmelsene for gammel alderspensjon.

Lovforslaget ble lagt fram 13. februar 2009, jf. Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) Om lov om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon), og ny alderspensjon ble vedtatt ved lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven.

Mange bestemmelser som levealdersjustering og fleksibelt uttak av pensjon, fikk virkning for pensjoner tatt ut fra og med 2011, mens nye regler for regulering av pensjon også fikk virkning fra 2011 for pensjoner som allerede var tatt ut. Avsnitt 2.3 har en nærmere beskrivelse av hvordan alderspensjon fra folketrygden er utformet etter at pensjonsreformen trådte i kraft.

2.3 Pensjonssystemet i Norge

Det samlede pensjonssystemet beskrives ofte som bestående av tre deler: folketrygden, arbeidsmarkedsbaserte pensjoner og individuell pensjonssparing. Arbeidsmarkedsbaserte pensjoner er pensjon opptjent i arbeidsforhold og omfatter tjenestepensjoner og avtalefestet pensjon (AFP). De ulike delene av det samlede pensjonssystemet vil i det følgende omtales hver for seg.

2.3.1 Alderspensjon fra folketrygden

Alle som bor og arbeider i Norge har rett til alderspensjonen fra folketrygden. I Norge er folketrygden den dominerende pensjonsordningen, og alderspensjon fra folketrygden utgjør for de fleste den klart største delen av samlet alderspensjon. Hvor mye hver enkelt får i alderspensjon fra folketrygden beregnes ut fra hvor mange år den enkelte har bodd i Norge, antall år i arbeid og inntektsnivået i løpet av yrkeskarrieren.

Pensjonsreformen innebar en omfattende omlegging av hele det norske pensjonssystemet. Alderspensjon fra folketrygden er derfor utformet forskjellig for ulike årskull. Reformen av folketrygdens alderspensjon resulterte i en ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon fra folketrygden, samt tilpasninger i den tidligere modellen. De viktigste elementene i reformen er alleårsopptjening i ny opptjeningsmodell, fleksibelt uttak av pensjon fra 62 år, nøytralt utformede uttaksregler og levealdersjustering.

Opptjening av pensjon

Etter tidligere regelverk er alderspensjon fra folketrygden satt sammen av grunnpensjon og tilleggspensjon. Grunnpensjon beregnes uavhengig av tidligere arbeidsinntekt, og for å få full grunnpensjon må den enkelte ha minst 40 års trygdetid i Norge.1 Tilleggspensjonen er først og fremst tjent opp gjennom den pensjonsgivende inntekten den enkelte har hatt. Personer født i 1943 eller senere kan få opptjening for pensjonsgivende inntekt fra fylte 17 år og fram til 75 år. Dagpenger, uføretrygd, sykepenger, arbeidsavklaringspenger og omsorgsstønad blir også regnet som pensjonsgivende inntekt, og den enkelte kan få opptjening for ulønnet omsorgsarbeid. I det tidligere regelverket blir pensjonsopptjeningen uttrykt gjennom pensjonspoeng, og det er de 20 beste inntektsårene som er avgjørende for hvor stor tilleggspensjonen blir.

Ny alderspensjon fra folketrygden består av inntektspensjon og garantipensjon. Garantipensjon er en minstesikring som avkortes 80 prosent mot opptjent inntektspensjon. Alle som har tjent opp inntektspensjon får dermed høyere pensjon enn garantipensjonen. Ny opptjeningsmodell i folketrygden innebærer alleårsopptjening ved at alle år i arbeid i alderen 13 til 75 år gir opptjening til inntektspensjon. Inntektspensjonen i ny alderspensjon tjenes opp med en sats på 18,1 prosent av inntekten hvert år. Opptjeningen skjer fra første krone og opp til et tak på 7,1 grunnbeløp (G). Sykepenger, arbeidsavklaringspenger, dagpenger og omsorgslønn blir også regnet som pensjonsgivende inntekt. Videre gis det opptjening for perioder med uføretrygd, førstegangstjeneste og perioder med ulønnet omsorgsarbeid. Pensjonsopptjening for uføre skjer på samme beregningsgrunnlag som uføretrygden. Personer som avtjener verneplikt får på årsbasis en opptjening tilsvarende en inntekt på 2,5 G, mens personer med omsorgsoppgaver årlig får godskrevet opptjening tilsvarende 4,5 G dersom ordinær opptjening er lavere. Pensjonsopptjening for omsorg for barn gis i inntil seks år per barn. Årlig pensjonsopptjening akkumuleres i en pensjonsbeholdning som reguleres med den alminnelige lønnsveksten i samfunnet fram til pensjonen tas ut. Da omregnes pensjonsbeholdningen til en årlig pensjon. Pensjonsbeholdningen er en beregningsteknisk størrelse og ikke noe den enkelte har andre rettigheter til. Folketrygden utbetaler livsvarige pensjoner og gir dermed en forsikring mot de økonomiske behovene som knytter seg til det å leve lenge.

Alleårsregelen i folketrygdens alderspensjon betyr at perioder utenfor arbeidslivet, samt perioder med lav inntekt, får større konsekvenser for pensjonsopptjeningen enn med de tidligere opptjeningsreglene hvor de 20 beste inntektsårene ble lagt til grunn når pensjonen ble beregnet, og full pensjon var tjent opp etter 40 år. I ny alderspensjon er denne effekten i noen grad kompensert med en mer sjenerøs ordning for omsorgsopptjening, forbedret pensjonsopptjening for mottakere av dagpenger og innføring av pensjonsopptjening for vernepliktige.

Nye opptjeningsregler i folketrygdens alderspensjon fases gradvis inn:

• Personer født i 1953 eller tidligere får alderspensjonen i sin helhet beregnet med tidligere opptjeningsregler.

• Årskullene 1954–1962 får alderspensjonen beregnet dels med tidligere og dels med nye opptjeningsregler. En person født i 1954 vil få 9/10 av sin pensjon beregnet etter tidligere regler og 1/10 beregnet etter nye regler, mens en person født i 1962 vil få 1/10 av pensjonen etter tidligere regler og 9/10 etter nye regler.

• Personer født i 1963 eller senere, får hele alderspensjonen beregnet etter nye opptjeningsregler.

Minstenivå på alderspensjonen

Personer med liten eller ingen opptjening av alderspensjon er sikret et minstenivå på alders-pensjonen. For å ha rett til fulle minsteytelser kreves det minst 40 års trygdetid, altså botid i Norge etter fylte 16 år. For de som har lavere trygdetid enn 40 år, blir minstenivået avkortet forholdsmessig.

Det er egne satser for minstenivået for pensjon beregnet med gamle og nye opptjeningsregler. Med de gamle opptjeningsreglene betegnes minstenivået som minste pensjonsnivå, mens betegnelsen i ny opptjeningsmodell er garantipensjon. Både minste pensjonsnivå og garantipensjonen er høyere for enslige enn for gifte og samboende, og minste pensjonsnivå for gifte og samboende er i tillegg avhengig av partnerens pensjonsstatus og inntekt.

Samlet pensjon med gamle opptjeningsregler består av grunnpensjon og tilleggspensjon. For å få en samlet pensjon som er høyere enn minste pensjonsnivå, må opptjent tilleggspensjon være tilstrekkelig høy. Dersom summen av grunnpensjon og tilleggspensjon er mindre enn minste pensjonsnivå, utbetales det et pensjonstillegg som dekker differansen. Dette tillegget avkortes krone-for-krone mot opptjent tilleggspensjon.

Samlet pensjon med nye opptjeningsregler består av inntektspensjon og garantipensjon. Garantipensjonen avkortes med 80 prosent av opptjent inntektspensjon. Dermed vil alle som har vært yrkesaktive eller mottatt pensjonsgivende ytelser få en pensjon som er høyere enn minstenivået når pensjonen tas ut.

Minstenivå på alderspensjon diskuteres i kapittel 10.

Levealdersjustering

Når alderspensjonen tas ut, blir den opptjente pensjonsbeholdningen regnet om til en årlig pensjon. Et sentralt element i ny alderspensjon fra folketrygden er levealdersjustering. Levealdersjustering innebærer at alderspensjonen blir justert etter forventet levealder for et gitt årskull, dvs. at årlig pensjon skal reflektere forventet antall år som pensjonist. Levealdersjustering kan derfor forstås som virkningen på den årlige pensjonen mellom årskull som følge av økning i forventet levealder ved en gitt uttaksalder.

Pensjon både fra gammel og ny folketrygd blir levealdersjustert. Fordi gammel og ny folketrygd er utformet forskjellig, gjennomføres levealdersjusteringen på litt ulike måter gjennom årskullspesifikke forholdstall og delingstall som fastsettes månedlig. For personer født i 1943–1953 operasjonaliseres levealdersjusteringen ved at pensjonen deles på et forholdstall, mens den for personer født i 1963 eller senere skjer ved at pensjonsbeholdningen deles på et delingstall. Personer født i 1954–1962 tjener opp alderspensjon etter en kombinasjon av gamle og nye opptjeningsregler, og levealdersjusteringen for disse skjer gjennom en kombinasjon av forholdstall og delingstall. Endelig forholdstall og delingstall blir fastsatt 1. juli det året et årskull fyller 61 år, og blir ikke endret senere. Den enkeltes årskull og alder ved uttak, eller alder ved endring av alderspensjonen, avgjør hvilket forholdstall eller delingstall som skal benyttes.

Levealdersjusteringen har to dimensjoner. For det første innebærer levealdersjusteringen at dersom levealderen i befolkningen øker, vil yngre årskull måtte vente lenger med å ta ut pensjonen for å få like høy årlig pensjon som eldre årskull med kortere forventet levealder. For det andre vil den enkeltes årlige pensjon bli høyere jo senere den tas ut fordi den opptjente pensjonsbeholdningen da skal betales ut i en kortere periode. Innføringen av levealdersjustering innebærer at yngre årskull får lavere årlig pensjon sammenlignet med eldre årskull for en gitt avgangsalder. Dersom levealderen i befolkningen fortsetter å øke, vil levealdersjusteringen på den måten bidra til at pensjonssystemet forblir bærekraftig. Den enkelte har mulighet til å kompensere for levealdersjusteringen ved å fortsette lenger i arbeid og utsette uttaket av pensjon.

Levealdersjustering er det viktigste elementet i pensjonsreformen for å begrense veksten i folketrygdens utgifter til alderspensjon på lang sikt. På grunn av økt opptjening, vil utgiftene til alderspensjon bli høyere dersom folk velger å kompensere for virkningen av levealdersjustering ved å arbeide lenger. Samtidig vil verdiskapingen og skatteinntektene øke. Hvis mange velger å jobbe lenger, vil det gi en betydelig netto bedring av statsfinansene fordi opptjeningen av nye pensjonsrettigheter mer enn motsvares av økte skatteinntekter. I hvilken grad pensjonsreformen bidrar til å øke den gjennomsnittlige avgangsalderen, er derfor avgjørende for om pensjonsreformen bidrar til å sikre den økonomiske og sosiale bærekraften i pensjonssystemet.

Levealdersjusteringen må ses i sammenheng med virkningen på den enkeltes årlige pensjon av å utsette uttaket av pensjon. Muligheten til å kompensere for virkningen av økt forventet levealder skjer gjennom utsatt uttak og avgang. Det er dette som sikrer at pensjonsnivåene kan opprettholdes over tid.

Levealdersjustering av alderspensjon diskuteres i kapittel 6.

Fleksibelt og nøytralt uttak av pensjon

Med pensjonsreformen ble det fra 2011 innført fleksibelt uttak av pensjon mellom 62 og 75 år. Fleksibelt uttak innebærer at pensjonen kan tas ut helt eller delvis fra 62 år, og at den kan kombineres med arbeid uten at pensjonen avkortes. Pensjonen kommer senest til utbetaling ved 75 år.

Også minsteytelsene kan tas ut før 67 år, både fra gammel og ny folketrygd, dersom opptjent pensjon er så høy at samlet pensjon ved 67 år blir høyere enn minstenivået for enslige. De som tar ut pensjonen etter 67 år vil få høyere pensjon, og dette gjelder også personer som ville fått minstenivået dersom de tok ut pensjonen ved 67 år.

Utsatt uttak av pensjon gir en høyere årlig pensjon enn tidlig uttak. Samtidig er det mulig å kombinere uttak av pensjon med fortsatt arbeid, uten at pensjonen avkortes. Dermed vil nivået på årlig utbetalt pensjon variere for personer født i samme årskull som har nøyaktig samme pensjonsopptjening, dersom de velger å starte pensjonsuttaket ved ulike aldre. Fleksibelt uttak muliggjør også at personer som har hatt høye inntekter, og dermed har mye pensjonsopptjening, kan få samme årlige pensjon som personer som har hatt lav inntekt og lite opptjening dersom førstnevnte starter uttaket tidlig og sistnevnte starter uttaket sent.

Økningen i årlig pensjon ved senere uttak omtales ofte som «uttaksaldereffekten». Denne effekten innebærer at det blir relativt stor forskjell på årlig pensjon om den tas ut tidlig eller sent. Den dominerende årsaken til dette er at forventet, gjenstående levealder reduseres ved senere uttak. Forventet gjenstående levealder beregnes felles for hvert årskull, og tar dermed ikke hensyn til at levealderen varierer mellom ulike grupper innen et gitt årskull. Uttaksaldereffekten innebærer at årlig pensjon øker med om lag fem prosent dersom pensjonsuttaket utsettes med ett år. Dette gjelder dersom pensjonen tas ut i alderen 66–67 år for de som er født i siste halvdel av 1950-tallet. Ved utsatt uttak av alderspensjon, vil det normalt tjenes opp ytterligere pensjonsrettigheter gjennom arbeid. Effekten av denne opptjeningen kommer i tillegg til uttaksaldereffekten og bidrar til å øke årlig pensjon. Totaleffekten av å både utsette pensjonsuttaket og avgangen fra arbeid med ett år er om lag 7,5 prosent høyere årlig inntektspensjon for en som har vært i arbeid i rundt 40 år.2

Gjeldende regler for uttak av pensjon omtales gjerne som «nøytrale». I dette ligger at reglene er utformet med sikte på at samlet pensjonsutbetaling over hele utbetalingsperioden, for en gjennomsnittsperson, ikke skal påvirkes av når pensjonen tas ut. Hvor mye som samlet blir betalt ut til den enkelte, avhenger likevel av hvor lenge den enkelte faktisk lever og mottar pensjon.

Fleksibelt og nøytralt uttak av alderspensjon diskuteres i kapittel 6.

Regulering

Fra 2011 ble det innført nye regler for årlig regulering av pensjon. Endringene omfattet alle alderspensjonister i folketrygden, også de som er født før 1943. Pensjon under opptjening reguleres med den alminnelige lønnsveksten, målt ved veksten i grunnbeløpet i folketrygden. Det innebærer at rettigheter opptjent på ulike tidspunkt opprettholder sin verdi i forhold til det gjennomsnittlige lønnsnivået i samfunnet.

Pensjon under utbetaling har fram til 2021 blitt regulert med lønnsveksten og deretter fratrukket 0,75 prosent. Nye regler for regulering av pensjoner var, sammen med levealdersjusteringen, det viktigste bidraget til å gjøre pensjonssystemet økonomisk bærekraftig. Minsteytelsene har blitt regulert med lønnsveksten fratrukket effekten av levealdersjusteringen.

Da reguleringsreglene ble vedtatt, ble det anslått at de over tid ville gi om lag samme resultat som å regulere løpende pensjoner med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Dette stemmer for perioden 2011–2016 sett under ett, men i perioden 2015–2020 var realveksten i løpende pensjoner svak. Departementet la i Prop. 41 L (2021–2022) fram forslag om at både minsteytelser og løpende pensjoner skal reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten fra 2022. Dette ble vedtatt av Stortinget, jf. Innst. 194 L (2021–2022) og Lovvedtak 50 (2021–2022).

Regulering av pensjon diskuteres i kapittel 7.

2.3.2 Tjenestepensjon i privat sektor

Arbeidsgivere i privat sektor må ha en tjenestepensjonsordning for sine ansatte som sikrer arbeidstakerne i virksomheten opptjening av alderspensjon.3 Pensjonsordningene kan enten utformes som innskuddspensjon etter innskuddspensjonsloven, ytelsespensjon etter foretakspensjonsloven eller hybridpensjon etter tjenestepensjonsloven. Pensjonsordningen skal oppfylle minstekravene i lov om obligatorisk tjenestepensjon (OTP-loven) som trådte i kraft 1. januar 2006. I henhold til OTP-loven, skal årlig innskudd i pensjonsordninger med innskuddspensjon eller tjenestepensjon minst utgjøre to prosent av lønn opp til tolv grunnbeløp (G). OTP-loven gjelder ikke arbeidsgivere som har pensjonsordning i henhold til lov eller tariffavtale for statlig eller kommunalt ansatte. Fra 1. januar 2022 ble det innført opptjening fra første krone og første dag i private tjenestepensjonsordninger, jf. Prop. 223 L (2020–2021) og Lovvedtak 22 (2021–2022). Alle ansatte over 13 år skal, uavhengig av stillingsandel, meldes inn i ordningen når lønnsinntekten overstiger grensen for rapporteringspliktig lønn til skattemyndighetene via a-ordningen.

Forholdsmessighetsprinsippet og likebehandlingsprinsippet er to viktige prinsipper som følger av pensjonslovene. Likebehandlingsprinsippet (kollektivprinsippet) går ut på at pensjonsordningen må omfatte alle arbeidstakere i foretaket, dersom ikke annet er fastsatt i loven eller i forskrifter gitt i medhold av loven. Forholdsmessighetsprinsippet er i innskuddspensjonsloven formulert slik at innskudd ikke skal utgjøre en større del av lønn for høytlønte enn for lavtlønte, jf. loven § 5-2. Innskuddet kan likevel fastsettes som en prosentandel av lønn opp til 12 G og med et tilleggsinnskudd for lønn mellom 7,1 og 12 G. Det er også anledning til å fastsette innskuddet som et likt kronebeløp for alle ansatte, men dette er ikke vanlig. Dersom det er avtalt at pensjonskapitalen skal omdannes til pensjonsforsikring ved uttak, skal det ved fastsettelsen av innskuddene tas hensyn til at kvinner har høyere forventet levealder enn menn, slik at forventet årlig pensjonsutbetaling blir uavhengig av kjønn. Det krever i så fall at det betales høyere innskudd for kvinner enn for menn for et gitt lønnsnivå. Det er ikke vanlig at innskuddsordninger omgjøres til pensjonsforsikring ved uttak, mens det er obligatorisk i hybridordninger.

Lovverket for de private tjenestepensjonsordningene er tilpasset nye regler om fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden. Det innebærer at pensjonen kan tas ut helt eller delvis fra 62 år, at den kan kombineres med arbeid uten avkorting, at den kan tas ut samtidig med privat avtalefestet pensjon (AFP) og at det ikke er et krav om at alderspensjon fra folketrygden må tas ut samtidig. Ved fortsatt arbeid, skal tjenestepensjon minst kunne tjenes opp til fylte 75 år, som er alderen hvor tjenestepensjonen senest kommer til utbetaling. Uttaket er nøytralt, ved at senere uttakstidspunkt gir høyere årlig pensjon i ordninger som gir livsvarig alderspensjon. Samlet gir dermed de private tjenestepensjonsordningene økonomiske insentiver til å jobbe etter 62 år og er tilpasset reformen av alderspensjonen fra folketrygden.

I privat sektor er det ikke lovpålagte krav om uførepensjon som supplement til uføretrygden fra folketrygden, men det er i OTP-loven krav om innskuddsfritak ved uførhet i samsvar med uføregraden dersom uføregraden er 20 prosent eller mer. Innskuddsfritaket løper så lenge uføregraden er 20 prosent eller mer, men ikke lenger enn til medlemmet fyller 67 år. Dette innebærer at de som blir uføre fortsetter å tjene opp alderspensjon i tjenestepensjonsordningen fram til 67 år.

Utforming av kollektive tjenestepensjonsordninger i privat sektor

Før 2001 hadde alle virksomheter med skattefavorisert kollektiv tjenestepensjon en ytelsesordning. Ytelsesordningene ble fra 2001 regulert i lov om foretakspensjon. I 2001 trådte innskuddspensjonsloven i kraft. Innskuddspensjon ble et foretrukket produkt etter innføring av OTP-loven i 2006 – både blant virksomheter som ikke tidligere hadde hatt en pensjonsordning for sine ansatte og som følge av at eksisterende ytelsesordninger ble lukket. I 2014 ble det innført et tredje skattefavorisert tjenestepensjonsprodukt i privat sektor; såkalte hybridpensjonsordninger etter lov om tjenestepensjon.

Ytelsesordningene er utformet slik at nivået på tjenestepensjonen sammen med folketrygden skal utgjøre en gitt andel av medlemmets sluttlønn. Pensjonsnivået er definert i pensjonsplanen. Typisk sikter ytelsesordningene på et nivå for samlet pensjon inklusive «beregnet folketrygd» på rundt 66 prosent av sluttlønnen dersom man står i jobb til ordningens «opptjeningsalder» som normalt er 67 år. Ytelsesordningene er nettoordninger, noe som innebærer at pensjonsutbetalingene ikke endres dersom faktisk folketrygd blir lavere eller høyere enn beregnet folketrygd. Det samlede pensjonsnivået i pensjonsavtalen er dermed et ambisjonsnivå, ikke et garantert nivå.

Ytelsesbasert alderspensjon tjenes opp lineært. Opptjent ytelsesbasert alderspensjon utgjør en så stor del av pensjonsnivået definert i pensjonsplanen som medlemmets pensjonsgivende tjenestetid utgjør i forhold til den tjenestetid som kreves for rett til full pensjon. Den pensjonsgivende tjenestetiden som kreves for rett til full alderspensjon er tiden fra medlemmet ble tatt opp i pensjonsordningen og til medlemmet når opptjeningsalderen. Tjenestetiden for rett til full alderspensjon skal minst være 30 år, men ikke mer enn 40 år. Personer som slutter i virksomheten, og som har vært ansatt i minst tolv måneder, har rett til å få med seg opptjente pensjonsrettigheter fra ytelsesordningen i form av en fripolise.

Pensjonsnivået i private ytelsesordninger gjelder ved uttak fra opptjeningsalderen, dvs. den alderen der pensjonen skal være fullt opptjent, men pensjonen kan tas ut fleksibelt fra 62 år. Utbetalingsperioden er som regel livsvarig, men kan også være opphørende. Pensjonen må i så fall utbetales over minst ti år og minst til fylte 77 år. I de tilfellene hvor alderspensjonen er opphørende, kan likevel ytelsen ved uttak omregnes til en livsvarig ytelse etter pensjonsinnretningens dødelighetstariff, men livsvarige pensjoner kan i utgangspunktet ikke gjøres opphørende. Dersom årlige utbetalinger blir lave, er det på nærmere vilkår gitt adgang til å sette ned utbetalingstiden både for livsvarige og opphørende ytelser, slik at årlig utbetaling vil utgjøre henholdsvis 30, 50 eller 100 prosent av grunnbeløpet i folketrygden.

Avkastningsoverskudd på premiereserven for pensjoner under utbetaling, skal, etter eventuell avsetning til avkastningsbuffer, tilføres pensjonistenes overskuddsfond som skal benyttes til oppregulering av pensjonene. Prosentvise tillegg til pensjonene i det enkelte året kan som hovedregel ikke overstige den prosentvise økningen av folketrygdens grunnbeløp i året.

Den årlige premien som arbeidsgiver betaler til en ytelsesordning beregnes på bakgrunn av forventet levealder, og det benyttes en premieberegningsrente for å beregne nåverdien av årets opptjening. Sparedelen av premien akkumuleres i en «premiereserve», og pensjonsleverandøren har ansvar for hvert år å tilføre premiereserven en årlig avkastning i samsvar med beregningsrenten (årlig avkastningsgaranti). I sluttlønnsbaserte ytelsesordninger vil lønnsvekst innebære økt pensjonsforpliktelse også for tidligere tjenestetid. Dette finansieres ved såkalte reguleringspremier fra arbeidsgiver.

I innskuddsordninger er et årlig innskudd til pensjon definert i pensjonsavtalen. Normalt er innskuddet definert som en prosentandel av den enkeltes lønn. Den årlige avkastningen legges til innskuddene, og samlet oppspart kapital betales ut i et fastsatt antall år fra uttakstidspunktet. Pensjonen kan tas ut fra 62 år, og den må utbetales over minst ti år og minst til fylte 77 år. Kravet om utbetaling til fylte 77 år kan fravikes dersom årlig utbetaling blir lavere enn 20 prosent av grunnbeløpet i folketrygden. Det enkelte medlemmet kan ved uttak av pensjon velge at pensjonskapitalen skal konverteres til en pensjonsforsikringsavtale etter lov om foretakspensjon, men dette er ikke vanlig.

De maksimale innskuddsgrensene i innskuddspensjonsloven utgjør i dag sju prosent av lønn inntil 12 G og mulighet for tilleggsinnskudd på inntil 18,1 prosent av lønn mellom 7,1 G og 12 G. Opptjening fra første krone ble obligatorisk fra 2022, og minstekravet for innskuddspensjonsordninger etter lov om obligatorisk tjenestepensjon (OTP-loven) er to prosent av lønn opp til 12 G.4

Ved utgangen av 2022 var 34 prosent av innskuddsordningene tegnet på nivå med minstekravet i OTP-loven, dvs. med en innskuddssats på 2 prosent av lønn opp til 12 G og uten tilleggssats. Disse omfatter 22 prosent av totalt antall medlemmer i innskuddsordninger. Om lag 4 prosent av medlemmene i innskuddsordninger var med i ordninger med maksimale sparesatser, det vil si 7 prosent innskudd for lønn opp til 12 G og en tilleggssats på 18,1 prosent for lønn mellom 7,1–12 G. Figur 2.1 viser innskuddsnivåene for ansatte med innskuddspensjonsordninger ved utgangen av 2022. Hvor mye den enkelte får i innskuddspensjon avhenger både av årlig innbetaling og avkastning i spareperioden.

Forstørr bilde

Kilde: Finans Norge.

Fra 1. januar 2021 fikk alle arbeidstakere med innskuddspensjon opprettet en egen pensjonskonto. Egen pensjonskonto i innskuddspensjonsordninger innebærer at pensjonsopptjening fra tidligere arbeidsgivere i innskuddsordninger (pensjonskapitalbevis) og opptjening fra nåværende arbeidsgiver samles på én konto. Dette gjøres ved at tidligere opptjening av innskuddspensjon overføres til den nåværende arbeidsgiverens pensjonsordning. Samlingen av pensjonskapitalbevis på egen pensjonskonto skjer automatisk med mindre den enkelte selv aktivt reserverer seg mot å samle midlene eller velger forvaltning hos annen selvvalgt leverandør. Siden innføringen av egen pensjonskonto, har fire prosent av arbeidstakerne flyttet pensjonsopptjeningen til en selvvalgt leverandør. Målet med egen pensjonskonto er å få en mer effektiv forvaltning av pensjonsmidlene og å redusere forvaltnings- og administrasjonskostnadene. Det er også et mål med egen pensjonskonto at den enkelte skal få bedre oversikt over opptjent pensjon og et mer bevisst forhold til egen pensjon.

For innskuddsordninger er det ikke krav om ansettelsestid for at medlemmet skal ha rett til å få med seg opptjent pensjonskapital.5 Når en person som har innskuddsbasert pensjonssparing avslutter et jobbforhold, får vedkommende et pensjonskapitalbevis. Pensjonskapitalbeviset viser hvor mye pensjonsopptjening den enkelte har fra tidligere arbeidsgiver. Dersom vedkommende starter et nytt arbeidsforhold hos en arbeidsgiver som også har innskuddspensjon, vil hele pensjonskapitalen fra tidligere arbeidsforhold automatisk overføres til den nye arbeidsgiverens pensjonsleverandør – med mindre den enkelte ønsker å velge en annen leverandør selv.

Hybridpensjonsordninger kombinerer elementer både fra ytelses- og innskuddspensjoner. Arbeidsgiver betaler hvert år et innskudd, fastsatt i prosent av lønnen til den enkelte, og innskuddene akkumuleres i en «pensjonsbeholdning» som medlemmet har rett på å få med seg etter 12 måneders tjenestetid, men det kan avtales kortere tid. Arbeidsgiver velger om pensjonsordningen skal være med eller uten individuelt investeringsvalg. Tre av fire hybridordninger er i dag med investeringsvalg. I ordningene uten investeringsvalg tar arbeidsgiver en viss risiko for avkastningen på pensjonsmidlene, ved at det betales en premie for at leverandøren skal garantere at pensjonsbeholdningen i opptjeningstiden ikke kan reduseres nominelt om faktisk avkastning i et år skulle bli negativ, såkalt «nullgaranti». Alternativt kan arbeidsgiver velge å garantere at pensjonsbeholdningen årlig skal reguleres i takt med lønnsveksten (alminnelig lønnsvekst eller lønnsveksten i foretaket). I ordninger hvor arbeidstaker har investeringsvalg, er det ingen slike garantier.

I hybridordninger skal pensjonsbeholdningen tilføres en dødelighetsarv (midler som frigjøres dersom medlemmer dør før pensjonsbeholdningen er utbetalt). Utbetalingen av pensjon skal som hovedregel være livsvarig. Omregningen til en årlig pensjon skal ta utgangspunkt i forventet gjenstående levetid i beregningsgrunnlaget på uttakstidspunktet. Siden kvinner lever lenger enn menn, er premien som arbeidsgiver betaler inn til ordningen høyere for kvinner enn for menn for å kunne finansiere samme årlige ytelse. Utbetalt pensjon skal enten reguleres med faktisk avkastning på pensjonsmidlene eller på samme måte som i folketrygden.

En viktig forskjell mellom innskuddsordninger og ytelsesordninger/hybridordninger er at innskuddsordningene, med unntak av innskuddsfritak, er spareordninger hvor den oppsparte kapitalen normalt tilfaller arvingene ved dødsfall, mens avsatte midler til alderspensjon i ytelsesordningene og hybridordningene ved dødsfall tilfaller forsikringskollektivet, altså de andre medlemmene av ordningen (dødelighetsarv). Dette trekker isolert sett i retning av at de nødvendige premiene for å nå et gitt årlig alderspensjonsnivå er lavere i ytelsesordningene og hybridordningene enn i innskuddsordningene.

Medlemmer og utbetalt beløp for private tjenestepensjoner

Innskuddspensjon har over tid blitt det tjenestepensjonsproduktet som de fleste arbeidstakere i privat sektor dekkes av. Både antall ansatte og sparekapitalen i innskuddsordninger har vært raskt voksende siden tjenestepensjon ble obligatorisk i 2006, både ved nytegning og ved overgang fra eksisterende ytelsesordninger. Ved utgangen av 2022 var 1 865 900 arbeidstakere i privat sektor dekket av en innskuddspensjonsordning, noe som tilsvarer 96 prosent av medlemmene i private tjenestepensjonsordninger. Ved utgangen av 2022 var det utstedt om lag 1,3 millioner pensjonskapitalbevis fra tidligere arbeidsforhold, eksklusiv arbeidstakere med passiv kapital i egen pensjonskonto, og det ble utbetalt alderspensjon fra 94 500 pensjonskapitalbevis.

Omfanget av ytelsesordninger har over tid vært synkende. Perioder med høy lønnsvekst og lavt avkastningsoverskudd, samt økt oppmerksomhet om betydningen av dette for arbeidsgivers premiekostnader, har bidratt til at mange ytelsesordninger har blitt lukket og erstattet av en ny pensjonsordning – særlig innskuddspensjon. Også regnskapsreglene som innebærer at forpliktelser til ytelsesordningene må balanseføres, har hatt betydning. Ved utgangen av 2022 var det om lag 51 900 forsikrede i ytelsesbaserte ordninger, hvorav om lag 21 400 var medlem i en ordning med aktiv opptjening av alderspensjonsrettigheter.

Omfanget av hybridordninger er økende, men fortsatt relativt begrenset. En betydelig del av økningen skyldes overgang fra ytelsesordninger. Blant annet ble om lag 29 000 ansatte i private barnehager fra 1. januar 2020 omfattet av en hybridordning i stedet for ytelsesordning. Ved utgangen av 2022 var i underkant av 56 000 arbeidstakere omfattet av en hybridpensjonsordning.

Innskuddsordningene har klart flest aktive medlemmer, men både forsikringsforpliktelsene (opptjente rettigheter) og utbetalingene domineres fortsatt av ytelsesordningene. Figur 2.2 viser utviklingen i forsikringsforpliktelsene fra 2010 til 2022. De samlede forpliktelsene var 841 mrd. kroner ved utgangen av 2022, hvorav 41 prosent var i fripoliser, seks prosent var i aktive ytelsesbaserte ordninger, 31 prosent var i aktive innskuddsbaserte ytelser, 19 prosent var i pensjonskapitalbevis og to prosent var i hybridordninger. Veksten de siste årene har vært klart sterkest i forpliktelsene i aktive innskuddsordninger og pensjonskapitalbevis, men med unntak av 2022 der lavere avkastning på produkter med investeringsvalg trolig forklarer reduksjonen i verdien av opptjente rettigheter i innskuddsordninger.

Forstørr bilde

Kilde: Finans Norge.

2.3.3 Avtalefestet pensjon i privat sektor

Privat avtalefestet pensjon (AFP) er en tariffbasert pensjonsordning for ansatte i privat sektor som ble avtalt i inntektsoppgjøret mellom LO og NHO i 1988. AFP i privat sektor ble innført 1. januar 1989 som en tidligpensjonsordning med aldersgrense 66 år for alle ansatte i tilsluttede virksomheter, også uorganiserte. Formålet med ordningen var å gi et alternativ for pensjonering før aldersgrensen i folketrygden som da var 67 år. Aldersgrensen ble gradvis senket, og fra 1998 var det mulig å gå av med AFP fra 62 år.

LO og NHO avtalte i lønnsoppgjøret 2. april 2008 en omlegging av AFP. Avtalen innebar at ordningen ble lagt om fra en tidligpensjonsordning, med utbetaling over maksimalt fem år fram til 67 år, til en ordning som utbetaler et nøytralt, livsvarig påslag til alderspensjonen fra folketrygden. Den nye ordningen trådte i kraft parallelt med ny alderspensjon i folketrygden fra 1. januar 2011. Omleggingen av AFP i privat sektor bidro til en betydelig styrking av insentivene til å fortsette i arbeid i alderen 62–67 år.

Den årlige AFP-ytelsen som ytes livsvarig beregnes som 0,314 prosent av pensjonsgrunnlaget, og levealdersjusteres på samme måte som alderspensjon. Pensjonsgrunnlaget fastsettes med utgangspunkt i årlig pensjonsgivende inntekt i folketrygden opp til en øvre grense på 7,1 G i alderen 13–61 år. Nivået på utbetalt ytelse bestemmes av opptjeningen og forholdstallet ved uttaksalderen. Uttaksreglene er nøytrale, noe som betyr at årlig pensjon blir høyere desto senere den tas ut. Årlig pensjon øker imidlertid ikke dersom uttaket utsettes etter fylte 70 år. Personer som tar ut AFP før 67 år får en høyere utbetaling i perioden fram til 67 år i form av et årlig tillegg på 19 200, men dette motsvares av at den livsvarige delen av AFP blir tilsvarende lavere.

Om lag halvparten av arbeidstakerne i privat sektor er ansatt i en virksomhet med AFP. Det tilsvarer rundt en tredjedel av alle arbeidstakere. For å ha rett på AFP, må arbeidstakeren oppfylle et sett av kvalifikasjonsvilkår som framgår av AFP-tilskottsloven og av vedtektene for ordningen. De mest sentrale vilkårene er at arbeidstakeren de siste tre årene før uttakstidspunktet må ha vært ansatt og ha arbeidet i en virksomhet som omfattes av avtalen om AFP, og ved fylte 62 år må ha arbeidet i minst syv av de siste ni årene i en AFP-bedrift. Videre er det et krav om at man ikke kan motta uføretrygd etter fylte 62 år. Arbeidstakere som trer ut av arbeidslivet før fylte 62 år, vil dermed som hovedregel ikke kunne få AFP. Uttak av AFP må skje sammen med helt eller delvis uttak av alderspensjon fra folketrygden. AFP kan dermed bare gis dersom vilkårene for å ta ut alderspensjon fra folketrygden er oppfylt, inkludert kravet om at summen av folketrygd og AFP minst skal være lik minstenivået for enslige ved fylte 67 år. Ved utgangen av 2022 var det om lag 114 000 personer som mottok AFP, og det ble i løpet av 2022 utbetalt 7,6 mrd. kroner i AFP.

Staten yter tilskott til AFP i privat sektor etter AFP-tilskottsloven. Statens andel er en tredjedel av utbetalt AFP, mens resten dekkes av medlemsbedriftene gjennom en avgift på lønnsgrunnlaget i bedriftene. For arbeidstakere født i årene fra 1944 til 1962 betaler staten i tillegg et kompensasjonstillegg med bakgrunn i at disse har hatt begrensede muligheter til økt opptjening i folketrygden fordi de helt eller delvis får alderspensjonen beregnet med gammel opptjeningsmodell som ikke gir opptjening for mer enn 40 år. I 2022 dekket staten rundt 44 prosent av de løpende utbetalingene av AFP inkludert kompensasjonstillegget, og statstilskuddet utgjorde 3,35 mrd. kroner. Arbeids- og velferdsdirektoratet beregner og utbetaler AFP uten at det faktureres for dette.

Reformert AFP

I tariffoppgjøret i 2018 ble Næringslivets Hovedorganisasjon og Landsorganisasjonen i Norge enige om å gjennomføre en felles utredning av en mulig omlegging av dagens AFP-ordning. Målet med omleggingen er å rette på svakheter som i dag gjør at en del ansatte faller ut av ordningen, og gi bedre samsvar mellom antall år i ordningen og hva som blir utbetalt i AFP. Utredningen ble lagt fram i mai 2021.6

Det er enighet om at en framtidig AFP-ytelse skal kobles til tid i AFP-bedrift. Dette innebærer at AFP-ytelsen blir et resultat av arbeidsinnsats i AFP-bedrifter gjennom hele yrkeskarrieren og ikke, som i dag, bare i noen få år før 62 år. Omleggingen kan gjøre at AFP oppleves som mer forutsigbar og gir større trygghet for framtidig pensjon. Risikoen for uforskyldt å falle ut av ordningen, selv etter mange år i en AFP-bedrift, vil bli betydelig redusert. Ifølge utredningen som ble lagt fram i mai 2021 vil en omlegging kunne medføre at det på lang sikt vil være en nær tre ganger så høy andel av alle alderspensjonister som får privat AFP sammenlignet med i dag. Videre legger utredningen til grunn at opptjeningsgrunnlaget i reformert AFP skal være AFP-inntekt, det vil i hovedsak si lønnsinntekt fra ansettelsesforhold i AFP-bedrift.

Reformert AFP skal fortsatt være en kvalifiseringsordning. AFP-ytelsen vil tjenes opp gradvis gjennom yrkeskarrieren, men vil ikke utgjøre en rettighet for den enkelte før tidligst ved 62 år, og forutsatt at en fyller fastsatte kvalifiseringskrav. I utredningen er det lagt til grunn at det eneste vilkåret som fortsatt skal gjelde ved og etter 62 år, er vilkåret om «ikke-uførhet», men det er vurdert også å innføre et minstekrav til samlet tid eller opptjening i ordningen.

Når AFP skal utbetales til langt flere enn i dag, er dagens premienivå ikke tilstrekkelig til å finansiere en AFP-ytelse på dagens nivå forutsatt at fonderingsgraden også skal økes. Utredningen beskriver en rekke alternative kombinasjoner av premie- og ytelsesnivåer. To hovedalternativer er en premienøytral omlegging og en satsnøytral omlegging. Begge hovedalternativene er illustrert ved at fondet i AFP-ordningen skal bygges opp slik at det dekker de juridiske forpliktelsene i 2043. De juridiske forpliktelsene er her de forventede framtidige utbetalingene til de som har tatt ut AFP. Rapporten drøfter også risikoreduserende tiltak, altså tiltak som kan iverksettes dersom det inntreffer hendelser som setter finansieringsgrunnlaget for ordningen under press, men uten at det konkluderes med en konkret løsning.

2.3.4 Avtalefestet pensjon i offentlig sektor

Gjeldende ordning for avtalefestet pensjon (AFP) i offentlig sektor er en tidligpensjonsordning som gis i alderen fra 62 år til 66 år. Offentlig AFP blir beregnet på forskjellig måte i alderen 62–64 år og fra 65 år. I alderen 62–64 år blir AFP beregnet på samme måte som uførepensjon fra folketrygden før 2015, pluss et skattepliktig AFP-tillegg på 20 400 kroner per år. Fra 65 år beregnes AFP som en bruttopensjon dersom dette gir en høyere ytelse enn folketrygdberegnet AFP, noe som innebærer en AFP-ytelse på 66 prosent av sluttlønn til personer med minst 30 års tjenestetid. AFP avkortes dersom arbeidsinntekten overstiger et gitt toleransebeløp. Toleransebeløpet for AFP ble økt fra 15 000 kroner i 2021 til 30 000 kroner fra og med 2022 i kommune- og helsesektoren. I det statlige tariffområdet gjelder fortsatt 15 000 kroner som toleransebeløp. I kommunal sektor avkortes AFP mot arbeidsinntekt fra 65 år som for brutto alderspensjon.

Det ble den 3. mars 2018 inngått en avtale mellom Arbeids- og sosialdepartementet, LO, Unio, YS, Akademikerne, KS og Spekter om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor. Avtalen innebærer at offentlig tjenestepensjon og AFP for offentlig ansatte skal legges om til livsvarige påslagsordninger som kommer i tillegg til folketrygden. Dagens offentlige AFP skal dermed legges om fra en tidligpensjonsordning til en livsvarig påslagsordning etter mønster av privat AFP. Den nye ordningen skal gjelde for personer født i 1963 eller senere, mens personer som er født i 1962 eller tidligere beholder dagens AFP-ordning.

Avtalen ble fulgt opp med lovforslag i Prop. 87 L (2018–2019) Endringer i lov om Statens pensjonskasse, samordningsloven og enkelte andre lover (ny tjenestepensjonsordning for ansatte i offentlig sektor). I proposisjonen viste departementet til at det var nødvendig med videre utredning før et konkret lovforslag for ny AFP kunne utformes.

Den 17. november 2022 sendte Arbeids- og inkluderingsdepartementet på høring forslag til endring i lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse og enkelte andre lover. Høringsfristen var 17. februar 2023.

Parallelt med at denne meldingen legges fram, fremmer Arbeids- og inkluderingsdepartementet lovforslag om ny AFP for medlemmer av Statens pensjonskasse. Det foreslås der at ny AFP skal beregnes som 4,21 prosent av årlig pensjonsgivende inntekt opp til 7,1 G i alderen 13–61 år. Opptjeningssatsen for ny AFP framgår av pensjonsavtalen fra 2018. Videre foreslås det at grunnlaget for ny offentlig AFP skal være årlig pensjonsopptjening på grunnlag av pensjonsgivende inntekt, avtjent førstegangstjeneste, mottak av dagpenger, mottak av uføretrygd og omsorgsarbeid, dvs. de samme opptjeningskomponentene som inngår i beregningen av pensjonsbeholdning etter folketrygdloven § 20-4 og tilsvarende som i beregningen av AFP i privat sektor. Ny AFP skal kunne tas ut fleksibelt fra 62 år.

Kvalifikasjonsreglene for ny AFP utformes etter mønster av AFP i privat sektor. Et unntak er at det ikke er krav om at ny AFP må tas ut sammen med alderspensjon fra folketrygden, og heller ikke at man skal kreve en rett til samtidig uttak av alderspensjon fra folketrygden.

2.3.5 Tjenestepensjon i offentlig sektor

Offentlig sektor har et enhetlig pensjonssystem som omfatter alle ansatte i staten, kommunene, fylkeskommunene og enkelte virksomheter med offentlig tilknytning. Det finnes en rekke ulike ordninger, men regelverket er relativt likt. I staten er tjenestepensjonsordningen lovfestet, jf. lov om Statens pensjonskasse. Ordningen danner mønster og rammer for de øvrige offentlige tjenestepensjonsordningene. Det er egne lovfestede ordninger for enkelte grupper, blant annet for sykepleiere og apotekansatte mv. For øvrige offentlige arbeidsgivere følger plikten til å ha offentlig tjenestepensjonsordning av tariffavtalene for kommuner, fylkeskommuner, helseforetak mv.

Tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor omfatter omtrent en tredjedel av alle arbeidstakere i Norge. I dag er det et vilkår for medlemskap i Statens pensjonskasse og enkelte andre lover at arbeidstiden utgjør 20 prosent eller mer av full stilling. Det innebærer at personer ansatt i stillingsandeler lavere enn 20 prosent ikke er medlemmer av tjenestepensjonsordningene. Regjeringen har foreslått at minstegrensen på 20 prosent av full stilling for rett til medlemskap skal oppheves, jf. Prop. 120 L (2022–2023) Endringer i lov om Statens pensjonskasse og enkelte andre lover (opphevelse av minstegrensen for rett til medlemskap). Stortinget har sluttet seg til forslaget, men har bedt regjeringen komme tilbake til Stortinget før lovendringen trer i kraft med en vurdering av tiltak for å legge til rette for at pensjonerte sykepleiere fortsatt skal ha insentiver til å jobbe i mindre stillinger, jf. Innst. 37 L (2023–2024).

Den ordinære aldersgrensen for medlemmer av de offentlige tjenestepensjonsordningene er 70 år. Personer med ordinær aldersgrense kan fratre med alderspensjon fra 67 år under forutsetning av at de også tar ut alderspensjon fra folketrygden. Rundt 30 prosent av arbeidstakerne i offentlig sektor har særaldersgrenser, dvs. lavere aldersgrense enn den ordinære aldersgrensen.

Innføring av ny folketrygd og omleggingen av AFP i privat sektor innebar at den økonomiske gevinsten ved å fortsette i arbeid økte markert i privat sektor. I årene etter 2011 var gevinstene i offentlig sektor klart mindre. Dette skyldes både at offentlig AFP er videreført som en tidligpensjonsordning, og at levealdersjusteringen ville gitt yngre ansatte i offentlig sektor en gradvis lavere kompensasjonsgrad i bruttoordningen enn 66 prosent ved uttak av tjenestepensjon fra 67 år. For å gi offentlig ansatte bedre muligheter til å kompensere for effekten av levealdersjusteringen, og bygge ned mobilitetshindre mellom offentlig og privat sektor, ble det i pensjonsavtalen fra 2018 avtalt en ny tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor.

Avtalen ble fulgt opp med lovforslag i Prop. 87 L (2018–2019) Endringer i lov om Statens pensjonskasse, samordningsloven og enkelte andre lover (ny tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor). Gjennom Stortingets behandling av proposisjonen, jf. lovvedtak 72 (2018–2019), ble det i juni 2019 vedtatt en ny pensjonsløsning for personer født fra og med 1963, jf. lov 21. juni 2019 nr. 26, som innebærer at bruttoordningen erstattes av en påslagsordning som beregnes uavhengig av folketrygden. De nye opptjeningsreglene trådte i kraft 1. januar 2020. Ny offentlig tjenestepensjon, og på sikt ny offentlig AFP, vil gi offentlig ansatte bedre uttelling av å stå lenger i arbeid. De nye ordningene gir offentlig ansatte samme mulighet som ansatte i privat sektor til å opprettholde pensjonsnivåene når levealderen øker.

Overføringsavtalen mellom leverandørene av offentlig tjenestepensjon ble inngått på begynnelsen av 1970-tallet. Avtalen innebærer at arbeidstakere som har vært medlem av flere offentlige tjenestepensjonsordninger, får pensjon som om de har vært medlem av én og samme pensjonsordning. Prinsippet er at siste pensjonsordning som medlemmet hadde pensjonsopptjening i, utbetaler samlet tjenestepensjon basert på summen av tjenestetid i de ulike offentlige tjenestepensjonsordningene og får refundert deler av pensjonsutbetalingen fra tidligere ordninger. Overføringsavtalen forutsetter at pensjonsordningene er relativt like i de ulike tjenestepensjonsordningene, og har bidratt til at det har vært et enhetlig pensjonssystem i offentlig sektor.

Brutto tjenestepensjon

Tjenestepensjonsordningen i offentlig sektor var tidligere en bruttoordning som garanterte en samlet pensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen til personer med full tjenestetid. Ordningen gjelder fortsatt for medlemmer født i 1962 eller tidligere. Bruttonivået i ordningen er 66 prosent av sluttlønnen opp til 12 G for de med full tjenestetid (30 år). Netto alderspensjon, dvs. hvor mye som faktisk utbetales, fra tjenestepensjonsordningen beregnes ved at det gjøres et fradrag for alderspensjon fra folketrygden. Fradraget for folketrygden skjer etter bestemte regler som er definert i samordningsregelverket. Samordningsreglene er utformet slik at ikke all folketrygd trekkes fra; dette kalles samordningsfordeler.

Samordningsreglene har blitt tilpasset at folketrygden kunne tas ut fleksibelt fra 62 år. Dette ble løst ved at samordningen skulle skje som om folketrygden ble tatt ut samtidig med tjenestepensjonen, altså uavhengig av når folketrygden faktisk ble tatt ut. Offentlig ansatte som tok ut folketrygden fra 62 år, fikk dermed ikke kompensert for at folketrygden var lavere ved 67 år enn den ville vært dersom de hadde ventet med uttaket. De som tok ut folketrygden tidlig, fikk en lavere samlet pensjon enn 66 prosent, fordi også garantien om 66 prosent bygget på samtidig uttak av folketrygd og tjenestepensjon.

Regelen om samtidig uttak omfatter også de som tar ut tjenestepensjonen etter 67 år. Siden bruttopensjonen ikke kan bli høyere enn 66 prosent, vil samlet årlig pensjon i hovedsak være uendret for de som har full opptjeningstid og venter med å ta ut folketrygd og tjenestepensjon til etter at de har kompensert for virkningen av levealdersjusteringen av tjenestepensjonen. Sammensetningen av den årlige pensjonen vil imidlertid endres fordi folketrygden øker ved utsatt uttak fram til 75 år, og årlig utbetalt tjenestepensjon blir dermed lavere desto senere pensjonen tas ut.

Ny tjenestepensjon – påslagspensjon

Personer født i 1963 eller senere tjener fra 2020 opp alderspensjon i en ny påslagsordning. Reglene for den nye tjenestepensjonsordningen er svært like reglene for opptjening og uttak av ny alderspensjon i folketrygden. I påslagsordningen gis det årlig opptjening for inntekt opp til tolv ganger folketrygdens grunnbeløp (G). Grunnsatsen for inntekt i intervallet 0–12 G er 5,7 prosent og tilleggssatsen for inntekt i intervallet 7,1–12 G er 18,1 prosent. Rettighetene akkumuleres i en pensjonsbeholdning som har garantert regulering med veksten i G, og ved uttak beregnes årlig pensjon ved å dividere pensjonsbeholdningen på delingstallet i folketrygden. Etter uttak reguleres årlig pensjon med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten.

Personer som har en samlet tjenestetid hos ulike arbeidsgivere/ordninger på minst ett år får en «oppsatt rett» til alderspensjon fra påslagsordningen. De som tjener opp pensjon i påslagsordningen og har opptjening i bruttoordningen for tid før 2020, har en oppsatt pensjonsrett fra bruttoordningen. Disse vil dermed få utbetalt tjenestepensjon både fra bruttoordningen og fra påslagsordningen. Også pensjon fra bruttoordningen kan tas ut fleksibelt fra 62 år for de som er født i 1963 eller senere.

Betinget tjenestepensjon

Betinget tjenestepensjon er en ny ordning som gjelder for offentlig ansatte som er født i 1963 eller senere. Ytelsen gis til personer som ikke kvalifiserer til AFP (i privat eller offentlig sektor), og tjenes opp fra 2020. Betinget tjenestepensjon ligner på de nye ordningene for alderspensjon ved at det er definert en årlig opptjening, og den akkumulerte opptjeningen skal omregnes til en årlig ytelse ved å dividere på folketrygdens delingstall. Den årlige opptjeningen er 3,0 prosent av pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjonsordningen opp til 7,1 G, og ytelsen tjenes opp fram til fylte 62 år. I opptjeningsperioden skal pensjonsbeholdningen årlig reguleres i takt med lønnsveksten målt ved veksten i G. Betinget tjenestepensjon kan tas ut fleksibelt fra 62 til 70 år og utbetales livsvarig.

Gjennom behandlingen av Prop. 87 L (2018–2019) er det vedtatt regler for opptjening og uttak av betinget tjenestepensjon. Det er imidlertid ikke endelig avklart om personer som mottar uføretrygd/uførepensjon etter 62 år, og som derfor ikke kvalifiserer for AFP, skal kunne få betinget tjenestepensjon. I avtalen fra 3. mars 2018 går det fram at «spørsmålene om hvor lenge uføre skal tjene opp alderspensjon i påslagsordningen og om de skal få betinget tjenestepensjon, utsettes til etter at Stortinget har vedtatt reglene i folketrygden». Videre står det i avtalen at «dette arbeidet utføres i samarbeid med partene i denne avtalen».

Andre pensjonselementer for personer født i 1963 eller senere

Ytterligere to elementer som følger av pensjonsavtalen av 3. mars for personer født i 1963 eller senere er vedtatt gjennom Stortingets behandling av Prop. 87 L (2018–2019): «overgangstillegg» og «2011-tillegg». Begge tilleggene gis til et avgrenset antall årskull, og er dermed overgangsordninger.

Hensikten med overgangstillegget er å gjøre overgangen fra AFP som en tidligpensjonsordning til et livsvarig påslag mildere for de første årskullene som omfattes av det nye AFP-regelverket. Overgangstillegget blir utbetalt mellom 62 og 67 år, og for å få tillegget kreves det at en slutter helt i offentlig sektor før fylte 67 år. For 1963-kullet utgjør maksimalt overgangstillegg 0,15 G. Tillegget trappes så ned med 12,5 prosentpoeng for senere årskull, og 1970-kullet blir dermed det siste som kan få overgangstillegg. For å ha rett til tillegget må en ha minst 15 års tjenestetid, og for å få fullt tillegg kreves det 40 års tjenestetid. Tillegget avkortes for manglende tjenestetid, men levealdersjusteres ikke og avkortes ikke mot samtidig arbeidsinntekt.

2011-tillegget er et tillegg til de som har opptjening av offentlig tjenestepensjon før 2011, og kan gis til personer født i årene 1963–1967. Tillegget henger sammen med overgangen til nye opptjeningsregler i folketrygden og levealdersjusteringen som ble innført fra 2011 og må ses i sammenheng med den individuelle garantien som er gitt til eldre årskull. 2011-tillegget beregnes som 1,5 prosent av (det oppregulerte) pensjonsgrunnlaget fra bruttoordningen multiplisert med en brøk der telleren er opptjeningstid før 2011, mens nevneren er kravet til full opptjeningstid i bruttoordningen (maksimalt 30 år). 2011-tillegget gis fullt ut til 1963-kullet, og reduseres så med 20 prosentpoeng for hvert årskull slik at 1967-kullet får 20 prosent av fullt tillegg. Tillegget utbetales livsvarig sammen med den delen av alderspensjonen som er tjent opp før 2020. Nivået på tillegget justeres for uttaksalder slik at uttaksreglene blir «nøytrale», men det levealdersjusteres ikke.

Alderspensjon til personer med særaldersgrenser

Rundt 30 prosent av arbeidstakerne i offentlig sektor har lavere aldersgrense enn den alminnelige aldersgrensen på 70 år. De lave aldersgrensene kalles særaldersgrenser, og de fleste med en særaldersgrense har en aldersgrense på 60, 63 eller 65 år. Store grupper med aldersgrense 60 år er innenfor politi, forsvar og brannvesenet, mens blant andre sykepleiere, helsefagarbeidere og renholdere har aldersgrense 65 år. Personer som har særaldersgrense har rett til å motta alderspensjon, såkalt særalderspensjon, fra særaldersgrensen, og har dermed rett til å motta alderspensjon før 67 år. Personer med særaldersgrense kan ta ut pensjon inntil tre år før aldersgrensen dersom summen av alder og tjenestetid er minst 85 år (85-årsregelen).

Nivået på særalderspensjonen tilsvarer bruttopensjonsnivået, dvs. 66 prosent av sluttlønnen ved full tjenestetid. Særalderspensjon gis fram til 67 år. Fra 67 år beregnes tjenestepensjonen på samme måte som for offentlig ansatte uten særaldersgrense. Personer som går over fra stilling med alminnelig aldersgrense til en stilling med særaldersgrense må i staten ha minst tre års opptjening i den nye stillingen før vedkommende har rett til alderspensjon fra særaldersgrensen og ett års tjeneste i KS-området/helseforetakene/sykepleierordningen.

Plikten til å fratre ved særaldersgrense ble fjernet i 2021 da Stortinget vedtok at statsansatte og sykepleiere med særaldersgrense skal ha rett til å fortsette i arbeid etter særaldersgrensen, jf. Prop. 138 L (2020–2021) og Innst. 519 L (2020–2021). Tilsvarende endring ble gjort gjeldende i Spekter-området fra 1. juli 2021. For kommunale stillinger ble plikten til å fratre ved særaldersgrensen opphevet fra 1. januar 2022. Offentlig ansatte som har særaldersgrense 60, 63 eller 65 år har dermed ikke lenger plikt til å fratre stillingen sin ved særaldersgrensen, og kan fortsette å arbeide helt til den alminnelige aldersgrensen som er 70 år. Forsvaret er unntatt fra lovendringen.

Pensjonsordningene og aldersgrensene for personer med særaldersgrenser har vært tilnærmet uendret svært lenge. Stortinget har gjennom flere tiår gjentatte ganger pekt på behovet for å vurdere reglene på nytt. Nylig sluttet også Pensjonsutvalget seg til dette i NOU 2022: 7. I avtalen om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor fra 3. mars 2018, går det fram at det først skal være en prosess om pensjonsregler for personer med særaldersgrense, og deretter en prosess om aldersgrenser og omfang av særaldersgrenser.

Etter inngåelse av avtalen om offentlig tjenestepensjon i 2018 ble det igangsatt et arbeid med partene i arbeidslivet om pensjonsregler for personer med særaldersgrenser. I desember 2018 ble det enighet om midlertidige regler som sikret at personer med særaldersgrense fra 2020 kunne ta ut tidligpensjon på samme nivå og fra samme alder som tidligere. I det påfølgende arbeidet ble det jobbet med langsiktige løsninger for pensjonsreglene for personer med særaldersgrense. Det ble i februar 2020 brudd i forhandlingene om ytterligere tilpasninger i pensjonsreglene. Personer med særaldersgrense har dermed inntil videre ordinære regler for å beregne tjenestepensjonen fra 67 år, og tjener fra 2020 opp alderspensjon i den nye påslagsordningen. Arbeidet med langsiktige pensjonsregler for personer med særaldersgrense ble startet opp igjen i 2022 og den 25. august 2023 inngikk regjeringen og partene i offentlig sektor en avtale om pensjonsregler for personer med særaldersgrenser. Avtalen innebærer at personer med særaldersgrense sikres et høyere pensjonsnivå gjennom et såkalt «særalderspåslag». Det er avtalt at fullt særalderspåslag skal være 5,8 prosent av pensjonsgrunnlaget i stillingen for særaldersgrense 65 år, 6,5 prosent for særaldersgrense 63 år og 7,7 prosent for særaldersgrense 60 år. Særalderspåslaget trappes ned ved uttak etter 65 år og avkortes mot inntekt over et fribeløp. Videre ble det avtalt at tidligpensjonsordningen opprettholdes for personer med aldersgrense 60 og 63 år, men ikke for aldersgrense 65 år. Det ble også avtalt at 85-årsregelen, som muliggjør avgang tre år før aldersgrensen, skal fases ut, og at særaldersgrensene gradvis skal økes i takt med økningen i levealder. Det vil fremmes forslag om nytt regelverk i tråd med den inngåtte avtalen.

Som en del av prosessen for å avklare hvilke stillinger som i framtiden skal ha en særaldersgrense, og hvilke aldersgrenser som skal gjelde, ble det nedsatt en ekstern arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å vurdere det framtidige behovet for særaldersgrenser. Arbeidsgruppen avleverte sin rapport kalt Særaldersgrenser før og nå – og en vurdering av det framtidige behovet i juni 2023. Denne rapporten vil utgjøre en del av kunnskapsgrunnlaget i det videre arbeidet med å avklare det framtidige omfanget av særaldersgrenser.

2.3.6 Individuell pensjonssparing

Individuell pensjonssparing (IPS) er pensjonsavtaler den enkelte oppretter for seg selv hos en pensjonsinnretning, og der det gis skattefradrag for innbetalingene. Den nye IPS-ordningen ble innført i 2017. Maksimalt sparebeløp ble redusert fra 40 000 kroner i 2021 til 15 000 kroner fra 2022. Den enkelte kan velge mellom ferdige fondspakker, eller velge fond selv. Midlene som settes inn i IPS er bundet fram til uttak. Pensjonen kan tas ut fra 62 år og må minst tas ut over ti år og minst til fylte 80 år.

De skattefavoriserte ordningene for individuell pensjonssparing utgjør en begrenset del av pensjonssystemet i Norge. Ifølge Finans Norge ble det innbetalt 3,2 mrd. kroner til individuelle pensjonsordninger i 2022, og av dette utgjorde innbetaling til den nye IPS-ordningen via livselskapene 0,9 mrd. kroner.

De samlede forsikringsforpliktelsene knyttet til individuelle pensjonsforsikringer var ved utgangen av 2022 på 68 mrd. kroner. Dette fordeler seg på om lag 25 prosent på livrenter, 50 prosent på IPA (Individuell Pensjonsavtale) og 25 prosent IPS, hvorav omtrent halvparten av forpliktelsene er knyttet til IPS-ordningen etablert i henhold til IPS-regelverket fra 2008 og halvparten til IPS-regelverket fra 2017. IPA-ordningen ble avviklet i 2006.

Det ble i 2022 utbetalt 4,8 mrd. kroner til alders- og etterlattepensjon fra de individuelle pensjonsordningene.

2.3.7 Skattefavorisert pensjonssparing for selvstendig næringsdrivende mv.

Selvstendig næringsdrivende, personlige deltakere i selskap med deltakerfastsetting, ansatte eiere av aksjeselskap eller allmennaksjeselskap samt frilansere omfattes ikke av obligatorisk tjenestepensjon, men kan opprette en skattefavorisert innskuddsordning på frivillig basis.

Etter skatteloven gis det inntektsfradrag for pensjonsinnskudd til slike ordninger. Grensen for inntektsfradrag er 7 prosent av beregnet personinntekt fra næring, godtgjørelse til deltaker for arbeidsinnsats i selskap med deltakerfastsetting eller lønn opptil 12 G. Fra 2023 beregnes grensen fra første inntektskrone. Innestående midler er unntatt fra formuesskatt og skatt på løpende inntekt (avkastning). Utbetalinger skattlegges som pensjonsinntekt.

Det er de selvstendig næringsdrivende mv. selv som avgjør hvor mye de skal spare innenfor den gitte grensen, og ordningen kan eventuelt benyttes i tillegg til individuell pensjonssparing.

2.4 Pensjonsutvalget: NOU 2022: 7 Et forbedret pensjonssystem

2.4.1 Innledning

Pensjonsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. juni 2020 for å evaluere pensjonsreformen som ble innført i 2011. Utvalget fikk i oppdrag å beskrive pensjonssystemet og evaluere om de langsiktige målene i reformen vil kunne nås. Videre skulle utvalget se på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. Utvalget var sammensatt av fageksperter og av politisk oppnevnte utvalgsmedlemmer. Pensjonsutvalget avga sin utredning til Arbeids- og inkluderingsdepartementet 16. juni 2022. Utredningen har vært på høring med frist 21. oktober 2022. Utvalgets sammensetning og mandat omtales i punkt 2.4.2, og utvalgets konkrete forslag beskrives kort i punkt 2.4.3. Høringsinstansenes syn omtales overordnet under punkt 2.4.4, og mer detaljert i forbindelse med de konkrete forslagene som følger i meldingens kapittel 6–10.

2.4.2 Utvalgets sammensetning og mandat

Pensjonsutvalget ble nedsatt av regjeringen Solberg i juni 2020 og ble ledet av konserndirektør Kristin Skogen Lund. Syv av utvalgets medlemmer var nominert av de partiene som har stått bak pensjonsreformen gjennom regjeringsdeltakelse eller ved å støtte pensjonsforlikene i Stortinget. I tillegg bestod utvalget av fire medlemmer som samlet hadde inngående fagkunnskap om pensjons- og trygdefeltet og offentlig økonomi. Til Pensjonsutvalget var det videre knyttet et råd med representanter fra hovedorganisasjoner i arbeidslivet, finansnæringen og for pensjonistene, samt et ungdomspanel med to representanter fra hver av ungdomsorganisasjonene til de partiene som var representert på Stortinget da utvalget ble satt ned. Utvalget avholdt i alt 18 møter, i tillegg til tre fellesmøter med rådet og tre fellesmøter med ungdomspanelet.

Utvalget fikk følgende mandat:

«Aldringen av befolkningen medfører at offentlige finanser stilles overfor store utfordringer i årene framover. Utfordringene knytter seg særlig til pensjonssystemets langsiktige bæreevne. Svakere vekst i den yrkesaktive befolkningen, høyere gjennomsnittlig opptjening til alderspensjon og stigende levealder blant pensjonistene innebærer økt press på pensjonssystemet. For å møte disse utfordringene er det gjennomført en pensjonsreform med utgangspunkt i brede forlik i Stortinget. Pensjonsreformens langsiktige mål er å styrke bærekraften både ved at veksten i utgiftene til alderspensjon begrenses og gjennom at styrkede insentiver til arbeid vil bedre pensjonssystemets finansieringsgrunnlag.

Det ligger likevel an til at handlingsrommet i finanspolitikken de neste årene blir vesentlig mindre enn vi er blitt vant til, som betyr behov for økte offentlige inntekter og/eller reduserte offentlige utgifter. Finansieringen av fremtidens velferdssamfunn vil kreve gode og bevisste valg i årene som kommer. Dersom målene med pensjonsreformen ikke nås, vil utfordringene bli betydelig mer krevende. For å sikre et robust og forutsigbart pensjonssystem, må hovedprinsippene i pensjonsreformen ligge fast over tid. På enkelte punkter er det imidlertid behov for å videreutvikle innretningen av pensjonssystemet for å sikre måloppnåelsen. På denne bakgrunn oppnevnes et utvalg som skal beskrive pensjonssystemet og evaluere om de langsiktige målene i reformen vil kunne nås. Utvalget skal videre se på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. Utvalget skal konsentrere sin utredning om folketrygdens alderspensjon og ev. grenseflater mot andre ordninger, og bes særskilt se på følgende punkter:

Pensjonssystemet og insentiver til arbeid

Omleggingen av folketrygdens alderspensjon er grunnleggende for pensjonsreformen, men effekten av reformen vil avhenge av utformingen av det samlede pensjonssystemet, om supplerende pensjonsytelser støtter opp under eller motvirker målene med pensjonsreformen og av etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Utvalget skal beskrive det samlede pensjonssystemet i lys av målet om at flere skal stå lenger i arbeid.

Det vil ta lang tid før ny alderspensjon er fullt innfaset, og pensjonssystemet kan for mange fremstå som komplisert. Utvalget skal redegjøre for hvordan regelendringene som følger av pensjonsreformen har blitt kommunisert ut til og gjort tilgjengelig for den enkelte. Utvalget skal videre vurdere forenklinger i pensjonssystemet, herunder å gjøre pensjonssystemet mer individorientert og uavhengig av sivilstatus.

Økonomisk og sosial bærekraft

Fleksible uttaksregler og levealdersjusteringen vil sammen gjøre det mulig at framtidens pensjonister kan opprettholde gode pensjonsnivåer uten å legge en urimelig finansieringsbyrde på yngre årskull. Forutsetningen er at man lykkes med målet om at flere står lenger i arbeid, noe som vil bidra til å styrke den økonomiske bærekraften gjennom økt verdiskaping og økte skatteinntekter. Økt avgangsalder vil også bidra til å styrke pensjonssystemets sosiale bærekraft, fordi også framtidens pensjonister i så fall får gode pensjonsnivåer. Endringene i pensjonssystemet er imidlertid ikke tilstrekkelig for å sikre at den sosiale bærekraften opprettholdes, og pensjonsreformen kan føre til økte forskjeller mellom pensjonister, både mellom generasjoner og innad i hver generasjon. I hvilken grad pensjonsreformen vil bidra til at avgangsalderen øker tilstrekkelig mye for tilstrekkelig mange, er derfor avgjørende for om pensjonsreformen bidrar til å sikre den økonomiske og sosiale bærekraften. Utvalget skal drøfte i hvilken grad det langsiktige målet i reformen om å begrense utgiftsveksten vil kunne nås. Utvalget skal videre utrede fordelingsmessige konsekvenser av reformen av det samlede pensjonssystemet, og diskutere tiltak som kan styrke folketrygdens sosiale bærekraft.

Aldersgrensene i folketrygden

Pensjonsreformen bygger på at den enkelte selv skal bære kostnadene ved fleksibelt uttak av pensjon. Rett til tidlig uttak av alderspensjon begrenser imidlertid ikke den enkeltes rett til ytelsene i folketrygden som skal sikre inntekt ved sykdom eller arbeidsledighet (sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og dagpenger). Disse ytelsene vil i hovedsak kunne gis fram til fylte 67 år, slik at mange vil kunne ha en dobbel inntektssikring mot slutten av arbeidslivet. Mottak av disse ytelsene vil derfor innebære at den enkelte både kan utsette uttak av pensjonsrettigheter og i tillegg tjene opp ytterligere rettigheter. Aldersgrensene i de øvrige folketrygdytelsene har sin bakgrunn i det gamle alderspensjonssystemet hvor det var én allmenn pensjonsalder. I et system med fleksibelt uttak av alderspensjon vil behovet for inntektssikring ved bortfall av arbeidsinntekt variere i langt større grad. Personer som står i arbeid utover 62 år kan både ha behov for – og forventninger om – inntektssikring utover alderspensjon fra folketrygden. Foreløpig er det et mindretall som står i arbeid utover 67 år, men den gjennomsnittlige avgangsalderen er i stadig økning, og det er grunn til å forvente at denne utviklingen fortsetter. Utvalget skal vurdere aldersgrensene i pensjonssystemet i sammenheng med en vurdering av aldersgrensene i øvrige inntektssikringsordninger og utviklingen i alderen hvor det er vanlig å trekke seg ut av arbeidsmarkedet.

Levealdersjustering

Levealdersjustering er det sentrale elementet i reformen som begrenser utgiftsveksten. Levealdersjusteringen sikrer at pensjonsutgiftene ikke øker som følge av at den gjennomsnittlige levealderen øker, og medfører samtidig at framtidige årskull må stå lenger i arbeid for å opprettholde pensjonsnivåene til de som i dag starter uttak av alderspensjon. Over tid anslås en betydelig økning av forventet levealder. Et robust pensjonssystem må ta hensyn til dette og gi insentiver til å stå lenger i arbeid. Muligheten til å stå lenger i arbeid vil imidlertid kunne variere. For eksempel avslutter om lag en tredjedel i hvert årskull arbeidslivet med mottak av uføretrygd, og disse har ikke samme mulighet som arbeidsføre til å stå lenger i arbeid. Levealdersjusteringens effekt på pensjonsnivåene vil dermed kunne variere mellom individer og grupper, og til dels avhenge av mulighetene i arbeidsmarkedet. Utvalget skal utrede effekten av levealdersjusteringen for ulike grupper i samfunnet, herunder personer som mottar uføretrygd ved overgang til alderspensjon. Utvalget skal videre vurdere konkrete løsninger som kan sikre et rimelig forhold mellom alderspensjonsnivået til uføre og arbeidsføre.

Minstenivå

Pensjonsnivået til den enkelte har sammenheng med inntektsnivået en hadde som yrkesaktiv, samtidig som personer med lav eller ingen tidligere inntekt er sikret alderspensjon på et minstenivå. Etter pensjonsreformen påvirker levealdersjusteringen minstenivået i alderspensjon. Økende levealder i befolkningen medfører at garantipensjon og minste pensjonsnivå reduseres, sett i forhold til gjennomsnittlig lønnsnivå. Utvalget skal redegjøre for utviklingen i minstenivåer, og vurdere levealdersjusteringen av minstenivå i lys av forventet avgangsmønster framover.

Regulering av pensjoner under utbetaling

Mens levealdersjusteringen vil bidra til betydelige innsparinger fra yngre generasjoner, er bidraget fra dagens alderspensjonister i stor grad knyttet til nye regler for regulering av pensjoner. Etter pensjonsreformen øker løpende alderspensjoner mindre enn det generelle lønnsnivået, men likevel slik at pensjonistene forventes å få økt kjøpekraft gjennom pensjonisttilværelsen. De seneste årene har imidlertid reallønnsveksten for arbeidstakere vært svak, noe som har medført flere etterfølgende år med reallønnsnedgang for alderspensjonister. Utvalget skal vurdere den praktiske gjennomføringen av regulering av pensjoner under utbetaling, og ev. komme med alternative forslag til reguleringsregler som ikke svekker bærekraften i pensjonssystemet.

Utvalget skal legge fram sin utredning med tilrådinger for Arbeids- og sosialdepartementet innen 1. mars 2022.»

I mars 2021 fikk utvalget brev fra daværende arbeids- og sosialminister med en presisering av mandatet:

«Pensjonsutvalget skal beskrive pensjonssystemet og evaluere om de langsiktige målene i reformen vil kunne nås. Utvalget skal videre se på mulige justeringer for å sikre pensjons-systemets økonomiske og sosiale bærekraft. Stortinget har nå gjort flere vedtak som har konsekvenser for utvalgets arbeid. I lys av disse, vil jeg presisere følgende:

I utvalgets mandat heter det blant annet at utvalget «skal vurdere den praktiske gjennomføringen av regulering av pensjoner under utbetaling, og ev. komme med alternative forslag til reguleringsregler som ikke svekker bærekraften i pensjonssystemet». Ved behandlingen av Dok. 8: 53 S (2020–2021) har Stortinget vedtatt følgende: «Stortinget ber regjeringen om å legge frem et lovforslag for Stortinget om å regulere løpende pensjoner med gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst som får virkning fra 2022.»

Gitt Stortingets anmodningsvedtak om at regjeringen skal legge fram et forslag om omlegging av reguleringsreglene til gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst, er det viktig at utvalget utreder et konkret forslag til hvordan en slik omlegging kan gjennomføres. Utvalget må vurdere om en slik omlegging tilsier at det bør gjøres andre endringer i pensjonssystemet. Eksempler på forhold som utvalget må vurdere er vilkåret for å ta ut alderspensjon før 67 år, reguleringen av minsteytelsene og tiltak som kan sikre et konsistent pensjonssystem, herunder mulighetene til å opprettholde en nøytral uttaksmodell.

I utvalgets mandat heter det også at utvalget «skal redegjøre for utviklingen i minstenivåer, og vurdere levealdersjusteringen av minstenivå i lys av forventet avgangsmønster framover». Ved behandlingen av Dok. 8: 53 S (2020–2021) har Stortinget vedtatt følgende: «Stortinget ber regjeringen be Pensjonsutvalget vurdere hva som er et rimelig minstenivå i folketrygden for ulike stønadsgrupper, herunder vurdert opp mot hensynet til sliternes mulighet til å gå av med pensjon fra 62 år og hva som er rimelig i forhold til yrkesaktives rettmessige forventninger om å få noe igjen for sin innbetaling av trygdeavgift.»

På bakgrunn av dette, ber jeg om at utvalget vurderer forholdet mellom de ulike minste-ytelsene i pensjonssystemet og også hva som er hensiktsmessige minstenivåer. Utvalget må her vurdere forholdet mellom standardsikringen og minstesikringen i pensjonssystemet og ta hensyn til at nivået på minsteytelsene påvirker muligheten til å ta ut pensjon før 67 år. Utvalget må også vurdere minsteytelsene i pensjonssystemet opp mot andre minsteytelser i folketrygden.

Jeg imøteser utvalgets utredning basert på mandatet, med de presiseringene som er nevnt over.»

2.4.3 Forslagene

Utvalget konkluderte med at pensjonsreformen var nødvendig for å begrense veksten i utgiftene til alderspensjon fra folketrygden og bedre bærekraften i offentlige finanser. Videre pekte utvalget på at behovet for pensjonsreformen er minst like stort nå, sammenlignet med da reformen ble vedtatt. Utvalget viste til forholdet mellom antall yrkesaktive og antall pensjonister, som vil bli redusert i tiårene framover. Utvalget mente at den demografiske utfordringen må møtes med tiltak som stimulerer til økt yrkesdeltaking både blant unge og eldre. Utvalget vurderte videre at reformen ser ut til å virke etter hensikten, i den forstand at det reformerte pensjonssystemet gir lavere vekst i offentlige utgifter i kombinasjon med gode arbeidsinsentiver.

Utvalget konkluderte med at hovedelementene i pensjonsreformen må ligge fast, og da særlig prinsippet om levealdersjustering som er avgjørende for å sikre den økonomiske bærekraften til pensjonssystemet etter hvert som vi lever lenger. Utvalget mente videre at det ikke er behov for større innstramminger eller systemendringer for å sikre den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet, samtidig som utvalget pekte på at usikkerheten om utviklingen framover tilsier at en bør være forsiktig med å vedta nye justeringer av pensjonssystemet som øker utgiftene.

Utvalget mente imidlertid at det er behov for justeringer for å styrke den sosiale bærekraften til pensjonssystemet. Tre sentrale forslag i utvalgets utredning er:

• Aldersgrensene i pensjonssystemet og tilgrensende ordninger bør økes etter hvert som forventet levealder øker

• Minsteytelsene i pensjonssystemet bør følge den generelle velstandsutviklingen

• Uføre bør sikres en rimelig alderspensjon

Økte aldersgrenser

Et sentralt forslag i utvalgets utredning er at aldersgrensene i pensjonssystemet økes gradvis fra og med 1964-kullet. Forslaget innebærer at aldersgrensene økes i takt med økningen i levealderen slik at yrkesaktive som utsetter avgangen i takt med den økte aldersgrensen, får fullt kompensert for virkningen av levealdersjustering. Det betyr at aldersgrensene må økes med to tredjedeler av økningen i forventet levealder. Utvalget foreslo at dette gjennomføres ved å knytte aldersgrensene i pensjonssystemet til noe utvalget kalte normert pensjoneringsalder. Utvalget foreslo at normert pensjoneringsalder settes til 67 år for personer født i 1963, og deretter økes gradvis for yngre årskull med to tredjedeler av økningen i forventet levealder.

Utvalget foreslo videre at den nedre aldersgrensen for å ta ut pensjon på 62 år og den øvre grensen for opptjening av pensjonsrettigheter og fleksibelt uttak på 75 år, økes i takt med den normerte pensjoneringsalderen. Forslaget innebærer også at aldersgrensene for de øvrige inntektssikringsordningene i folketrygden (dagpenger, helserelaterte ytelser mv.) økes i takt med aldersgrensene i pensjonssystemet. Utvalget skriver at formålet med økte aldersgrenser i første rekke er å påvirke den generelle oppfatningen i befolkningen av når en bør planlegge å ta ut alderspensjon. Utvalget peker på at økte aldersgrenser vil kunne bidra til lengre yrkeskarrierer, og dermed øke verdiskapingen og skatteinntektene, og på den måten styrke den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet. Lengre yrkeskarrierer vil også medføre økt pensjonsopptjening og dermed høyere pensjoner, som kan styrke den sosiale bærekraften.

Nivået på og regulering av minsteytelsene

Utvalget vurderte både nivået på minsteytelsene i dag og reguleringen av minsteytelsene framover. Utvalgets flertall tilrår ikke en generell økning av minsteytelsene i pensjonssystemet, verken i gammel eller ny opptjeningsmodell. Samtidig peker utvalget på at det bør vurderes å øke forskjellen mellom garantipensjonen for enslige og for gifte/samboende.

Utvalget mente prinsipielt at minsteytelsene ved den normerte pensjoneringsalderen bør reguleres i takt med velstandsutviklingen i samfunnet, og foreslo at minsteytelsene skal reguleres med lønnsveksten. Dette vil sikre et stabilt forhold mellom minsteytelsene og gjennomsnittlig lønnsnivå over tid. Utvalgets flertall foreslo videre at alle løpende pensjoner, inkludert garantipensjon under utbetaling, skal reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Over tid innebærer dette at minstenivået ved normert pensjoneringsalder holdes uendret målt i faste grunnbeløp, samtidig som den enkelte minstepensjonist/garantipensjonist vil få regulert pensjonen svakere enn lønnsveksten gjennom pensjonisttilværelsen. Utvalget betegner et slikt system med lønnsregulering av minsteytelsene fram til pensjonering, kombinert med at alle løpende pensjoner reguleres med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, for årskullspesifikke minsteytelser.

Økt pensjon til uføre i yngre årskull

Utvalget vurderte at gjeldende regelverk med faste aldersgrenser for opptjening og overgang til alderspensjon, i kombinasjon med levealdersjusteringen, på sikt vil medføre for lav alderspensjon til uføre. Utvalgets flertall mente at uføres gjennomsnittlige pensjonsnivå bør stabiliseres i forhold til sammenlignbare arbeidsføres gjennomsnittlige pensjonsnivå. Reglene for uføres alderspensjon må etter flertallets syn vurderes ut fra avgangsalderen blant de som ikke blir uføre, slik at uføre også i framtiden sikres en alderspensjon som står i et rimelig forhold til pensjonsnivået til de som er arbeidsføre fram til pensjonering. Utvalget anbefalte at uføre bør sikres en bedre alderspensjon ved at alderen for opptjening og overgang til alderspensjon økes.

Dersom aldersgrensene for uføre følger økningen i den normerte pensjoneringsalderen, vil dette implisere at uføre fullt ut skjermes for den videre virkningen av levealdersjusteringen. Utvalgets flertall viste til at det er usikkert hvor lenge framtidens arbeidsføre står i arbeid, og at dette tilsier en mer forsiktig økning enn det som fullt ut skjermer for den videre virkningen av levealdersjusteringen. Utvalgets flertall tilrådde en skjermingsgrad i størrelsesorden en halv til to tredjedeler. Utvalgets mindretall – medlemmene Søviknes og Fuglevaag – mente at uføre født i 1964 og senere bør skjermes helt fra virkningen av levealdersjusteringen, uavhengig av hvor lenge de arbeidsføre står i arbeid.

2.4.4 Høringen

Pensjonsutvalgets utredning ble sendt på høring ved Arbeids- og inkluderingsdepartementets brev av 20. juni 2022, med frist for merknader 21. oktober samme år. Høringsbrevet og lenke til utvalgets utredning ble sendt til følgende instanser:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Finanstilsynet

• Forbrukertilsynet

• Forbrukerrådet

• Konkurransetilsynet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Regelrådet

• Skattedirektoratet

• Statens pensjonskasse

• Statistisk sentralbyrå

• Trygderetten

• Pensjonsordningen for apotekvirksomhet

• Pensjonsordningen for sykepleiere

• Pensjonstrygden for fiskere

• Pensjonstrygden for sjømenn

• Oslo kommune

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Den Norske Aktuarforening

• Fellesforeningen for AFP

• Finans Norge

• Forsvar offentlig pensjon

• Forsvarets seniorforbund

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• Gabler AS

• Hovedorganisasjonen Virke

• Kommunal Landspensjonskasse (KLP)

• KS – Kommunesektorens organisasjon

• Landsforbundet for offentlige pensjonister

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• LO Kommune

• LO Stat

• NITO

• Norsk Pensjon AS

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Oslo Pensjonsforsikring AS

• Pensjonistforbundet

• Pensjonskasseforeningen

• Pensjonskontoret

• Regnskap Norge

• Samarbeidsforumet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)

• Samfunnsbedriftene

• Senior Norge

• Seniorenes Fellesorganisasjon

• Senter for seniorpolitikk

• Uføres Landsorganisasjon

• Unio

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)

Departementet mottok 68 høringsinnspill fra ulike organisasjoner. I tillegg har ni privatpersoner kommer med innspill. Høringsuttalelsene er tilgjengelige på nettsiden til regjeringen. En mer detaljert omtale av de enkelte høringssvarene følger i meldingens kapittel 6–10. Følgende organisasjoner hadde merknader til forslagene:

• Forsvarsdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Eldreombudet

• Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Statens pensjonskasse

• Statistisk sentralbyrå

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• AVYO

• Befalets fellesorganisasjon

• Creo Oslo

• Demokratene

• Den Norske Aktuarforening

• Det norske maskinistforbund

• Fagforbundet Lillehammer, avd. 059

• Finans Norge

• Forsvarets seniorforbund

• Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon

• FØL – Norge for økt levestandard

• Hovedorganisasjonen Virke

• Hwang Flater Analyse

• Industri Energi i Staten – Forsvaret

• Kommunal landspensjonskasse

• Kommunesektorens organisasjon (KS)

• LHL

• Landsorganisasjonen i Norge

• LO i Oslo

• LO i Trondheim og omegn

• LO Stat

• LOP – Landsforbundet for offentlige pensjonister

• Løvemammaene

• Norsk dyrepleier- og assistentforening

• Norsk Fosterhjemsforening

• Norsk Kvinnesaksforening

• Norsk Oversetterforening

• Norsk Pensjon

• Norsk Tjenestemannslag

• Næringslivets hovedorganisasjon

• Oslo kommune

• Oslo Pensjonsforsikring AS

• Parat

• Pensjonistforbundet og SAKO-organisasjonene

• Pensjonistpartiet Viken

• Pensjon for alle – fagbevegelsens pensjonsnettverk

• Pensjonskasseforeningen

• Pensjonstrygden for sjømenn

• Pårørendealliansen

• Samfunnsbedriftene

• Samfunnsviterne

• Senior Norge

• Skolens landsforbund

• Steinar Holden

• Unio

• Westbroker AS

• Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

2.4.5 Generelle inntrykk fra høringen

Et flertall av høringsinstansene støtter hovedforslagene fra Pensjonsutvalget om økte aldersgrenser, at minsteytelsene bør følge den generelle velstandsutviklingen og at uføre bør sikres en bedre alderspensjon. Vurderingene fra Pensjonsutvalget når det gjelder årskullspesifikke minsteytelser og grad av skjerming for levealdersjustering for uføre er delt i et flertall og et mindretall. Dette gjelder også blant høringssvarene. Det gis en nærmere beskrivelse av de konkrete høringsuttalelsene knyttet til Pensjonsutvalgets vurderinger i kapittel 6–10.

Høringsinstansene deler, i stort, Pensjonsutvalgets virkelighetsbeskrivelse og konklusjon om at pensjonsreformen var nødvendig for å sikre den økonomiske bærekraften, og at hovedelementene i reformen bør ligge fast. Flere trekker fram at de hensynene som lå til grunn for pensjonsreformen fremdeles er gjeldende, og at de ser utvalgets forslag om å styrke den sosiale bærekraften som hensiktsmessig og rett. Enkelte antyder imidlertid at utvalgets konklusjoner skyldes at mandatet var for snevert definert og peker på at utvalget i liten grad har vurdert endringer i tjenestepensjonene.

Mange instanser understreker viktigheten av en bred oppslutning om hovedlinjene i pensjonssystemet. Flere trekker fram at hyppige endringer i systemet er uheldig. Flertallet av høringssvarene støtter utvalgets anbefaling om at pensjonssystemet bør være gjenstand for jevnlige evalueringer. Flere instanser spiller inn temaer de mener må inngå i senere evalueringer. Flere uttrykker sin støtte til Pensjonsutvalgets oppfordring om behovet for mer kunnskap om fordelingseffektene av det samlede pensjonssystemet.

Flere instanser har forslag som vil føre til en vesentlig økning i pensjonsutgiftene framover. Det er imidlertid få høringssvar som adresserer det økonomiske handlingsrommet for å øke utgiftene.

Flere av høringsinstansene har kommet med merknader som berører temaer som ikke vurderes i denne meldingen. Det har blant annet kommet innspill knyttet til etterlattereformen, nye regler for personer med særaldersgrense, regelverket for å beregne uføretrygd for personer som tidligere har mottatt gradert uførepensjon, seniorgoder, at AFP bør integreres i folketrygden og virkeområdet for lov om tjenestepensjon. Disse innspillene vurderes ikke nærmere i denne stortingsmeldingen.

Det har videre kommet en rekke innspill knyttet til problemstillinger rundt hvordan de supplerende ordningene, herunder tjenestepensjonsordningene, vil påvirkes av forslagene fra Pensjonsutvalget. Det har blant annet kommet innspill knyttet til beregning av premie for premiefritaksdekningen ved gradvis økte aldersgrenser. Detaljer knyttet til endringer i supplerende ordninger vurderes ikke i denne meldingen.

Det har også kommet innspill til endringer som berører beregning av alderspensjon fra folketrygden, men som ikke er direkte relatert til Pensjonsutvalgets forslag. Det har blant annet kommet innspill knyttet til pensjonsopptjening for studenter og under førstegangstjeneste, økt inntektsgrense for pensjonsopptjening i folketrygden og forslag om gjeninnføring av flyktningefordelen i alderspensjonen. Disse innspillene vurderes ikke nærmere i denne stortingsmeldingen.

Regjeringen viser til at flere av disse innspillene handler om viktige pensjons- og samfunnsspørsmål. Hovedformålet med denne meldingen er å peke ut en retning som styrker den sosiale profilen i folketrygdens alderspensjon. Enkelte spørsmål vil det derfor være naturlig å vurdere nærmere etter at Stortinget har vedtatt hovedprinsippene for framtidens pensjonssystem. Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil ta med seg de problemstillingene som har kommet fram gjennom høringsrunden etter at Stortinget har vedtatt hovedprinsippene. Konkrete endringsforslag vil bli sendt på alminnelig høring og det vil da gis muligheter for høringsinstansene til å uttale seg både om detaljer og mer prinsipielle spørsmål.