6 Levealdersjustering og fleksibel pensjon

6.1 Innledning og sammendrag

Fleksibelt uttak og levealdersjustering er to sentrale elementer i pensjonsreformen. Levealdersjusteringen gjør at årlig pensjon blir lavere dersom levealderen øker. Fleksibelt uttak av alderspensjon gir den enkelte valget mellom å utsette uttaket av pensjon og få høyere årlig pensjon, kombinere hel eller delvis pensjon med fortsatt arbeid, eller å tre ut av arbeidslivet tidlig og ta ut en lavere årlig pensjon. Fleksibel pensjon gir altså mulighet til å kompensere for virkningen av levealdersjustering, og det er derfor en nær sammenheng mellom fleksibel pensjon og levealdersjustering. Det er avgjørende for reformens sosiale bærekraft at tilstrekkelig mange kompenserer helt eller delvis ved å jobbe lenger.

Fleksibel pensjon gir den enkelte mulighet til selv å velge pensjoneringstidspunkt mellom 62 og 75 år. Fleksibel pensjon er et gode for den enkelte. De fleksible uttaksreglene medfører at det blir relativt stor nivåforskjell på årlig utbetalt alderspensjon avhengig av om pensjonen tas ut tidlig eller sent.

Uttaksreglene er «nøytrale». Dette innebærer at den samlede utbetalingen av alderspensjon vil bli den samme uavhengig av når pensjonsuttaket starter. Det er bred enighet om at uttaksreglene i folketrygden bør være tilnærmet nøytrale. Reglene legger til rette for at alderspensjonen skal kunne kombineres med arbeidsinntekt uten at pensjonen avkortes.

Levealdersjusteringen operasjonaliseres ved at årlig pensjon beregnes ved å fordele pensjonsbeholdningen på forventet antall gjenstående leveår. Levealdersjustering er en stabiliserende mekanisme som innebærer at når gjennomsnittlig levealder i befolkningen øker, må den enkelte arbeide noe lenger for å få samme pensjonsnivå som eldre årskull. Dette skyldes at opparbeidede pensjonsrettigheter da skal fordeles på flere år. Levealdersjusteringen gjør dermed at folketrygdens utgifter til alderspensjon blir mindre påvirket av økt levealder.

Pensjonskommisjonen la til grunn at levealdersjusteringen ville redusere årlig pensjon ved 67 år med rundt en halv prosent fra ett årskull til det neste. Forventet gjennomsnittlig levealder har økt mer enn det som ble lagt til grunn da pensjonsreformen ble innført. Levealdersjusteringen ligger derfor an til å bli sterkere enn antatt. Med anslagene fra 2023 på utviklingen i levealderen de neste årene, blir pensjonen ved 67 år for 1963-kullet – det første årskullet som i sin helhet skal få alderspensjonen med nye regler – 8,1 prosent lavere enn det Pensjonskommisjonen la til grunn. Ved uttak fra 67 år blir årlig pensjon, målt i G, for personer født i 1983 knapt 14 prosent lavere enn for en person født i 1963 som har like høy pensjonsopptjening.

Det er forventet at levealdersjusteringen vil bidra til å øke avgangsalderen, og levealdersjusteringen er dermed et viktig element for å øke arbeidstilbudet. Fleksibel pensjon har bidratt til at flere eldre står i arbeid lenger. Det vil framover være behov for å videreføre insentivene til utsatt avgang fra arbeidslivet for å opprettholde et tilfredsstillende nivå på arbeidstilbudet. Regjeringen foreslår på denne bakgrunnen at levealdersjustering og fleksibel pensjon videreføres.

Helsetilstanden og evnen til å fortsette i arbeid varierer betydelig mellom individer og mellom grupper. Regjeringen mener det er avgjørende for at pensjonssystemet skal ha legitimitet, at det ikke er grupper som systematisk kommer dårlig ut fordi de ikke klarer å utsette avgangstidspunktet slik levealdersjusteringen legger opp til. Regjeringen vil derfor nedsette et utvalg som skal vurdere, og komme med forslag til, ulike løsninger for sliterne, og herunder forslag til en ordning i folketrygden.

I dette kapittelet gjengis Pensjonsutvalgets vurderinger og forslag knyttet til levealdersjustering og fleksibel pensjon i avsnitt 6.2, mens avsnitt 6.3 oppsummerer uttalelser fra høringsinstansene. Regjeringens vurderinger og forslag omtales avslutningsvis i avsnitt 6.4.

6.2 Pensjonsutvalgets vurderinger

6.2.1 Oppslutning om reformen og langsiktighet i regelverksutforming

Utvalget peker på at etter hvert som ny alderspensjon fases inn, og levealdersjusteringen får større effekt, er det avgjørende at det er oppslutning om de samlede pensjonsreglene, og at oppslutningen hviler på at konsekvensene av reglene er forstått og akseptert ut fra en helhetsvurdering. Utvalget anerkjenner at fritt valg av pensjoneringstidspunkt er et gode, men viser samtidig til at det er viktig å ta hensyn til samfunnets behov for arbeidskraft og å begrense veksten i pensjonsutgiftene. Utvalget poengterer at dersom mange kompenserer for levealdersjusteringen ved å jobbe lenger, vil pensjonsnivåene kunne opprettholdes. Dersom dette ikke skjer, kan det true både den sosiale og økonomiske bærekraften. Tilliten til pensjonssystemet kan svekkes dersom systemet ikke leverer akseptable pensjonsnivåer for flertallet. Utvalget mener derfor det er svært viktig at pensjonssystemet bidrar til at flere står lenger i arbeid.

Utvalget mener at pensjonsreformen var nødvendig for å begrense veksten i utgiftene til alderspensjon fra folketrygden og for å bedre bærekraften i offentlige finanser. Videre mener utvalget at hovedelementene i pensjonsreformen må ligge fast. Pensjonsutvalget vektlegger at pensjonsbeslutninger er langsiktige, og mener at det framover vil være særlig viktig å sikre at eventuelle justeringer både opprettholder gode insentiver til å stå i arbeid og ikke innebærer svekkelse av levealdersjusteringen – mekanismen i pensjonsreformen som særlig ivaretar den økonomiske bærekraften.

6.2.2 Utvalget mener levealdersjustering og fleksibel pensjon bør opprettholdes

Utvalget viser til at levealdersjustering og fleksibelt uttak er sentrale virkemidler for å sikre den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet. Utvalget peker på viktigheten av å ta hensyn til at pensjonsbeslutninger er langsiktige, og viser til at mange av beslutningene om pensjonsregler som tas i dag vil få virkning først på lengre sikt. Utvalget poengterer at levealdersjusteringen er avgjørende for å sikre den økonomiske bærekraften til pensjonssystemet, og foreslår dermed ingen endring i mekanismen for levealdersjustering.

Når levealderen i befolkningen øker, gjør levealdersjusteringen det nødvendig å øke avgangsalderen for å oppnå like høy årlig pensjon som eldre årskull. I forarbeidet til pensjonsreformen ble det lagt til grunn at levealdersjusteringen ville føre til at årlig pensjon ville bli redusert med om lag en halv prosent fra ett årskull til det neste, for en gitt uttaksalder på 67 år. Utvalget peker på at fordi forventet levealder har økt mer enn antatt, så vil virkningen av levealdersjusteringen bli sterkere framover.

Utvalget vurderer at det foreløpig er for tidlig å konkludere med at levealdersjusteringen har den ønskede virkningen på arbeidstilbudet for eldre arbeidstakere. Det har vært en økning i gjennomsnittlig avgangsalder siden 2011, men det er uklart hvilken betydning levealdersjusteringen har hatt, særlig siden dette bare er én av flere endringer i pensjonssystemet og også forhold utenom pensjonssystemet trolig har hatt betydning. Omleggingen av tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor får først virkning for 1963-kullet som fyller 62 år i 2025. Utvalget mener det også framover er viktig å følge utviklingen i avgangsalderen og vurdere i hvilken grad målene for reformen nås og om det er behov for justeringer.

Å utsette avgangen fra yrkeslivet vil ha en positiv inntektseffekt som følge av flere år med pensjonsopptjenin66g. Utvalget mener at dagens aldersgrense på 67 år bør økes i takt med økningen i levealderen slik at yrkesaktive som utsetter avgangen i takt med den økte aldersgrensen, hensyntatt opptjeningseffekten, får fullt kompensert for virkningen av levealdersjustering. Utvalget skriver at formålet med å øke aldersgrensen på 67 år i første rekke er å påvirke pensjoneringsnormene, dvs. den generelle oppfatningen i befolkningen av ved hvilken alder en bør planlegge å ta ut alderspensjon. I den grad økte aldersgrenser gir lengre yrkeskarrierer, vil det bidra til å øke verdiskapingen og skatteinntektene, og på den måten styrke den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet. Lengre yrkeskarrierer betyr også høyere nivå på utbetalt pensjon, noe som vil bidra til å styrke den sosiale bærekraften.

Dersom yrkesaktive som utsetter avgangen i takt med den økte aldersgrensen skal få fullt kompensert for virkningen av levealdersjustering, må 67-årsgrensen økes med to tredjedeler av økningen i forventet levealder. Utvalget kaller denne dynamiske økte aldersgrensen for normert pensjoneringsalder. Utvalget foreslår også at den nedre aldersgrensen for å ta ut pensjon, som i dag er 62 år, og den øvre grensen for opptjening av pensjonsrettigheter og fleksibelt uttak, som i dag er 75 år, skal økes i takt med den normerte pensjoneringsalderen. Utvalget foreslår at aldersgrensene i pensjonssystemet økes gradvis fra og med 1964-kullet. Aldersgrensene i pensjonssystemet omtales nærmere i kapittel 8.

Utvalget skriver at det ved økte aldersgrenser må regnes med økt bruk av blant annet sykepenger, arbeidsavklaringspenger og dagpenger, og videre at flere vil avslutte yrkeskarrieren med uføretrygd. Utvalget viser til at avhengig av hvordan økte aldersgrenser gjennomføres, så vil det bli et spenningsforhold mellom hensynet til sosial bærekraft og hensynet til økonomisk bærekraft. Utvalget viser videre til at ikke alle vil ha like lett for å tilpasse seg økningen i aldersgrensene ved å jobbe lenger. De skriver at det derfor kan være behov for ordninger som ivaretar grupper som har behov for tidlig avgang. De viser videre til at slike ordninger ikke bør bli så gunstige at de i alvorlig grad svekker de økonomiske insentivene til å fortsette i jobb.

Evnen til å fortsette i jobb svekkes med alderen, og noen blir arbeidsledige i høy alder. En del vil måtte ta ut alderspensjon tidligere enn ønsket som følge av at arbeidsinntekten faller bort. Dette vil kunne medføre at disse personene ikke oppnår et tilfredsstillende pensjonsnivå. Utvalget vurderer at det er viktig for pensjonsreformens legitimitet at ikke mange «tvinges» til å ta ut alderspensjonen tidligere enn de ønsker. De som mister jobben, men ønsker å fortsette i arbeid, vil kunne ha rett til dagpenger i inntil to år og på den måten ha mulighet til å utsette uttaket av alderspensjonen. Utvalget foreslår at aldersgrensene for de øvrige inntektssikringsordningene i folketrygden økes i takt med aldersgrensene i pensjonssystemet. Det gjelder for eksempel grensene for å kunne motta dagpenger, uføretrygd, arbeidsavklaringspenger og sykepenger. Utvalget vurderer at når pensjonssystemet legger til rette for lengre yrkeskarrierer, bør reglene for andre ytelser i folketrygden tilpasses dette. Utvalget viser til at økende levealder og sterkere levealdersjustering trolig vil føre til økende avgangsalder, og mener at velferdsordningene ikke bør svekkes i siste del av yrkeslivet. Aldersgrensene for annen inntektssikring i folketrygden enn alderspensjon omtales nærmere i avsnitt 8.4.

Forventet levealder for den enkelte varierer, blant annet med kjønn, utdanning og yrke. Utvalget mener det er betydelige praktiske problemer knyttet til å forskjellsbehandle ulike grupper med utgangspunkt i at de har ulik forventet levealder. Utvalget mener derfor at reglene for levealdersjustering og fleksibelt uttak fortsatt bør være like for alle i hvert årskull.

For at pensjonssystemet skal være sosialt bærekraftig, mener utvalget det er viktig at det ikke er store systematiske forskjeller i muligheten til å utnytte fleksibiliteten i systemet og til å kompensere for virkningen av levealdersjusteringen.

Utvalget drøfter om noen grupper har behov for særskilte regler eller egne ordninger. Utvalget skiller mellom to hovedtyper av ordninger: 1) tidligpensjonsordninger som gir mulighet til å ta ut pensjon tidligere enn det de generelle reglene innebærer, og 2) tillegg til den ordinære pensjonen som gir en høyere samlet pensjon enn ordinære regler og dermed mulighet til å slutte i arbeid tidligere. De to ordningene kan også kombineres.

Den største gruppen som har en tidligpensjonsordning er personer med særaldersgrense. Utvalget viser til at det i avtalen om tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor fra 3. mars 2018, går fram at det skal være prosesser både om pensjonsreglene for personer med særaldersgrense og om aldersgrensene. Utvalget har derfor ikke vurdert spørsmålene knyttet til langsiktige pensjonsregler for personer med særaldersgrenser, eller hvilke aldersgrenser som skal gjelde i framtiden.

Utvalget peker på at helsetilstanden og evnen til å fortsette i arbeid etter fylte 62 år varierer betydelig mellom individer. Relativt mange har helseproblemer, og omfanget øker med alderen. For personer med så store helseproblemer at det begrenser muligheten til å jobbe, vurderer utvalget at uføretrygd og andre inntektssikringsordninger i folketrygden vil være mulige løsninger. Utvalget peker på at noen ikke vil kvalifisere for ytelser fra folketrygden fordi helseproblemene ikke vurderes å være alvorlige nok. Samtidig viser utvalget til at personer i denne gruppen, som ikke hadde rett til AFP, hadde mulighet til å ta ut alderspensjon fra folketrygden først fra 67 år før pensjonsreformen.

Utvalget vurderte om det bør være særregler for noen grupper som ikke har mulighet til å kompensere for levealdersjusteringen. Utvalget peker på at en utfordring med å lage egne ordninger for spesielle grupper er å avgrense gruppene på en meningsfull måte. Avgrensningen må være basert på objektive kriterier, og slik utvalget ser det, vil det derfor være vanskelig å få ordningen tilstrekkelig målrettet. I tillegg må de som blir omfattet skille seg tilstrekkelig fra andre grupper for at ordningen skal oppfattes som rettferdig. Hvis en stor del av de som mottar en ytelse i realiteten kunne fortsatt i jobb, undergraver det legitimiteten til ordningen. Utvalget viser til at slike ordninger i praksis enten blir utformet med enkle, strenge og objektive kriterier med usikker treffsikkerhet, eller med avkortingsregler mot annen inntekt som begrenser hvor attraktive ordningene er. Slik utvalget ser det, vil det være vanskelig å unngå avkortingsregler dersom det innføres særregler for noen grupper. Utvalgets vurdering er at pensjonsreglene bør legge til rette for at alderspensjonen skal kunne kombineres med arbeidsinntekt uten at pensjonen avkortes. Videre peker utvalget på at regler som avkorter pensjonen mot arbeidsinntekt gjør det mindre lønnsomt å fortsette i arbeid, og vil dermed svekke den økonomiske bærekraften i systemet.

Utvalget viser til at det er en sammenheng mellom inntekt som yrkesaktiv, helse og forventet levealder. Videre peker utvalget på at trygdeordningene i folketrygden, og de omfordelende elementene i pensjonssystemet, i stor grad kommer personer som i mindre grad har mulighet til å kompensere for levealdersjusteringen til gode. Utvalget mener at dersom det er behov for å styrke den sosiale bærekraften i pensjonssystemet, bør det primært gjøres gjennom å styrke de omfordelende elementene, ikke ved å svekke arbeidsinsentivene.

6.3 Høringsuttalelser

Levealdersjustering

Flere høringsinstanser deler utvalgets vurdering om at reformen ser ut til å virke etter hensikten ved at utgiftsveksten dempes og arbeidsinsentivene forbedres.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) støtter utvalgets vurdering om at levealdersjusteringen er avgjørende for å sikre den økonomiske bærekraften i pensjonssystemet. LO mener det er positivt at utvalget er samlet om forslaget om en videreføring av levealdersjusteringen og peker på viktigheten av bred politisk enighet om hovedelementene i folketrygden.

KS – Kommunesektorens organisasjon er enig med utvalget i at levealdersjustering er ett av hovedelementene i pensjonsreformen som bidrar til økonomisk bærekraft, og at levealdersjusteringen må videreføres. Hovedorganisasjonen Virke slutter seg til utvalgets vurdering av at hovedelementene i pensjonsreformen må ligge fast, og at levealdersjusteringen er avgjørende for å sikre den økonomiske bærekraften til pensjonssystemet. Finans Norge peker på levealdersjusteringen som ett av de bærende elementene i det nye pensjonssystemet som stimulerer arbeidslinjen, og mener det er viktig at dette videreføres. Også Arbeids- og velferdsdirektoratet deler utvalgets syn om at levealdersjustering er et grunnleggende element i pensjonsreformen som bør videreføres og skriver at «levealdersjusteringen er en særdeles viktig komponent for å styrke den økonomiske bærekraften».

Næringslivets Hovedorganisasjon støtter hovedlinjene i utvalgets forslag og mener at «det er av stor betydning at vi har et bærekraftig pensjonssystem som stimulerer til arbeid og har bred tillit og oppslutning. Et pensjonssystem kan ikke være sosialt bærekraftig over tid hvis det ikke samtidig er økonomisk bærekraftig.»

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund mener det er en svakhet ved utvalgets analyser at forskjeller i forventet tid som pensjonist ikke er vurdert eller beskrevet. Senior Norge viser til at det er store og systematiske forskjeller i forventet levealder og i arbeidsforhold i befolkningen, og mener at dette slår sosialt uheldig ut i pensjoner og pensjonssystem. Senior Norge mener at man bør finne bedre løsninger på dette problemet. Også Forsvarets Seniorforbund peker på at det kan være systematiske forskjeller i den forventede økningen i levealder og mener at dette bør tas bedre hensyn til.

Samfunnsviterne mener levealdersjusteringen blir for hard for yngre årskull og at den må vurderes på nytt basert på utviklingen i arbeidsmarkedet, arbeidstilbudet for seniorer, helseutvikling og faktisk mulighet til å omsette all økt levealder til arbeid.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er enig med utvalget i at det ikke er gjennomførbart å innføre en differensiering av levealdersjusteringen basert på at enkeltgrupper har kortere forventet levealder, eller er vanskeligere stilt når det kommer til evnen til å stå lenger i jobb, og skriver at «mer nyansert differensiering av levealdersjustering vil være utfordrende å gjennomføre i praksis». Også Oslo Pensjonsforsikring (OPF) støtter at levealdersjusteringen bør være lik for alle i et gitt årskull og mener det vil være store praktiske problemer ved å behandle ulike grupper forskjellig basert på forventet levealder. Videre viser OPF til at likebehandling er et grunnleggende premiss i forsikring av offentlige tjenestepensjonsordninger.

Fleksibel pensjon

Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter utvalgets syn om at fleksibelt uttak av alderspensjon bør videreføres. Direktoratet mener at dette er et viktig element som sikrer den enkeltes mulighet til å tilpasse seg når levealderen øker, samtidig som det sikrer valgfrihet.

Oslo Pensjonsforsikring støtter at regelverket for fleksibelt uttak bør være likt for alle i hvert årskull.

Befalets Fellesorganisasjon mener at mange ikke forstår konsekvensene ved uttak av fleksibel pensjon, og at det bør avklares hvem som skal informere om konsekvensene av valgt uttakstidspunkt. Pensjonistpartiet Viken mener at konsekvensene ved tidlig uttak av fleksibel alderspensjon er for lite kjent og at det fører til at man ikke tar et informert valg, og at det derfor bør gis bedre og individuell informasjon om konsekvensene av fleksibelt uttak.

Den Norske Aktuarforening (DNA) peker på at flere benytter seg av muligheten til å ta ut pensjon samtidig med lønn, og viser til at en undersøkelse gjort av Fafo har vist at tidliguttak av pensjon i kombinasjon med jobb i stor grad innebærer at pensjonen enten går direkte til barn og barnebarn, eller tas ut tidlig for at disse skal kunne arve pengene. DNA stiller spørsmål ved den sosiale bærekraften som følge av at aldersgruppen 62+ skal kunne få lønn og pensjon samtidig, og viser til at overgangen til kun pensjon blir tøffere enn om man kun hadde hatt lønn før en slutter i arbeid, og at dette fallet forsterkes ytterligere når en eventuell utbetaling fra innskuddspensjon opphører. DNA mener at muligheten til å kunne ta ut lønn og pensjon samtidig må tas opp til ny vurdering, med tanke både på sosial bærekraft, hensiktsmessighet av ordningen og om det å fjerne ordningen vil gi bedre insitamenter til å bli stående i arbeid lenge.

Norsk Kvinnesaksforening mener pensjon er noe den enkelte skal ha i stedet for lønn, og at muligheten til å kombinere uttak av pensjon og full jobb må fjernes. Norsk dyrepleier- og assistentforening mener arbeidstakere bør gis insentiv til å jobbe lengst mulig, og at det derfor fortsatt bør være grense for arbeidsinntekt i kombinasjon med pensjon.

Personer som ikke kan utsette avgangen fra arbeidslivet

Landsorganisasjonen i Norge (LO) er svært bekymret for at reformen har medført at ulikhetene i pensjonsnivåene vil vokse. LO påpeker at muligheten til lange yrkeskarrierer varierer med yrkesløp, den enkeltes helse og ikke minst situasjonen i arbeidsmarkedet. LO skriver at de som ikke kan forlenge yrkesløpet dermed har utsikt til å få lav pensjonsdekning, og mener at den sosiale bærekraften i folketrygden av den grunn kommer under press.

Landsorganisasjonen i Norge, LO Stat, Norsk Tjenestemannslag og Unio peker på at ikke alle har helse og arbeidsoppgaver som gjør at de kan stå i jobb til aldersgrensen. Instansene omtaler denne gruppen som «slitere», og mener at utvalget burde foreslått konkrete løsninger for denne gruppen for å gi dem mulighet til å gå av med tidligpensjon dersom de har behov for dette. Instansene mener at regjeringen bør utrede en «sliterordning».

Landsorganisasjonen i Norge (LO) ser forslag om heving av nedre aldersgrense i sammenheng med behovet for en sliterordning. LO skriver at organisasjonen ikke kan støtte en heving av nedre aldersgrense uten en sliterordning i folketrygden. LO mener at en «sliterordning» knyttet til folketrygden kan utformes slik at den supplerer folketrygden og ikke motvirker den. De mener også at andre løsninger er mulig, og nevner opptjening basert på antall år i arbeid, ikke bare inntekt. LO viser også til at AFP er en ordning som muliggjør tidligavgang, og at en reformert AFP i tråd med partenes protokoll fra 2018-oppgjøret også vil hjelpe på dette. Unio mener det må innføres «sliterordninger» i en eller annen form, og nevner lavere delingstall eller særaldersgrenser som mulige løsninger.

Skolenes landsforbund peker på at ikke alle vil ha mulighet til å stå lenger i arbeidslivet, og mener mulighetsrommet avhenger av type arbeid, helsesituasjonen og arbeidsmarkedet. Skolenes landsforbund mener det er problematisk å henvise de som ikke kan stå løpet ut til andre ordninger, som for eksempel uføretrygd, fordi det ikke ivaretar den enkeltes verdighet i slutten av sin arbeidskarriere og kan påvirke den enkeltes pensjonsutbetaling negativt. Skolenes landsforbund mener at det må utredes og innføres en sliterordning i folketrygden, slik at flere kan kvalifisere til å gå av tidligere dersom de har behov for det.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) er bekymret for gruppen som har behov for å gå av med alderspensjon tidlig, men som ikke har opptjent nok pensjon. YS mener det er uheldig dersom noen må avslutte en yrkeskarriere med uføretrygd fordi det kan oppleves som uverdig. YS viser til at AFP-ordningen opprinnelig ble etablert for å sikre en verdig avgang for arbeidstakere som hadde hatt et langt yrkesliv, men at denne ordningen ikke lenger er en tidligpensjonsordning som ivaretar «sliterne» spesielt. Videre mener YS at den tariffavtalte sliterordningen ikke sikrer «sliterne» i tilstrekkelig grad. YS mener derfor at man må videreføre et arbeid der man ser pensjonssystemet som en helhet, og at man i dette arbeidet må finne fram til ordninger som kan ivareta «sliterne»; enten etter mønster fra Sliterordningen i privat sektor eller en annen ordning som ivaretar de samme hensynene.

Den Norske Aktuarforening (DNA) viser til at pensjonssystemet forutsetter at flere må stå i jobb lenger for å kompensere for levealdersforbedringen, og peker på at det vil kunne være mange som ikke orker, eller av forskjellige grunner ikke kan, stå i jobb etter 62 år. DNA støtter at det utredes nærmere løsninger for de som ikke orker å stå i jobb til «normalder», men som ikke er syke nok til å kvalifisere til uførepensjon, selv om dette ikke er en klart definert gruppe.

Norsk dyrepleier- og assistentforening mener det er viktig å ha en mulighet for å gå av med pensjon tidligere i yrker som er særlig krevende, og at det bør ses på ordninger som også omfatter yrker som ikke tradisjonelt har vært regnet som et «sliteryrke».

Creo Oslo mener at pensjonssystemet må utformes slik at de som har arbeidet hele livet oppnår mer enn minstepensjon også når de yrkesbetinget må gå av med pensjon noen år før 67 år.

Finans Norge mener det ikke bør innføres en generell sliterordning i folketrygden, og viser til at det vil motvirke prinsippene i pensjonssystemet knyttet til arbeidslinjen. Også Parat støtter utvalgets vurdering av å ikke foreslå særegne ordninger i folketrygden, og mener at en slik ordning vil svekke den økonomiske bærekraften i systemet.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) støtter utvalget i at den sosiale bærekraften i pensjonssystemet primært bør ivaretas gjennom de omfordelende elementene i pensjonssystemet, samt gjennom andre folketrygdytelser som de helserelaterte ytelsene. NHO mener det er vanskelig å lage et pensjonssystem som tar hensyn til alle ulike behov og grupper, og kan «ikke se hvordan man kan avgrense hvem som skal regnes som slitere». NHO mener at det for individer som ikke kan utføre sitt arbeid, bør vurderes andre muligheter i eller utenfor eksisterende arbeidsplass, og viser til at det er andre helserelaterte ytelser som gir sikring dersom individet ikke har arbeidsevne.

Arbeidsgiverforeningen Spekter viser til at mange arbeidstakere i dag har rett til AFP, som følge av at de er omfattet av en tariffavtale med et slikt pensjonstillegg, og videre at mange av de som ikke har rett til AFP tilhører gruppen av ansatte med dårligst lønns- og arbeidsvilkår og med lavest pensjonsopptjening. Spekter mener dette tilsier at det vil være sosialt bedre å avvikle AFP-ordningen og integrere disse ytelsene i en forbedret folketrygd. Spekter mener man da også bør vurdere en avvikling og integrering av den tariffavtalte sliterordningen.

Arbeidsinsentiver og tilrettelegging for forlenget yrkeskarriere

Finans Norge mener utformingen av pensjonssystemet må være bærekraftig både økonomisk og sosialt, samt at det må stimulere arbeidslinjen. Finans Norge mener arbeidskraften er en nøkkel for å finansiere den framtidige velferdsstaten.

Den Norske Aktuarforening (DNA) viser til at utbetaling av pensjoner fra folketrygden er helt avhengig av sysselsettingen i Norge, og mener at sysselsettingstiltak vil ha stor betydning for at folketrygden skal kunne gi rimelig gode pensjoner. DNA foreslår at det utredes hvordan det skal sikres at både myndighetene, arbeidsgivere- og arbeidstakerorganisasjoner legger til rette for at folk skal kunne stå lenge i arbeid.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) skriver at det er viktig at man arbeider for å utforme arbeidsplassen slik at flest mulig kan jobbe lengst mulig. NHO peker på at dette blant annet handler om godt arbeidsmiljø, HMS og kompetanseutvikling gjennom hele livet. Videre skriver NHO at alle parter, både politikere, arbeidsgivere og arbeidstagere selv, har ansvar for å se hva de kan gjøre for at flere skal kunne jobbe lengre.

Landsorganisasjonen i Norge (LO), LO Stat og Norsk Tjenestemannslag mener at det beste for alle er at flest mulig kan kompensere for levealdersjusteringen ved å jobbe lengre, og skriver i sine høringsuttalelser at det krever en helt annen og mer aktiv inkludering av seniorene i arbeidslivet. Instansene mener det må legges til rette for forlenget arbeidsliv og kompetanseutvikling, samt at det må bli lettere for seniorene å søke arbeid. LO understreker at innsatsen ikke bare må settes inn blant seniorer, da forebygging for å unngå tidligavgang eller utpressing må starte tidlig. LO skriver videre at «HMS, tilrettelegging for å lette belastende oppgaver og kompetanseheving er viktig gjennom hele yrkeslivet».

Unio mener at å utvikle tiltak innenfor arbeidsmiljøfeltet trolig er det viktigste for å nå pensjonsreformens mål om å stå lengre i arbeid for brede grupper i samfunnet. Unio mener også at alderen for seniorgoder, som bl.a. ekstra ferieuke over 60 år, ikke bør økes. De viser til at forskning på virkningen av seniorgoder ikke entydig viser at seniorgoder har positiv effekt, men Unios oppfatning er likevel at seniorgoder fra 60 eller 62 år bidrar til forlenget yrkeskarriere. Etter deres syn vil en heving av alderen for når disse godene inntrer medføre at godene treffer færre av de som virkelig trenger dem. Unio tror i stedet på flere seniortiltak i aldersspennet der frafall skjer.

LO i Oslo mener de økonomiske virkemidlene som skal få ansatte til å jobbe lenger er rettet mot den enkelte på individnivå, ikke mot arbeidsgiver eller arbeidslivet på systemisk nivå. LO i Oslo mener det må legges mer ansvar over på arbeidsgiverne for å tilrettelegge og organisere arbeidet slik at ansattes helse i størst mulig grad ivaretas.

Parat peker på at det må jobbes med arbeidslivsrelaterte tiltak for å sikre at flest mulig kan jobbe lenger. Videre mener Parat at det må bli lettere å skifte jobb, også sent i et livsløp eller yrkeskarriere.

Landsforbundet for offentlige pensjonister (LOP) mener det er en mangel i rapporten til Pensjonsutvalget å ikke rette søkelyset mot arbeidsgiver. Slik LOP ser det, blir mange presset ut av arbeidslivet i stedet for å bli oppmuntret og gitt insentiver til å stå lenger i jobb. LOP mener det må stilles langt større krav til seniortiltak og tilrettelegging hvis folk skal kunne stå lenger i jobb.

Norsk Kvinnesaksforening mener at arbeidslivet bør tilrettelegges slik at eldre som ønsker det, kan stå lenger i jobb. Videre peker de på at det i dag er arbeidstaker som har insentiver til å fortsette å jobbe i form av høyere pensjonsutbetalinger, men at arbeidsgivere framover må gis insentiver for å legge forholdene til rette for at eldre arbeidstakere skal kunne stå lenge i jobb, for eksempel i form av redusert arbeidsgiveravgift.

Senior Norge og Forsvarets Seniorforbund peker på at forslagene er avhengige av en aktiv og målrettet «arbeidslivs- og arbeidsmarkedspolitikk» slik at eldre som ønsker, og har helse til det, kan fortsette flere år i jobb. Videre mener de at en ny IA-avtale og et fornyet IA-samarbeid bør konkretisere mål om høyere sysselsetting og lavere frafall blant eldre, og forsterke virkemidler og innsats for å nå målene.

Unio viser til en nylig utarbeidet Fafo-rapport om pedagogisk personale over 55 år som viser at lærere alt i alt trives med jobben sin, at eldre lærere trives i enda større grad enn yngre lærere, at lærere jobber lenger enn før og at de står i jobb lenger enn kommunalt ansatte flest. Unio mener at det ut fra denne Fafo-rapporten ser ut til at disse medlemsgruppene tilpasser/innretter seg til et system med normerte aldersgrenser. Unio viser videre til at lærerne i sin tariffavtale har enkelte seniortiltak som bl.a. reduserer undervisningstiden for eldre lærere, og mener at denne type forebyggingstiltak er viktig for at ansatte skal kunne stå lenger i arbeid.

Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til at Likestillings- og diskrimineringsloven § 26 forplikter alle arbeidsgivere til å jobbe aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av: «kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, eller kombinasjoner av disse» i sin virksomhet. Arbeidet skal blant annet omfatte områdene rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, forfremmelse, utviklingsmuligheter, tilrettelegging og mulighet for å kombinere arbeid og familieliv. Likestillings- og diskrimineringsombudet viser til at alder ikke er omfattet av denne aktivitetsplikten, og mener dette er uheldig. Etter ombudets syn, er det et stort behov for et aktivt, målrettet og systematisk arbeid for å forebygge aldersdiskriminering og for å sikre tilrettelegging for eldre i arbeidslivet. På bakgrunn av dette mener ombudet at likestillings- og diskrimineringslovens § 26 bør endres slik at alder blir omfattet.

6.4 Regjeringens vurderinger

6.4.1 Videreføring av prinsippene i pensjonsreformen

Levealdersjustering

Levealderen har økt markant siden folketrygden ble innført i 1967, og økningen har vært sterkere enn forutsatt før pensjonsreformen. Innføring av levealdersjustering har vært et nødvendig grep for å sikre et mer bærekraftig pensjonssystem.

Levealdersjusteringen i folketrygden ivaretas av forholdstallene (i gammel folketrygd) og delingstallene (i ny folketrygd). Pensjonskommisjonens vurderinger av levealdersjusteringen og forslagene til konkretisering av levealdersjusteringen i høringsnotatet om ny alderspensjon av 2008 omtales i boks 6.1. Levealdersjusteringen er utformet med sikte på at den årlige pensjonen skal reflektere forventet antall år som pensjonist. Når levealderen øker, vil dermed den årlige pensjonen ved en gitt uttaksalder bli lavere. Hvor sterk levealdersjusteringen er, kan måles ved endringen i forholdstall og delingstall fra ett årskull til det neste ved en gitt uttaksalder, eksempelvis ved 67 år. Denne endringen påvirkes særlig av endringer i forventet levealder. Nivået på forholdstallene og delingstallene påvirkes også av fratrekksfaktoren på 0,75 prosent. Fratrekksfaktoren er fastsatt basert på antagelsen om at denne over tid ville gi om lag samme resultat som å regulere pensjonene med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten. Fratrekksfaktoren har imidlertid minimal betydning for endringen i forholds- og delingstall mellom årskull.

Delingstallene påvirkes også av endringer i dødeligheten før 62 år, kalt dødelighetsarv eller arvegevinst. Dødelighetsarven reduserer nivået på delingstallene, og redusert dødelighet før 62 år betyr dermed at økningen i delingstallene fra ett årskull til det neste blir større enn den ellers ville vært. Endringer i dødelighet før 62 år har imidlertid klart mindre betydning enn endringer i dødelighet etter 62 år. Forholdstallene påvirkes ikke av endringer i dødeligheten før 62 år. Dødelighetsarven medfører dermed at virkningen av levealdersjusteringen er noe sterkere i delingstallene enn i forholdstallene.

Figur 6.1 viser årlig endring i forholds- og delingstall for årskullene 1944–1962. Figuren viser at den gradvise innfasingen av levealdersjustering i forholdstallene var effektiv de første årene og at den årlige endringen deretter har ligget høyere enn 0,5 prosent. For de siste årskullene som får fastsatt forholdstall, er endringen ved 67 år 0,4 prosent. Figuren viser videre at endringen i (det hypotetiske) delingstallet gjennomgående var noe over 1,0 prosent fram til og med 1952-kullet, altså enda litt høyere enn antatt i høringsnotatet fra januar 2008. Dette skyldes dels at levealderen har økt mer enn lagt til grunn i høringsnotatet og dels at virkningen av arvegevinsten ble bygget inn i delingstallene, mens det i høringsnotatet ble håndtert som en ekstra opptjening. Også for kullene etter 1952-kullet har virkningen av levealdersjusteringen blitt sterkere i delingstallene enn det som ble lagt til grunn i høringsnotatet.

Forstørr bilde

Hypotetiske delingstall for årskullene 1944–1953.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Styrken på levealdersjusteringen over tid kan måles ved den akkumulerte virkningen av de årlige endringene i forholds- og delingstall. De nyeste prognosene på forholdstall og delingstall ble publisert i juni 2023. De viser at forholdstallet for 1963-kullet ved 67 år er 12,7 prosent høyere enn for 1943-kullet, mens delingstallet er 20,7 prosent høyere enn for 1943-kullet. Samlet betyr dette at for personer som fullt ut omfattes av gamle opptjeningsregler for alderspensjon, dvs. årskullene til og med 1953-kullet, har virkningen av levealdersjustering blitt om lag som lagt til grunn av Pensjonskommisjonen. Virkningen av levealdersjustering har blitt noe sterkere i gammel opptjeningsmodell for årskullene fra 1954, og disse har i tillegg fått effekten av at den nye opptjeningsmodellen – uten noen skjerming for levealdersjustering – fases gradvis inn. For de årskullene som fullt ut får alderspensjonen beregnet med ny opptjeningsmodell, har effekten av levealdersjusteringen blitt klart sterkere enn Pensjonskommisjonen la til grunn.

Ifølge prognosene for delingstall fra 2023, vil veksten i delingstallet ved 67 år bli avtakende framover. For de første årskullene etter 1963-kullet er den årlige endringen rundt 0,8 prosent, men endringen anslås å avta til rundt 0,5 prosent årlig for personer født rundt år 2000, altså på linje med det Pensjonskommisjonen la til grunn, se figur 6.2.

Forstørr bilde

Den klare nedgangen i endringen i delingstallet for 1962-kullet og den klare økingen for 1972-kullet, som avviker fra den øvrige trenden, skyldes overdødelighet pga. koronarelaterte dødsfall i 2022 og måten delingstallene fastsettes på.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Delingstallene fastsettes året før første mulige uttaksalder, det vil si det året et årskull fyller 61 år. Delingstallene er basert på observert dødelighet over en periode på ti år, til og med det året kullet fyller 60 år. Når levealderen over tid øker, vil det å benytte eldre årskulls observerte dødelighet innebære at delingstallene er basert på en forventet levealder som underestimerer det som vil bli reell gjennomsnittlig levealder for det aktuelle årskullet. Fordi delingstallene fastsettes før nedre uttaksalder, vil et årskulls delingstall ved 67 år i tillegg være basert på sju år «gammel» statistikk. For 1962-kullet, som er 61 år i 2023, ble delingstallene fastsatt i 2023. Delingstallene er dermed beregnet på bakgrunn av dødelighetsstatistikk i perioden 2013–2022.

Det var en betydelig overdødelighet i Norge i 2022 og forventet levealder falt. Mye av økningen i dødelighet kan, ifølge Folkehelseinstituttet, tilskrives koronarelaterte dødsfall. Forventet levealder for menn var 80,9 år i 2022. Det er et fall på 0,7 år sammenlignet med 2021, og er den største nedgangen fra ett år til det neste etter andre verdenskrig. I samme periode falt forventet gjenstående levetid ved 60 år med 0,5 år for menn og 0,35 år for kvinner. Utviklingen er verken uventet eller spesiell for Norge. 1971-kullet er det siste årskullet hvor observert dødelighetssannsynlighet for 2022 inngår (delingstallet beregnes på bakgrunn av dødelighetssannsynligheter for årene 2022–2031) og dette ses tydelig i endringen i delingstall fra 1971-kullet til 1972-kullet.

Som følge av at forventet levealder har økt mer enn tidligere forutsatt, har levealdersjusteringen blitt sterkere enn tidligere forventet. Konsekvensen av dette er at personer født i 1963 og senere må jobbe noe lenger enn tidligere forventet for å oppnå et gitt pensjonsnivå. Sterkere levealdersjustering ligger til grunn for utvalgets forslag om å heve aldersgrensene i pensjonssystemet for personer født i 1964 og senere. Regjeringens vurderinger av aldersgrensene i pensjonssystemet omtales i kapittel 8.

Yrkesdeltakelsen blant eldre arbeidstakere har økt etter pensjonsreformen. Det har blitt undersøkt om yrkesdeltakingen har økt i ulik grad mellom ulike grupper. Se boks 6.2 for en oppsummering av studier som undersøker effekten av fleksibelt uttak og levealdersjustering så langt.

Boks 6.2 Virkningen av fleksibelt uttak og levealdersjustering så langt

Det er markerte forskjeller mellom ulike grupper med hensyn til når de i gjennomsnitt slutter i arbeid. De undersøkelsene som er omtalt under vurderer ikke dette, men i hvilken grad det er forskjeller i hvordan yrkesdeltakingen har endret seg.

Ulike grupper ble berørt av pensjonsreformen på forskjellig måte. For å vurdere virkningen av fleksibelt uttak og levealdersjustering er det mest interessant å studere personer i privat sektor med AFP. Disse fikk fra 2011 lagt om AFP-ordningen fra en tidligpensjonsordning til en fleksibel, nøytral ordning og fikk dermed den største endringen i insentivene til å jobbe lenger. Flere undersøkelser viser at arbeidstilbudet i denne gruppen har økt markant etter pensjonsreformen, men spørsmålet er om det er forskjeller mellom ulike grupper.

Andersen m.fl. (2021)¹ sammenligner tilpasningen til årskullene 1946–1947, som var de siste som fullt ut hadde den gamle AFP-ordningen, med tilpasningen til årskullene 1949–1950, som var de første som kunne ta ut fleksibel pensjon fra 62 år. De finner at antall timeverk økte med hele 42 prosent i alderen 62–66 år, og økningen gjelder for alle nivåer på inntekten som yrkesaktiv:

«Viewed as a whole, we interpret the results in Figs. 6–9 as suggestive of relatively homogenous labor supply responses across the different earnings groups, with a possible exception for those with the highest earnings. This is somewhat surprising, since we would generally expect that ‘worn-out workers’, holding the most physically demanding jobs in the lower end of the earnings distribution, should respond less, having less scope for individual adjustments. One explanation may be that there is quite some overlap in occupational groups between deciles, such that low-wage individuals with long careers may fall into the same category as high-wage individuals with shorter or interrupted careers.»

De forsøker deretter en alternativ tilnærming der de deler inn yrkene etter sosioøkonomisk status og forventet levealder, samt etter tidligere sykefravær. Dette endrer ikke konklusjonen:

«It seems clear that the labor supply responses are similar across the different socioeconomic groups regardless of the specific variable used to construct them. In particular, it is worth noting that labor supply sensitivity is almost unrelated to past sickness absence.»

Nordby og Nesheim (2017)² sammenligner yrkesdeltakingen etter alder i 2. kvartal 2016 med yrkesdeltakingen i 2. kvartal 2008. Figur 6.3 viser lønnstakerprosenter etter utdanning og alder.

Forstørr bilde

2. kvartal 2008 og 2. kvartal 2016.

Kilde: Nordby og Nesheim (2017).

Det går fram av figuren at sysselsettingen øker med utdanning, og sysselsettingen har økt fra 2008 (stiplede linjer) til 2016 (heltrukne linjer) for alle utdanningsgruppene. Forfatterne skriver:

«Når vi ser på utviklingen etter pensjonsreformen har veksten i sysselsettingsprosenter vært sterkest for de med grunnskole som høyeste utdanning og lavest for de med høyere utdanning. Men for alle utdanningsgruppene tyder tallene på at pensjonsreformen har gjort at flere står i jobb lengre.»

Aakvik m.fl. (2020)³ undersøker om dårlig helse begrenser økningen i arbeidstilbudet etter pensjonsreformen. De analyserer effekten av reformen på arbeidsdeltakingen og antall avtalte timer i arbeid for mennesker med ulik helsetilstand før reformen. Et sentralt funn er at effekten synes å være uavhengig av helsetilstand, og det gjelder for begge kjønn: De med dårligst helse øker arbeidstilbudet minst like mye som de med best helse. Dette gjelder enten de måler helsetilstanden ved antall fastlegebesøk eller ved type helseproblem.

¹ Andersen, Asbjørn Goul, Simen Markussen og Knut Røed (2021). Pension reform and the efficiency-equity trade-off: Impacts of removing an early retirement subsidy. Labour Economics, Vol. 72, October 2021.

² Nordby, Pål og Helse Nesheim (2017). Yrkesaktivitet blant eldre før og etter pensjonsreformen. 2016. Rapporter 5/2017. Oslo: Statistisk sentralbyrå.

³ Aakvik, Arild, Tor Helge Holmås og Karin Monstad (2020). Sysselsettingseffekter av pensjonsreformen – avhenger de av helsetilstand? Søkelys på arbeidslivet, vol. 37 (01-02), pp 4–19. Oslo: Universitetsforlaget.

Undersøkelsene har så langt ikke identifisert grupper som henger etter; økningen i yrkesdeltakingen synes å være uavhengig av tidligere inntekt, utdanning, yrke og helse. Det er imidlertid usikkert om økningen i yrkesdeltakingen blant eldre er høy nok. Framover vil alderssammensetningen av arbeidsstyrken endre seg betydelig. Ifølge SSBs middelalternativ i 2022-befolkningsframskrivingen, vil antall personer i alderen 20–59 år øke med kun 16 000 personer i perioden fram mot 2040, mens antall personer i alderen 60–70 år vil øke med 79 000 personer. Sysselsettingsandelene blant de eldste vil dermed bli stadig viktigere for utviklingen i den samlede sysselsettingen og dermed også for pensjonssystemets bærekraft.

Som følge av levealdersjusteringen, vil det framover være nødvendig å jobbe lenger for å opprettholde pensjonsnivåene relativt til inntekten som yrkesaktiv. Prognosene for forventet levealder tilsier at levealderen vil fortsette å øke for yngre årskull. Etter hvert vil dermed levealdersjusteringen kreve lengre yrkeskarrierer for å sikre akseptable pensjonsnivåer. Sterkere virkning av levealdersjustering enn forutsatt betyr at behovet for å øke avgangsalderen har økt ytterligere. Forlengede yrkeskarrierer er avgjørende for å sikre at pensjonssystemet skal være både økonomisk og sosialt bærekraftig på lang sikt. Regjeringen mener det er svært viktig at det legges til rette for lange yrkeskarrierer slik at gjennomsnittlig avgangsalder vil øke for yngre årskull.

Når levealderen øker, innebærer det flere år med utbetaling av alderspensjon, og dermed en økning i statens utgifter til alderspensjon. Det er avgjørende for å sikre den økonomiske bærekraften til pensjonssystemet at tilstrekkelig mange øker avgangsalderen. Når levealderen har økt mer enn forventet, innebærer det at dagens og kommende pensjonister i gjennomsnitt vil få flere år som pensjonist enn tidligere antatt. Levealdersjustering er det sentrale elementet i pensjonsreformen for å begrense statens utgifter til alderspensjon. Regjeringen mener det er avgjørende for systemets økonomiske bærekraft at levealdersjusteringen opprettholdes over tid og foreslår at levealdersjustering videreføres.

Ulike grupper i befolkningen har relativt store forskjeller i forventet levealder. Eksempelvis lever kvinner lenger enn menn, personer med høy utdanning og høy inntekt lever lenger enn personer med lav utdanning og lav inntekt og leger lever lenger enn kokker, jf. boks 6.3.

Boks 6.3 Forskjeller i levealder mellom yrker

Det er relativt stor forskjell i forventet levealder for personer som har hatt ulike yrker. Texmon (2022)¹ beskriver forskjellene blant menn og kvinner i perioden 1981–2020.

Med en inndeling i ni yrkesfelt, er det blant menn en forskjell på mellom fem og seks år i forventet levealder ved fødselen mellom de som lever lengst og de som lever kortest, og levealderen stiger med utdanningsnivå. Menn med akademiske yrker lever lengst, mens renholdere og hjelpearbeidere mv. lever kortest. Blant kvinner er forskjellene mellom yrkesfeltene mindre, vel fire år. Også blant kvinner er det personer med akademiske yrker som lever lengst, men kvinner med høyskoleutdanning har nesten like høy levealder.

Forstørr bilde

Femårsperioder 1981–2020.

Kilde: Texmon (2022).

Forstørr bilde

Femårsperioder 1981–2020.

Kilde: Texmon (2022).

Texmon har også sett på forskjeller mellom yrker med en finere inndeling med 36 grupper av menn og 35 grupper av kvinner. Her er resultatene mer usikre. Med mindre grupper blir forskjellene noe større, særlig blant kvinner. Blant menn er forskjellen mellom høyeste og laveste levealder knapt seks år, mens den er seks og et halvt år blant kvinnene.

Blant menn er det «kokker, kjøkkenassistenter» og «ufaglærte» som lever kortest, mens gruppen «leger, psykologer, tannleger, farmasøyter og veterinærer» lever lengst. Også med den finere inndelingen er det en nokså entydig sammenheng mellom utdanning og levealder.

Blant kvinnene er det noen grupper som skiller seg ut med særlig lav eller høy levealder. I den første gruppen finner vi «servicepersonell (hotell og restaurant)», mens de gruppene som lever lengst er «lektor, lærer med universitetsutdanning» og «lærer med treårig høyskole». Blant kvinner var yrkesgruppene med krav til bachelornivå like godt representert blant de lengstlevende som yrkesgruppene med krav til masternivå.

Både blant menn og kvinner er forskjellene i forventet, gjenstående levealder mindre ved 62 år enn ved fødselen. Det skyldes at andelen som dør før 62 år er høyere blant personer med lav forventet levealder ved fødselen.

¹ Texmon, Inger (2022). Dødelighet etter yrke – utvikling etter 2000. SSB-rapport 2022/24.

Forskjellene i levealder har vært relativt stabile over tid. Levealdersjusteringen og reglene for fleksibelt uttak tar ikke hensyn til at det er forskjeller i forventet levealder for ulike grupper. Reglene er like for alle i hvert årskull.

De målte forskjellene i levealder mellom grupper tar utgangspunkt i data som går langt tilbake i tid. Det er derfor usikkert i hvilken grad forskjellene er representative på det aktuelle tidspunktet. Over tid kan innholdet i mange yrker endre seg vesentlig, for eksempel er mange som tidligere hadde tungt fysisk arbeid i dag operatører av maskiner. Kjønnsforskjellen i levealder er relativt stabil over tid, og kjønn er i de aller fleste tilfeller et objektivt kriterium. Prinsipielt mener regjeringen at det ikke er ønskelig å styrke menns pensjon på bekostning av kvinners pensjon.

Siden folketrygden utbetaler livsvarige pensjoner, er like regler til fordel for de som lever lenge. Selv om ulike grupper har ulik forventet levealder, er regjeringen enig med utvalget i at reglene for levealdersjustering bør være like for alle i et gitt årskull. Regjeringen viser til at levealdersjustering av livsvarige pensjoner bare er ett av mange omfordelende elementer i pensjonssystemet, og at flere av de andre omfordelende elementene, inklusive skattesystemet, virker i motsatt retning.

Fleksibelt og nøytralt uttak av pensjon

Pensjonsreformen har medført store endringer i pensjonssystemet. To av de viktigste elementene i reformen er nøytralt utformede uttaksregler og fleksibelt uttak av pensjon. Fleksibelt uttak av pensjon innebærer at pensjonen kan tas ut fleksibelt fra 62 til 75 år. Når alderspensjonen tas ut, blir den opptjente pensjonsbeholdningen regnet om til en årlig pensjon. Et sentralt element i den nye alderspensjonen er at årlig pensjon skal reflektere forventet antall år som pensjonist gjennom levealdersjusteringen. De nøytrale uttaksreglene innebærer at senere uttakstidspunkt gir høyere årlig pensjon i ordninger som gir livsvarig alderspensjon. Årlig pensjon øker jo senere den tas ut, som følge av at pensjonen da skal utbetales over færre år. Fleksibiliteten i systemet innebærer også at alderspensjon og arbeidsinntekt kan kombineres fritt uten at pensjonen avkortes.

Figur 6.6 viser hvor mye forholds- og delingstallene endres ved ett år utsatt uttak for 1962-kullet, som er det yngste årskullet som har fått endelig fastsatt disse. Det går fram at ved en uttaksalder på 67 år, er både forholds- og delingstallene rundt fem prosent lavere enn ved uttak ett år tidligere. Dette betyr at en person født i 1962, som ved uttaksalder 66 år ville fått utbetalt en folketrygd på 260 000 kroner, ville fått utbetalt omtrent 13 000 kroner mer per år ved å utsette uttaket til 67 år (i tillegg kommer effekten av ett ekstra år med pensjonsopptjening). Tallverdien av endringen fra en uttaksalder til den neste blir større med alderen fordi ett år senere uttak blir en stadig større andel av forventet gjenstående levetid.

Forstørr bilde

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Privat sektor har hatt pensjonsordninger som er tilpasset de nye pensjonsreglene i folketrygden siden 2011, og har dermed hatt en fleksibel samlet pensjonsytelse. I offentlig sektor er gjeldende tjenestepensjonsordning en såkalt bruttoordning som samordnes med alderspensjon fra folketrygden, og AFP er en tidligpensjonsordning, noe som bidrar til at de som tar ut pensjon tidlig verken har insentiv til å fortsette i arbeid, eller mulighet til å kombinere arbeid og pensjon uten streng avkorting mot inntekt. Fra 2025 vil offentlige pensjonsordninger være tilpasset nye pensjonsregler, og personer født i 1963 eller senere vil dermed ha de samme økonomiske insentivene til å fortsette i arbeid som arbeidstakere i privat sektor.

Det er godt dokumentert at muligheten til å motta pensjon i kombinasjon med arbeidsinntekt uten avkorting gir økt arbeidstilbud, se for eksempel Brinch m.fl. (2017)1 og Hernæs og Jia (2013)2. Siden fleksibel pensjon ble innført i 2011, har både gjennomsnittlig avgangsalder økt, samtidig som det har vært en stor økning i antall personer som har kombinert arbeid med uttak av pensjon. Effektene så langt skyldes i hovedsak tilpasninger i privat sektor. Rapporten fra Pensjonsutvalget understreker at innføringen av fleksibel pensjon har virket i tråd med hensikten, og at effektene blir sterkere fra 2025 når offentlig sektor også får de samme insentivene.

Fleksibel pensjon er et gode som både gir personlig og økonomisk frihet. Fleksibel pensjon innebærer at den enkelte kan velge tidspunkt for å ta ut pensjon, og samtidig ha mulighet til å fortsette i arbeid. Hvor mye man får utbetalt i pensjon står i forhold til hvor mye man har tjent opp gjennom arbeidskarrieren. Å videreføre fleksibel pensjon innebærer å gi økonomisk insentiv til å fortsette lenger i arbeid.

I 2022 hadde Norge for første gang over en million alderspensjonister. Blant disse var 92 prosent over 67 år i 2022. Med den utviklingen som forventes framover i forholdet mellom «unge» og «eldre», er det nødvendig at flere i befolkningen jobber lenger. Dette er viktig både for å kunne opprettholde gode tjenester til befolkningen, men også for å sikre skatteinngang og finansiering av offentlige tjenester. Det er derfor et sterkt behov for å videreføre insentivene til utsatt avgang fra arbeidslivet og opprettholde arbeidstilbudet.

Regjeringen mener, i tråd med Pensjonsutvalgets vurderinger, at levealdersjusteringen må videreføres. Levealdersjustering er virkningen på den årlige pensjonen mellom årskull som følge av økningen i forventet levealder ved en gitt uttaksalder. Levealdersjusteringen må derfor ses i sammenheng med virkningen på årlig pensjon av å utsette uttaket av pensjon for den enkelte – en mulighet som følger av nøytralt og fleksibelt utformede uttaksregler for pensjon. De to effektene henger nøye sammen, siden muligheten til å kompensere for virkningen av levealdersjusteringen er gjennom utsatt uttak av pensjon og utsatt avgang fra yrkeslivet. Det er utsatt uttak og avgang som sikrer at pensjonsnivåene kan opprettholdes over tid. En forutsetning for å kombinere arbeidsinntekt og pensjon uten avkorting er at uttaksreglene er tilnærmet nøytrale. Regjeringen mener på denne bakgrunn at fleksibelt og nøytralt uttak av pensjon må videreføres.

6.4.2 Personer som ikke kan utsette avgangen fra arbeidslivet

Personer som ikke kan utsette avgangen fra arbeidslivet vil ikke ha mulighet til å kompensere for levealdersjusteringen. Personer som av ulike årsaker ikke kan jobbe lenge nok til å kompensere for levealdersjusteringen, vil få en relativt lav årlig pensjonsytelse målt som andel av tidligere inntekt, sammenlignet med personer som fortsetter lenge i arbeid.

Helsetilstanden og evnen til å fortsette i arbeid etter fylte 62 år varierer betydelig mellom individer. Relativt mange har helseproblemer, og omfanget øker med alderen. For personer med så store helseproblemer at det begrenser muligheten til å jobbe, vil uføretrygd og andre inntektssikringsordninger i folketrygden være mulige løsninger. Levealdersjustering for disse gruppene vurderes i kapittel 8 og 9.

Noen kan ha redusert helse uten å kvalifisere for helserelaterte ytelser fra folketrygden fordi helseproblemene ikke vurderes å være alvorlige nok. Før pensjonsreformen hadde personer i denne gruppen, som ikke hadde rett til AFP, mulighet til å ta ut alderspensjon fra folketrygden først fra 67 år. Etter pensjonsreformen har denne gruppen fått mulighet til å ta ut pensjon fra 62 år, gitt at opptjeningen på uttakstidspunktet er høy nok. Det at pensjonsreglene er utformet fleksibelt gir den enkelte valgmulighet til å ta ut pensjon opptil fem år før man har ubetinget rett til å motta pensjon. Tidlig uttak av pensjon vil medføre en relativt lav årlig pensjonsytelse som følge av den nøytrale utformingen av uttaksreglene. For personer med helseproblemer, men hvor helseproblemene ikke vurderes som alvorlige nok til å kvalifisere for en helserelatert ytelse, kan det likevel være et bedre alternativ å gå av med pensjon ved tidligste mulige uttaksalder enn å fortsette i arbeid. Fleksibiliteten i uttaksreglene legger til rette for at den enkelte, basert på en individuell vurdering av blant annet helse og personlige preferanser, selv kan velge tidspunkt for uttak av pensjon. Dette understreker behovet for å opprettholde fleksibiliteten i uttaksreglene.

For en del vil manglende etterspørsel etter arbeidskraften som den enkelte tilbyr begrense muligheten til å fortsette i arbeid lenge nok til å kompensere for levealdersjusteringen. De som mister jobben, men ønsker å fortsette i arbeid, vil kunne ha rett til dagpenger. Som arbeidssøkere kan disse personene motta dagpenger, og kan slik utsette uttaket av alderspensjonen. Aldersgrensen for å motta dagpenger vurderes i avsnitt 8.4. Ved behov vil også arbeidsmarkedstiltak fra Arbeids- og velferdsetaten kunne bidra til at personer kan skaffe seg annet arbeid.

Tidligpensjonsordninger gir mottakerne mulighet til å tre ut av arbeidslivet tidlig, enten ved at laveste avgangsalder er lavere enn de generelle reglene gir rom for eller ved at pensjonen ved tidlig avgang er høyere enn for andre grupper. Den største gruppen som har en tidligpensjonsordning er personer med særaldersgrense, dvs. en lavere aldersgrense enn den ordinære aldersgrensen. Særaldersgrenser forkommer i svært liten grad i privat sektor, mens om lag en tredjedel av ansatte i offentlig sektor har en særaldersgrense. De fleste med en særaldersgrense har en aldersgrense på 60, 63 eller 65 år. Når levealderen i befolkningen øker, vil den årlige pensjonen ved en gitt uttaksalder bli lavere. For personer med særaldersgrenser, innebærer tidligste mulige avgangsalder et relativt lavt livsvarig pensjonsnivå. Som følge av levealdersjusteringen, er det nødvendig å jobbe lenger også for personer med særaldersgrenser.

Tidligere hadde ikke personer med særaldersgrenser mulighet til å kompensere for levealdersjusteringen. I 2021 vedtok Stortinget at statsansatte og sykepleiere med særaldersgrense skal ha rett til å fortsette i arbeid etter særaldersgrensen, jf. Prop. 138 L (2020–2021) og Innst. 519 L (2020–2021). Tilsvarende endring ble gjort gjeldende i Spekter-området fra 1. juli 2021 og i kommunal sektor fra 1. januar 2022. Lovendringen innebærer at de som har særaldersgrense 60, 63 eller 65 år ikke lenger har plikt til å fratre stillingen ved oppnådd aldersgrense, og kan fortsette å arbeide helt til den alminnelige aldersgrensen på 70 år. Lovendringen omfatter ikke Forsvaret. Opphevelsen av plikten til å fratre innebærer at personer med særaldersgrenser, som ønsker å kompensere for levealdersjusteringen ved å utsette avgangen fra arbeidslivet, nå kan gjøre det.

Den 25. august 2023 inngikk departementet og partene i offentlig sektor en avtale om tilpasning av pensjonsreglene for personer med særaldersgrenser. Avtalen sikrer et høyere pensjonsnivå for denne gruppen gjennom et såkalt «særalderspåslag». I tillegg ble det avtalt å fase ut muligheten til avgang tre år før aldersgrensen (85-årsregelen) og gradvis øke særaldersgrensene i takt med økningen i levealder, for å øke nivået på den livsvarige pensjonen. De nye pensjonsreglene for personer med særaldersgrense vil innebære gradvis senere avgang fra yrkeslivet også for denne gruppen. Avtalen vil bli fulgt opp med et høringsnotat med forslag til lovendringer. Regjeringen og partene i offentlig sektor er enige om å gjennomføre en prosess for å avklare særregler for de som fortsatt har pliktig fratreden ved særaldersgrensen. Denne prosessen skal avsluttes innen 1. juli 2024. I avtalen står det også at «partene er innforstått med at det nå igangsettes et arbeid for å vurdere det framtidige omfanget av særaldersgrenser. Pliktig fratreden ved aldersgrensen er også en del av vurderingen».

I henhold til pensjonsavtalen av 3. mars 2018, skal det være en egen prosess for å avklare hvilke yrkesgrupper som i framtiden skal ha en særaldersgrense og hvilke aldersgrenser som skal gjelde. Som et ledd i dette arbeidet, ble det nedsatt en arbeidsgruppe som fikk i mandat å vurdere det framtidige behovet for særaldersgrenser. Arbeidsgruppen avleverte sin rapport kalt Særaldersgrenser før og nå – og en vurdering av det framtidige behovet i juni 2023. Arbeidsgruppen mener at mange av yrkene med særaldersgrenser har arbeidsoppgaver som er forbundet med høy belastning, men at dette også gjelder innenfor andre yrker og at systemet ikke treffer like godt i dagens arbeidsliv. I rapporten peker arbeidsgruppen på at særaldersgrenser som system ikke ivaretar de store individuelle forskjellene som finnes innenfor yrkesgruppene, og at en særskilt pensjonsordning, som bygger på at hele grupper av ansatte ikke kan fortsette utover en bestemt alder, er et lite målrettet virkemiddel. Arbeidsgruppen peker på at den generelle forbedringen i helse og kompetanse i befolkningen tilsier at en betydelig andel vil kunne jobbe utover særaldersgrensen uten, eller med kun begrenset grad av, tilrettelegging. Arbeidsgruppen viser også til at Norge har et velutviklet og godt system for helserelaterte trygdeytelser, samt at vern gjennom endringer i arbeidstidsbestemmelsene har blitt vesentlig styrket – både gjennom kortere arbeidstid og lengre ferie. Videre mener arbeidsgruppen at det foreligger et uforløst potensial for arbeidsmiljøutvikling, og at bedre bruk av den kompetansen og erfaringen disse ansatte representerer vil ha høy samfunnsmessig gevinst.

Arbeidsgruppen viser til at politi- og forsvarssektoren peker på at endret alderssammensetning vil kunne øke risikoen for at operative krav ikke tilfredsstilles. Arbeidsgruppen mener dette er utfordringer som må tas på alvor. Samtidig peker arbeidsgruppen på at «det er først når flere eldre faktisk medfører redusert beredskapsevne, og at det i så tilfelle ikke åpnes for rekruttering av yngre, at det kan oppstå en risiko for at beredskapsevnen reduseres». De skriver at «arbeidsgruppen merker seg at det er usikkert om en fjerning av særaldersgrensen vil medføre at beredskaps- og operativ evne ikke lenger vil være tilstrekkelig, men mener at denne usikkerheten må anerkjennes». Arbeidsgruppen skriver videre at «en detaljert vurdering av hva som kreves for å opprettholde tilstrekkelig nivå bør gjøres av personer med fagkompetanse innen beredskap og operativ evne.»

Regjeringen mener arbeidstakere som i dag har særaldersgrenser utgjør arbeidskraft og kompetanse som er viktig for offentlig sektor allerede i dag, men også særlig i tiden framover. Regjeringens mål med det videre arbeidet med særaldersgrensene er at offentlig sektor i større grad får benyttet den kompetansen personer som i dag har særaldersgrenser besitter. Samtidig mener regjeringen at hensynet til sikkerhet og beredskap er viktig, og at dette må være en del av vurderingen i det videre arbeidet med særaldersgrenser. Regjeringen viser til at det er pågående arbeid knyttet til særaldersgrenser, både med å utarbeide lovforslag for de avtalte nye pensjonsreglene og å vurdere det framtidige omfanget av særaldersgrenser, og foreslår derfor ikke endringer i reglene her.

6.4.3 Forebygging og tilrettelegging for forlengede yrkeskarrierer

Det er bred enighet om at flere eldre bør stå i jobb til en høyere alder. Et sentralt mål med pensjonsreformen er å gjøre pensjonssystemet mer bærekraftig på lang sikt. For å oppnå dette, er det lagt stor vekt på at reformen skal gi sterkere økonomisk belønning for å jobbe mer, både gjennom yrkeskarrieren og ved lengre yrkesliv. For å sikre at tilstrekkelig mange jobber både mer og lenger, er det viktig at det tilrettelegges for forlengede yrkeskarrierer med så høy stillingsandel som mulig.

Arbeidsmiljøet er av stor betydning for arbeidstakernes hverdag. Arbeidsmiljøet er knyttet til hvordan man organiserer, planlegger og tilrettelegger arbeidet. Et godt arbeidsmiljø er viktig for de sysselsattes trivsel, samtidig som at arbeid i et godt arbeidsmiljø er en kilde til god helse. Å være i arbeid gir sosiale relasjoner, identitet, personlig vekst og økonomisk trygghet for de aller fleste. På den annen side kan arbeid også ha negativ innvirkning på helsen hvis arbeidsmiljøet ikke er godt. Faktorer i arbeidsmiljøet kan bidra til nedsatt funksjon og at helseproblemer utvikles eller forsterkes. En konsekvens av dårlig arbeidsmiljø kan dermed være fravær eller avgang fra yrkeslivet.

Arbeidsmiljøloven pålegger arbeidsgiver en generell plikt til å sørge for individuell tilrettelegging. I arbeidsmiljølovens § 4-2 framgår generelle krav til tilrettelegging, medvirkning og utvikling, herunder at den enkeltes arbeidssituasjon skal organiseres og tilrettelegges under hensyn til den enkelte arbeidstakers arbeidsevne, kyndighet, alder og øvrige forutsetninger. Bestemmelsen skal bidra til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø, slik at arbeidstaker ikke blir utsatt for skade eller sykdom som følge av arbeidet. Arbeidsmiljøloven gir også arbeidstakere over fylte 62 år rett til redusert arbeidstid dersom reduksjonen i arbeidstid kan gjennomføres uten vesentlig ulempe for virksomheten. Redusert arbeidstid vil gi redusert lønn. Formålet med bestemmelsen er å gi eldre arbeidstakere mulighet til å kombinere arbeid og pensjon, dersom det er nødvendig for å kunne stå lengre i arbeid.

Lov- og forskriftsverkets regulering av det psykososiale arbeidsmiljøet er mindre omfattende og detaljert enn reguleringen av det fysiske og kjemiske. Eksempler på kjente psykososiale risikofaktorer er motstridende krav, mobbing og lav selvbestemmelse. Arbeidstilsynet har, med støtte fra en partssammensatt gruppe, gjennomført et utredningsarbeid med sikte på å vurdere om det er behov for å tydeliggjøre arbeidsmiljøregelverkets krav til det psykososiale arbeidsmiljøet i bred forstand. Kunnskapsinnhentingen viser ifølge Arbeidstilsynets rapport at mange virksomheter ikke jobber godt nok med, eller ikke prioriterer det psykososiale arbeidsmiljøarbeidet. Arbeidstilsynet avdekker mange brudd på dette regelverket gjennom tilsyn, og inntrykket fra etatens inspektører om at mange virksomheter opplever dagens regelverk som vanskelig å forstå, og etterleve i praksis, bekreftes. Etaten jobber nå med å utarbeide konkrete forslag til nye lov- og forskriftsbestemmelser med sikte på at regelverket skal gi virksomhetene bedre veiledning og forståelse.

I høringsrunden har Likestillings- og diskrimineringsombudet vist til at Likestillings- og diskrimineringsloven § 26 forplikter alle arbeidsgivere til å jobbe aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og hindre diskriminering på grunn av en rekke forhold, men ikke alder. Ombudet foreslår at likestillings- og diskrimineringslovens § 26 bør endres slik at alder blir omfattet. Regjeringen merker seg dette, men viser til at denne stortingsmeldingen skisserer innretningen for framtidens pensjonssystem og gjør derfor ikke en nærmere vurdering av dette her.

Det er godt dokumentert at arbeidsmiljøet er viktig for sykefravær, uførhet og tidspunkt for alderspensjonering. Arbeidsmiljøet kan dermed spille en viktig rolle for valget mellom å stå lenger i arbeid eller å gå av med pensjon. Eldre arbeidstakere rapporterer i flere undersøkelser at et godt arbeidsmiljø er svært viktig for valget om å fortsette i arbeid etter at man får rett til pensjon.3

De fleste i Norge arbeider under gode og forsvarlige arbeidsforhold. Analyser av europeiske arbeidsmiljødata viser at norske arbeidsforhold jevnt over er bedre enn i de fleste andre sammenlignbare land. Statens arbeidsmiljøinstitutts Faktabok om arbeidsmiljø og helse fra 2021 viser at ni av ti arbeidstakere er tilfreds med jobben sin. Selv om helhetsbildet er bra, er det ikke alltid sammenfall mellom høy trivsel og godt arbeidsmiljø eller risikofritt arbeid.

Også arbeidsgruppen som vurderte det framtidige behovet for særaldersgrenser mener at arbeidsmiljøet i Norge generelt sett er godt i europeisk sammenheng, men at det fortsatt er utfordringer også i det norske arbeidsmiljøet. Arbeidsgruppen peker på at lav grunnbemanning, eller andre organisatoriske forhold, kan gjøre det mer krevende å tilpasse arbeidsoppgaver, eller vakt- og turnusordninger, som tilrettelegging for ansatte som har behov for det. Sysselsettingsutvalget skriver i sin utredning, NOU 2021: 2, at arbeidsmiljøet i Norge har en gjennomgående høy standard og en positiv utvikling, men at det også er utfordringer. Sysselsettingsutvalget peker videre på at mye tyder på at mange av tiltakene i virksomhetene ikke i stor nok grad er kunnskapsbaserte, og at det er et potensiale for mer treffsikkert forebyggende arbeid.

Noen næringer har en generelt høyere forekomst av flere ugunstige organisatoriske og psykososiale arbeidsmiljøfaktorer. Næringer med høy samlet forekomst av risikofaktorer i arbeidsmiljøet og psykiske plager er sykehjem/pleie- og omsorgsinstitusjoner, hjemmetjenesten, passasjertransport, sykehustjenester, overnatting og servering, lege/tannlegeklinikker, barnehage/SFO, arbeidskraftutleie/bemanningsbyrå og barnevern/sosialkontor. De fleste av disse næringene, blant annet helse- og omsorgssektoren, har også høyere sykefravær enn gjennomsnittet. Arbeidet med å utarbeide og tilgjengeliggjøre mer presise regler om hvordan virksomhetene skal jobbe med sitt psykososiale arbeidsmiljø vil komme hele arbeidslivet til gode, men vil kunne ha særlig stor betydning i de nevnte bransjene.

Det er store forskjeller mellom bransjer og yrker når det gjelder arbeidsmiljøbelastninger, og deler av arbeidslivet er preget av høyt sykefravær og tidlig avgang. Veksten i tjenesteytende sektor har ført til at stadig flere jobber i yrker preget av kunde-, bruker- og pasientrelasjoner med utfordringer knyttet til emosjonelle krav, rollekonflikter, trusler og vold i enkelte yrkesgrupper. Videre er tradisjonelle fysiske, kjemiske og mekaniske arbeidsmiljøeksponeringer fortsatt utbredt i mange yrker. Tidligere vitenskapelige studier basert på Statens arbeidsmiljøinstitutts overvåkningsdata indikerer at en betydelig andel av det legemeldte fraværet som overstiger 40 dager i løpet av et år kan tilskrives mekaniske eksponeringer (25 prosent) og psykososiale risikofaktorer (15 prosent) på arbeidsplassen.4

Høy arbeidsbelastning skyldes ikke nødvendigvis yrket i seg selv, men kan knyttes til arbeidsmiljøfaktorer på den enkelte arbeidsplass. Statens arbeidsmiljøinstitutts overvåkningsdata viser at om lag 34 prosent av de med minst ett sykefravær på mer enn 14 dager siste år, oppgir at fraværet helt eller delvis skyldtes forhold på arbeidsplassen. Det er betydelige forskjeller i arbeidsrelatert sykefravær mellom ansatte i forskjellige næringer og yrker. Levekårsundersøkelsen 2019 viser at det er høyest forekomst av selvrapportert arbeidsrelatert fravær innenfor passasjertransport vei/bane (14 prosent), renhold (12 prosent), hjemmetjenesten (10 prosent) og sykehjem/pleie- og omsorgsinstitusjon (10 prosent).

Avgangen til uførhet eller tidligpensjon er særlig høy i manuelle yrker og i yrkesgrupper med lavere krav til utdanning. Disse yrkesgruppene kjennetegnes av en rekke utfordringer i arbeidsmiljøet knyttet til mekanisk, kjemisk og fysisk eksponering. Midtsundstad m.fl. (2017)5 viser at arbeidsmiljøfaktorer som høyt arbeidstempo/tidspress og lav jobbkontroll (selvbestemmelse), manglende lederstøtte, mobbing/trakassering og faktorer knyttet til tungt fysisk arbeid, øker sannsynligheten for tidlig avgang. Dette viser at det fortsatt ligger et betydelig potensiale for å beholde flere i arbeid lenger gjennom å gjøre arbeidsmiljøet bedre. Potensialet er som det framgår særlig høyt i visse næringer og yrker.

Andersen m.fl. (2019)6 viser at ulike yrkesgrupper har ulike barrierer og muligheter for å forlenge yrkeskarrieren. I studien konkluderes det med at tiltak for å forlenge yrkeskarrieren bør være målrettet og tilpasses ulike behov innenfor ulike yrkesgrupper. For gruppen med fysisk krevende arbeid pekes det på tilpasning av de fysiske arbeidskravene til arbeidstakernes kapasitet for å tilrettelegge for et lengre arbeidslivet, mens det for gruppen med mer stillesittende arbeid pekes på det å gjøre arbeidet så engasjerende at arbeidstakeren ikke velger å gå av med pensjon. Videre pekes det på at økonomiske insentiver kan fungere på tvers av yrkesgrupper.

Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) er et trepartssamarbeid som skal bidra til høy sysselsetting og mobilisering av arbeidskraft gjennom å forebygge og redusere sykefravær og frafall fra arbeidslivet. IA-avtalen setter arbeidsplassen i sentrum. Avtalens innsatsområder, organisering og virkemidler skal støtte arbeidet som ledere, tillitsvalgte, verneombud og ansatte i den enkelte virksomhet gjør for å forebygge og redusere sykefravær og frafall og legge til rette for inkludering.

I underveisvurderingen av IA-avtalen 2014–2018 ble det konkludert med at den forebyggende arbeidsmiljøinnsatsen i IA-sammenheng hadde vært for svak, og at virkemidlene på dette området var for få. Partene i IA-avtalen samarbeidet derfor om et bedre faglig grunnlag for, og budskap om, en bedre og mer treffsikker forebyggende arbeidsmiljøinnsats. Det ble understreket at for å ha effekt, må arbeidsmiljøtiltak rettes mot forhold som har med selve arbeidet å gjøre, og som man vet har betydning for arbeidsrelatert helse og sykefravær. Arbeidsmiljøtiltak ble dermed tydeligere avgrenset fra mer generelle velferds- og folkehelsetiltak.

I IA-avtalen 2019–2024 er forebyggende arbeidsmiljøarbeid betydelig vektlagt. Innsatsområdene handler om et godt forebyggende arbeidsmiljø- og sykefraværsarbeid, men også om å være tidlig ute med kartlegging, drøfting og innsats for kompetanseheving. Virkemidlene under avtalen omfatter blant annet en særskilt satsing på bransjerettet veiledning og veivisning fra myndighetenes side, utprøving av målrettede tiltak gjennom bransjeprogrammer i prioriterte bransjer og sektorer, opplæring i arbeidsmiljøarbeid og en koordinert arbeidslivstjeneste.

Tilrettelegging av arbeidet som imøtekommer særskilte behov hos den enkelte arbeidstaker knyttet til svekket helse, alder eller andre forhold er viktig for at så mange som mulig skal kunne delta i arbeidslivet så lenge som mulig. Ifølge arbeidsgruppen som vurderte det framtidige behovet for særaldersgrenser sier 32 prosent blant ansatte over 50 år i yrker med særaldersgrense og 22 prosent i øvrige yrker seg enig i at jobben er slitsom for folk på deres alder. Kortere arbeidstid og mer selvbestemmelse blir tillagt størst vekt ved spørsmål om hvilke tiltak de ansatte mente kan gjøre det lettere å fortsette i yrket fram til pensjonsalder.7

Regjeringen er enig med arbeidsgruppen som vurderte det framtidige behovet for særaldersgrenser i at det fortsatt ligger et uforløst restpotensial i det å organisere arbeidet på en måte som i større grad enn i dag sikrer en arbeidsmiljøutvikling som forebygger sykefravær og uhelse, og som støtter opp under personlig mestring og utvikling. For å realisere potensialet som ligger i å forebygge arbeidsrelatert helseskade og avgang fra arbeidslivet, må virksomhetenes arbeidsmiljøarbeid rettes mot hvordan arbeidet organiseres, planlegges og gjennomføres på den konkrete arbeidsplassen. Arbeidsmiljøarbeidet må gjennomføres systematisk, uavhengig av om arbeidstakernes helse og alder gjør særskilte tilretteleggingstiltak nødvendig, og med kontinuitet slik at alle arbeidstakere i størst mulig grad unngår uheldige og unødvendige belastninger fra start til slutt i arbeidsforholdet.

Regjeringen mener at bedre forebyggende arbeidsmiljøarbeid, bedre tilrettelegging og kompetanseløft kan bidra til å gjøre det lettere å forlenge yrkeskarrieren. Disse virkemidlene kan også gjøre det lettere å forlenge yrkeskarrieren for gruppen omtalt som «slitere» og for personer som i dag har en særaldersgrense. Opplevelsen av at arbeidsoppgavene er krevende eller belastende inntreffer sjeldent ved en gitt alder. Ofte vil dette være forhold som er til stede uavhengig av den ansattes alder. Arbeidsmiljøutvikling, som forbedrer arbeidssituasjonen, vil komme alle ansatte til gode. Tiltak for å bedre arbeidsmiljøet og redusere belastningen vil dermed kunne bidra til lavere helserelatert fravær og mindre frafall fra yrket, også blant yngre ansatte.

6.4.4 Særregler for enkelte grupper

Både pensjonssystemet før pensjonsreformen og systemet som ble innført i 2011 har innebygd flere elementer som bidrar til å omfordele pensjonsinntekt. I tillegg gis det for flere grupper pensjonsopptjening for perioder av livet med lav eller ingen inntekt. Pensjonsutvalget underbygger i sin utredning at disse ordningene har bidratt til å omfordele pensjonsinntekt fra grupper med høy inntekt til grupper med lav inntekt. Utvalget mener den sosiale bærekraften i pensjonssystemet primært bør ivaretas gjennom de omfordelende elementene i pensjonssystemet, samt gjennom andre folketrygdytelser som de helserelaterte ytelsene. Regjeringen støtter utvalgets syn. Regjeringen viser samtidig til at utvalget skriver at ikke alle vil ha like lett for å tilpasse seg økningen i aldersgrensene ved å jobbe lenger.

Etter gammelt pensjonsregelverk kan personer med lav eller ingen pensjonsopptjening, og full trygdetid, ha rett til å motta en pensjonsytelse tilsvarende minste pensjonsnivå. Garantipensjonen i nytt pensjonsregelverk er folketrygdens laveste pensjonsytelse for personer med full trygdetid som er født i 1963 eller senere. For personer født i perioden 1954–1962, beregnes minsteytelsen etter en kombinasjon av gamle og nye opptjeningsregler. De to minsteytelsene hadde likt ytelsesnivå i 2011. Stortinget har gitt flere særskilte tillegg i minste pensjonsnivå og dermed er minste pensjonsnivå nå vesentlig høyere enn garantipensjonen. Regjeringens vurdering av minstenivåene går fram av kapittel 10.

En del av høringsinstansene har uttalt at behovet for en «sliterordning» i pensjonssystemet bør utredes. Det er to hovedtyper av ordninger som kan vurderes for å ivareta «sliterne»: 1) ordninger som gir mulighet til å ta ut pensjon tidligere enn det de generelle reglene innebærer, og 2) ordninger som gir en høyere pensjon enn det de generelle reglene innebærer. De to ordningene kan også kombineres.

Danmark og Sverige har nylig innført ulike varianter av førstnevnte, altså ordninger som gir mulighet til å gå av tidligere enn det de generelle reglene innebærer. Finland har også en variant av en tidligpensjonsordning. Sliterordningen i privat sektor og overgangstillegget i offentlig tjenestepensjon er eksempel på sistnevnte, altså ordninger som gir høyere pensjon enn det de generelle reglene innebærer. Det samme er det avtalte «særalderspåslaget» til personer med særaldersgrense.

Gå av tidligere enn andre

Den danske ordningen fra 2022, ofte omtalt som Arne-pensjon, er en tidligpensjonsordning for arbeidstakere med lange yrkeskarrierer, se boks 6.4. Den danske ordningen er en kombinasjon av kvalifiseringsordning og selvseleksjon. En må tilfredsstille enkelte forutsetninger for å kvalifisere til ordningen; det er krav til lengden på yrkeskarrieren og at den opptjente pensjonsformuen ikke er for høy. Utover det er det den enkelte som vurderer om vedkommende vil benytte seg av ytelsen. Ytelsen har derfor strenge avkortingsregler mot inntekt.

Den svenske ordningen, ofte omtalt som trygghetspensjon, er en særskilt uføretrygd som kun gjelder for eldre. Den gir rett til uføretrygd på andre vilkår enn det som gjelder for yngre, se boks 6.5. Den svenske ordningen er mer en helserelatert ytelse enn en pensjonsytelse, og arbeidsevnen må være varig nedsatt for å motta ytelsen. Den finske ordningen, omtalt som arbeidslivspensjon, er også innrettet mot personer som har varig nedsatt arbeidsevne, se boks 6.6.

Den gamle AFP-ordningen, som fortsatt gjelder i offentlig sektor, er en ren tidligpensjonsordning. Kvalifikasjonsreglene for gammel AFP har variert noe mellom sektorer, men et fellestrekk er krav om å være i jobb i en viss periode før mottak av ytelsen og at en kun kan ha begrenset inntekt før AFP blir avkortet. Ettersom kvalifikasjonskravene har vært nokså enkle å oppfylle, har en relativt høy andel av de som jobbet i AFP-virksomheter benyttet seg av ordningen, og gjennomsnittlig avgangsalder for dem med rett til gammel AFP har vært klart lavere enn for dem uten AFP. Et viktig grep i pensjonsreformen har nettopp vært å avvikle AFP som tidligpensjon, ettersom arbeidsinsentivene har vært svært dårlige i aldersintervallet for gammel AFP. Fra og med 1963-kullet avvikles AFP som tidligpensjon også i offentlig sektor.

Høyere pensjon enn andre

Å oppnå høyere pensjon enn det de ordinære reglene gir for enkelte grupper kan operasjonaliseres på ulike måter. To hovedtilnærminger er gjennom særskilte delingstall eller gjennom særskilte tillegg.

Det er flere innvendinger mot å ha særskilte delingstall for enkeltgrupper. For det første må det avgrenses hvilke grupper som skal ha avvikende delingstall. Mange bytter både jobb og sektor i løpet av sin yrkeskarriere, noe som gjør det krevende å knytte særskilte delingstall til yrker. Dessuten vil særskilte delingstall for enkeltgrupper omfatte alle innenfor en gruppe, ikke bare de som faktisk går av tidlig. Videre er det mange som tar ut pensjonen før de slutter å jobbe og dette vil forsterkes ved å justere på delingstallene. Av nyere dato, er det derfor tillegg til den ordinære pensjonen som har vært innført i Norge.

Sliterordningen, som partene i privat sektor avtalte i 2018, er eksempel på et tillegg til den ordinære pensjonen som gir en høyere samlet pensjon til de som slutter tidlig. Slitertillegget er basert på selvseleksjon ved at det er den enkelte som definerer seg selv som sliter ved å slutte tidlig. Personer som mottar slitertillegg, frasier seg muligheten til å jobbe utover en minstegrense. Se boks 6.7 for en nærmere beskrivelse av sliterordningen i privat sektor.

Overgangstillegget i offentlig tjenestepensjon, som gjelder for årskullene 1963–1970, er også eksempel på en tilleggsytelse til ordinær pensjon for de som slutter tidlig, se boks 6.8 for en nærmere beskrivelse av overganstillegget i offentlig tjenestepensjon.

Vurdering av særskilte ordninger for enkeltgrupper

Regjeringen viser til at personer som av helsemessige årsaker ikke har mulighet til å forlenge yrkeslivet, vil kunne være berettiget en helserelatert ytelse fra folketrygden. Personer med så store helseproblemer at det begrenser muligheten til å jobbe er sikret gjennom eksisterende ytelser fra folketrygden. Andre kan ha redusert helse, men hvor helseproblemene ikke er av en slik karakter at man er berettiget en helserelaterte ytelser fra folketrygden. Denne gruppen kan være aktuell for en eventuell «sliterordning» i folketrygden.

Begrepet «sliter» har tradisjonelt blitt brukt om arbeidstakere som begynte å jobbe tidlig, og har hatt et langt arbeidsliv med fysisk belastende arbeidsoppgaver. Industriarbeidere, med tung arbeidsbelastning gjennom en lang karriere, har gjerne blitt ansett som «slitere». Historisk sett har det gjerne vært en sammenheng mellom lengden på yrkeskarrieren og omfanget av belastende arbeidsoppgaver. Denne sammenhengen er ikke nødvendigvis like sterk lenger.

Overgang fra manuelt til maskinelt arbeid, digitalisering og stadig effektivisering av arbeidsprosesser har gjort at både arbeidsforholdene og arbeidsoppgavene i typiske «sliteryrker» har endret karakter. Den teknologiske utviklingen har medført at graden av fysisk belastende arbeidsoppgaver er blitt betydelig redusert, blant annet som følge av økt tilgang på tekniske hjelpemidler. Både krav til verneutstyr og automatisering av tunge og risikofylte oppgaver har bidratt til tryggere arbeidsforhold og en relativt mindre tung arbeidsbelastning. En konsekvens av denne utviklingen er at de som starter i disse bransjene i dag påføres relativt mindre arbeidsbelastning gjennom arbeidslivet sammenlignet med de som startet i samme bransje for 40 år siden. Samtidig har utviklingen i arbeidslivet medført at andre belastninger kan ha blitt mer framtredende, eksempelvis økt tidspress og økte krav knyttet til bruk av IKT.

En hovedutfordring med et system med særskilte tillegg for enkeltgrupper er å avgrense hvem som skal få og hvem som ikke skal få tillegget, altså å avgrense gruppene på en meningsfull måte. Dersom én gruppe skal få et tillegg fra folketrygden som ikke gis til andre grupper, er det viktig at gruppen kan defineres ut fra klare kriterier.

En hypotese kan være at de som går tidlig ut av arbeidslivet har startet tidlig og derfor har jobbet like lenge som de som slutter senere. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har undersøkt om det er systematiske forskjeller i opptjeningstiden blant ulike grupper av befolkningen, for eksempel om de som slutter tidlig systematisk har lengre yrkeskarrierer enn andre, eller om særlig lange yrkeskarrierer er mer utbredt i enkelte yrker.

Figur 6.7 viser gjennomsnittlig antall opptjeningsår ved fylte 61 år for alle, med ulike krav til årlig inntekt, i årskullene 1954–1959, mens figur 6.8 viser gjennomsnittlig antall opptjeningsår for de som slutter ved 62 år.

Forstørr bilde

Tallene gjelder kun personer som var registrert sysselsatt ved 61 år (registrert sysselsatt i 4. kvartal året ved fylte 61 år), og ikke-uføre (ikke var ufør i desember i året ved fylte 61 år). I tillegg er kun personer som var registrert bosatt i Norge i desember i året ved fylte 61 år med.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Forstørr bilde

Tallene gjelder kun personer som var registrert sysselsatt ved 61 år (registrert sysselsatt i 4. kvartal året ved fylte 61 år), og ikke-uføre (ikke var ufør i desember i året ved fylte 61 år). I tillegg er kun personer som var registrert bosatt i Norge i desember i året ved fylte 61 år med. Slutter i jobb ved 62 år er definert som at personen ikke var registrert i jobb i 4. kvartal i året ved fylte 62 år.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Det går fram av figur 6.7 og figur 6.8 at de som slutter tidlig i jobb, her definert som avgang ved 62 år, skiller seg lite fra gjennomsnittet. Dette indikerer at de som trer tidlig ut av arbeidslivet ikke systematisk har startet tidligere i jobb enn andre.

Det kan være store forskjeller innenfor gjennomsnittstallene og det kan være hensiktsmessig å se på fordelingen av antall opptjeningsår. Figur 6.9 viser fordelingen av antall opptjeningsår ved fylte 61 år med opptjeningsgrunnlag over 2 G og 3 G.

Forstørr bilde

Tallene gjelder kun personer som var registrert sysselsatt ved 61 år (registrert sysselsatt i 4. kvartal året ved fylte 61 år), og ikke-uføre (ikke var ufør i desember i året ved fylte 61 år). I tillegg er kun personer som var registrert bosatt i Norge i desember i året ved fylte 61 år med. Figuren gjelder samlet for 1954–1959 kullene.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Om lag åtte og to prosent med inntekt over hhv. 2 G og 3 G har 44–45 opptjeningsår. Departementet har undersøkt hvilke yrker som er særlig representerte i denne kategorien og følgende yrker peker seg ut:

• Postbud, arkiv- og personalkontormedarbeidere

• Montører

• Prosess- og maskinoperatører

• Transportarbeidere og operatører av mobile maskiner mv.

• Økonomi- og logistikkmedarbeidere

• Andre håndverkspregede yrker

• Metall- og maskinarbeidere

• Byggearbeidere

• Kundeserviceyrker

• Presisjonsarbeidere, kunsthåndverkere, grafiske arbeidere mv.

Departementet har videre undersøkt hvilke yrker som har en overhyppighet når det gjelder å slutte tidlig, her definert som avgang ved 62 år, og følgende yrker peker seg ut:

• Offiserer fra fenrik og høyere grad

• Presisjonsarbeidere, kunsthåndverkere, grafiske arbeidere mv.

• Postbud, arkiv- og personalkontormedarbeidere

• Hjelpearbeidere i jordbruk, skogbruk og fiske

• Sikkerhetsarbeidere

• Renholdere mv.

• Kjøkkenassistenter

• Prosess- og maskinoperatører

• Hjelpearbeidere i bergverk, industri, bygg og anlegg og transport

• Montører

Selv om det er enkelte yrker som både har en høyere andel som slutter tidlig og som har en høyere andel med mange opptjeningsår, så er det langt fra en-til-en mellom disse gruppene. Figur 6.7, figur 6.8 og figur 6.9 viser samlet sett at det er lite som tyder på at antall opptjeningsår, eller lengden på yrkeskarrieren, er en god indikator på hvem som har behov for å slutte tidlig.

En alternativ forståelse av en typisk «sliter» er at det er arbeidets art som er avgjørende og at det innenfor enkelte yrker er mer vanlig med tidligavgang, uavhengig av lengden på yrkeskarrieren.

I sliterordningen, som partene i privat sektor opprettet, er medlemskap i ordningen basert på selvseleksjon ved at det er den enkelte som definerer seg selv som «sliter». I henhold til den tariffavtalte sliterordningen i privat sektor vil dermed «slitere» kunne finnes i alle sektorer, og uavhengig av lengden på arbeidsforholdet og graden av fysisk belastning i arbeidet.

Helsetilstand og evnen til å fortsette i arbeid varierer betydelig mellom individer og grupper. Regjeringen viser til at det er overhyppighet av uførhet i noen bransjer og at det kan være noen med lange karrierer som kan ha behov for å gå av tidligere enn andre. Samtidig er det grunn til å tro at det er enklere for enkelte yrkesgrupper å stå lenge i arbeid enn for andre grupper. Pensjonsutvalget peker på at en utfordring med å lage ordninger for spesielle grupper er å avgrense gruppene på en meningsfull måte. Videre mener utvalget at avgrensningen må være basert på objektive kriterier, og at dette kan gjøre det vanskelig å få ordningen tilstrekkelig målrettet. Regjeringen deler dette synet, og ser at det kan bli krevende å utarbeide treffsikre kriterier for å avgrense gruppen som bør være berettiget en «sliterytelse». Det er videre viktig at de som blir omfattet av en slik ordning skiller seg tilstrekkelig fra andre grupper for at ordningen skal oppfattes som rettferdig. Dersom det ikke finnes objektive kriterier for å avgrense hvem som har behov for å tre tidlig ut av arbeidslivet, står man igjen med selvseleksjon. I så fall vil det være opp til den enkelte å definere hvorvidt man ønsker/må benytte seg av ordningen. For å unngå at alle benytter seg av ordningen, må det være en begrensning knyttet til ordningen. På tross av at avkorting mot inntekt vil motvirke intensjonen med pensjonsreformen og svekke insentivene til arbeid, er det nærliggende at eventuelle tillegg avkortes mot arbeidsinntekt. På den annen side vil avkorting mot inntekt ikke påvirke beslutningen om å fratre for de som uansett ikke vil, eller kan, jobbe etter pensjonering.

Regjeringen har merket seg at flere høringsinstanser, herunder flere av arbeidstakerorganisasjonene, mener at det er et premiss for økte aldersgrenser at det kommer løsninger for «slitergruppene». Flere av de samme instansene har pekt på at det bør utredes en «sliterordning» i folketrygden. Landsorganisasjonen i Norge har satt som forutsetning at det etableres en sliterordning innenfor folketrygden for å støtte forslaget om å heve nedre aldersgrense. Samtidig har andre høringsinstanser uttalt at det ikke bør innføres en generell «sliterordning». Regjeringen har også merket seg at Pensjonsutvalgets vurdering er at det vil være vanskelig å avgrense «slitergruppene» på en meningsfull måte og regjeringen deler denne vurderingen. Regjeringen deler også utvalgets syn om at den sosiale bærekraften i pensjonssystemet primært bør ivaretas gjennom de omfordelende elementene som er innebygd i dagens pensjonssystem og de eksisterende helserelaterte ytelsene i folketrygden.

Levealdersjusteringen og fleksibel pensjon legger opp til forlengede yrkeskarrierer. Regjeringen registrerer bekymringen flere av høringsinstansene har når det gjelder ulike grupper og individer sin mulighet til å kompensere for levealdersjusteringen. Regjeringen viser til at det er utviklet ulike pensjonsløsninger for slitere i andre nordiske land, og at dette indikerer at denne problematikken er aktuell og relevant ikke bare i Norge. Pensjons- og trygdesystemene er imidlertid såpass ulike at det er nødvendig å se på egne løsninger som kan tilpasses det norske systemet.

Regjeringen mener det er viktig for pensjonssystemets legitimitet at det ikke er grupper som systematisk kommer dårlig ut fordi de ikke klarer å utsette avgangen. Regjeringen vil derfor nedsette et utvalg som skal vurdere, og komme med forslag til, ulike løsninger for «sliterne», og herunder forslag til en ordning i folketrygden.

Regjeringen mener dette utvalget ikke kun skal vurdere løsninger i pensjonssystemet, men at det bør framgå av mandatet at forebygging, tilrettelegging og kompetanseløft også skal inngå i vurderingen av løsninger. Regjeringen viser til at det er pågående prosesser både med å vurdere det framtidige omfanget av særaldersgrenser og en eventuell reformert AFP. Begge disse ytelsene muliggjør i dag tidlig avgang fra yrkeslivet med pensjon.