5 Pensjonssystemets økonomiske bærekraft

5.1 Innledning og sammendrag

Folketrygden skal være en bærebjelke i velferdssamfunnet. Det fordrer at pensjonssystemet er økonomisk bærekraftig over tid. Det vil også gi trygghet for den enkeltes pensjon og alderdom.

Pensjonskommisjonen vurderte at folketrygden, før pensjonsreformen, sto overfor store utfordringer knyttet til pensjonssystemets langsiktige bæreevne. Pensjonskommisjonens rapport viste at økonomien i folketrygden vil komme under økende press som følge av svakere vekst i den yrkesaktive befolkningen, høyere gjennomsnittlige ytelser og stigende levealder blant pensjonistene. Pensjonskommisjonen foreslo kraftige tiltak for å bedre pensjonssystemets økonomiske bærekraft. Levealdersjustering og nye regler for å regulere løpende pensjon er innført for å dempe veksten i utgiftene til alderspensjon fra folketrygden. I dette kapittelet gir regjeringen en overordnet vurdering av den økonomiske bærekraften til folketrygden.

Vurderinger av pensjonssystemets økonomiske bærekraft bør gjøres ut fra en bredere tilnærming enn isolerte vurderinger av for eksempel bidragsraten eller forventede pensjonsutgifter framover. Den må også ses i sammenheng med bærekraften i offentlige finanser generelt og andre utfordringer for velferdsstaten. Perspektivmeldingen presenterer hvert fjerde år perspektiv på utviklingen i norsk økonomi og offentlige finanser på mellomlang og lang sikt. Siste melding ble lagt fram i februar 2021, jf. Meld. St. 14 (2020–2021). Beskrivelsen av velferdsstatens samlede økonomiske bærekraft i dette kapittelet tar utgangspunkt i perspektivmeldingen fra 2021. Regjeringen tar sikte på å legge fram en ny perspektivmelding våren 2024, med oppdaterte langsiktige framskrivinger for norsk økonomi.

Oppdaterte beregninger viser at bidragsraten for folketrygdens alderspensjon de nærmeste årene vil stige en del, men etter hvert stabilisere seg. Stabilisering over tid er en viktig forutsetning for et bærekraftig system. En betydelig økning i pensjonsutgiftene de nærmeste tiårene lå også til grunn for pensjonsreformen i 2009. Beregningene viser videre at uten pensjonsreformen ville bærekraften vært kraftig svekket. Levealdersjusteringen i pensjonsreglene bidrar til å dempe og stabilisere utgiftsveksten framover.

Endringer i befolkningsframskrivingene innebærer at forsørgelsesbyrden på lengre sikt nå anslås å bli større enn Pensjonskommisjonens framskrivinger viste. Endringene henger sammen med betydelig oppjustering i forventet levealder. Endringene understreker behovet for å ha mekanismer i pensjonssystemet som bidrar til å dempe og/eller stabilisere slike effekter.

Pensjonsreformen og innføring av levealdersjustering har gjort pensjonssystemet langt mer økonomisk robust for endringer i levealder. Fra 1900 og fram til i dag har befolkningsvekst hovedsakelig skjedd gjennom flere i yrkesaktiv alder (20–66 år). Framover vil antallet i denne aldersgruppen ligge stabilt for deretter å reduseres. All befolkningsvekst framover kommer i aldersgruppen 67 år og over. Særlig vil andelen over 75 år øke.

Perspektivmeldingen 2021 tegner et krevende bilde av finansieringsgrunnlaget for velferdsstaten framover. Vekst i pensjonsutgiftene vil konkurrere med bruk av offentlige midler til andre viktige formål.

Regjeringen mener, som Pensjonsutvalget, at nedsiderisikoen for offentlige finanser framover bør vektlegges. Det tilsier at en bør være forsiktig med endringer i pensjonssystemet som øker utgiftene. Det vil være særlig viktig å sikre at endringer opprettholder gode insentiver til å stå i arbeid, og ikke vesentlig svekker levealdersjusteringen.

I avsnitt 5.2 oppsummeres Pensjonsutvalgets vurderinger av den økonomiske bærekraften til pensjonssystemet. Regjeringens vurderinger presenteres i avsnitt 5.3. Avsnitt 5.4 vurderer velferdsstatens samlede økonomiske bærekraft, med utgangspunkt i Perspektivmeldingen 2021.

5.2 Pensjonsutvalgets vurderinger

I mandatet for utvalget sies det blant annet:

«Pensjonsreformens langsiktige mål er å styrke bærekraften både ved at veksten i utgiftene til alderspensjon begrenses og gjennom at styrkede insentiver til arbeid vil bedre pensjonssystemets finansieringsgrunnlag. […]

[Det] oppnevnes et utvalg som skal beskrive pensjonssystemet og evaluere om de langsiktige målene i reformen vil kunne nås. Utvalget skal videre se på mulige justeringer for å sikre pensjonssystemets økonomiske og sosiale bærekraft. […]

[M]ålet om at flere står lenger i arbeid, […] vil […] bidra til å styrke den økonomiske bærekraften gjennom økt verdiskaping og økte skatteinntekter. […] Utvalget skal drøfte i hvilken grad det langsiktige målet i reformen om å begrense utgiftsveksten vil kunne nås.»

Utgiftene til alderspensjon fra folketrygden er den største enkeltposten på statsbudsjettet. Statens evne til å finansiere utgiftene til alderspensjon avhenger imidlertid også av utviklingen i andre utgifter og av hvordan statsbudsjettets inntekter, primært skatteinntekter, men også inntektene fra Statens pensjonsfond utland, utvikler seg.

Utvalgets mandat tar utgangspunkt i utfordringer for offentlige finanser mer generelt, jf.:

«Aldringen av befolkningen medfører at offentlige finanser stilles overfor store utfordringer i årene framover. […] Det ligger […] an til at handlingsrommet i finanspolitikken de neste årene blir vesentlig mindre enn vi er blitt vant til, som betyr behov for økte offentlige inntekter og/eller reduserte offentlige utgifter. Finansieringen av fremtidens velferdssamfunn vil kreve gode og bevisste valg i årene som kommer. Dersom målene med pensjonsreformen ikke nås, vil utfordringene bli betydelig mer krevende.»

Utvalget vurderte både i hvilken grad utgiftsveksten i pensjonssystemet isolert sett er bærekraftig, og i hvilken grad pensjonssystemet er bærekraftig i lys av andre utviklingstrekk. Utvalget la til grunn overordnede vurderinger av finansieringsutfordringene for offentlige finanser framover slik de er beskrevet i Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021.

Utvalget konkluderer med at pensjonsreformen var nødvendig for å begrense utgiftsveksten til alderspensjon fra folketrygden og bedre bærekraften i offentlige finanser. Utvalget viser til at oppdaterte beregninger tilsier at reformen vil kunne virke etter hensikten, og at målet om å begrense utgiftsveksten vil kunne nås. Utvalget viser til at bidragsraten, se boks 5.1, er et mål for pensjonssystemets finansieringsbyrde. Beregninger i NOU 2022: 7 viser at anslaget for bidragsraten i 2050 ved en videreføring av dagens regelverk er oppjustert fra knapt 17 prosent i 2009 til vel 18 prosent. Bidragsraten stabiliserer seg ut over århundret på rundt 18–19 prosent.

Utvalget slår fast at utgiftene til pensjon vil øke betydelig de nærmeste tiårene, noe som også lå til grunn for Pensjonskommisjonens vurderinger. Beregningene viser videre at uten pensjonsreformen ville finansieringsbyrden blitt enda høyere enn tidligere antatt, og den ville ha fortsatt å stige.

Utvalget registrerer at de offentlige finansene, og pensjonssystemet som en del av dette, i enda større grad enn antatt ved pensjonsreformens start, vil avhenge av overføringer fra pensjonsfondet.

Utvalget peker på at det er mange forhold som har endret seg siden pensjonsreformen. Levealderen har økt betydelig, og befolkningsframskrivingene viser en sterkere vekst i levealderen, særlig for menn, enn det som ble forutsatt av Pensjonskommisjonen. På den andre siden har utviklingen i verdien av Statens pensjonsfond vært betydelig mer positiv enn tidligere anslått.

Utvalget peker på at oljepengebruken som allerede er faset inn, har gått til mange formål, som det ikke vil være lett å nedprioritere. Framover vil det i liten grad være mulig å øke utgiftene til alderspensjon, uten å måtte stramme inn på andre områder. Perspektivmeldingen viser, med de forutsetningene som ble lagt til grunn, at rommet for økt oljepengebruk er begrenset framover.

Perspektivmeldingen 2021 la til grunn at standarden på offentlige tjenester fortsatt vil øke noe framover, men at veksten vil bli betydelig mindre enn vi har vært vant til. Dessuten viste Perspektivmeldingen et betydelig inndekningsbehov. Vekst i produktiviteten vil innebære at framtidige generasjoner trolig vil være rikere enn oss, og det kan argumenteres for at de selv bør finansiere standardhevinger og konsekvenser av økende levealder. Utvalget vurderer at neste generasjon, ut fra det vi nå ser for oss, ikke bør ha grunnlag for å hevde at vår generasjon burde ha strammet inn pensjonssystemet på 2020-tallet. Selv om neste generasjon må forvente å stå lenger i jobb for å opprettholde pensjonsnivået, vil dette være knyttet til at forventet levealder vil øke, og dermed antakelig også den helsemessige funksjonsdyktigheten ved ulike alderstrinn.

Utvalget peker på flere forhold som er viktige ved en vurdering av framtidig økonomisk bærekraft. Bærekraften vil i stor grad avhenge av at vi sikrer et tilstrekkelig høyt arbeidstilbud. Utvalget vurderer at hvis vi ikke lykkes med det, vil det være svært utfordrende å sikre både tilstrekkelige inntekter og tilstrekkelig arbeidskraft til velferdsstaten, herunder til å dekke økende behov for helse- og omsorgstjenester. Utvalget slår fast at det derfor er svært viktig at pensjonssystemet fortsatt støtter opp under insentivene til å stå i arbeid.

Utvalget skriver at man kan håpe på at sysselsettingen øker mer og at Statens pensjonsfond vokser raskere enn det som nå legges til grunn, men en bør ikke planlegge ut fra dette. Utvalget mener at vi bør vektlegge den nedsiderisikoen som finnes for offentlige finanser framover. Det tilsier at en bør være forsiktig med å vedta nye justeringer av pensjonssystemet som øker utgiftene. Dette må også ses i lys av at pensjonsregler i noen grad er beskyttet av Grunnloven, slik at det kan bli krevende å stramme inn ordninger med rask effekt på et senere tidspunkt hvis en først har økt pensjonsrettighetene.

Utvalget vektlegger at pensjonsbeslutninger er langsiktige. Mange beslutninger om pensjonsregler som vi tar i dag, vil først få virkning på lengre sikt. Hvis vi vurderte at pensjonssystemet ikke ville være økonomisk bærekraftig mot midten av dette århundret, ville det være behov for å gjøre justeringer nå, for å ivareta pensjonsrettigheter og lage rimelige overgangsordninger.

Utvalget mener at utviklingen framover, med dagens regelverk og ut fra framskrivinger, ikke tilsier at det er behov for større innstramminger og systemendringer. Utvalget peker imidlertid på at vi står overfor en usikker framtid. Forutsetninger om pensjonsfondets avkastning framover kan vise seg å være for optimistiske. Hvis forutsetningene for pensjonssystemets bærekraft – for eksempel forholdet mellom antall arbeidstakere og pensjonister – svikter i betydelig grad, må sterkere tiltak for å stabilisere utgiftene vurderes.

På denne bakgrunnen mener utvalget at pensjonssystemet ikke bør justeres slik at det svekker bærekraften, men at justeringene som kan og bør gjøres, må bidra til en balansert og holdbar utvikling. For å bidra til en balanse mellom generasjonene, mener utvalget derfor at bidragsraten i utgangspunktet ikke bør øke særlig mye ut over det som ligger i dagens regelverk.

Utvalget slår fast at dette kan bli krevende. De peker på flere forhold ved dagens regelverk som ikke i tilstrekkelig grad bidrar til å sikre den sosiale bærekraften. Utvalget mener at det framover vil være særlig viktig å sikre at eventuelle justeringer opprettholder gode insentiver til å stå i arbeid, og ikke vesentlig svekker levealdersjusteringen, som er den mekanismen i pensjonsreformen som særlig ivaretar den økonomiske bærekraften.

Utvalget vurderer også at tilstrekkelig oppslutning om reformen er avgjørende for å sikre bærekraftige pensjonsordninger. Nå som ny alderspensjon fases inn, og levealdersjusteringen får større effekt over tid, er det avgjørende at det er oppslutning om de samlede pensjonsreglene, og at oppslutningen hviler på at konsekvensene av reglene er forstått og akseptert ut fra en helhetsvurdering. Pensjonssystemet er komplekst, og endringer på ett område kan få utilsiktede konsekvenser på andre områder. Enkelte justeringer som hver for seg kan framstå som fornuftige kan, om de blir mange nok, over tid bidra til å undergrave pensjonsreformen og målet om et bærekraftig pensjonssystem. Utvalget vurderer derfor at det kan være hensiktsmessig at endringer i pensjonsreglene gjennomføres på bakgrunn av brede evalueringer, for eksempel hvert tiende år.

5.3 Regjeringens vurderinger

5.3.1 Innledning

Dette avsnittet gir en overordnet vurdering av den økonomiske bærekraften til folketrygden basert på de siste befolkningsframskrivingene.1 Regjeringen har fått oppdaterte anslag for utgifter og bidragsrater ved gjeldende regelverk og ved et tenkt senario uten pensjonsreformen. Forutsetningene er noe endret sammenlignet med beregningene i NOU 2022: 7, men resultatene gir det samme overordnede bildet.

5.3.2 Vurdering av måloppnåelsen for pensjonsreformen

Statistisk sentralbyrå har tidligere vurdert effekter av pensjonsreformen, se Fredriksen m.fl. (2019) som belyser virkninger på inntektssiden og utgiftssiden for offentlige finanser, både for folketrygden og for offentlig tjenestepensjon og både for alderspensjon og for uføretrygd.2 Resultatene viser at 2011-reformen alene i 2060 vil ha redusert finansieringsbehovet med 235 mrd. 2017-kroner.3

I det følgende presenteres oppdaterte beregninger av utviklingen i bidragsraten med de forut-setninger og begrensninger som ligger i denne. Det er tatt utgangspunkt i framskrivninger av en referansebane for folketrygdens alderspensjon som avviker noe fra det som lå til grunn i NOU 2022: 7, se boks 5.1 og boks 5.2.

Formålet med en referansebane for pensjonsberegninger er å beskrive hvordan utgiftene og bidragsraten vil kunne utvikle seg, gitt at dagens regelverk og utviklingstrender videreføres. Referansebanen er utviklet ut fra det som er vurdert som hensiktsmessige forutsetninger, og skiller seg ikke mye fra det som benyttes i andre sammenhenger av Statistisk sentralbyrå eller Finansdepartementet. I boks 5.2 beskrives modellen som benyttes for disse beregningene kort, og hvordan forutsetningene skiller seg fra det utvalget la til grunn.

Boks 5.1 Definisjon av bidragsraten

Bidragsraten, slik den har vært anvendt i beregninger av pensjonsforpliktelser, tilsvarer den skattesatsen som er nødvendig for å finansiere utbetalingene av alderspensjon fra folketrygden, gitt at finansieringsbyrden utelukkende legges på arbeids- og pensjonsinntekter i samme år. Både utgiftene og finansieringsgrunnlaget deflateres med lønn, noe som får fram utviklingen i finansieringsbyrden over tid.¹ Rent teknisk har bidragsraten i arbeidet med pensjonsreformen vært definert som:

der P er de samlede pensjonsutgiftene, og W er de samlede arbeidsinntektene. I nevneren i uttrykket ganges P med 0,5 fordi pensjoner grovt sett antas skattlagt med halvparten av det lønnsinntekter skattlegges. Dels vil pensjonister betale lavere skatt fordi inntektsnivået er lavere enn for yrkesaktive, og i et progressivt skattesystem vil det gi lavere gjennomsnittsskatt for pensjonister. Dels er det egne skatteregler for pensjonister (pensjonsfradrag og lavere trygdeavgift), som gir lavere skatt for pensjonister enn for yrkesaktive med samme inntekt. I beregningene er denne andelen forutsatt å ligge fast, selv om den vil kunne endres over tid.

Arbeidsinntektene tar utgangspunkt i pensjonsgivende inntekt, men fratrukket enkelte trygdeytelser (arbeidsavklaringspenger, overgangsstønad og uføretrygd). Arbeidsinntekt består dermed av lønn og næringsinntekt, samt trygdeytelser som er nært knyttet til yrkesdeltakelse (sykepenger, dagpenger og foreldrepenger). Bidragsraten er et hypotetisk mål, i den forstand at den ikke er knyttet til hvordan utgiftene til alderspensjon faktisk finansieres. Tilnærmingen er blant annet brukt i Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) Om lov om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon) der det endelige lovforslaget om pensjonsreformen ble fremmet.

¹ Stensnes, Kyrre, Nils Martin Stølen og Inger Texmon (2007). Pensjonsreformen: Virkninger på statsfinanser, effektivitet og fordeling. Rapporter 2007/11. Oslo: Statistisk sentralbyrå.

I det følgende beskrives utviklingen i bidragsraten slik den simuleres med oppdatert referansebane, sammenlignet med hvordan den ble vurdert under forberedelsen av pensjonsreformen.

Det har vært gjort enkelte endringer i pensjonsreglene fra 2011 til i dag. Disse har, med unntak av ytelser til etterlatte, i hovedsak dreid seg om å gjøre reglene for gammel alderspensjon gunstigere. Effektene av disse endringene er betydelige på kort sikt, men vil i stor grad være faset ut til 2050. Samlet kostnad akkumulert fram til 2050 er anslått til om lag 107 mrd. kroner.4 Endringene dreier seg om:

Grunnpensjonen til gifte og samboende i gammel opptjeningsmodell ble økt fra 0,85 G til 0,9 G fra september 2016. Dette fikk en helårsvirkning i 2017 på om lag 2,7 mrd. kroner. Fra 2021 vil de årlige merkostnadene falle gradvis som følge av innfasingen av ny opptjeningsmodell for alderspensjon. Summert over perioden til 2050 gir dette knapt 50 mrd. kroner i merutgifter.

Minstepensjonen har blitt økt ekstraordinært i flere omganger, i 2016, 2017, 2019, 2020 og 2021.5 Merutgiftene som følge av disse økningene i minstepensjonen er ventet å nå toppen i 2024, med om lag 2 mrd. kroner. Etter dette vil de årlige merkostnadene avta, ettersom endringene kun gjelder pensjon beregnet etter gamle opptjeningsregler, og siden det blir stadig færre minstepensjonister. Summert over perioden til 2050 gir dette om lag 37 mrd. kroner i merutgifter.

For 2021 ble det vedtatt en gunstigere regulering av alderspensjonene enn hva som hadde vært tilfellet med regelverket som gjaldt fram til 2020. Den særskilte reguleringen i 2021 er anslått til 1,8 mrd. kroner for 2021. Den årlige merkostnaden vil deretter avta gradvis. Summert over perioden til 2050 gir dette om lag 45 mrd. kroner i merutgifter.

Det er vedtatt endringer i etterlatteordningen. Etterlatteytelsen knyttet til gammel alderspensjon videreføres nominelt, dvs. uten regulering. Dette gir en akkumulert innsparing på rundt 24 mrd. kroner fram til 2050. Det er samtidig vedtatt at det ikke skal gis tillegg i alderspensjonen for etterlatte i ny folketrygd.

Samlede utgifter til alderspensjon

Samlet vil utgiftene til alderspensjon øke framover, helt fram til rundt år 2080, hvor utgiftene i 2023-kroner utgjør 412 mrd. kroner, se figur 5.1. Utgiftene stiger ganske raskt fram til om lag 2040 og vokser svakere etter dette.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I en situasjon uten pensjonsreform kunne utgiftene i 2080 komme til å bli 641 mrd. kroner, dvs. 230 mrd. kroner mer enn med pensjonsreformen. Alternativet «Uten pensjonsreform» innebærer en videreføring av 2010-regler. Det betyr blant annet ingen levealdersjustering og lønnsregulering av minsteytelser og løpende pensjoner. Både det at pensjonene ikke levealdersjusteres og at løpende pensjoner og minsteytelser reguleres med lønnsvekst bidrar til økte utgifter. Videre er arbeidstilbudet lavere enn i referansebanen, ettersom det i referansebanen er forutsatt at arbeidsføre kompenserer for 2/3-deler av effekten av levealdersjusteringen.

Utvikling i bidragsraten

Figur 5.2 viser utviklingen i bidragsraten, se boks 5.1, med og uten pensjonsreformen. Hovedbildet er at bidragsraten stiger fra om lag 15 prosent i 2023, og etter hvert stabiliserer seg på rundt 18–19 prosent. Veksten er særlig sterk fram mot 2040. En stabilisering over tid er en viktig forutsetning for et bærekraftig system. I tillegg må nivået være bærekraftig.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Bidragsraten i 2050 er anslått til 18,3 prosent i referansebanen. Det er noe høyere enn det som ble beregnet i forbindelse med pensjonsreformen i Ot.prp. nr. 37 (2008–2009). Nivået fortsetter å stige noe utover århundret, men mer avdempet. Bidragsraten når noe over 19 prosent i 2080. I alternativet uten pensjonsreform fortsetter bidragsraten å stige sterkt utover århundret, og overstiger 31 prosent. Det er i dette alternativet både forutsatt økte utgifter og noe lavere arbeidstilbud. Dette viser at uten pensjonsreformen ville den økonomiske bærekraften vært kraftig svekket.

Bildet som tegnes er at pensjonssystemet fram til 2050 ville ha vært enda mindre bærekraftig uten pensjonsreformen, enn det som ble lagt til grunn i 2004 og i 2009. Behovet for pensjonsreformen, vurdert ut fra bidragsraten, kan altså anslås å være en del større enn det som ble antatt da reformen ble vedtatt og også noe større enn de opprinnelige anslagene fra Pensjonskommisjonen, som vist i tabell 5.1.

Forskjellen fra Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) i alternativet med reform skyldes i stor grad effekten av tidliguttak av pensjon, som på kort sikt har økt pensjonsutgiftene mer enn man forutså. I anslaget fra 2009 ble det antatt at uttaksalder var lik avgangsalder, noe som kraftig undervurderte uttaket.

Et annet viktig element er at befolkningen i dagens befolkningsframskrivinger har betydelig lengre forventet levetid enn i framskrivingene som lå til grunn i 2009. Det påvirker særlig anslaget for bidragsraten uten reform. Oppjusteringen av anslaget på bidragsraten med reform er mindre enn uten reform. Dette skyldes at i det nye systemet blir pensjonen lavere når levealderen øker, noe som gjør at bidragsraten også vil være mer uavhengig av endringer i levealder.

Utvikling i yrkesdeltakelse

En viktig hensikt med pensjonsreformen var å forbedre insentivene til å stå i arbeid. Fredriksen m.fl. (2019) anslo at pensjonsreformen kan føre til nesten ti prosent flere årsverk i 2060 enn uten reformen.6

Vurderinger så langt tyder på en betydelig økning av arbeidstilbudet på grunn av pensjonsreformen.

I referansebanen legges det til grunn at yrkesaktive forlenger yrkeskarrieren slik at de kompenserer for to tredjedeler av virkningen av levealdersjusteringen. Hvis yrkeskarrieren ikke forlenges, vil pensjonsopptjeningen bli mindre og utgiftene lavere. Men bidragsraten svekkes.

Størrelsen på pensjonsutbetalingene følger i stor grad proporsjonalt med volumet av pensjonsgivende inntekt over yrkeskarrieren. En del elementer i pensjonsreformen bidrar likevel til at bidragsraten øker hvis folk jobber mindre, dvs. reduserer pensjonsgivende inntekt gjennom livet.

• Redusert arbeidstilbud vil komme før reduserte pensjonsutgifter i tid, og dermed øke bidragsraten.

• Redusert arbeidstilbud vil føre til at flere vil få garantipensjon. Det gir mindre reduksjon i pensjonsutgifter enn reduksjonen i pensjonsgivende inntekt.

• Redusert arbeidstilbud vil også kunne redusere omfanget av inntekt over 7,1 G som ikke gir økt pensjonsopptjening i folketrygden. Dette vil bidra til en mindre reduksjon av pensjonsutgifter enn reduksjonen i pensjonsgivende inntekt.

Bidragsraten er altså i stor grad avhengig av hvilken utvikling vi vil få i yrkesdeltakelsen framover. Videre påvirker økt arbeidstilbud offentlige finanser betydelig mer enn det som framkommer av bidragsraten. En økning av pensjonsgivende inntekter vil ikke bare finansiere pensjonsutgifter (som altså i noen grad øker proporsjonalt med økningen i pensjonsgivende inntekter), men også andre offentlige utgifter (utdanning, rettsvesen, forvaltning, samferdsel), som ikke, eller i liten grad, øker med veksten i pensjonsgivende inntekter.

Oppsummering

Hovedbildet er at bidragsraten stiger fra om lag 15 prosent i 2023, men etter hvert stabiliserer seg på rundt 18–19 prosent. Veksten er særlig sterk fram mot 2040. En stabilisering over tid er en viktig forutsetning for et bærekraftig system. At utgiftene til pensjon vil øke betydelig de nærmeste tiårene, lå også til grunn for pensjonsreformen i 2009.

Levealdersjusteringen bidrar til å dempe og stabilisere utgiftsveksten framover. Bidragsraten fortsetter å stige sterkt utover århundret i alternativet uten pensjonsreform og overstiger 31 prosent i 2080. Dette tilsier at uten pensjonsreformen ville bærekraften vært kraftig svekket. Dempningen i bidragsraten er noe avhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn. Særlig er utviklingen i arbeidstilbudet viktig.

5.3.3 Betydningen av demografi

Fra 1900 og fram til i dag har befolkningsvekst hovedsakelig skjedd gjennom at det har blitt flere i yrkesaktiv alder (20–66 år). Framover vil aldersgruppen 20–66 år slutte å vokse, og etter hvert vil den krympe. Figur 5.3 viser befolkningen, faktisk fram til 2022 og framskrevet med SSBs middelalternativ fra 2022, fordelt på aldersgrupper fra 1900 til 2100.

I løpet av de neste tiårene vil det bli flere personer som er 65 år eller eldre, enn barn og unge under 20 år. I 2050 vil det være flere over 70 år enn under 20 år, og i 2060 vil befolkningen som er 65 år eller eldre være mer enn en halv million flere enn antallet barn og unge i Norge. All befolkningsvekst framover kommer i aldersgruppen 67 år og over. Særlig vil andelen over 75 år øke.

Figur 5.4 viser hvordan befolkningssammensetningen forventes å utvikle seg de neste ti-årene, med en finere inndeling av aldersintervall. Vi ser klart at det særlig er blant de aller eldste at andelen vil øke.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Den forventede aldringen av befolkningen vil tydelig påvirke forsørgerbrøken. Forsørgerbrøken for eldre er et mål på forholdet mellom antall personer i eldre aldersgrupper som typisk ikke arbeider, og antall personer i aldre der folk vanligvis arbeider. De neste avsnittene ser på endringer i demografianslag fra 2002 til 2022.

Endringen i demografianslag fra 2002 til 2022

I det følgende beskrives endringer i anslagene for befolkningsutviklingen fram mot 2100 slik de ble anslått i SSBs befolkningsframskriving i 2002 sammenlignet med framskrivingene fra 2022. Vekten legges på endringer som påvirker bidragsraten.

Figur 5.5 viser at utviklingen i befolkningen over 67 år, som andel av befolkningen 20–66 år, er relativt like i de to middelalternativene fram til begynnelsen av 2040-tallet. Deretter øker andelen ytterligere i 2022-framskrivingen fram til 2085, mens den flater ut i 2002-framskrivingen. Dette innebærer at det ikke er særlig stor forskjell på forsørgelsesbyrden for eldre de neste 20 årene, men på lengre sikt ser utfordringen større ut nå enn den gjorde i 2002.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Endringene i framskrivingene fra 2002 til 2022 skyldes flere forhold. Forventet levealder er betydelig oppjustert med utgangspunkt i økt faktisk levealder, se tabellene 5.2–5.4. Effekten er sterk for begge kjønn, men sterkest for menn. Forventet levealder ved fødsel i 2050 er økt med 3,1 år for menn fra 2002-framskrivingen til 2022-framskrivingen. Tilsvarende tall for kvinner er 1,5 år. Som det går fram av tabell 5.3 og tabell 5.4, er nesten hele økningen for menn kommet i form av økt gjenstående levetid etter 62 år.

I tillegg har det vært en høyere netto innvandring enn antatt i 2002. Siden innvandrere i hovedsak er under 67 år, reduserer dette på kort sikt forholdet mellom de over 67 år og dem mellom 20 og 66 år.

Økt forventet levealder, og endring i antakelser om innvandring, har bare i løpet av de fire siste befolkningsframskrivingene (2016, 2018, 2020 og 2022) endret forholdet mellom aldersgruppen 67 pluss og aldersgruppen 20–66 år i 2060 fra vel 39 prosent i anslaget fra 2016 til knapt 48 prosent i anslagene fra 2020 og 2022. Det viser behovet for å ha mekanismer i pensjonssystemet som kan bidra til å dempe og/eller nøytralisere slike effekter. Økningen i levealder har særlig påvirket anslaget for bidragsraten uten pensjonsreform, mens oppjusteringen av anslaget med reform er mindre, fordi den ekstra økningen i levealder da vil ha langt mindre effekt på bidragsraten på grunn av levealdersjusteringen. Pensjonsreformen har gjort pensjonssystemet langt mere økonomisk robust for endringer i levealder – både den forutsette veksten, men også for avvik fra det som er forventet.

Demografisk utvikling – samlet forsørgelsesbyrde

Den samlede demografiske utfordringen avhenger ikke bare av utviklingen i levealderen for eldre. Også utviklingen i antallet yngre er viktig. I det følgende beskrives utviklingen i «samlet forsørgelsesbyrde» dvs. det kvantitative forholdet mellom de aldersgruppene som normalt forutsettes å være yrkesaktive, og de aldersgruppene som forutsettes å være forsørget enten av foreldre eller av pensjonssystemet. Dette gir et noe bredere grunnlag for å vurdere de samlede utfordringene for velferdsstaten knyttet til den demografiske utviklingen. Endringer i forholdet mellom antallet yngre og antallet eldre skyldes tre forhold:

1. Endringer i fødselstall på ulike tidspunkt som «forplanter» seg gjennom hver generasjons levealder. Det store antallet som ble født etter 1945, vil med stor grad av sikkerhet gi mange personer over 80 år fra 2025.

2. Endringer i levealder. Mens økningen i levealder tidligere i stor grad skyldtes redusert barnedødelighet, er veksten nå i stor grad drevet av at eldre lever lenger.

3. Utviklingen i innvandring og aldersfordelingen i denne gruppen.

Figur 5.6 viser utviklingen i samlet forsørgelsesbyrde i perioden 1950–2100 basert på historiske tall og SSBs befolkningsframskriving fra 2022. Resultatene er avhengig av hvilke forutsetninger som legges til grunn om fruktbarhet, levealder og innvandring. Her brukes SSBs middelalternativ.

Forstørr bilde

Historiske tall 1950–2022. Framskriving 2023–2100 fra middelalternativet i befolkningsframskrivingen 2022.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Eldrebyrden er definert som antall personer 67 år og eldre, som andel av personer i alderen 20–66 år.7 Eldrebyrden øker til 47,9 prosent i 2060, altså nærmere en dobling sammenlignet med nivået på 26,2 prosent i 2022 (opp fra et bunnivå rundt 2010 på om lag 21 prosent).

Yngrebyrden er definert som antall personer 0–19 år, som andel av antall personer i alderen 20–66 år. Yngrebyrden er redusert fra 44,7 prosent i 1990 til 37,2 prosent ved inngangen til 2022 og reduseres videre til 35,4 prosent i 2060.

Samlet forsørgelsesbyrde er definert som summen av antall personer 0–19 år og 67 år og eldre, som andel av antall personer i alderen 20–66 år. Denne falt fra 68,8 prosent i 1990 til 62,0 prosent i 2011. Deretter har forsørgelsesbyrden økt noe, og den var på 63,4 prosent ved inngangen til 2022. Framover stiger samlet forsørgelsesbyrde til 73,2 prosent i 2040 og 83,3 prosent i 2060.

Samlet forsørgelsesbyrde økte relativt mye fra 1950 til midten av 1960-tallet, særlig fordi det i perioden ble født mange barn. Deretter var det en lang periode fram til 2013 der andelen falt, og også dette var drevet av utviklingen i yngrebyrden. I framskrivingsperioden er utviklingen drevet av økning i eldrebyrden.

Forholdet mellom antall yngre og antall eldre endrer seg markert i perioden. I 1950 var det nesten fire ganger så mange under 20 år som det var i aldersgruppen 67 år og eldre. Fra 2035 er det flere i gruppen 67 år og eldre enn det er i aldersgruppen 0–19 år, og i 2100 er det mer enn 60 prosent flere i aldersgruppen 67 år og eldre enn i aldersgruppen 0–19 år.

Det er liten tvil om at befolkningsutviklingen vil innebære at samlet forsørgelsesbyrde vil øke relativt mye framover. Det er imidlertid ikke noen en-til-en sammenheng mellom den demografiske utviklingen og belastningen for offentlige finanser.

For det første er det viktig hvor mange i arbeidsdyktig alder som faktisk arbeider, og hvor mye de arbeider. Samlet forsørgelsesbyrde er bare en opptelling av antall personer. Blant unge har økt utdanning ført til et markert lavere arbeidstilbud samtidig som økt utdanning kan bidra til økt yrkesdeltakelse senere i livet.

For det andre er ikke alle som ikke arbeider like belastende for offentlig økonomi. Eldre som mottar både pensjoner og et stort omfang av offentlige tjenester, kan være vesentlig mer belastende på offentlige budsjetter enn yngre.

For det tredje endres kostnadene knyttet til hver aldersgruppe over tid. Kostnadene knyttet til både unge og eldre er vesentlig høyere i dag enn tidligere. Utbyggingen av barnehager og utdanningstilbud og modningen av pensjonssystemet er forhold som har bidratt til dette. Samtidig bidrar levealdersjusteringen av pensjonsytelsene til å redusere konsekvensene, for pensjonsutgiftene av en økning i antallet eldre, ved at lengre levealder langt på vei nøytraliseres. Videre bidrar forlenget tid i arbeidslivet, også ut over 67 år, til høyere skattegrunnlag.

5.4 Velferdsstatens samlede økonomiske bærekraft

Pensjonssystemets økonomiske bærekraft bør vurderes ut fra en bredere tilnærming enn isolerte vurderinger av for eksempel bidragsraten eller forventede pensjonsutgifter framover. Den må også ses i en helhetlig sammenheng med bærekraften i offentlige finanser og andre utfordringer for velferdsstaten.

5.4.1 Hovedbudskap i Perspektivmeldingen 2021

Perspektivmeldingen presenterer hvert fjerde år framskrivinger av utviklingen i norsk økonomi og offentlige finanser på mellomlang og lang sikt. Siste melding ble lagt fram i februar 2021, jf. Meld. St. 14 (2020–2021).

Utfordringen knyttet til forholdet mellom antall yrkesaktive og pensjonister går fram av første avsnittet i Perspektivmeldingen som innledes slik:

«I årene framover står Norge overfor både nye og kjente utfordringer. I tiårene som kommer vil det stå færre i yrkesaktiv alder bak hver pensjonist. Statens utgifter vil gå opp, uten at inntektene øker like mye. Samtidig skal vi gjennomføre det grønne skiftet. Å ta vare på og sikre velferdssamfunnets bærekraft – sosialt, klimamessig og økonomisk – er derfor vesentlig for at Norge fortsatt skal være et godt land å bo i.»

Meldingens budskap er punktvis oppsummert i boks 5.3.

Boks 5.3 Oppsummering av budskapet i Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021

• Vi står nå som samfunn ved et skille. Til nå har vi hatt sterk vekst i de aldersgruppene som er i jobb. Framover vil aldersgruppen 20–66 år slutte å vokse, og etter hvert vil den krympe. All befolkningsvekst framover kommer i aldersgruppen 67 år og over. Særlig vil andelen over 75 år øke. Vekst i de eldre aldersgruppene innebærer økning i utgifter til pensjoner og helse- og omsorg.

• Innfasingen av økte oljeinntekter er i hovedsak bak oss. Over tid vil det være en mindre andel av offentlige utgifter som kan finansieres av Statens pensjonsfond utland. Figur 5.7 viser at det vil være lite rom for å fase inn økt bruk av fondsmidler framover, og andelen vil gå ned utover mot 2060 etter hvert som økonomien vokser.

• Resultatet av svakere vekst i arbeidsstyrken og økonomien, samt nedgang i bilrelaterte avgiftsinntekter, vil være at skatteinntektene vokser saktere. Den årlige økningen både i skatte- og fondsinntekter er beregnet til å bli betydelig lavere fram mot 2030 enn i den foregående tiårsperioden.

• Det er anslått en vekst i skatteinntektene på 18 mrd. 2021-kroner i gjennomsnitt i nasjonalbudsjettene for 2011–2019, mens veksten reduseres til 10 mrd. kroner i gjennomsnitt i perioden fram til 2030.

• Bruken av fondsinntekter vokste i gjennomsnitt med 12 mrd. kroner årlig i perioden 2011–2019, mot anslått 3–6 mrd. 2021-kroner årlig i perioden 2023–2030. Gitt at handlingsregelen ligger til grunn, blir det mindre handlingsrom i statsbudsjettene framover.

• I perioden 2011–2019 var det stort rom for ulike nye satsinger. I perioden 2023–2030 er det ikke rom for mer enn å dekke utgiftsveksten i folketrygden og utgiftsveksten i kommuner og helseforetak knyttet til demografiske endringer. Nye satsinger vil kreve omprioriteringer eller økte skatter. Se figur 5.8.

• Ser vi lenger fram, øker utfordringene. Utgiftene vil øke raskere enn inntektene, og vi får et finansieringsgap. I hovedalternativet i Perspektivmeldingen 2021, som kalles basisforløpet, er det et gradvis økende innstrammingsbehov fram til 2060 på 5,6 prosent av BNP for Fastlands-Norge.

Forstørr bilde

Stolpene som viser strukturelt oljekorrigert underskudd er t.o.m. 2021 basert på budsjettallene i saldert budsjett for 2021. Stolpen for 2022 er anslag i Perspektivmeldingen 2021.

Kilde: Finansdepartementet. Perspektivmeldingen 2021, figur 7.2.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet. Perspektivmeldingen 2021, figur 7.7.

5.4.2 Vurdering

Framskrivningene i Perspektivmeldingen tegner et krevende bilde av finansieringsgrunnlaget for velferdsstaten framover, inkludert mulighetene for å finansiere pensjonssystemet.

Langsiktige framskrivinger er spesielt relevante ved utforming av pensjonsregler. Pensjonsytelser skiller seg fra mange andre offentlige ytelser og utgifter ved at regelendringer vil ha konsekvenser langt framover i tid. Både konsekvenser av innstramminger og konsekvenser av utvidelser vil gjerne fases inn over tid. Særlig innstramminger kan kreve overgangsregler som skjermer de som er nærmest pensjonsalder. Innstramminger og utvidelser vil derfor ikke behandles symmetrisk ved at utvidelser gjerne blir faset inn raskere enn innstramminger.

Det vil bli en stor utfordring for oss som samfunn å gjøre gode avveininger om offentlig ressursbruk framover som gjør at vi kan beholde og videreutvikle vårt velferdssamfunn. Framskrivingene i Perspektivmeldingen 2021 tilsier at det vil bli krevende å håndtere økte pensjonsutgifter. Vekst i disse vil konkurrere med bruk av offentlige midler til andre viktige formål, herunder sikring av ressurser til helse- og omsorgssektoren, eller kreve skatteøkninger.

Perspektivmeldingen 2021 anslår et inndekningsbehov som gradvis øker til 5,6 prosent av fastlands-BNP i 2060. Det betyr at inntektene må økes eller utgiftene reduseres. Det tilsvarer en årlig innstramming på nær fem mrd. per år, som må få utslag i enten reduserte utgifter eller økte inntekter. Basisforløpet tar utgangspunkt i at friske eldre kan stå lenger i arbeid. Det antas dermed at pensjonsreformen virker, og det demper inndekningsbehovet i tiårene framover. Det er likevel ikke nok til å bringe offentlige finanser i balanse.

Perspektivmeldingen 2021 viser hvordan alternative forutsetninger om sentrale størrelser påvirker inndekningsbehovet fram mot 2060, se figur 5.9. Figuren illustrerer også betydningen av alternative antagelser om innretningen av velferdsordningene (økte standarder i tjenesteytingen og lavere arbeidstid) for inndekningsbehovet.

Forstørr bilde

Kilde: Finansdepartementet. Perspektivmeldingen 2021, figur 7.14.

Utgangsnivået for fondsverdien og utviklingen i fondsverdien og kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten har betydning for beregningene av det langsiktige inndekningsbehovet og derfor bærekraften i offentlige finanser framover. Fondsverdien har de siste årene utviklet seg gunstigere enn tidligere lagt til grunn, noe som vil påvirke nye beregninger av inndekningsbehovet. Usikkerheten om fondsverdien framover er stor, både på grunn av stor usikkerhet om utviklingen i internasjonale finansmarkeder og på grunn av betydelig usikkerhet om statens kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten framover.

God utvikling i aksjemarkedene og svakere krone har bidratt til å trekke opp verdien av fondet målt i norske kroner i 2023. I tillegg har høye olje- og gasspriser gitt betydelige ekstrainntekter for staten, særlig i fjor, og bidratt til å øke fondsverdien de siste to årene. Fondets verdi anslås til 15 300 mrd. kroner ved inngangen til budsjettåret 2024, opp nærmere 3 000 mrd. kroner fra året før.8

Figur 5.9 gir oss et utgangspunkt for å vurdere hvordan både økt fondsverdi og endringer i olje- og gasspriser framover påvirker det langsiktige inndekningsbehovet. Fondsverdien ved utgangen av 2021 var i Perspektivmeldingen 2021 anslått til 1 300 mrd. kroner høyere enn til Perspektivmeldingen 2017. Uten denne oppjusteringen ville anslaget for inndekningsbehovet fram mot 2060 økt med 0,6 prosentenheter sammenlignet med basisforløpet.

I Perspektivmeldingen 2021 er det beregningsteknisk forutsatt en fondsverdi på om lag 10 400 mrd. kroner ved inngangen til 2022. I 2023-kroner anslås fondet ved inngangen til budsjettåret 2024, til om lag 4 000 milliarder kroner høyere enn det som lå til grunn i basisforløpet i Perspektivmeldingen 2021. Deler av økingen skyldes svakere kronekurs. Økt fondsverdi kan derfor ha redusert inndekningsbehovet i 2060 opp mot 2 prosentpoeng, avhengig av hvor mye svakere krone slår ut i høyere prisnivå. Dette indikerer at selv med den betydelige økningen i fondsverdien vi har hatt siden 2021, vil det fortsatt være et betydelig inndekningsbehov fram mot 2060.

Figur 5.9 angir også hvordan inndekningsbehovet påvirkes av høyere og lavere olje- og gasspriser. I basisalternativet i Perspektivmeldingen 2021 ble det tatt utgangspunkt i en langsiktig oljepris på 50 USD per fat og en langsiktig gasspris på 5,5 (2021) USD per MMBtu(2021-priser). Alternativforløp med høy og lav oljepris (+/- 20 prosent) bidrar til at inndekningsbehovet avtar eller øker med om lag 1¼ prosententpoeng regnet som andel av Fastlands-BNP. Utviklingen siden 2021 kan peke i retning av noe høyere langsiktige olje og gasspriser, blant annet fordi billig russisk rørgass er blitt erstattet av dyrere LNG etter at Russland har stoppet det meste av gasstilførselen til Europa og investerings- og finansieringskostnader har økt. Men selv en langsiktig oljepris som er 20 prosent høyere enn anslått i perspektivmeldingen, dvs. 67,5 USD per fat regnet i 2023-priser og en tilsvarende økning i gassprisen, vil ikke redusere det langsiktige inndekningsbehovet med mer enn 1 ¼ prosentpoeng regnet som andel av Fastlands-BNP.

Verken økt utgangsnivå for fondsverdien eller realistiske anslag for økt olje- og gasspris vil derfor kunne fjerne det framtidige inndekningsbehovet, verken hver for seg eller samlet. Dessuten er oljepengebruken blitt vesentlig økt gjennom de siste tre statsbudsjettene, slik at den nå ligger 1¼ prosent av BNP høyere i budsjettforslaget for 2024 enn lagt til grunn i Perspektivmeldingen 2021. Det økte handlingsrommet som høyere fondsverdi har gitt, er altså i stor grad allerede benyttet til å øke utgiftene. Hvis dette ikke blir reversert framover, vil det isolert sett bidra i motsatt retning av den økte fondsverdien og høyere olje- og gasspriser.

Selv om de økonomiske utsiktene kan være noe mindre krevende enn det bildet som ble tegnet i Perspektivmeldingen 2021, pga. økt fondsverdi og høyere olje og gasspriser, så vil det fortsatt være et betydelig inndekningsbehov. Det betyr at framover mot 2060 må inntektene økes eller utgiftene reduseres.

Det som virkelig betyr noe for den framtidige bærekraften er hvor mye vi jobber, og hvor mye vi får ut av ressursene i offentlig tjenesteproduksjon. En økning i sysselsettingen og tilhørende økning i skattegrunnlaget for finansieringen av offentlige utgifter, vil ha stor betydning for det langsiktige inndekningsbehovet. Dersom sysselsettingen fram mot 2060 øker med 10 prosent sammenlignet med basisforløpet i Perspektivmeldingen 2021, vil inndekningsbehovet over samme periode bli redusert med 4,1 prosentpoeng målt som andel av Fastlands-BNP.

Man kan håpe på at sysselsettingen øker mer og at Statens pensjonsfond vokser raskere enn det som nå legges til grunn, men en bør ikke planlegge ut fra dette. Regjeringen mener, som utvalget, at nedsiderisikoen som finnes for offentlige finanser framover bør vektlegges. Det tilsier at en bør være forsiktig med nye justeringer av pensjonssystemet som øker utgiftene. Dette må også ses i lys av at pensjonsregler i noen grad er beskyttet av Grunnloven, slik at det kan bli krevende å stramme inn ordninger med rask effekt på et senere tidspunkt hvis en først har økt pensjonsrettighetene.

Framover vil det være særlig viktig å sikre at eventuelle justeringer i pensjonssystemet opprettholder gode insentiver til å stå i arbeid, og ikke vesentlig svekker levealdersjusteringen, som er den mekanismen i pensjonsreformen som særlig ivaretar den økonomiske bærekraften.